Transferencias condicionadas y reducción de la pobreza en México: Entre lo real y lo imaginado

Abstract

The evidence shows that the aim of alleviating poverty is hard to achieve. [...]we argue that this CCT programme does not constitute an effective alternative for reducing structural vulnerability and poverty in the short term. Bouillon, Cesar; y Luis Tejerina (2006) Do we know what Works? A systematic review of impact evaluations of social programs in Latin America and the Caribbean, Working Paper Inter-American Development Bank, Sustainable Development Department, Poverty and Inequality Unit. http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=996502. Latin Americás experience with conditional cash transfer programs, International Social Security Review, Vol. 58, No. 2-3 pp.133-161. Rodríguez-Oreggia, Eduardo; y Samuel Freije (2011) 'Long Term Impact of a Cash Transfers Program on Labor Outcomes of the Rural Youth', ponencia presentada en 6th IZA/World Bank Conference: Employment and Development, mayo 30 a mayo 31, http://www.iza.org/conference_files/worldb 2011/rodriguez-oreggia_e2730.pdf.

Headnote

Resumen: El estudio consiste en un análisis longitudinal sobre la evolución de las condiciones de vida de hogares beneficiarios del Programa Oportunidades-México. Tiene como propósito determinar en qué medida los programas de transferencias económicas condicionadas propician procesos sostenidos de superación de la pobreza. El análisis demuestra que es muy difícil cumplir este acometido. En este sentido, se concluye que Oportunidades no constituye una alternativa eficiente para disminuir la vulnerabilidad estructural de los hogares pobres y para reducir la pobreza en el corto plazo. Palabras claves: pobreza, vulnerabilidad, política social, focalización, transferencias condicionadas, Oportunidades, México.

Transferencias condicionadas y reducción de la pobreza en México: Entre lo real y lo imaginado (Conditional cash transfers and reduction of poverty in Mexico: Between reality and fantasy)

Israel Banegas González y Minor Mora-Salas

Palabras clave: pobreza, vulnerabilidad, política social, focalización, transferencias condicionadas, Oportunidades, México

Keywords: poverty, vulnerability, social politics, focalization, conditional cash transfers, Oportunidades, Mexico

El estudio consiste en un análisis longitudinal sobre la evolución de las condiciones de vida de hogares beneficiarios del Programa Oportunidades-México. Tiene como propósito determinar en qué medida los programas de transferencias económicas condicionadas propician procesos sostenidos de superación de la pobreza. El análisis demuestra que es muy difícil cumplir este acometido. En este sentido, se concluye que Oportunidades no constituye una alternativa eficiente para disminuir la vulnerabilidad estructural de los hogares pobres y para reducir la pobreza en el corto plazo.

In a longitudinal analysis, this study considers the changes in the well-being of beneficiary households of Mexico's conditional cash transfer (CCT) programme Oportunidades. Its objective is to assess whether this programme of cash transfers can contribute to sustained improvements in household well-being. The evidence shows that the aim of alleviating poverty is hard to achieve. Therefore, we argue that this CCT programme does not constitute an effective alternative for reducing structural vulnerability and poverty in the short term.

Los programas de transferencias monetarias condicionadas fueron introducidos, en América Latina, en el segundo lustro de la década de 19901, con el fin de ajustar la política social a una estrategia de desarrollo que confiere centralidad al mercado en el logro del crecimiento económico y en el fomento de la integración social (Levy, 1991; Rawlings, 2005; Banco Mundial, 2007; Valencia 2008). Para ello han enfatizado la necesidad de elevar los rendimientos de la inversión social, dando lugar a una estrategia de focalización del gasto social, a una selección estricta de sus beneficiarios sobre la base de prueba de medios y al logro de programas eficientes en su relación costo-beneficio2 (Levy, 1991; Morley y Coady, 2003; Villatoro, 2004; Levy y Rodríguez, 2005; Cohen y Franco, 2006; Rawlings, 2005). A lo anterior se suma la pretensión de sustentar intervenciones de política social eficientes basadas en consideraciones técnicas y diseñadas para evitar el uso político-electoral de los programas sociales (Rawlings, 2005; Levy y Rodríguez, 2005; Britto, 2006).

Estos programas están pensados para transferir una cantidad baja de recursos económicos a los hogares pobres, a cambio de un conjunto de contraprestaciones por parte de las familias orientadas a elevar su capital humano - en particular de los niños y jóvenes - (Morley y Coady, 2003; Villatoro, 2004; Levy and Rodríguez, 2005). Adicionalmente, los hogares recibirían estos recursos por un período de tiempo definido.

En este diseño subyace una concepción minimalista de la política social, según la cual los recursos públicos deben canalizarse, de manera prioritaria, hacia los hogares más pobres, sus costos deben mantenerse en un nivel bajo congruente con un gasto público, constituir un apoyo transitorio que desestimule a las familias a vivir de las transferencias públicas, y fomentar la contraprestación por parte de las familias beneficiarias a efectos de estimular una actitud pro-activa en los esfuerzos sociales orientados a la disminución de la pobreza. Asimismo, contiene un diagnóstico relacionado con la dinámica de la pobreza que identifica la falta de capital humano como el factor central en la reproducción intergeneracional de la pobreza (Levy, 1991; Morley y Coady, 2003; Villatoro, 2004). Aunque en sus orígenes el eje articulador de este tipo de programas sociales se basó en la búsqueda de mecanismos de intervención pública que permitieran romper la transmisión intergeneracional de la pobreza, muy pronto, tal vez más de lo esperado, pasaron a ser reconocidos, en la esfera internacional, como intervenciones que también contribuyen a la reducción de la pobreza presente (Morley y Coady, 2003; BM, 2004; Villatoro, 2005; Alvarez, 2004; Bouillon y Tejerina, 2006; BID, 2006; BM, 2007).

Oportunidades3 - entonces 'Progresa' - fue el programa pionero en América Latina. Fue concebido originalmente como una estrategia para ayudar a las familias a la superación intergeneracional de la pobreza. En la primera década del siglo XXI, se tornó en un programa ejemplar en el campo de las transferencias económicas condicionadas, al punto que organismos internacionales - como el BM y el BID - lo consideran un modelo de exportación (Rawlings y Rubio, 2004; Cohen y Franco, 2006; Valencia, 2008).

Cuatro parecen ser las razones que hicieron de Oportunidades una referencia a nivel internacional. Primero, su éxito en materia de canalización de recursos sociales a los hogares más pobres. Segundo, el logro de una amplia cobertura social a un costo muy reducido. Tercero, la operación de un esquema efectivo de contraprestaciones de los hogares que asegura que una parte sustantiva de los recursos transferidos son invertidos en la acumulación de capital humano de las generaciones futuras. Y, cuarto, la puesta en marcha, desde su inicio, de un ambicioso sistema de evaluación del impacto del programa (Rawlings y Rubio, 2004; Caldés et alt. 2004; Lindert, et. al., 2006; Levy, 2009).

Oportunidades descansa en la idea de proveer a las familias pobres de un paquete de beneficios que les permitan, en un marco de corresponsabilidades, dotar a los niños y jóvenes de las capacidades básicas - capital humano - para superar sus desventajas de origen y mejorar su inserción en el mercado de trabajo con el fin de salir de la pobreza en el futuro (Hernández 2008; Yaschine, 2012).

La población atendida por Oportunidades al cierre de 2010 se estimó en 5.8 millones de hogares, casi una cuarta parte de las unidades domésticas del país, lo que equivale a dos de cada diez mexicanos aproximadamente (DOF 26/04/2010). Este programa se organiza en torno a la dotación de estímulos monetarios y en especie a los hogares beneficiarios, a cambio de cumplir con corresponsabilidades. Éstas implican la asistencia a pláticas sobre temas de salud e higiene - por parte de las madres -, consulta periódica a las clínicas de salud - por parte de todos los miembros del hogar - y la asistencia de los hijos a la escuela - elemento estratégico del programa -. En la actualidad las becas otorgadas por asistencia escolar abarcan desde el nivel primario hasta el nivel medio superior - un total de 12 años de escolaridad -.

Oportunidades fue diseñado, como una estrategia de mediano y largo plazo, dirigida a revertir los mecanismos que llevan a la reproducción intergeneracional de la pobreza, por medio de la dotación de capital humano, específicamente educación (Yaschine, 2012; Levy, 2009; Hernández, 2008). Pero, a partir de la administración del presidente Fox (2000-2006) pasó a ser concebido y presentado, públicamente, como el principal instrumento gubernamental para abatir la pobreza en el presente (Banegas, 2011).

Esta permuta es evidente en las discusiones sobre la temporalidad que deberían tener los beneficios otorgados a los hogares por parte de Oportunidades. En este contexto, la Secretaría de Hacienda y el Congreso exigieron al Programa demostrar avances en materia de reducción de la pobreza para la asignación presupuestaria. Lo anterior dio lugar a la introducción de una serie de medidas dirigidas a regular la salida de los hogares del Programa; - 'graduación' -.

Es precisamente en este contexto que resulta importante ampliar el conocimiento sobre las dinámicas de los hogares beneficiarios del Programa y preguntarse sobre el potencial efectivo de Oportunidades para mejorar las condiciones de vida de los hogares y reducir la incidencia de la pobreza a nivel nacional.

El problema

Las preguntas que orientan este trabajo buscan establecer cuántos y en qué medida los hogares incorporados, en las etapas iniciales de Oportunidades, han mejorado su condición a lo largo de una década. Esta pregunta es importante porque el programa asume que un número considerable de familias beneficiarias transitan hacia una mejor condición de vida en el corto plazo - de tres a seis años -. Según el diseño programático, a consecuencia de esta mejora, estos hogares ya no requerirían de los beneficios otorgados por Oportunidades y, por ende, deberían ser 'graduados'. Detrás de este planteamiento aflora la idea de que Oportunidades tiene un efecto positivo, en el corto plazo, sobre la reducción de la pobreza. Otra pregunta relevante es hasta qué punto la mejora en la condición de vida en los hogares beneficiarios es sostenible en el tiempo. Con esto es posible indagar si los hogares 'graduados' no retornarán a la condición de elegibilidad en el corto plazo.

Responder estas preguntas exige identificar y analizar la trayectoria de los hogares beneficiarios desde su incorporación a Oportunidades. La forma más consistente de realizar este ejercicio es estimando, para cada hogar, su condición de elegibilidad - en el momento de incorporación - con base en una prueba de medios de vida, reproduciendo la estrategia empleada por Oportunidades en la 'metodología de puntajes para la identificación y recertificación de las familias beneficiarias'. Este procedimiento consiste en asignar a los potenciales beneficiarios un puntaje sobre la base de una ecuación de selección, derivada de un análisis estadístico multivariado denominado análisis discriminante. Los hogares con un puntaje igual o mayor a 0.69 son considerados como 'elegibles', y aquéllos con puntajes menores como 'no elegibles'. Es por esto que, para clasificar a los hogares en estos dos grupos, se decidió utilizar una medida resumen de su condición de pobreza compatible con los lineamientos de elegibilidad del Programa.4

Lo anterior permite clasificar a los hogares en cada observación en el tiempo en dos grupos: aquéllos que eran 'no elegibles' para ingresar al Programa, indicando que sus condiciones de vida no alcanzaban el umbral de pobreza crítica empleado como criterio de selección y aquéllos que eran 'elegibles', es decir, cuyas condiciones de vida están por debajo de un umbral mínimo de pobreza. Esta clasificación, aplicada a las múltiples observaciones del panel, permite construir y caracterizar las trayectorias de pobreza de los hogares a lo largo del tiempo, así como identificar algunos factores que influyen sobre los cambios en sus condiciones de vida.5 Es importante subrayar que el umbral mínimo de pobreza aludido corresponde a la pobreza de capacidades. Este umbral considera como pobres a los hogares cuyos ingresos monetarios son insuficientes para cubrir los gastos en alimentación, salud y educación.6

Para responder a estas preguntas, el trabajo se divide en cuatro partes. En la primera se presenta de manera sucinta las características del panel construido y la forma en la que se seleccionaron las diferentes trayectorias de los hogares tomando en cuenta las limitaciones de información. En un segundo apartado se presenta un análisis descriptivo de las trayectorias de los hogares del panel. En la tercera se describen los cambios en algunas variables relevantes para un subconjunto de trayectorias con el objeto de indagar sobre los posibles determinantes que inciden sobre las trayectorias de los hogares. Por último se presentan las conclusiones del mismo.

Fuentes de información y estrategia de análisis

La fuente de información utilizada en este trabajo es un panel de hogares en localidades incorporadas en la primera etapa del Programa. En esta etapa se seleccionaron principalmente hogares rurales en condiciones de pobreza extrema que habitaban en localidades de alta y muy alta marginación.8 El instrumento comprende el levantamiento de una encuesta en 2006 de características socio-demográficas de los hogares, la cual se construye con datos de la encuesta de incorporación (momento cero) y recertificación (tres años después). Al conjuntar estas bases de datos se obtiene un panel de los hogares para el período 1997-2006, que consta de 9,792 casos.

Ya que a los hogares potenciales beneficiarios de Oportunidades se les asigna un puntaje sobre la base de una ecuación de selección, la identificación y cuantificación de las trayectorias de los hogares incluidos en el panel se basó en una clasificación de los hogares según su condición de elegibilidad. Este cálculo se realiza, por separado, para cada hogar y para cada uno de los momentos sobre los que se dispone de información (incorporación; recertificación y encuesta 2006).

A partir de esta clasificación se identificaron las trayectorias de elegibilidad de los hogares. En el primer registro se clasifican entre 'elegibles' y 'no elegibles'; el segundo registro agrega a la clasificación los hogares 'sin registro'9 y el tercer registro clasifica nuevamente entre 'elegibles' y 'no elegibles'.

Con esto es posible construir doce trayectorias (2 x 3 x 2) que dan cuenta de los cambios ocurridos en la clasificación de elegibilidad entre los tres registros. Ocho de estas trayectorias se integran por tres observaciones (encuesta de incorporación al programa, encuesta de recertificación y encuesta de 2006). Las cuatro trayectorias restantes contienen dos observaciones (incorporación y 2006) y se consideran por separado al no disponer de información sobre la situación de los hogares en un momento intermedio de observación.

Con esta información es posible observar cada trayectoria y el porcentaje de hogares involucrados, así como las probabilidades condicionales asociadas a cada sendero. Por ejemplo, hogares que siguen elegibles y que continúan en la misma condición al final del período y hogares que presentan cambios en su condición de elegibilidad - ya sea porque experimentaron deterioro o mejora en las condiciones de vida directamente consideradas en la ecuación de selección de beneficiarios -.

Trayectorias de los hogares Oportunidades

Las trayectorias de los hogares se presentan en el cuadro 2. Se identificaron doce trayectorias. Ocho de estas trayectorias (1, 2, 3, 4, 7, 8, 9 y 10) se integran por tres observaciones (encuesta de incorporación al programa, encuesta de recertificación y encuesta de 2006). Las cuatro trayectorias restantes (5, 6, 11 y 12) se forman sólo por dos observaciones (incorporación y 2006). En el diagrama 1 se muestra la evolución temporal de la trayectoria, los porcentajes de hogares que siguen cada ruta y las probabilidades condicionales asociadas a cada sendero.

Al realizar un análisis general de las trayectorias destaca que el 83 por ciento era elegible en la primera observación. Esto resulta congruente con otros estudios de Oportunidades que hallan una distribución similar entre hogares 'elegibles' y 'no elegibles' (García-Verdú, 2003; Adato, et. al., 2004; Coady et. al., 2004; Rawlings y Rubio, 2004). Estos resultados muestran que las localidades seleccionadas al inicio del Programa responden, de manera consistente, a un criterio de focalización territorial ya que concentran a una alta proporción de familias pobres estructurales.

Por otra parte, se aprecia que sólo dos de cada 10 hogares experimentaron algún cambio positivo en sus condiciones de vida, situándose en una condición de no elegibilidad durante el período analizado. Más aún, tres cuartas partes de las unidades familiares participantes en Oportunidades no reportó cambios significativos en su situación de elegibilidad. Después de una década de estar recibiendo transferencias condicionadas el 73 por ciento de los hogares inicialmente elegibles continúan mostrando déficits crónicos en sus condiciones de vida al punto que siguen siendo elegibles.

Estos hallazgos sugieren que sólo un grupo pequeño de hogares logra abatir las privaciones propias de la pobreza de capacidades por medio de Oportunidades; lo cual permite poner en duda el supuesto efecto positivo que este programa tiene sobre la reducción de la incidencia de este tipo de pobreza.10

La trayectoria 1 agrupa a los hogares que fueron elegibles en las tres observaciones, en total 50.4 por ciento de los casos. En contraste, la trayectoria 10 reúne a los hogares que nunca fueron elegibles, en total 3.4 por ciento de los casos. La razón de los primeros con respecto a los segundos es de 14 a 1. Es decir, lo que predomina entre el grupo de hogares observados, a lo largo del tiempo, son condiciones de vida marcadas por privaciones. La pobreza se conforma en estos hogares como un rasgo perdurable que tiende a reproducirse en el tiempo, al margen de los beneficios transferidos por Oportunidades.

En contraste, las trayectorias que incluyen cambios en el tiempo en la condición de elegibilidad (2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, y 11), agrupan a 25.1 por ciento de los casos. La mayoría de estos casos corresponden a hogares que fueron clasificados como elegibles en la incorporación (trayectorias 2, 3, 4, y 6). Debe tenerse presente que los hogares elegibles son aquellos que muestran un alto grado de privación en sus condiciones de vida, es decir, se trata de hogares en pobreza de capacidades.

¿Qué tan probable es que un hogar clasificado en la encuesta de incorporación como elegible haya mantenido su condición durante la recertificación (en promedio 3.4 años después)? La información correspondiente a la recertificación (segunda columna) indica que 7 de cada 10 hogares se mantuvo en esta condición. Tan sólo una minoría - 8.3 por ciento - observó una mejora sustantiva que los llevó a la condición de no elegibilidad.

El hecho de que no haya información en la recertificación para 22.1 por ciento de estos hogares implica que no se conoce con certeza la probabilidad de continuidad o cambio. Empero, si se adopta el supuesto que los casos sin información se distribuyen de manera similar que el resto, entonces puede estimarse que 89.4 por ciento de los hogares mantuvieron su condición de elegibilidad entre la incorporación y la recertificación, mientras que 10.6 por ciento alcanzó la no elegibilidad. En otras palabras, tan sólo uno de cada diez hogares pudo mejorar su condición de pobreza en un período promedio de 3.4 años. Esto sugiere que en el corto plazo, las intervenciones de Oportunidades no parecen incidir de manera significativa en la ruptura de la pobreza de capacidades de los hogares mexicanos.

¿Qué ocurre con la situación de elegibilidad si el período de exposición se incrementa en promedio otros 4.5 años? En el 2006 el 87 por ciento de los hogares identificados como elegibles, tanto en la incorporación como en la recertificación, mantenían su condición de elegibilidad (trayectoria 1), mientras que el 13.0 por ciento restante pasó a la no elegibilidad (trayectoria 2). Nuevamente, se concluye que la mayoría de los hogares incluidos en el panel permanecen como elegibles, lo que explica por qué la trayectoria 1 es las más frecuente, con 50.4 por ciento del total de hogares en el panel y 60.6 por ciento del subconjunto de hogares que fueron clasificados como elegibles en la incorporación.

Esta información permite concluir que luego de casi 10 años de recibir los beneficios de las transferencias económicas condicionadas las condiciones de privación social y material de los hogares incorporados a Oportunidades no habían cambiado lo suficiente para ubicarse como no elegibles. Es decir, tampoco en el mediano plazo se observan logros importantes en términos de abatimiento de la pobreza de capacidades.

Por otra parte, llama la atención el alto nivel de vulnerabilidad social del pequeño grupo de familias que logró situarse como no elegibles en un lapso de cuatro años - de la incorporación a la recertificación -. La información indica que el 42 por ciento de estos hogares regresó a la elegibilidad apenas cuatro años más tarde - trayectoria 3 -. Esto muestra que la salida de esta situación - mejoría relativa en las condiciones de vida - no necesariamente es permanente, mostrando el alto grado de vulnerabilidad social que caracteriza a estas familias.

Esto lleva a preguntarse: ¿qué posibilidades tiene un hogar de mantenerse en la condición de no elegibilidad? Si bien el período de observación del panel no es lo suficientemente amplio para obtener conclusiones definitivas a este respecto, sí permite adelantar algunas consideraciones. En primer lugar, los hogares que fueron elegibles en la incorporación y que luego pasaron a la no elegibilidad de manera sostenida (trayectoria 4) representan apenas el 4.0 por ciento del total del panel.

Esto sugiere que tan sólo uno de cada veinte hogares tiene una trayectoria que apunta a la superación de la pobreza de capacidades. Estos resultados indican que no hay evidencia a favor de la tesis de que Oportunidades puede coadyuvar a la reducción de la incidencia de la pobreza de capacidades en el corto plazo. Lo que caracteriza la dinámica de las familias estudiadas, en su mayoría, es la reproducción de las condiciones de privación a lo largo de una década. En ese sentido, las referencias al efecto positivo de Oportunidades en la reducción de la pobreza de capacidades constituyen una aspiración política más que un hecho real.

Cambios en el tiempo en las características de los hogares

En esta sección se realiza un análisis descriptivo del perfil de los hogares incluidos en el panel, mostrando sus rasgos sociodemográficos más sobresalientes, así como las características de sus viviendas y su acceso a un amplio conjunto de activos del hogar. La descripción se limita a cuatro trayectorias que implican salidas o entradas permanentes en la condición de elegibilidad (trayectorias 2, 4, 7, y 9), por ser estos los grupos en los que se materializa el riesgo de mayor pauperización o las rutas de superación sostenida de la pobreza de capacidades.

El contexto local

Los hogares que integran estas trayectorias se encuentran en localidades con niveles de marginación diversos, según el índice de marginación de 2000 estimado por el Consejo Nacional de Población.

Los datos del cuadro 3 indican que el conjunto de los hogares incluidos en el panel se concentran principalmente en localidades con niveles medios, altos y muy altos de marginación. Esto muestra que el Programa fue exitoso al focalizar en sus primeras etapas a las localidades con mayores niveles de marginación. En cuanto a los niveles de marginación entre trayectorias, no se aprecia un patrón de diferencias muy claro, aunque destaca que en conjunto las trayectorias estudiadas tienen una proporción menor de hogares en 'muy alta' marginación en relación al total, lo que sería un indicio preliminar de que en las localidades con mayor rezago se presentan menores cambios en las condiciones de vida de los hogares. Es decir, cuanto mayor concentración de pobres tiene una localidad, menor la probabilidad de los hogares radicados en dicho contexto de experimentar cambios importantes en sus condiciones de vida como resultado de los recursos que transfiere Oportunidades a los hogares. Este es un hallazgo relevante pues indica que la alta concentración espacial de los pobres atenta contra la superación de la pobreza, poniendo en cuestión los posibles alcances de estrategias que dejan por fuera la acción pública sobre el entorno comunitario en que radican las familias pobres.

Características sociodemográficas

Las características sociodemográficas de los hogares en las cuatro trayectorias y en los tres momentos del panel se presentan en el cuadro 4. En cuanto a la edad, nivel de escolaridad y sexo del jefe del hogar, lo que se aprecia es que los hogares en las cuatro trayectorias estudiadas eran bastante parecidos al momento de la incorporación. La edad promedio del jefe del hogar fluctuaba entre los 41.6 y 47.5 años; el nivel de escolaridad promedio era menor al de primaria concluida (entre los 3.9 y 4.6 años aprobados); y predominaban los hogares con jefatura masculina (entre 87.2 por ciento y 93.9 por ciento de los hogares).

Con excepción de la edad del jefe, que como era de esperarse, se incrementa en la medida en que transcurre el tiempo del panel, no se aprecian variaciones sustanciales en ninguna de estas tres variables. Empero, puede observarse - en las cuatro trayectorias - un ligero incremento en el porcentaje de hogares con jefatura femenina. Esto puede atribuirse al hecho de que las mujeres suelen no declarar la convivencia con un varón para evitar las sanciones o la exclusión del Programa pues los hombres tienen un menor nivel de cumplimiento con las corresponsabilidades exigidas (González de la Rocha, 2006).11

En contraste, algunas características del hogar presentan un mayor grado de variación, tanto entre trayectorias como a lo largo del tiempo. El acceso de los miembros del hogar a la seguridad social fue mayor durante la incorporación para los hogares de las trayectorias clasificadas como 'no elegibles' (trayectorias 7 y 9). Sin embargo, en el transcurso del tiempo observado, la cobertura de la seguridad social en estos hogares tendió a deteriorarse. En contraposición, el acceso a la seguridad social de los integrantes de las trayectorias identificadas como elegibles fue menor en la incorporación, pero mejoró a lo largo del período bajo observación. A pesar de estas diferencias, el acceso a la seguridad social en el universo de hogares estudiados es muy bajo para el conjunto de las trayectorias analizadas.12 Esto constituye una de las limitaciones más severas de los procesos de integración social que transcurren por medio de programas de transferencias condicionadas que enfatizan el componente educativo como la llave maestra de la superación de la pobreza.

La razón de dependencia demográfica varía incluso en forma más significativa. Es mayor a 1 en los hogares que fueron clasificados como no elegibles en la incorporación (1.4 en la trayectoria 2 y 2.3 en la trayectoria 4), y menor a uno en los hogares inicialmente clasificados como elegibles (0.7 en las trayectorias 7 y 9). Sin embargo, con el transcurso del tiempo esta razón se reduce drásticamente en los hogares de las dos primeras trayectorias y se incrementa entre los segundos. Los cambios son de tal magnitud que las relaciones de dependencia prácticamente se invierten al final del período. Como hemos demostrado en otro trabajo, los cambios en el curso de vida de los hogares explican en buena medida la variación en el tiempo en la condición de elegibilidad de los hogares (Solís, Banegas y Mora-Salas, 2007).

Se puede destacar lo acontecido con las tasas de asistencia escolar de niños y adolescentes. Al inicio del programa la gran mayoría de los hogares reportaba enviar a sus hijos a la escuela primaria, independientemente de su trayectoria. Este indicador mejora en el tiempo, particularmente entre los niños de los hogares de la trayectoria 2, en donde hacia 2006 la tasa de asistencia alcanzaba 99.0 por ciento. La situación varía si la mirada se centra en los adolescentes. Aquí, los porcentajes son considerablemente inferiores a los observados en primaria, independientemente de la trayectoria en que se ubiquen los hogares. Sin embargo, destaca que sean los hogares de las trayectorias 2 y 4, en la primera observación, los que muestran promedios de asistencia escolar a nivel secundaria superiores a las trayectorias 7 y 9; las que mostraron alguna mejora en el período en estudio. Como tendencia, las diferencias observadas han tendido a reducirse, puesto que el promedio de asistencia de adolescentes al ciclo escolar, alcanzó niveles similares en la recertificación. En general lo que los datos muestran es una evolución positiva de los adolescentes a la educación secundaria, lo cual es consistente con los resultados encontrados en evaluaciones y estudios sobre el tema (Concuera et. al. 2008; Parker and Berhman 2008).

Lo anterior indica que el programa ha sido efectivo en ampliar las oportunidades de acceso educativo de niños, niñas y adolescentes de hogares más pobres. Sin duda, un logro de gran importancia, quizás el mayor que puede atribuirse a Oportunidades. Queda pendiente aún, saber si ello conducirá a la ruptura de transmisión intergeneracional de la pobreza en el largo plazo. Los pocos estudios realizados en México sobre el particular no han encontrado evidencia en favor de esta hipótesis (Rodríguez-Oreggia and Freije,2011; Yaschine, 2012).

Acceso a bienes básicos

Los hogares también difieren en el stock de bienes básicos de que disponen (cuadro 5). En términos generales, los hogares que en la incorporación fueron clasificados como 'elegibles' son los que tienen menor acceso a un grupo básico de activos. Así, por ejemplo, 24.7 por ciento y 55.1 por ciento de los hogares de la trayectoria 4 no tenían estufa de gas y refrigerador, respectivamente, frente a 3.4 por ciento y 8.6 por ciento de los hogares de la trayectoria 9. Los hogares de las trayectorias 2 y 4 lograron incrementar su acceso a la mayoría de estos bienes básicos. Los bienes que muestran mayor acceso fueron en orden de importancia, el refrigerador y la estufa de gas. En cambio, aún hay poco acceso a la lavadora13 y el vehículo propio14, lo cual era de esperarse tratándose de hogares pobres.

Por el contrario, los hogares de las trayectorias 7 y 9 perdieron algunos de sus bienes básicos a lo largo del tiempo. Estas pérdidas podrían contribuir a la transición a la elegibilidad de estos hogares. Las mayores pérdidas se dan, en orden de importancia, en la tenencia de estufa de gas, refrigerador y lavadora. Un ejemplo son los hogares de la trayectoria 9, en los que la carencia de estufa de gas pasó de 3.4 por ciento en la incorporación a 67.2 por ciento en 2006, y la carencia de lavadora subió de 50.0 por ciento a 91.4 por ciento en el mismo período.

Diversas razones pueden explicar la pérdida de estos activos, por lo que es necesario profundizar en la investigación sobre este tema. Varias hipótesis tienen cabida. Por un lado, podría sostenerse que las familias recurren a su venta en coyunturas adversas, sustituyendo al ahorro en esta función dado que se trata de bienes fácilmente transables. Por otro lado, podría sostenerse que dichos bienes básicos se deterioren al grado de resultar inservibles y que las familias carecen de recursos para reponerlos.15 Finalmente, una hipótesis alternativa sostendría que los hogares que participan en Oportunidades han aprendido que declarar los bienes básicos que poseen puede ser contraproducente para sus intereses. Consecuentemente, subreportan su acceso efectivo (Martinelli y Parker, 2009; González de la Rocha, 2006).16

En síntesis, puede concluirse que el acceso a bienes básicos afecta las condiciones de vida de los hogares. Resulta erróneo concebir el acceso a estos bienes como un indicador de bienestar perdurable, ya que las familias no sólo pueden acumularlos sino también perderlos.

Conclusiones

Oportunidades constituye, en la actualidad, el programa social más importante en México para brindar servicios básicos en materia de alimentación, salud y educación a grupos de población históricamente excluida. Su operación ha mostrado que es posible desarrollar programas con alto nivel de eficiencia en términos de focalización del gasto social e identificación de grupos beneficiarios. Las transferencias económicas que por medio del Programa reciben estos hogares contribuyen a aliviar sus agudas condiciones de privación social - profundidad de la pobreza -. Sin embargo, no es posible suponer que ello conduce, necesariamente, a superar sus condiciones de vulnerabilidad estructural y, consecuentemente, a la reducción de su pobreza en el corto y mediano plazo.

El análisis de las trayectorias de vida de los hogares que participaron desde un inicio en Oportunidades muestra que la condición de pobreza de capacidades en zonas rurales es difícil de ser alterada en el corto y en el mediano plazo. De hecho constatamos que la gran mayoría de los hogares - 8 de cada 10 - no logró superar la condición de elegibilidad, al cabo de una década de estar recibiendo transferencias económicas condicionadas. En ese sentido, se corrobora que se está ante una población con un alto nivel de vulnerabilidad social.

Del pequeño grupo de hogares que sí logró un cambio en su condición de elegibilidad - 2 de cada 10 -, los avances acontecieron, en la mayoría de los casos, en un período de poco menos de 10 años. Esto sugiere que el proceso de mejora en la situación de pobreza de estos hogares, cuando acontece, es de alcance limitado, de carácter gradual. Más aún, la reducción del grado de vulnerabilidad social de estos hogares es lento y presenta retrocesos. Los pocos hogares que logran superar el umbral de elegibilidad pueden experimentar, en el corto plazo, pérdidas significativas en sus condiciones de vida, al punto de retornar a su condición de elegibles. La evidencia empírica muestra que las transferencias económicas que perciben estas familias, originalmente concebidas como transitorias, se han convertido en una fuente permanente de financiamiento de estos hogares. La posibilidad de fomentar un proceso de 'graduación', en el corto plazo, es infundada porque el número de hogares que resultó no elegible, a lo largo de una década, es muy exiguo. Esta preocupación parece ser más resultado de las presiones políticas a que son sometidas las instituciones rectoras de este programa, que a la dinámica social de la población objetivo.

La persistencia en el tiempo de las condiciones de pauperización de los hogares lleva a cuestionar la supuesta transitoriedad de las transferencias económicas condicionadas. En la práctica, éstas han pasado a formar parte de los recursos económicos con que cuentan las familias incorporadas al programa para sobrellevar su vida cotidiana. Es de suponer que si se priva a los hogares de estos recursos sus condiciones de vida tenderán a deteriorarse.

Los hallazgos presentados ponen en duda la hipótesis de que Oportunidades contribuye a disminuir la incidencia de la pobreza en el corto plazo. Estos resultados son consistentes con el diseño original del programa, orientado a favorecer la acumulación de capital humano entre los niños, niñas y jóvenes de familias pobres como vía de ruptura de la transmisión intergeneracional de las desventajas sociales. Empero, cabe preguntarse entonces hasta qué punto esta ruta es efectiva para garantizar la reducción de la pobreza de las generaciones futuras, en un contexto con fuerte presencia de disparidades regionales en materia de calidad educativa y los mercados laborales locales deprimidos.

Frente autoridades políticas urgidas por mostrar resultados concretos en el abatimiento de la pobreza, los promotores de los programas de transferencias monetarias condicionadas han agregado a las bondades que suelen reconocer a este tipo de programas sus efectos positivos en la reducción de la pobreza. De esta manera contribuyen a diluir las fronteras entre lo real y lo imaginado, y por esa vía, buscan legitimar la concepción minimalista de la política social en los países en desarrollo.

Agradecimiento: Los autores agradecen los valiosos comentarios y sugerencias de dos colegas que tuvieron a bien dictaminar la versión preliminar de este artículo.

Footnote

Notas

1. Cecchini y Madariaga (2011:7) reportan que, al concluir la primera década del Siglo XXI, 18 países latinoamericanos operan PTC, y benefician a más de 25 millones de familias, atendiendo alrededor de 113 millones de personas.

2. Valencia (2008:500) estima que el costo de los programas de mayor tamaño en América Latina (Bolsa Escola-Brasil y Oportunidades-México) es de apenas 0.4 por ciento del PIB; entre 0.6 y 0.8 por ciento del PIB en los programas de tamaño medio (Plan Jefas y Jefas-Argentina; Bono de Desarrollo Humano-Ecuador) y en los más pequeños entre 0.1 y el 0.3 por ciento del PIB. Por su parte, Cecchini y Madariaga (2011:7) sostienen que el costo promedio de los PTC en América Latina equivale al 0.4 por ciento del PIB regional. Para más detalles sobre el particular consúltese este texto.

3. Para una revisión sobre los antecedentes del programa consultar Levy y Rodríguez (2005), Cohen y Franco (2006), Oportunidades (2007).

4. Una descripción detallada de los procedimientos empleados en la identificación y selección de beneficiarios de Oportunidades se puede consultar en (Boltvinik y Cortés 2000:31-61). Los documentos normativos del proceso de selección están en: Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), (2001), Nota Técnica 08 de Marzo; Programa de Educación, Salud y Alimentación, (PROGRESA) (2003), Acuerdo por el que se emiten y publican las Reglas de Operación del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, para el Ejercicio Fiscal 2003, Diario Oficial de la Federación, 8/mayo/2003.

5. Dado este vínculo entre la condición de elegibilidad y la situación de pobreza de los hogares y para facilitar la exposición, en este trabajo se utilizan como sinónimos los términos 'salida de la condición de elegibilidad' y 'mejora en la situación de pobreza', así como los términos 'entrada en la condición de elegibilidad' y 'deterioro de la situación de pobreza'.

6. Téngase presente que estos son los tres componentes de Oportunidades.

7. Estas regiones son: I Altiplano; II Bajío; III Balsas; IV Centro (D.F. y Zona Metropolitana); V Costa del Sur; VI Costa Sinaloense; VII Costera del Noroeste; VIII Huasteca; IX Istmo; X Maya; XI Mesa Central de Chiapas; XII Mixteca; XIII Nayar; XIV Semiárida; XV Sierra Gorda; XVI Tabasqueña; XVII Tamaulipeca; XVIII Tarahumara y XIX Vertiente del Golfo.

8. Para determinar el grado de marginación de las localidades se empleó el índice de marginación social construido por CONAPO. Sobre el particular véase: http://www.conapo.gob.mx/ index.php?option=com_content&view=article&id=78&Itemid=194.

9. 'Sin registro' es una categoría que agrupa aquellos hogares incluidos en el panel que tienen información para el primer año - incorporación - pero carecen de datos en la recertificación - segunda observación -.

10. Otras investigaciones sobre Oportunidades basadas en análisis sincrónicos (Cortés, Banegas, Solís 2007, Banegas 2011) han mostrado que el efecto instantáneo del programa en la pobreza se concentra en la reducción de su intensidad y severidad. En este sentido, no se puede negar que el programa tiene algún efecto en acercar a los hogares al umbral de pobreza. Sin embargo, esto no conduce au tomáticamente a la superación de la pobreza de capacidades. Adicionalmente como se mostrará en el análisis, las trayectorias de los hogares son bidireccionales y los movimientos de pérdida relativa de bienestar son muy frecuentes.

11. En las evaluaciones cualitativas se ha documentado que, en una primera instancia, las beneficiarias se declaran 'madres solteras' o viudas. Al paso de la entrevista es evidente que ocultaron a sus maridos para facilitar su tránsito por el programa (conversación con Mercedes González de la Rocha). Adicionalmente este efecto puede atribuirse a que al inicio del programa los hogares potencialmente beneficiarios desconocían los criterios de selección. Sin embargo con el paso del tiempo las familias han aprendido mediante su interacción con sus pares que ocultar alguna información puede tener réditos positivos en sus oportunidades de ser seguir inscritos al programa. En este sentido es plausible que el aumento en la jefatura femenina observada esté relacionado con este aprendizaje. Los interesados pueden referirse a González de la Rocha 2006 y, Martinelli y Parker 2009.

12. En la incorporación el 89.5 por ciento de los hogares reportaron tener al menos 1 integrante sin acceso a la seguridad social. En la recertificación el dato fue de 90.5 por ciento. Mientras que en la encuesta del 2006 el dato reportado correspondió a un 88.2 por ciento.

13. Se trata de una situación generalizada pues en 2006 85.4 por ciento de los hogares del panel reportaron no contar con este bien.

14. En 2006 79.6 por ciento de los hogares en el panel informaron no tener un vehículo propio.

15. Cabe recordar que la medición del acceso a estos bienes en las encuestas no sólo considera el hecho de que el activo esté presente en la vivienda, sino también de que funcione.

16. En contextos urbanos se ha observado un comportamiento opuesto pues los hogares tienden a reportar más activos de los que en realidad poseen, afectando sus posibilidades de ser elegidos en Oportunidades (Martinelli & Parker, 2009).

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