Arranjos Institucionais e Mudança Conceitual nas Políticas Externas Argentina e Brasileira (1989-1994)

Introduca«»

De um ponto de vista retrospectivo, as mudanças ocorridas ñas políticas externas de Argentina e Brasil nos anos 1989-1990 foram profundas e, em boa medida, irreversíveis. De fato, um sumario dos grandes temas da agenda externa no período 1989-1995 demonstra que os dois países formarampor si próprios, ou aderiramde maneira progressiva a defacto ou de jure), urna série de regimes de näo-proliferacäo (TNP, MTCR, Tratado de Tlatelolco, Compromisso de Mendoza, Convençâo de Genebra sobre Armas Químicas), assinaram convenios de salvaguardas com a AIEA (Tratado Quadripartite) e modificaram sua legislaçâo em relaçâo à exportaçâo de tecnologías sensíveis. No que se refere à agenda econômica, a abertura cornerei al, a imp lernen taçào de reformas orientadas para o mercado, o reatamento dos vínculos com os organismos multilaterais de crédito, o ingresso no Plano Brady e a flexibilizacäo da posiçâo em relaçâo à questäo dos serviços na Rodada Uruguai, constituíram outras tantas modificaçôes ocorridas ñas políticas externas de Argentina e Brasil no período recente.

Tais mudanças demonstram, por um lado, o peso adquirido pelas resiriçoes exógenas à conduta internacional dos Estados em geral e das naçôes menos desenvolvidas em particular. Com efeito, um contexto internacional menos permissivo vem restringindo opçoes outrora disponíveis, em especial no que diz respeito as estrategias autónomas de desenvolvimento econòmico e tecnológico. Por outro lado, as mudanças ñas políticas externas de Argentina e Brasil responderam ao esgotamento do padräo de desenvolvimento baseado na intervençao estatal e nos mercados protegidos e a subséquente implementaçao de reformas de mercado nos dois países. Nesse sentido, a abertura comercial e o estreitamento de relacöes com a comunidade financeira internacional têm sido peças-chave dessas reformas.

Se, do ponto de vista das reformas implementadas, as políticas externas dos dois países tiveram urna direçâo semelhante, pelo sentido de se adaptarem a urna maior vulnerabilidade vis-à-vis o ambiente externo, foi no plano do discurso, no processo de adoçâo dessas políticas e pelo significado que essas decisóes adquiriram nos respectivos contextos domésticos, que se verificou urna diferença marcada nos perfis da conduta internacional dos dois países.

De maneira particularmente interessante, essas novas orientaçôes políticas foram acompanhadas, na Argentina, por urna mudança radical nos quadros conceituais utilizados pelos policy makers e ñas idéias que embasavam a política extema. Dessa maneira, alcançou urna posiçâo hegemônica ñas esferas decisorias do governo do presidente Menem, o diagnostico da centralidade das relacöes com o Primeiro Mundo (com os Estados Unidos em especial) e a conséquente necessidade de promover urna perfeita sintonia entre a agenda externa do país e aquela do ocidente desenvolvido nos planos económico, político e de segurança. No Brasil, no entanto, o discurso "modernizante" do inicio do governo Collor foi logo substituido - especialmente depois de 1992 - por um outro baseado em um conjunto de idéias e principios diferente daquele surgido na Argentina. Com efeito, esse conjunto de idéias combina a liberalizaçâo econòmica, e os chamados "novos temas" da agenda internacional, com temáticas previas, como a questâo da cooperaçào para o desenvolvimento e as críticas à estratifîcaçâo do sistema internacional.

Para se conhecer a origem dessa divergencia, deve ser examinado o período crítico de 1989 a 1994, que testemunhou a crise e a reelaboraçao de muitas premissas de política externa nos dois países. Com este objetivo, na primeira parte apresento urna abordagem teorica eclética que combina o enfoque gramsciano de hegemonía no plano ideològico com estudos neo-institucionalistas sobre a estrutura do Estado e seus nexos com a sociedade. Com base nesse instrumento analítico, na segunda parte sao definidos os arranjos, cañáis e entraves institucionais que modelam o processo de formulaçao dos quadros concerníais que permeiam as políticas externas argentina e brasileira. Na terceira parte, esse esquema é utilizado para explicar a geraçâo de quadros conceituais divergentes nos dois países no período em estudo. Por último, apresento as conclusöes do traballio.

O Papel das Idéias na Política Externa

Como se sabe, Gramsci elaborou suas idéias sobre hegemonía no marco de urna tentativa mais geral de explicar a capacidade de reproduçao do poder das classes dominantes ñas sociedades capitalistas (Augelli e Murphy, 1994). O elemento original da concepçào gramsciana radica no exame do processo que transforma os interesses dos grupos dominantes compatíveis com os interesses dos grupos subordinados, tornando possível a hegemonía. O elemento essencial desse processo consiste na apresentaçâo dos intéresses próprios de um grupo particular, através de instituiçoes e ideologías que reclamam representar o interesse geral (Cox, 1994). Todavía, o aspecto da hegemonía mais relevante do ponto de vista deste traballio consiste em um dos mecanismos assinalados por Gramsci: a construçào de teorías, worldviews ou quadros conceituais, como elementos essenciais para assegurar a supremacía através da hegemonía.

Utilizando este conceito, é possível avançar a hipótese de que os quadros conceituais - definidos como um conjunto mais ou menos extenso de enunciados envolvendo diagnósticos sobre a realidade nacional, de prioridades de política extema e definiçôes dos principios que devem guiar a conduta externa do país - cumprem urna funçâo política precisa, articulando de maneira coerente e homogénea um discurso diplomático dirigido a apresentar, perante os interlocutores externos e domésticos, os objetivos definidos pelos tomadores de decisäo como o legítimo interesse do Estado e, por sua vez, compatíveis com os valores da comunidade internacional e coerentes com o bem-estar e a prosperidade de seus cidadäos. Esses quadros conceituais assumem, assim, duas características: de um lado, contêm urna dimensäo cognitiva, no sentido de que definem a "realidade" na quai a política externa se desenvolve; de outro, possuem urna dimensäo normativa, urna vez que "prescrevem" os meIhores rumos a serem seguidos pela política externa.

Essa funçâo permite compreender a forma que esses quadros conceituais assumem, i.e., como "interpretaçoes" legítimas do interesse coletivo ou, como este é denominado habitualmente na política externa, do "interesse nacional". Dessa maneira, eles operam mediante redefiniçôes sucessivas de um número relativamente limitado de conceitos, desenhados para representar e expressar sujeitos, objetivos e interesses coletivos, tais como: soberanía, interesse nacional, perfil internacional etc., e que fazem parte dos argumentos retóricos por excelencia dos diferentes atores políticos que exigem competencia na formulaçao da política externa, assim como dos policy makers interessados em justificar e criar consensos em torno de novas orientaçoes políticas.

Interpretados dessa maneira, os quadros conceituais nao sao o espaço de definiçâo dos intéresses "objetivos" do Estado, mas apenas um campo de confuto pela fixaçao do principio de legitimidade de políticas particulares1. Mais ainda, a partir do momento em que, do ponto de vista de Gramsci, a criaçâo do consenso é urna dimensäo do exercício do poder, os quadros conceituais nao apenas funcionam como argumentos legitimadores de políticas já adotadas, mas constituent, eles próprios, instancias de implementaçao dessas políticas. Nesse sentido, pode-se dizer que o exame do processo de formulaçao, assim como o do conteúdo específico adotado pelos quadros conceituais que légitimant e aglutinam consensos em torno da política externa, contribuí de maneira significativa para a compreensäo de como se implementa, além de o que se implementa como política externa2.

Como já fora adiantado, sustento neste artigo que a formulaçao de novos quadros conceituais para as políticas externas argentina e brasileira nao esteve predeterminada pelas mudanças estruturais e ideológicas no sistema internacional, ou pelo processo de reformas de mercado iniciado nos dois países. Antes, a recepçao que tiveram as novas correntes hegemônicas globais em cada país e, em especial, no campo da política externa, só pode ser compreendida quando levadas em consideraçâo as variáveis domésticas que atuaram como intermediadoras e tradutoras dessa recepçâo.

Nesse sentido, diversos trabalhos inseridos na matriz institucionalista têm examinado sistematicamente as estruturas do Estado, os nexos Estado-sociedade, as coalizöes políticas e os valores e normas inseridos na cultura política como fatores condicionantes do acesso, circulaçâo e influencia adquirida por determinadas idéias ou conjuntos de idéias em diversos momentos econtextos nacionai s (ver Hall, 1989;Sikkink, 1991; Risse-Kappen, 1994).

Com base nessas abordagens, é possfvel especificar urna série de f atores domésticos que ajudará a explicar o contendo específico dos quadros conceituais da política externa. Para fins analíticos, esses fatores podem ser divididos, de acordo com a abordagem utilizada por Weir (1 989), em duas dimensöes. De um lado, os arranjos institucional s que condicionam ? acesso, a circulaçâo e a influencia de determinadas idéias à arena de formulaçao dos quadros conceituais da política externa (impulsionadas por atores dentro ou fora do Estado); do outro, a estrutura do discurso político e a dinàmica de formaçâo das coalizöes políticas que operam como condicionantes da "aceitabilidade" política dessas idéias em cada contexto nacional. Por razoes de espaço, este artigo irá se concentrar na primeira dimensâo do problema.

O Acesso das Idéias ao Processo de Formulaçao dos Quadros Conceituais da Política Externa

A política é constituida tanto daquilo que se faz quanto daquilo que se diz, embora as duas coisas nem sempre se correspondam. Mcsmo quando um político afirma o contrario do que está realmente fazendo, nos dois casos está fazendo política e aquilo que está dizendo é urna forma de implementar ou de possibilitar a implementaçâo do que quer fazer de verdade. Com freqüencia, os fatores que condicionam aquilo que se faz nem sempre coincidem com os fatores e as regras que condicionam aquilo que se diz. Em outras palavras, os esquemas conceituais utilizados para dizer a política näo säo simples epifenómenos do que se faz na política, mas seguem suas próprias lógicas e regras estabelecidas nos contextos de discussäo e nos contextos institucionais em que säo formulados. Essas reflexöes conduzem à suspeiçao de que o "processo de tomada de decisäo" nem sempre coincide com o "processo de formulacao conceitual" e que, da mesma maneira, os "tomadores de decisäo" podem nao coincidir com os "formul adores concerníais".

Da mesma maneira, neste texto irei me basear no argumento de que a circulaçâo de idéias e seu ingresso na agenda externa sao considerados, basicamente, como o resultado do tránsito de individuos ou grupos que, eventualmente, têm acesso ou adquirem influencia sobre os óigaos e individuos participantes no processo de formulaçâo dos quadros conceituais da diplomacia. Do ponto de vista metodológico, esta premissa chama a atençâo para o problema dos níveis de análise, em particular o papel atribuido aos individuos e atores coletivos. Nesse sentido, assumese que é a configuraçao institucional do Estado que permite que individuos ou grupos (o ministro de Estado, diplomatas ou individuos nao burocraticamente vinculados às estruturas decisorias do Estado ou do governo) adquiram influencia na formulaçâo da política externa. Em outras palavras, a variável explicativa é atribuida aos arranjos institucionaìs na medida em que estimulam ou inibem o protagonismo de individuos particulares na formulaçâo dos quadros conceituais. Nessa direçâo, a estrutura do Estado deve ser focalizada com o objetivo de examinar sua "permeabilidade" em relaçao a novas idéias (Weir e Skocpol, 1985).

Os arranjos institucionais que defíncm as relaçôes entre policy makers e as agencias burocráticas do Estado condicionam as formas mediante as quais as idéias surgem e adquirem influencia no processo de formulaçâo dos quadros conceituais da política externa. Existem grupos ou centros específicos, dentro e fora do Estado, que reivindicam o direito de produzir o discurso legítimo sobre determinadas questôes e "regular a importaçao" de novas idéias provenientes do ambiente externo. Em relaçao à política exterior, os centros naturais de formulaçâo sao o Ministerio das Relaçôes Exteriores, a comunidade de analistas de política externa e os partidos políticos que expressam suas opiniöes através do governo e no Parlamento. Outros setores, como a corporaçâo militar, lobbies empresanáis, ONGs também podem ter adquirido direito ou, de fato, certa influencia, ou pelo menos poder de veto, sobre a definiçào da política externa.

Diplómalas, Policy Makers e a "Permeabilidade" do Processo de Formulaçao dos Quadros Conceituais da Diplomacia no Brasil e na Argentina

O propòsito desta seçâo é traçar de maneira comparada um esboço dos arranjos institucionais que condicionaran! o acesso e a circulaçao de idéias e individuos no processo de formulaçao dos quadros conceituais das diplomacias argentina e brasileirano periodo 1989- 1994. Este exame permitirá sugerir que as diferenças detectadas podem ser parcialmente explicadas em funçâo dos recursos à disposiçâo dos diplomatas e dos policy makers, dos laços estabelecidos entre eles, assim como da capacidade de outros atores e idéias para ingressarem no processo de formulaçao desses quadros conceituais.

Diplomatas e Policy Makers no Brasil

No Brasil, o fator que parece condicionar de maneira mais marcante a relaçâo entre diplomatas e policy makers consiste na posiçao peculiar que o corpo diplomático possui, caracterizada nao só pela existencia de urna orientaçào institucional pròpria e garantida pela homogeneidade e senso de identidade de seus membros, mas também porque esses recursos se encontram assegurados pela capacidade de preservaçâo de um espaço institucional proprio, o Ministerio das Relaçôes Exteriores, consagrado pelo monopolio dos diplomatas sobre os postos, mesmo dos escalöes superiores do Ministerio, e pela existencia de um regime meritocratico de promoçôes na carreira.

?p? relaçao a esta segunda característica, mais importante que as disposiçoes legáis é o relativamente escasso interesse da Presidencia da República em exercer certas atribuiçôes que lhe sao reservadas, como, por exemplo, a nomeaçâo dos embaixadores entre individuos que nao integram o corpo diplomatico. Esta atitude pode ser explicada, em primeiro lugar, pelo sucesso da corporaçâo diplomática em propagar urna imagem de technical expertise em relaçao à sua área de competencia. A abundante literatura salientando a capacidade profissionai dos integrantes do Itamaraty reflete urna opiniâo compartilhada por políticos, integrantes dacomunidade intelectual e, claro, os próprios diplomatas. Em segundo lugar, em funçao do escasso interesse da classe política em ocupar cargos no Ministerio, os quais säo considerados como relativamente isolados da política doméstica e desprovidos de verbas e "vagas" para distribuir entre as "clientelas" (eleitorais e de outras especies).

O primeiro recurso da corporaçâo diplomática a que se fez referencia - urna orientaçao institucional propria - tem aparecido vinculado, desde os anos 60, à promocäo das condiçoes externas para o desenvolvimento económico. O caráter de Estado territorialmente "satisfeito" teria permitido fixar a identidade e a orientaçao institucional do Itamaraty nos problemas do desenvolvimento econòmico (Ricupero, 1989; Lima, 1992). Já nos anos 60 e 70 (de maneira pioneira através da Política Extema Independente (PEI) e, mais tarde, mediante aportes de diplomatas como Araújo Castro), com a conscientizaçâo das elites da necessidade da industrializaçào do país, o Itamaraty articulou doutrinariamente as necessidades próprias do modelo nacional desenvolvimentista com a atuaçâo externa do Estado brasileiro. Esta formulaçâo doutrinária foi denominada por Lima ( 1994) de "paradigma globalista".

Nao obstante, esses recursos institucionais à disposiçâo da corporaçâo diplomática näo lhe garantem automaticamente um papel central na formulaçâo da política externa e de seus quadros conceituais. Na verdade, esses recursos institucionais nao eliminam por completo do Ministerio as disputas intraburocráticas e as interferencias políticas no regime de promoçoes que enfraquecem a posiçâo da corporaçâo vis-à-vis os poderes políticos. Aíém disso, o controle da corporaçâo diplomática sobre o MRE nao se tem traduzido, automaticamente, em um monopolio sobre a formulaçâo e execuçào da política extema. De um lado, porque esta formulaçâo é formalmente urna prerrogativa do presidente e do ministro de Estado (näo necessariamente um diplomata). Como concluí Lima: "[...] no presidencialismo brasileiro o paràmetro que regula os graus de liberdade ou autonomia relativa retidos pela diplomacia é a autorizaçâo presidencial, seja por omissâo ou delegaçâo de poder - como nos governos de Medici (em algumas áreas da política exterior) e de Figueiredo - seja por afinidade de pontos de vista, como nos casos de Geisel e de Sarney" (idem:32). De outro, porque, nos últimos anos, o Itamaraty tem, frequentemente, compartii hado com ou tros setores da burocracia estatal a formulaçâo da política externa (p. ex., com o Conselho de Segurança Nacional) ou sua execuçào - como no caso da negociaçâo da divida externa por parte do Ministerio da Fazenda3.

Contudo, dado que os novos agentes intervenientes na formulaçâo da política externa brasileira obedecem a intéresses situados em áreas temáticas específicas, o Itamaraty tem conservado o caráter de representante geral do país perante a comunidade internacional. Nesse sentido, pode-se sugerir que essa fragmentaçâo do processo decisorio tem afetado de maneira muito menos marcante a formulaçâo dos quadros conceituais da diplomacia brasileira, área na quai o Ministerio tem conservado (ou Ine foi delegada) a capacidade de articular a visäo global da política externa do país. Por outro lado, o Itamaraty tem promovido essa "imagem institucional" de articulador das posiçôes brasileiras, que tem se expressado na capacidade para situar diplomatas na chefia ou em postos importantes ñas comissöes de traballio interministeriais e ñas delegaçoes brasileiras no exterior.

Pode-se concluir que, no caso brasileiro, a capacidade da corporaçâo diplomática de controlar a maioria dos canais de ingresso de individuos e idéias, imprime urna "logica institucional" ao processo de formulaçâo dos quadros conceituais da política externa. Novas idéias assumem urna forma particular quando seu ingresso no processo de formulaçâo dos quadros conceituais é administrado pelo Itamaraty. A homogeneidade e conformidade promovidas pelas pautas organizacionais do Ministerio desencorajam inovaçôes conceituais radicalmente diferentes das sustentadas pela corporaçâo. Antes, novas idéias tendem a ser "modeladas" de maneira compatível com o "acervo diplomático". Em conseqüencia, em urna instituiçâo que exibe a continuidade como prova de profissionalismo, inovaçôes conceituais tendem a surgir sob a aparência de continuidade, antes que de ruptura.

O estilo cauteloso e gradualista proprio da corporaçâo diplomática pode ser deixado de lado, e drásticas inovaçôes conceituais serem realizadas pelo Poder Executivo. No entanto, na medida em que este último nao pode colocar seus próprios colaboradores no interior do MRE, essas idéias devem "encaixar-se" na orientaçao institucional da corporaçâo diplomática para produzir efeitos além do impulso presidencial. Ao contrario, as inovaçôes introduzidas pela corporaçâo diplomática poderâo permanecer através de sucessivas administraçôes e serem atualizadas nos quadros conceituais no momento político propicio.

Diplómalas e Policy Makers na Argentina depois da Restauralo Democrática

Na Argentina, em contraste com o caso brasileiro, o fator mais importante que parece condicionar a relaçâo entre diplomatas e policy makers é a iniciativa presidencial, inclusive em termos de inovaçôes doutrinárias. O núcleo decisorio, constituido pelo presidente e seu ministro das Relaçôes Exteriores (usualmente um hörnern próximo ao presidente no que se refere à trajetória e às idéias), tem sido históricamente o formulador privilegiado dos quadros conceituais da política externa argentina. Este fator se tem traduzido em um papel marginal do corpo de diplomatas de carreira na formulaçâo da política externa, embora nao propriamente no Ministerio das Relaçôes Exteriores.

De fato, o papel do MRE argentino, qua órgao de formulaçâo e implementaçâo da política externa, tern sofrido importantes flutuaçôes nos últimos anos. Com a restauraçâo democrática, a Chancelaria ganhou o papel de ator central, superando o fenómeno de "feudalizaçâo" que caracterizou a última etapa militar (Russell, 1990). No entanto, essa reconcentraçâo das funçoes na órbita do Ministerio teve especificidades que a diferenciam do caso brasileiro. Com efeito, o processo de tomada de decisöes, assim como a formulaçâo conceitual sobre a inserçâo internacional do país, concentrou-se na cúpula do Ministerio, integrada essencialmente por funcionarios de origem política (idem).

A tendencia de se valer dos funcionarios diplomáticos mais próximos do projeto político do governo (na chefia de departamentos e divisöes) tern causado certas distorçôes na carreira que, somadas à tradiçâo de designar fiíncionários políticos para o segundo escaläo do Ministerio (secretarios e subsecretarios), têm enflaquecido institucionalmente o corpo diplomático. Ao mesmo tempo, faz diminuir os efeitos da profissionalizaçâo dos funcionarios de carreira, sujeitos a um regime de ingresso e promoçôes administrado pelo Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN) segundo padróes organizativos semelhantes aos do Instituto Rio Branco brasileiro4.

Na Argentina, a despeito da existencia de um corpo diplomático profissionai, o processo de formulaçâo da politica externa adota urna "lògica politica" bastante receptiva ao ingresso de novas idéias e individuos. Os agentes que eventualmente podem intervir na formulaçâo dos quadros conceituais da política externa, embora em sua maioria inseridos no quadro burocrático do Ministerio, sao o presidente e o ministro, e os secretarios, subsecretarios, assessores etc., nomeados pelos dois primeiros e ligados a um ou outro por laços políticos ou pessoais forjados no partido, na Academia ou em outras instancias da Administraçâo. A esse grupo heterogéneo se somam, habitualmente, membres do corpo diplomático convocados de acordo com sua proximidade à orientaçâo política do governo. A propria fragmentaçâo do corpo diplomatico em termos de preferencias políticas quase assegura que qualquer idéia encontre seus defensores e seus detratores entre os proprios diplomatas. A ausencia de constrangimentos institucionais e o funcionamento dessa lógica pob'tica supôem, por outro lado, que os novos funcionarios se sentirâo mais estimulados a se diferenciar do que a se assemelhar aos seus predecessores.

O Ingresso das Idéias no Processo de Formuiaçâo dos Quadros Conceituais da Política Externa na Argentina e no Brasil, 1990-1994

Com as mudanças de governo na Argentina e no Brasil em julho de 1 989 e marco de 1990, respectivamente, os quadros conceituais das diplomacias argentina e brasileira iniciaram urna fase de "adaptaçâo intuitiva", dominada pela adoçâo de novas posturas em relaçao aos temas mais confutantes das agendas externas dos dois países, e ñas quais predominam as decisòes e as iniciativas presidenciais sobre as formulaçôes conceituais de alcance global. Essa adaptaçâo intuitiva coincide no Brasil com o que será denominado o "momento político"; no caso da Argentina, com a gestào do chanceler Cavallo.

Urna segunda fase, caracterizada pela "reformulaçâo conceitual" e que testemunhou a articulaçâo de novos quadros de referencia para as duas diplomacias, coincide com o que será chamado de "momento conceitual" e "momento diplomático" no Brasil, e com a gestäo do chanceler Di Telia na Argentina. Na análise desta segunda fase, é possível reconstruir o processo de elaboraçao dessas estrategias conceituais tal como elas foram montadas ao redor de eixos estruturantes (Russell, 1 994) ou, nos termos de Fonseca Júnior (199 1), "problemas diplomáticos" definidos como assuntos relevantes da agenda da política externa.

Com efeito, os policy makers argentinos e brasíleiros escolheram eixos ou problemas diferentes, ou definiram os mesmos problemas de maneira distinta. De modo nao surpreen dente, aevoluçào dos quadros conce ituais de ambas as diplomacias foi impulsionada mediante o aproveitamento de diferentes eventos internacional s que agiram tanto como catalisadores quanto como pontos de fixaçao do novo discurso. Por exemplo, a Conferencia das Naçoes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92) foi um momento importante de elaboraçao de posiçoes brasileiras, as quais foram depois reproduzidas em outros foros, tais como a Assembléia Geral das Naçoes Unidas. Por outro lado, a mesma ECO-92 nao ocupou um lugar significativo no discurso da diplomacia argentina. Outros eventos (como a Guerra do Golfo Pérsico e outras açoes simbólicas como a retirada do Movimento de Países Näo-Alinhados) foram "escolhidos" para fixar as novas posiçoes internacional s da Argentina.

Dessa maneira, a inter-relaçâo estabelecida em cada momento entre diplomatas e policy makers, a "permeabilidade" resultante das idéias disponíveis no mercado conceitual, assim como os eventos internacionais que se sucederam com rapidez vertiginosa nesses quatro anos, podem ser considerados os elementos constituintes da micropolítica da gestaçao de conceitos-chave das diplomacias argentina e brasileira.

Ruptura e Continuidade: O Papel Variável dos Diplomatas e Policy Makers no Brasil (1990-1994)

O momento político

A posse do presidente Collor em marco de 1990 deu-se em meio a um contexto de especulaçôes em torno das modificaçoes que seriam introduzidas na política externa brasileira, expectativas motivadas pelos Sinais de esgotamento da estrategia externa do país. Como era apontado por membros proeminentes da corporaçâo diplomática, predominava a sensaçâo de que o Brasil se encontrava "sitiado intemacionalmente" pelas pressöes financeira, ecológica e comercial (Folha de S. Paulot 3/9/89).

Nessa circunstancia, o novo presidente implementou urna mudança rápida e substantiva ñas agendas externa e doméstica, que, somada a seu estilo personalista e à urgencia por resultados imediatos, levaram-no a marginalizar os quadros burocráticos da maioria das agencias do Estado, incluindo o Itamaraty. Dessa maneira, a "lógica institucional" de formulaçâo dos quadros conceituais da política externa entrou em um virtual período de recesso. Embora a escolha de Francisco Rezek como ministro das RelaçÔes Exteriores se mostrasse um compromisso entre as mudanças que se anunciavam e a preservaçâo de certas linhas da política externa desenliadas no Itamaraty, a corporaçâo diplomática enquanto tal foi afastada da íormulacao global da política externa (O Estado de S. Paulo, 13/3/90; Folha de S. Paulo, 5/9/89)5. Para tanto, contribuíram o estilo personalista do presidente Collor e o enfraquecimento momentáneo dos recursos institucionais do MRE. Um primeiro fator que debilitou o papel da corporaçâo diplomática como formuladora de política externa foi o modelo de "presidencialismo imperial" típico do começo do governo Collor, que ia de encontró aos valores e estilo estabelecidos no Itamaraty: moderaçâo, gradualismo e tendencia a operar dentro das margens do consenso político no interior da burocracia estatal e das elites políticas. Nesse sentido, decisöes importantes, inclusive em áreas sensíveis como a nuclear, foram tomadas pelo presidente Collor sem nenhuma negociacao prèvia no seio do governo (MRE/Funag, 1993 a: 144).

Um segundo fator foi a eliminaçâo da figura do secretário-geral das Relaçôes Exteriores, cujas funçoes foram diluidas em tres Secretarias Gérais: Política Exterior, Executiva e de Controle6. A eliminaçâo do posto de secretário-geral foi interpretada, na época, como urna tentativa de assegurar o controle político sobre o MRE, levando em conta especi alíñente a experiencia imediatamente anterior do embaixador Paulo Tarso Flecha de Lima na gestäo do ministro Abreu Sodré.

Um terceiro fator que enfraqueceu o papel dos dipîomatas foi a quebra de consenso no interior da propria corporaçâo em relaçào à orientaçào desejável para a política externa (Hirst e Pinheiro, 1995:8; Lima, 1994:42). Basicamente, esta cisäo separava aqueles dipîomatas que defendiam urna maior aproximaçao com os países desenvolvidos, daqueles que continuavam a defender urna postura mais "dura" em relaçào à abertura comercial, meio ambiente, GATT e näo-proliferacäo7.

Nesse contexto institucional, o projeto político do presidente Collor, estruturado em torno do conceito-chave de "modernizaçào", defíniu como principal tarefa da política externa a inserçâo competitiva do Brasil no núcleo dinàmico da economia mundial8. Esta prioridade concedida à inserçâo externa refletia a convicçao de que a retomada do crescimento económico no plano interno passava pelo abandono da noçao de autosuficiencia que tinha pautado o esforço desenvol vimentista ñas décadas anteriores (Collor, 1990). Em segundo lugar, o governo propos urna atualizaçào das posiçôes brasileiras em face dos novos temas globais. O resultado da primeira prioridade foi a abertura comercial e a participaçào ativa ñas negociaçoes da Rodada Uruguai do GATT para a liberalizaçâo do comercio internacional; da segunda, foi a modificaçâo da postura em relaçào a ecologia, direitos humanos e näo-proliferacäo (em particular a política nuclear)9.

Da ótica do novo governo, a remoçâo dos entraves à transferencia de créditos, investímentos e tecnologia para a economia brasileira, viria em seguida à sintonia entre as reformas económicas desenvolvidas pelo governo e os padröes de gestäo econòmica pregados no mundo desenvolvido, assim como à neutralizaçâo dos condicionamentos impostos por esses países ñas áreas de ecologia, direitos humanos e näo-proliferacäo. Dessa maneira, as reivindicaçôes tradicionais da diplomacia brasileira aparecem, nessa primeira fase (p. ex. na XLV sessao da Assembléia Geral das Naçôes Unidas, em setembro de 1990), inseridas no arcabouço conceitual dos novos temas das agendas interna e externa (liberalismo e ambientalismo), antes que englobadas no conceito mais genérico de "desenvolvimento", o qual tinha pautado no passado o diálogo NorteSul, assim como o discurso da política externa brasileira (Collor, 1996a).

Dessa maneira, o tom predominante da política externa, em particular nos primeiros meses de governo, estaría marcado pela intençâo de "afastar o Brasil do alinhamento automático com o Terceiro Mundo", e que se plasmou em urna atitude de certo "voluntarismo", que pressupunha que a adoçâo das regras do países desenvolvidos tanto na agenda doméstica quanto externa (economia de mercado, direitos humanos etc.) bastaría para garantir a participaçao do Brasil "tao cedo quanto possível, do centro das decisöes internacionais" (declaraçoes do presidente Collor, FolhadeS. Paulo, 17/2/91).

Com o correr do tempo, no entanto, começou a se evidenciar que, preso em um momento de transiçâo internacional e doméstico, o governo encontrava dificuldades para transmitir urna impressäo de coerência nos rumos impostos à política externa. Esta dificuldade era amplificada, de maneira crítica, pela imprensa, através da quai a política externa do governo, tímida demais para alguns, vítima de urna ilusao "primeiromundista" para outros, ganhou urna imagem de ambigüidade e contradiçào (ver, p. ex., O Estado de S. Paulo, 19/8/90; Folha de S. Paulo, 17/2/91; Veja, 11/9/91:40-41; Folha de S. Paulo, 12/1/92; Nogueira Batista, 1993). De maneira semelhante, alguns analistas apontavam a ausencia de um caminho de acáo claramente definido e a adoçâo do que qualificavam como urna pluralidade de políticas externas (Cruz Júnior, Cavalcante e Pedone, 1993: 121-122).

Essa aparente inconsistencia da política externa do governo ganhou contornos eloquentes na postura assumida na Guerra do Golfo, quando, a despeito do tom primeiro-mundista assumido no começo do mandato, ficaram evidentes as dificuldades do governo brasileiro em aparecer como "co-promotor" da "nova ordem internacional". Também foi o caso da retórica discursiva ensaiada pelo proprio presidente Collor em distintos foros multilaterais, onde a ênfase na cooperaçâo Norte-Sul deu lugar, depois do primeiro ano de governo, a urna certa sensaçâo de frustraçâo diante do que foi definido como "falta de reciprocidade" por parte dos países desenvolvidos O Globo, 23/8/91; Folha de S. Paulo, 28/7/9 1 ) . Na apresentaçâo perante a Assembléia Geral da ONU de 1 99 1 , o discurso do presidente Collor volta a centrar-se em um dos temas tradicionais do discurso da diplomacia brasileira, chamando a atençâo para a questäo do desenvolví mento (Collor, 1996b). Nesse sentido, essas situaçôes evidenciavam as tensöes näo resolvidas entre o torn "primeiro-mundista" adotado nos primeiros meses do governo e os tradicionais temores da diplomacia brasileira em relaçâo as tendencias à concentracao e ao congelamento do poder mundial.

Quase simultaneamente, a diplomacia brasileira entrou em urna fase de intensa atividade voltada para a preparaçâo da Conferencia das Naçôes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO-92). Esta Conferencia, lungamente preparada pelo Itamaraty, ofereceria um "novo espaço ideológico" para o posicionamento da diplomacia multilateral brasileira (Pinto Coelho, 1994). O aproveitamento dessa oportunidade foi favorecido pela chegada do novo ministro das Relaçôes Exteriores, Celso Lafer, surgido da recomposiçao ministerial de março-abril de 1992.

O momento concettuali

A perda de iniciativa política do presidente Collor, principalmente em funçao do fracasso no front económico, era visível em fins de 1 99 1 . Em conseqùência, o governo tentou superar seu isolamento através da negociacäo de um ampio leque de alianças com os partidos no Congresso. A pasta de Relaçôes Exteriores entrou na pauta de negociaçôes com o Partido da Social-Democracia Brasileira (PSDB) que, contudo, acabou recusando mais urna vez seu ingresso no governo (Folha de S. Paulo, 11/4/92). Todavía, em abril de 1992 o presidente Collor substituiu o ministro Rezek por Celso Lafer, intelectual com tránsito entre os quadros do PSDB (Folha de S. Paulo, 2/4/92). Professor da Universidade de Sao Paulo (USP) e estudioso dos assuntos internacionais, a linguagem académica de Lafer vinha ao encontró do estilo e dos conceitos pròpri os do Itamaraty 10. Esta sintonia projetou o protagonismo do novo ministro de Estado na formulaçâo dos quadros concei tuais da diplomacia brasileira, em um momento de refluxo da iniciativa presidencial.

Em diferentes artigos e publicaçôes Lafer havia manifestado sua concordancia geral com a linhas traçadas pelo Itamaraty no passado, embora em repetidas ocasiöes tivesse salientado algumas críticas ao "estilo" da diplomacia brasileira. O contendo dessas críticas, assim como sua preocupaçâo em dotar a nova agenda da diplomacia brasileira de urna "moldura conceitual" apropriada, sao dados relevantes que explicam a ênfase especial outorgada por Lafer à ECO-92 como momento fundacional de urna nova era de cooperaçâo internacional. Com efeito, Lafer advogava urna política que "além de atacar de frente os temas bilateral s , procure se envolver em propostas multilaterais que tenham peso suficiente para constar, de modo obligatorio, da agenda dos países ricos" (Lafer apud Gazeta Mercantil, 20/7/89) . O já chanceler Lafer concebía a Conferencia do Rio como "urna oportunidade privilegiada para alterar os padróes de relacionamento que prevalecem na sociedade internacional. A integraçao temática do meio ambiente e do desenvolvimento nos permitem superar a lógica da confrontaçao, característica da desordem anterior, pela lógica da cooperaçâo e da co-responsabilidade, fundadora da nova ordern" (MRE/Funag, 1993b: 103).

As novas posiçôes brasileiras em relaçâo aos temas globais e as tradicionais reivindicaçôes do Brasil no cenano internacional apareciam conjugadas, na visäo de Lafer, através dos conceitos de "adaptaçâo criativa" e "visäo de futuro", esboçados em varios escritos e declaraçoes de Celso Lafer desde 1990 (ver, p. ex., Lafer, 1993a; 1993b; 1993c). O primeiro conceito dizia respeito à disposiçao para trabalhar dentro da realidade internacional vigente, a exemplo da nova atitude brasileira em relaçâo aos regimes de controie de tecnologia de misseis (Lafer, 1993c:33). O segundo expressava "a idéia de trabalhar por um sistema internacional mais compativel com nos so s valores e aspiraçoes" (idem:34). Nés sa linha, Lafer visualizava em eventos como a ECO-92, a oportunidade propicia para a construçào desses mecanismos coletivos de cooperaçao, montados em urna posiçâo de equilibrio (nesse caso, entre anseios desenvolvimentistas e imperativos ambientalistas), em torno das questöes inerentes à problemàtica Norte-Sul (idem).

Parte importante nesse processo seria a consagraçâo internacional na Conferencia do Rio do conceito de "desenvolvimento sustentável", como superador da dicotomia entre desenvolvimento econòmico e preservaçâo do meio ambiente. E preciso salientar o papel particular que essa idéia, assim como a Conferencia do Rio como evento internacional, tiveram como catalisadores da evoluçào dos quadros conceituais da diplomacia brasileira e na formulaçao de urna agenda externa, agora sim, definitivamente positiva. De fato, o "desenvolvimento sustentável" vinha ao encontró da orientaçâo institucional do Itamaraty, pautada na tematica do desenvolvimento. Já no contexto dos preparativos para a Conferencia do Rio e, mais tarde, no discurso do ministro Celso Lafer na XLVJJ Sessào da AGNU, o novo conceito aparece elevado à categoria de "novo paradigma", abrindo espaço à construçào cooperativa de urna nova ordern internacional (Lafer, 1993b: 103; 1993c:27). Significativamente, na mesma exposiçào apresenta-se a proposta (embora ainda em forma pouco elaborada) de urna ' 'Agenda para o Desenvolvimento" (Lafer, 1993b: 105).

Por outro lado, se a corporaçào diplomatica tinha a seu favor a sintonia com o ministro de Estado, indicios desta nao se encontravam apenas no plano conceitual, mas também na reintroduçào do cargo de secretáriogeral, posto para o quai foi designado o ex-assessor diplomático de Sarney, Luiz Felipe de Seixas Correa. Paralelamente, a despeito da crescente fragmentaçào do processo decisorio na política externa brasileira, o Itamaraty potencializou na ECO-92 sua posiçâo no esquema do Estado, lançando mäo do papel de coordenador como novo recurso institucional da corporaçâo.

A propria coordenaçâo das posiçôes brasileiras na ECO-92 implicou uma participaçao crescente do Itamaraty em relaçâo aos primeiros momentos do governo Collor. Na Comissäo Interministerial (Cima) estabelecidapelo governo, encontravam-se representados os órgaos envolvidos na preparaçâo da Conferencia. Os mais importantes eram os secretarios de Meio Ambiente, Ciencia e Tecnologia, Assuntos Estratégicos e Desenvolvimento Regional, e os presidentes e diretores do Ib ama, ENPA e Embrapa. O ministro das Relaçôes Exteriores foi nomeado presidente da Comissäo e o chefe da Divisâo do Meio Ambiente do MRE, ministro Luiz Felipe de Macedo Soares, seu secretário-executivo (MRE/Funag, 1993b). Dentre as funçôes da Cima encontrava-se a de preparar o Relatório Nacional do Brasil a ser apresentado na Conferencia. A elaboraçao deste Relatório (intitulado O Desafio do Desenvolvimento Sustentávet) coube a uma equipe técnica formada por especialistas e que teve Roberto Guimaräes (funcionario da Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL) como coordenador-técnico. À Cima correspondía coordenar e orientar as delegaçôes brasileiras ñas distintas sessöes do Comité Preparatorio das Naçôes Unidas idem: 18). O Comité Preparatorio realizou, ao longo de dois anos, uma sessäo organizacional e quatro sessöes de negociaçao idem.). A excecäo da primeira e da segunda sessöes em que as delegaçôes foram co-chefiadas pelo secretano de Meio Ambiente José Lutzenberg, as outras très delegaçôes foram chefiadas por membros do Itamaraty: Paulo Nogueira Batista, Luiz Fernando Macedo Soares e Ronaldo Sardenberg. A composiçâo das delegaçôes sempre foi majoritariamente de diplómalas11.

Na propria Conferencia, o embaixador Marcos Azambuja foi designado representante especial para coordenar as posiçôes brasileiras e ao embaixador Ronaldo Sardenberg foi atribuida a funçâo de contatar a delegaçào com as autoridades das Naçôes Unidas idem). Finalmente, os oito delegados dos correspondentes grupos de contato negociadores nos distintos temas (finanças - dois delegados - , tecnologia, protecäo da atmosfera, florestas, biodiversidade, recursos hídricos e instrumentos jurídicos) eram diplomatas membros da delegaçao brasileira (idem:66).

Embora a composiçao formal das delegaçoes e comissöes interministeriais, provavelmente, nao tenha refletido o papel efetivo que coube a cada um de seus membros, em particular na discussào de materias técnicas, esta evidencia parcial é a única dada a falta de relatónos mais detalhados sobre o processo decisorio da Conferencia. Quando estes existem, no entanto, como a crónica da negociaçào do capítulo financeiro da Agenda 21, revelam que o papel dos diplomatas (Rubens Ricupero e Luiz F. Macedo Soares) foi importante (Ricupero, 1993).

Deve ser salientado, por outro lado, que esse papel de coordenaçào foi potencializado pelo pròprio processo de preparaçào da ECO-92 até a instancia final da negociaçào no Centro de Convençoes Rio Centro, processo no qual foi-se impondo urna dinàmica que favorecía os recursos, treinamento e organizaçào que apenas o Ministerio das Relaçôes Exteriores podia dispor. Assim, as condiçôes em que se desenvolveu a ECO-92 (basicamente em funçào do esforço organizativo que derivou do fato de o Brasil ser o país sede, assim como a abrangêneia e complexidade particular dos assuntos tratados na Conferencia) foram um fator importante no sentido de potenci alizar o papel da corporaçâo diplomática no interior do Estado e de consolidar um novo quadro conceitual para sua açâo externa*2. Nesse sentido, nao se pretende minimizar quanto o Itamaraty teve de compatibilizar ou, simplesmente, "endossar" posiçôes definidas tecnicamente por setores especializados (Ibama, Embrapa). O objetivo aqui é ressaltar a posiçâo do MRE no esquema da burocracia brasileira, situando-o como coordenador-geral da política externa.

Além da recuperaçào da idéia de desenvolvimento, outra conseqiiência importante, do ponto de vista conceitual, pode ser assinalada a partir do papel desempenhado pelo Brasil nessa Conferencia: sua auto-identificaçào como mediador ou "construtor de consensos". Essa auto-identificaçâo vinha operacionalizar a necessidade estratégica do Brasil de se aproximar dos países desenvolvidos sem comprometer seus interesses políticos e económicos junto as naçôes em desenvolvimento. Por outro lado, essa auto-identificaçao permitía tirar proveito da relutância dos países do Sul (no sentido de minimizar a ingerencia dos países desenvolvidos em áreas como direitos humanos e ecologia), minimizando, ao mesmo tempo, os custos políticos decorrentes de um confronto com os países do Norte. Em outras palavras, essa condiçao de "mediador" e de "país de contrastes" resolvía, nos planos conceitual e estratégico, a questuo da heterogeneidade estrutural da inserçào internacional do Brasil, em um equilibrio momentaneamente perdido no inicio do governo Collor.

Nos meses imediatamente posteriores, a crise política doméstica - abafada durante as doze jornadas da Conferencia - desembocou no impedimento e substituiçâo do presidente Collor pelo vice-presidente em outubro de 1992. A despeito dos antecedentes nacionalistas de Itamar Franco, assim corno de algumas declaraçôes iniciáis para marcar um estilo diferente de seu antecessor, o novo mandatàrio confirmou o rumo adotado pela diplomacia brasileira. De maneira oposta ao protagonismo do presidente Collor em materias extemas, o novo presidente adotou um perfil internacional mais discreto, concentrando-se na política doméstica. Como salientam Hirst e Pinheiro, "A politica externa foi entäo delegada a atores de reconhecido prestigio de fora e de dentro da corporaçâo diplomática' ' ( 1 995 : 10) J 3 . Nesse sentido, o ingresso do PSDB no governo Itamar Franco trouxe o entäo senador Fernando H. Cardoso para a pasta das Relaçoes Exteriores. Com um programa de reformas "modernizantes", muito semelhante no papel ao da equipe inicial de governo do presidente Collor, o PSDB foi crescendo em importancia no governo Itamar Franco, tornando-se um impulsor importante das principáis políticas implementadas nesse período.

Dessa maneira, durante a gestäo de F. H. Cardoso foi enf atizado o novo papel do MRE em relaçao à agenda de reformas políticas e económicas que tinha permanecido em aberto depois do fracasso do experimento "social-liberal" do presidente Collor14. Com efeito, com urna agenda externa relativamente mais "atualizada" vis-à-vis, por exemplo, as opinions predominantes no Congresso, os representantes do MRE começaram a operar com o objetivo de obter consenso e defender no Parlamento certas iniciativas cruciais, tais como a ratificaçao do Tratado de Tlatelolco, do Acordo Quadripartite e a sançâo da Lei de Propriedade Intelectual (O Estado de S. Paulo, 26/12/93 e Correlo Braziliense, 19/11/93; ver, também, Cardoso, 1994). Na mesma direçào, o chanceler Cardoso mostrou-se ativo na recomposiçao do diálogo com os Estados Unidos e na aproximaçao com a Asia. O estilo implementado por ele procurava endossar os valores mais apreciados pela corporaçào diplomática, a exemplo do ingresso do Brasil no Conselho de Segurança da ONU. No plano conceitual, a gestào de F. H. Cardoso como chanceler rati ficou as bases do discurso brasileiro, em particular, os conceitos de democracia, desenvolvímento sustentável e cooperaçâo para o desenvol vimento (Cardoso, 1994). Mais político que académico, o discurso de Cardoso caracterizou-se pela incorporaçào mais ampia dos recursos retóricos da diplomacia, tais como "interesse nacional" e "universalismo" (wfem:235-238).

O momento diplomático

No relativo compasso de espera que signifícou o inicio do governo Itamar Franco e com um processo de reformas que se anunciava em "marcha lenta" (Almeida, 1996:214), a corporaçào diplomática encontrou espaço para implementar seu pròprio estilo no processo de atualizaçào da agenda extema do país. Por outro lado, a posiçào da corporaçào diplomatica viu-se favorecida de maneira quase fortuita. Com efeito, a designaçào de Fernando H. Cardoso para o Ministerio da Fazenda deixou em aberto a sucessào no MRE, sondo que a disposiçào inicial do presidente Itamar Franco era pela indicaçào de mais um ministro politico. Todavía, a desistencia do escolhido José Aparecido de Oliveira, combinada com a dificuldade do presidente em encontrar políticos dispostos a deixar suas bancadas parlamentares em período eleitoral, determinaram a escolha do embaixador Celso Amorim como chanceler Jornal do Brasil, 29/8/93). Com essa designaçâo, um diplomata voltava a ocupar a chefia do Itamaraty, o que nao ocorria desde a gestäo do embaixador Saraiva Guerreiro (1979-1984).

Celso Amorim convocou para o posto de secretário-geral das Relaçôes Exteriores Roberto Abdenur. Com eles chegou à chefia do MRE a geraçao do "pragmatismo responsável", ou seja, aquela geraçao que, tendo ingressado no Itamaraty nos anos 60, viera a amadurecer suas carreiras na época em que as teses do congelamento do poder mundial e do näo-alinhamento automatico eram o corolario externo do desenvolvimentismo em marcha forçada de Geisel15. Contudo, tratava-se da mesma geraçao de diplomatas que, já em fins dos anos 70 e começo dos 80, assistiu à descoberta dos limites do projeto "Brasil potencia emergente" e ao alargamento da disparidade entre o Norte e o Sul. Nesse período, o Brasil tornou-se um dos mais ativos participantes do diálogo "Norte-Sul" nos foros multilaterais (Lima e Moura, 1982:357).

Como membros da corporaçào diplomática, nâo surpreende que Amorim e Abdenur tivessem procurado nos conceitos forjados no Itamaraty e, especificamente, naqueles que eles próprios tinham contribuido para construir, as bases conceituais para subsidiar as reformas que se tornavam inevitaveis. Com eles, o discurso da diplomacia brasileira centra-se, definitivamente, na temática do desenvolvimento. Com efeito, depois da reintroduçâo da questäo na CNUMAD, a diplomacia brasileira aspirava a convertê-la, enquanto tal, em "um dos principios unificadores da ordern internacional em gestaçâo" (Abdenur, 1995:186), propondo, repetidamente, a conformaçâo de urna "Agenda para o Desenvolvimento" e a convocatoria de urna Conferencia Mundial sobre o tema (Amorim, 1996:575).

Nesse sentido, o ministro Celso Amorim lançou, em seu discurso perante a XLVIII sessäo da AGNU (1993), urna atualizada diplomacia "dos Tres Ds", estruturada em torno dos eixos: desenvolvimento, desarmamento e democracia (Amorini, 1994a). A inovaçâo mais relevante desse período consistiu na utilizaçao (pela primeira vez totalmente explícita) do tema da democracia como moldura conceitual para reintroduzir no discurso brasileiro a questao da reforma do Conselho de Segurança da ONU16.

Finalmente, dois elementos aparecem como traeos marcantes do quadro conceitual esboçado por Amorim e Abdenur: a ênfase na dimensäo política do desenvolvimento e a defesa do principio de nao-intervençâb. Ambos os elementos, em particular o interesse em "assegurar a ênfase política ao encaminhamento dos intéresses tópicos e pragmáticos dos países em desenvolvimento" (Abdenur, 1995: 173), evidenciaran! o interesse por preservar espaços de autonomia na adesäo aos regimes intemacionais e no encaminhamento das reformas pró-mercado (Amorim, 1996).

Contudo, as formulaçoes de Amorim e Abdenur nao foram geradas em um vacuo político e institucional. Em primeiro lugar, a pregaçâo desenvolvimentista e a ênfase na autonomia do Brasil vinham ao encontró das posiçoes instintivamente sustentadas pelo presidente Itamar Franco. Em segundo lugar, urna importante série de statements produzidos por membros do Itamaraty evidencia, a partir dos anos 1993-1994, o surgimento, se nao de um consenso, pelo menos de urna coalizäo ou compromisso em favor da afirmaçào de alguns aspectos-chave da política externa17. No final do governo Itamar Franco, urna agenda externa praticamente nova, com algumas exceçôes, como a recusa em assinar o TNP, estava completamente processada em termos dos conceitos itamaratianos.

Diplomates, Policy Makers e a Chegada dos Economistas na Argentina (1989-1994)

As importantes medidas adotadas pelo governo Menem ainda no primeiro ano de governo, dentre elas a priorizaçao do relacionamento bilateral com os Estados Unidos, a deci sao de reiniciar o diálogo com a Grä-Bretaíiha pela questäo das Ilhas Malvinas e a revisao da política nuclear e de desenvolvimento de mísseis, obedeceram a razöes práticas relacionadas a imperativos do modelo econòmico praticado pelo governo. Alémdisso, transformaçôes no cenano internacional forneceram a oportunidade para potencializar, ao mesmo tempo que legitimar, as mudanças introduzidas na política externa18.

Como já foi salientado, urna quota importante do discurso sobre a política externa argentina corresponde, naturalmente, ao presidente da naçào. Limitado pelas amarras políticas de seu proprio partido, o presidente Menem ensaiou um discurso que partía da atualizaçâo das posiçoes tradicionais do peronismo, com base na necessidade imprescindível de se adaptar as "novas realidades". Nesse sentido, tratava-se de um discurso que se definía pela constante referencia à mudança substantiva do contexto político em relaçao aos enfrentados por govemos peronistas anteriores. Todavía, o estilo pragmático do presidente inclinou-o, basicamente, para a tomada de decisöes, antes que para a formulaçâo de um quadro conceitual atualizado capaz de fornecer urna rationale para a nova política externa. Em conseqùência, foram os dois chanceleres de Menem, Cavallo e Di Telia, os principáis responsáveis pelas inovaçoes conceiruais introduzidas na diplomacia argentina. Estes dois homens, por outro lado, dotados de notorias credenciais profissionais e intelectuais e com vínculos quase inexistentes com a tradiçao justicialista, arlicularam um discurso político quase que exclusivamente pautado em suas próprias idéias sobre a política externa.

A gestâo de Domingo Cavallo na Chancelaria

A primeira decisâo que evidenciou urna mudança radical de atitude por parte do governo Menem em relaçao à tradiçao da política externa de seu proprio partido, consistiu na pròpria escolha do ministro das Relaçôes Exteriores. Com efeito, a nomeaçào de um reconhecido economista, Domingo Cavallo, ressaltava a decisäo de priorizar a agenda econòmica e as relacöes com os países desenvolvidos. Com esta atitudc, o presidente Menem descartou ou tros nomes mais cotados, como o do senador José O. Bordón, de tendencia moderada, conhecedor de assuntos internacionais e considerado próximo das idéias do ministro anterior, o radical Dante Caputo. Da mesma maneira, foram preteridos diplómalas de carreira com credenciais peronistas, como o embaixador Mario Cámpora, designado secretario de Assuntos Multilaterais, e o embaixador L. Tettamanti, indicado embaixador junto à Rodada Uruguai do GATT.

Era fundamental a convicçâo, entre os membros da equipe de governo, de que a retomada de um processo sustentado de crescimento económico dependía da capacidade de garantir um fluxo constante de investimentos no longo prazo. Dessa maneira, o chanceler Cavallo definiu como objetivo de sua gestäo à frente do Ministerio das Relacöes Exteriores, a geraçâo do marco político que permitisse equacionar, no longo prazo, o tema da divida extema e eliminar as inibiçôes ao ingresso de capitals. Claramente, estes objetivos tendiam a priorizar os vínculos com os Estados Unidos e a Europa Ocidental. Nesse contexto, tanto o presidente Menem quanto o ministro Cavallo valorízaram o "realismo" e o "pragmatismo" como conceitos-chave legitimadores das novas práticas adotadas, junto com urna curiosa conservaçao e, em alguns casos, reelaboraçao de certos principios tradicionais da diplomacia argentina, assi m como da doutrina do Partido Justicialista em materia de assuntos externos (a conhecida "Doutrina da Terceira Posiçao").

Economista de profissäo, Domingo Cavallo tinha articulado ao longo de sua carreira urna bem-sucedida combinaçâo de vínculos com empresarios e políticos, entre os quais ganhou fama de competente em materias económicas, sustentada em sua trajetória académica e no comando da conhecida Fundación Mediterránea1^. A maior parte das pessoas que formaría a equipe de assessores e funcionarios de Cavallo na Chancelaria e, dois anos mais tarde, no gabinete do Ministerio da Economia^0, estava vinculada à FM.

Para o segundo posto da Chancelaria - a importante Secretaria de Relaçoes Exteriores - , o presidente Menem designou o embaixador Juan A. Lanús, diplomata de carreira conhecido por suas idéias "aperturistas"21. Lanús foi designado antes de Cavallo e era esperado que, de fato, os assuntos da Chancelaria fossem conduzidos por um diplomata profissionai que contava, além de tudo, com acesso direto ao presidente (Àmbito Financiero, 1/7/89). A indicaçao desses dois homens potencìalmente antagónicos deve ser compreendida levando- se em conta o estilo político particular do presidente Menem, que tendía a desenliar esquemas de "pesos e contrapesos" que impediam a criaçâo de figuras muito fortes no àmbito do seu governo22. Por outro lado, políticos e diplomatas, considerados próximos política ou pessoalmente do presidente ou do partido, foram designados para postos no exterior ou na Chancelaria23.

É importante destacar as conseqiiências dessa ocupaçào heterogénea dos postos de conduçâo da Chancelaria sobre a formulaçao dos quadros conceituais da política externa argentina. Com efeito, o primeiro escaläo do Ministerio aparecía, assim, ocupado por dois grupos: pelos economistas da equipe de Cavallo, decididos a imprimir na diplomacia argentina urna orientaçâo "realista", o que significava a priorizaçâo da agenda económica, a aproximaçâo dos organismos multilaterais de crédito e a eliminaçâo dos entraves políticos as relaçoes comerciáis (como o confitto das Malvinas em relaçâo à CEE). Este grupo, composto por técnicos, de modo geral, de escassa notoriedade pública, tinha como seu principal porta-voz o pròprio ministro Cavallo. Um segundo grupo dentro do Ministerio estava composto por políticos e diplomatas próximos do partido peronista ou vinculados pessoalmente ao presidente Menem. Sua orientaçâo política era mais heterogénea. O embaixador Lanús era um defensor entusiasta de urna mudança radical na política argentina. Outras, como era o caso do embaixador Jorge Vásquez, sustentavam posturas terceiro-mundistas e nâo-alinhadas. A existencia desses dois grupos e suas subdivisöes näo favoreceu a formulaçao de um discurso único da política extema argentina nos distintos fronts diplomáticos do país e estimulou os conflitos burocráticos dentro da Chancelaria.

Des sa maneira, a nova orientaçâo dada à política externa por Cavallo e sua equipe, e alentada pelo presidente, deparou-se com resistencias burocráticas no Ministerio, situadas em áreas muitas vezes controladas, paradoxalmente, por funcionarios designados pelo presidente Menem (entrevista com C. Escudé, 1 8/12/96). Exemplos eloquentes dessas diferenças de criterio foram a continuaçào da venda de material nuclear ao Ira (a área de Assuntos Especiáis e Relaçôes com o Oriente Medio encontrava-se sob jurisdiçâo de Karim Yoma, diplomata de carreira e familiar do presidente) e o perfil "antiocidental" dos votos argentinos ñas Naçôes Unidas (o chefe da missäo na ONU era o mencionado embaixador Jorge Vásquez e o diretor de Organizaçoes Multilaterais da Chancelaria era Jorge E. Taiana, ambos de firmes convicçôes terceiro-mundistas e näo-alinhadas) (entrevista com C. Escudé, 18/12/96).

Desde o inicio de sua gestäo, Cavallo mobilízou-se para assegurar o controle da Chancelaria. Ainda no dia da posse do novo governo, em 8/7/89, o novo chanceler logrou modificar o organograma do Ministerio, reduzindo drasticamente as competencias da Secretaria de Relaçôes Exteriores - equivalente, no organograma anterior, à Secretaria Gérai do Itamaraty24. Dessa maneira, temas cruciais dos fronts diplomáticos argentinos, tais como integraçào com o Mercosul e as posiçôes argentinas nos organismos intern acionai s, ficaram fora do controle de Lanús (Ámbito Financiero, 7/9/89). Além disso, Cavallo decidiu apoiar-se em outros diplomatas de carreira, como Mario Cámpora e, fundamentalmente, no expeliente embaixador Lucio García del Solar (exembaixador em Washington e diretor-geral da Chancelaria na gestäo do ministro Caputo), a quem encomendou a retomada das negociacöes com a Grä-Bretanha pela questäo das Uhas Malvinas25. O confuto interno na Chancelaria terminou por afastar o embaixador Lanús do cargo em setembro de 1989 Clarín, 9/9/89).

Em funçâo dessa ali ança estratégica entre Cavallo e determinados dip tomatas, alguns, inclusive, próximos da administraçâo radical, a política externa argentina conservou, em meio à mudança implementada pelo ministro, algumas fórmulas diplomáticas gestadas durante a administraçâo anterior, tal como o "guarda-chuva de soberanía" em relaçào as negociaçôes com a Gra-Bretanha, assim como a fórmula de adesäo ao Tratado de Tlatelolco, que previa a criaçâo de um sistema latino-americano de salvaguardas nucleares, idéia implementada durante a administraçâo Alfonsín (Clarín, 26/4/90).

Dados esses sinais contraditórios provenientes daChancelaria, as iniciativas mais importantes da política externa argentina resultaram do impulso presidencial. De fato, urna das mais importantes medidas adotadas pelo governo durante a gestäo Cavallo, a participaçâo no conflito do Golfo Pérsico, nao teve origem na Chancelaria. Na verdade, esta constitute conforme a opiniâo unanime dos analistas, urna decisâo exclusiva do presidente Menem. Como era previsível, muitos membros do corpo diplomático profissionai, inclusive aqueles que, como García del Solar e Ortiz de Rozas, concordavam com os novos rumos da política externa, nao aprovaram essa decisâo26. Com efeito, foi considerado um gesto desnecessário que poderia acarretar custos ñas relaçoes com outras naçôes latino-americanas (García del Solar, 1993).

A fonnulaçâo das justificativas para a participaçâo argentina no conflito do Golfo - decidida pragmáticamente como gesto dramático da virada de atitude perante os Estados Unidos - forçou a oportunidade para urna mudança nos quadros conceituais da política externa argentina. Com efeito, justificativas anteriores em ocasiöes de cooperaçao real ou eventual com os Estados Unidos (bloqueio a Cuba em 1962, República Dominicana em 1965, América Central em 1981-82, Canal de Suez em 1982) foram dadas com base em conceitos esboçados no contexto da Guerra Fría (a cooperaçao hemisférica e o conflito global contra o comunismo). Nessa ocasiäo, os argumentos exibidos pelo governo abandonan! - parafraseando Brito Cruz (1990) - o quadro de referencia da cooperaçâo hemisférica, proprio da Guerra Fria, em favor do conccito de segurança coletiva no àmbito da ONU27.

Todavía, foi durante a Guerra do Golfo que a gestäo de Domingo Cavallo no MRE terminou, quando este foi finalmente convocado, em Janeiro de 1990, para conduzir a pasta da Economia. Para o seu posto foi designado o também economista Guido Di Telia. O novo chanceler, formado em economia e professor de desenvolvimento econòmico, estava ligado desde os anos 70 aos set ores moderados do peronismo. Membro da equipe de assessores económicos de Menem, foi escolhido como embaixador em Washington, onde se tornou um firme articulador da nova política exterior. Nesse sentido, sua nomeaçâo como chanceler significou urna continuacäo das linhas traçadas em julho de 1989.

A gestäo de Guido Di Telia

O chanceler Di Tclla entregou-se a urna completa revisäo das áreas de atuaçao da diplomacia argentina, com o objetivo de eliminar as remanescências da política exterior dos go vernos anteriores e torná-la coerente com os valores e principios sustentados pelo novo governo. Para tanto, Di Telia fez uso de sua ampia capacidade política para moldar a orientacao da política externa. Do mesmo modo que Cavallo em momento anterior, Di Telia valeu-se da "permeabilidade" do MRE para se cercar de sua propria equipe de assessores, colocados em postos-chave do Ministerio. Dessa maneira, e à diferença dos ministros nâo-diplomatas no Brasil, cada novo ministro na Argentina (Caputo, Cavallo, Di Telia) criou seu proprio "núcleo decisorio", relativamente independente dos insumos dos departamentos e direçoes formalmente encarregados de preparar os relatórios, informes e telegramas de instruçôes para as comissöes negociadoras e as missöes no exterior.

A participaçào na Guerra do Golfo tinha aberto urna nova fase na política exterior do ponto de vista conceitual, na quai a adaptaçâo realista à nova ordern mundial cedia lugar à contribuiçâo ativa para a construçâo dessa ordern. Esse novo perfil da diplomacia argentina foi articulado conceitualmente por Di Telia através do que ele pròprio denominou de "realismo moral" da política exterior, elemento presente, embora nao explícitamente articulado, no "realismo economicista" do discurso de Cavallo. Dessa maneira, o realismo moral de Di Telia combinava argumentaçôes pragmáticas da realpolitik, com a defesa e a promoçâo da democracia, dos direitos humanos e dos mecanismos de paz e segurança em escala mundial.

O contexto internacional emergente da crise do Golfo Pérsico e o lançamento da "Agenda para a Paz" forneciam a oportunidade para estruturar um quadro conceitual que iria além do reconheci mento pragmático da necessidade de aderir as posiçoes sustentadas no "Primeiro Mundo". Paralelamente, eram eliminadas as contradiçoes mencionadas anteriormente, através dadefiniçao denovos problemas diplomáticos em cuja promoçâo a diplomacia argentina deveria se engajar ativamente: a defesa da democracia e a construçâo de mecanismos de segurança cooperativa. Finalmente, esse novo quadro conceitual abandonava, definitivamente, o marco de referencia Norte-Sul como definidor da identidade da Argentina no cenano internacional, em favor de sua caracterizaçâo como país ocidental, porém, em um papel de auto-imposta subordinaçâo à liderança norte-americana.

Paradoxalmente, a assimilaçào do discurso norte-americano, no sentido de inscrever a invasäo iraquiana como urna ameaça à paz e à segurança globai s no contexto de urna emergente nova ordern mundial, permitiu modificar o foco exclusivo que o discurso da política externa argentina tinha na reorientaçao de seu relacionamento com os Estados Unidos. Da mesma maneira, o marco de referencia fixado pelos conceitos de nova ordern mundial e de segurança coletiva no ámbito da ONU, permitiu urna redefiniçâo dos problemas diplomáticos do eixo Norte-Sul em termos do novo eixo de coalizäo liderado pelo Ocidente vs. regimes infratores dos valores e regras do sistema internacional (Di Telia, 1992:263-265).

Um outro momento importante, do ponto de vista do posicionamento do país no contexto internacional, foi o abandono do Movimento de Países Näo-Alinhados em setembro de 1991. Esta decisäo tem relevancia na medida em que a postura assumida teve um claro caráter simbólico, sem que possa ser atribuida a urna questâo de interesses (económicos ou políticos) ou a pressöes externas. Pelo contrario, a saída da Argentina adquire importancia apenas no contexto das tradicionais posiçoes doutrinárias do Partido Justicialista em materia de relaçôes exteriores (a terceira posiçào) e em funçâo da nova concepçao adotada pelo governo, baseada na idéia da funcionalidade economica do alinhamento politico.

Na articuîaçâo teorica e pràtica desse quadro conceitual, adquiriu relevancia a participaçâo do professor Carlos Escudé no gabinete de assessores do chanceler. Autor de varios livros e numerosos artigos sobre política externa argentina, Escudé era um pesquisador bastante conhecido no círculo de académicos especializados em relaçôes internacionais no momento em que foi convidado por Guido Di Telia para assessorá-Io28. Escudé mantinha um ponto de vista crítico a respeito da política externa argentina do último século e para fins da década de 80, e naquela época estava organizando concei tu alíñente as conclusses de diversos trabalhos (Escudé, 1983; 1989a; 1989b; 1992) em urna série de principios prescritivos de política externa apropríados para países "fracos" (o chamado "realismo periférico"). O novo chanceler conhecia os trabalhos e as idèi as de Escudé, as quais correspondían! em grande medida à sua pròpria visäo da política externa argentina29.

Mais significativa, todavía, foi a participaçâo direta de Escudé como assessor do ministro na definicäo das posiçoes argentinas na sessäo da AGNU de 1991 e na confecçâo do "borrador de instrucciones" da delegaçao argentina na reuniäo do Movimento dos Näo-Alinhados, em Accra, em setembro daquele ano. Nos dois casos, a mudança radical de postura da Argentina dependeu da marginalizaçâo dos departamentos e funcionarios formalmente encarregados dessas questóes, em favor do "núcleo" mais próximo do chanceler Di Telia. No caso da Reuniäo das Nacöes Näo-Alinhadas, o chanceler encomendou a redaçâo do relatorio sobre a posiçào argentina a Carlos Escudé, embora esta fosse urna atribuiçao da Direçâo de Organismos Intern acionais da Chancelaria, a cargo de Jorge Tai ana (filho). Ao contrario de Taiana e de Juan Carlos Olima (vice-chanceler de Di Telia) que defendiam a permanencia no Movimento, o relatório de Escudé era fortemente crítico, em particular no que dizia respeito à atitude dos países näo-alinhados em relaçao à democracia e aos direitos humanos (entrevista com C. Escudé, 18/12/96). Na reuniäo convocada por Di Telia, foi apro vado o relatório de Escudé, que estabelecia as linhas básicas do que foi a apresentaçao argentina na reuniäo de Accra (entrevista com C. Escudé, 18/12/96). A nao-aceitaçâo das teses argentinas na reuniäo do Movimento foi um dos argumentos utilizados por Di Telia para justificar a retirada do país di as depois (Clarín, 19/9/91). Contrariamente à participaçâo na Guerra do Golfo, que foi urna iniciativa do presidente Menem, a retirada do Movimento dos Näo-Alinhados e a mudança no perfil de voto nas Naçôes Unidas foram iniciativas de Di Telia, aprovadas posteriormente por Menem. O que resulta de importante, do ponto de vista dos quadros concei tuais, é que pela primeira vez os argumentos utilizados pela diplomacia argentina enfatizavam a defesa dos valores democráticos e ocidentais como eixo estruturante da sua política exterior, e mais importantes que os principios de näo-intervencäo e de autodeterminaçao (entrevista com C. Escudé, 18/12796)30. Como no caso da Guerra do Golfo, e corno foi explicitado pelo pròprio chanceler, o governo poderia ter escolhido urna posiçâo de baixo perfil, "hasta que nadie se hubiera dado cuenta si estábamos o no". No entanto, foi preferida a retirada formal, de maneira a marcar posiçâo (Di Telia, 1996; Clarín, 20/9/91).

Conclusäo

Neste artigo, examinei urna dimensäo das políticas externas argentina e brasi leira pouco explorada do ponto de vista comparativo. Embora numerosos estudos tenham abordado as relaçôes Argentina-Brasil, assim como o processo de integraçao entre os dois países, menos fréquentes têm sido as tentativas de analisar comparativamente a atuaçao externa de ambas as naçôes em relaçao a um terceiro Estado ou, ainda, a urna mesma questäo internacional31. Todavía, a necessidade de abordar sistematicamente esses assuntos tem sido salíentada pelos estudiosos das relaçôes Argentina-Brasil, em particular, na medida em que, desde a segunda metade dos anos 90, a divergencia nos perfis de conduta internacional dos dois países vem impondo limites ao escopo e às perspectivas do proprio projeto de integraçâo regional empreendido na década anterior (Hirst, 1994).

Com efeito, a consolidaçâo progressiva de dois quadros conceituais em cada um dos países parece refletir duas estrategias de inserçâo internacional diferentes. A primeira - escolhida pelo Brasil - baseia-se na hipótese de que a preservaçâo dos espaços de autonomia (isto é, a necessidade de negociar os termos de ingresso nos regimes intemacionais) maximiza, no longo prazo, a capacidade do país de obter empréstimos, investimentos e tecnologia necessários para o desenvolvimento. A segunda - escolhida pela Argentina - ancora-se na idéia de que a adesäo irrestrita aos regimes propostos pelo mundo desenvolvido era condiçao previa para o relançamento do crescimento económico.

O correlato dessas estrategias distintas tem se evidenciado no Mercosul, ñas diferenças ñas políticas de investimento e de subsidios à produçâo etc., decorrentes de políticas industriáis divergentes. Da mesma maneira, essas distintas estrategias de inserçâo geraram reaçoes iniciáis contrarias em Buenos Aires e Brasilia a respeito do projeto da Área de Livre Comercio das Americas. No plano político, essas diferenças se têm traduzido em dificuldades, durante o período 1995-1999, de coordenaçâo no Grupo Rio, na crise do Haiti e no tratamento da questäo do narcotráfico no plano regional.

Contudo, taivez a conclusäo mais interessante em relaçâo à formulaçâo dos quadros conceituais de política externa diga respeito àevidência aqui encontrada, de que as estrategias discursivas da política extema perante os interlocutores externos e domésticos estäo modeladas pelo "processo de formulaçâo conceitual". Em outras palavras, embora o processo de forrnulaçâo conceitual seja parte do "processo mais ampio de tomada de decisäo", o primeiro tem regras próprias que também condicionan! o impacto doméstico das fontes externas e internas de mudança na política externa. Aínda que esse condicionamento nao seja linear ou fácil de predizer, de fato, a dinámica estabelecida na Argentina facilitou o radi- calismo na virada diplomática, enquanto moderou os posicionamentos interno e externo no caso brasileiro.

Com efeito, ao longo do período, o estudo dos equilibrios de poder variáveis entre diplomatas e policy makers, e as alianças e conflitos entre eles permitiram dar conta de mudanças conceituais específicas, assim como compreender corno a presença de determinados "formuladores conceituais" foi um fator indutor importante do aproveitamento concei- tual de certos eventos intemacionais. Nesse sentido, a inovaçâo concei- tual nao foi independente da presença de intelectuais corno Celso Lafer e Guido Di Telia. Cada um deles tinha chegado à conci usäo de que era preciso outorgar às novas políticas externas de seus países urna "moldura conceitual" adequada. A importancia dada por esses dois chanceleres aos quadros conceituais da politica externa nao é difícil de compreender em funçâo de suas formaçôes intelectuais e de suas reflexöes previas sobre os rumos desejáveis das políticas externas de seus países. Contudo, seu protagonismo é mais difícil de explicar e só pode ser atribuido à exis- tencia de condiçôes instítucionais peculiares. No caso de Lafer, deveu-se ao fato de apresentar um discurso e um arcabouço conceitual cuja sintonia com a orientaçâo institucional da corporaçâo diplomática era evidente. No caso de Di Telia, em funçâo do ampio poder do ministro na Argentina para reformular a orientaçâo geral da politica externa.

Este ponto tem a ver, fundamentalmente, com as questöes da continui- dade e da mudança na política externa. Os casos da Argentina e do Brasil demonstram que a mudança de política depende, em boa medida, do corno essa mudança tem lugar, incluindo nesse como os canais de acesso das novas idéias e a construçâo de consensos e blocos de apoio dentro das organizaçôes institucionalmente relevantes. Por outro lado, no caso da Argentina, a propria Iegitimidade das mudanças dependía da capacidade do governo de apresentá-Ias corno urna ruptura radical com o passado, inclusive naquelas políticas ñas quais subsistiam traeos de continuidade. A matriz institucional estimulou esse fenómeno, já que a defesa de determinadas posturas funcionou como forma de posicionamento dos atores e das agencias do governo em um contexto de concurrencia política e atrito burocrático.

No Brasil, pelo contrario, a incontornável participaçâo de determinados atores, assim como o peso do "acervo diplomático", conduziram a urna mudança nos quadros conceituais que sublinhava e recuperava os elementos de continuidade, moderando o impacto do redirecionamento da política externa. Em outras palavras, as novas idéias foram incorporadas na medida em que foram "inseridas" em quadros conceituais compatíveis com a tradiçâo institucional e com a biografía dos atores individuáis pessoalmente envolvidos no processo de tomada de decisäo.

(Recebi do para publicaçâo em setembro de 2000)

Footnote

*Este artigo é urna versad adaptada do capítulo 3 da Dissertaçâo de Mestrado A Diplomacia das Idéias: A Política de Renovaçâo Conceitual da Política Extema na Argentina e no Brasil ( 1 989- 1 994), defendida pelo autor no Instituto de Relaçoes Intemacionais (IRI/PUC-Rio), em julho de 1997. Gostaria de agradecer às professoras Maria Regina Soares de Lima e Leticia Pinheiro pela orientaçâo durante a redaçào da dissertaçâo e insistencia na preparaçâo deste artigo.

Footnote

Notas

1. Cynthia Weber desenvolve esses argumentos em relaçâo ao conceito de soberanía (ver Weber, 1995).

2. Tomo emprestada essa distinçâo de Pinheiro (1994:3 15).

3. A perda do monopolio ou, mesmo, o predominio do Itamaraty na formulaçào e execuçâo da política externa, nao é um fenòmeno novo, tendo sido salientado por Selcher(1984).

4. O ISEN foi criado em 1963, e funciona de maneira ininterrupta desde 1966.

5. Na verdade, a nomeaçâo de Rezek apareceu corno urna soluçâo de ultima hora diante do fracasso das negociaçoes com o PSDB (ver, a este respeito, Hirst, 1990:344).

6. Artigos 14, 16 e 18 do Decreto 99.261, de 23/5/90 (estmtura básica do Ministerio das Relaçoes Exteriores).

7. Esta cisáo era repetidamente mencionada nos jomáis da época (O Estado de S. Paulo, 25/2/90; Folha de S. Paulo, 17/2/91).

8. Declaracóes do presidente eleito, Fernando Collor, publicadas em "Levei ao Mundo a Minna Vi sao do Brasil" (Gazeía Mercantil, 15/2/90).

9. A distinçâo entre o front económico (inserçâo competitiva na economia globalizada) e o front político (atualizaçâo do posicionamento diante dos novos temas globais) é apresentada por Marcos Azambuja em Folha de S. Paulo, 17/11/92 - "Sobre os Rumos da Política Externa Brasileira".

10. Livre-docente e professor do Departamento de Filosofia e Direito da USP, doutor em Ciencia Política pela Cornell University, Celso Lafer é autor de varios livras sobre relaçoes intemacionais do Brasil. Em 1984 escreveu a proposta de política extema para Tancredo Neves e na campanha presidencial de 1989 assessorou o candidato do PMDB, o deputado Ulysses Guimaräes (Gazeta Mercantil, 20/7/89).

11. As cinco delegacies enviadas as reuniöes do comité intergovernamental de negociaçâo de urna convençâo sobre diversidade biologica e as seis delegaçôes enviadas as reuniöes do comité intergovernamental de negociaçâo de urna convençâo-quadro sobre mudança de clima, tinham urna composiçâo semelhante (MRE/Funag, 1993b: 121-128).

12. A coordenaçâo interministerial com apoio extemo de especialistas tem-se tornado urna constante em urna série de itens importantes da politica extema do Brasil, tais como a questäo nuclear e dos direitos humanos. Neste último caso, por exemplo, o relatório inicial brasileiro ao Pacto Internacional de Direitos Civis e Políticos, de 1966, foi o resultado da cooperaçào entre o Ministerio das Relaçôes Exteriores, a Funag e o Núcleo de Estudos da Violencia da USP (ver Amorim, 1994b).

13. O escasso interesse de Itamar Franco pela politica externa conjugava-se com seu aparente pouco apreço pela corporaçâo diplomàtica (0 Estado de S. Paulo, 6/12/93; Jornal do Brasil, 28/9/93).

14. No plano da organizaçâo interna do Ministerio, urna das iniciativas mais importantes consistiu na instauraçâo da Comissào de Aperfeiçoamento das Práticas Administrativas.

15. Amorim foi assessor de gabinete do ministro das Relaçôes Exteriores Azeredo da Silveira (l 974- 1 979), na época era que Abdenur era assessor de gabinete do secretário-geral Saraiva Guerreiro. Abdenur foi, posteriormente, coordenador de gabinete do ministro Saraiva Guerreiro (l 979- 1 984). Por sua inclinaçâo terceiromundista, esse grupo ganhou do embaixador norte-americano, Anthony Motley, o apelido de "barbudinhos", em dupla alusâo à sua aparência física e à sua suposta afmidade política com Fidel Castro Follia de S. Paulo, Caderno Mais!, 18/ 12/94).

16. Ver, p. ex., o discurso proferido pelo ministro Celso Amorim na XLIX Sessáo da AGNU (Amorim, 1996:577).

17. Ver, p. ex., a coletânea organizada por GelsonFonseca Júnior e Sergio Henrique Nabuco de Castro (l 994), que reúne urna série de nomes expressivos da diplomacia brasileira de diversos períodos: Paulo Tarso Flecha de Lima, Luiz Felipe de Seixas Correa, Celso Lafer, Celso Amorim, Roberto Abdenur, Rubens Ricupero e Ronaldo Sardenberg.

18. O argumento das percepçoes como determinantes das orientaçôes do novo governo é claramente sustentado por Noto ( 1 995).

19. Doutor em Economia e ex-presidente do Banco Central, Cavallo tinha se tornado, desde fins dos anos 70, o principal incentivador intelectual do Instituto de Estudios Económicos sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IEERAL), da Fundación Mediterránea.

20. Quando designado chanceler do governo Menem, Cavallo convocou, desse grupo de colaboradores, Aldo Dadone e Edmundo de Valle Soria (assessores), Juan Carlos Pessoa (subsecretario de Assuntos Institucionaís), Juan C. Schiarettí (subsecretario de Integraçâo Económica Latino-Americana), Juan Zapata (diretor-geral de Cooperaçào Internacional), Matías Ordoñez (chefe de gabinete) e Guillermo Zeita (diretor de América do Norte) (ver Clarín, 9/7/89). Este último era assessor de relaçôes públicas de Cavallo e nâo provinha da equipe da Fundación Mediterránea.

21. O presidente Menem tirina conhecido o embaixador Lanús durante sua viagem à Franca como candidato, quando aparentemente ficou impressionado com as idéias apresentadas pelo diplomata (cf. Clarín, 9/9/89).

22. Ainda quando o presidente se viu obrigado, dois anos mais tarde, a entregar por completo a conduçào da economia ao ministro Cavallo, o esquema de pesos e contrapesos repetiu-se em maior escala na configuraçâo do gabinete, entre os ministros "cavallistas" e os ministros que respondiam ao poderoso secretário-geral da Presidencia, Bauza, com o presidente colocado no papel de "arbitro supremo" das disputas.

23. Outros políticos e diplomatas próximos do presidente também foram designados como embaixadores e secretarios: Brito Lima (político) no Líbano; M. Ruckauf (político) na Italia; G. Di Telia (economista) nos EU A; Jorge Vásquez como chefe da missào argentina ñas Naçôes Unidas; Karim Yoma como diretor de relacöes com a Espanha e a Italia; Jorge Enrique Taiana como subsecretario de Organismos e Assuntos Especiáis; Raul Carignano (político) como secretano de Assuntos LatinoAmericanos (Clarín, 1 1/7/89).

24. O Decreto 38, de 8/7/89, assinado por Menem e Cavallo, retira da Secretaria de Relacöes Exteriores as Subsecretarías de Assuntos Latino-Americanos de Cooperaçâo Internacional, de Assuntos Especiáis e de Direitos Humanos, estabelecidas no Decreto 932, de 1 1/6/86. Para a nova Secretaria de Assuntos Especiáis foi nomeado o embaixador Mario Cámpora, próximo do ministro Cavallo. A nova Secretaria de Assuntos Latino-Americanos foi colocada sob a chefia de R. Carignano, político da provincia de Santa Fé pertencente à mesma facçâo interna do partido do presidente. Na chefia da crucial Subsecretaría de Integraçâo Económica Latino-Americana foi nomeado o "cavallista" J. Schiaretti. Depois da renuncia de Lanús (setembro de 1989), urna outra modificaçâo no organograma do Ministerio extinguiu a Secretaria de Relacöes Exteriores, substituindo-a pela Secretaria de Política Exterior, colocada a cargo do embaixador Mario Cámpora (cf. Ámbito Financiero, 13/9/89). Em abril de 1990, as quatro secretarias do Ministerio foram provisoriamente convertidas em subsecretarías: Relacöes Exteriores, Culto, Assuntos Latino- Americanos e Assuntos Especiáis (Decreto 575, de 28/3/90).

25. Cavallo escolheu este diplomata já reformado e nao os dois candidatos "naturais", o embaixador Lanús, supervisor-geral de política extema, e o embaixador Vásquez, destacado em Nova Iorque, um dos locáis onde teria lugar as reuniöes com os delegados británicos.

26. O embaixador Carlos Ortiz de Rozas tinha sido convocado por Cavallo e desempenhava a funçào de subsecretario de Política Exterior. De acordo com o jornal Ambito Financiero, deixou o posto por discordancia com a decisäo de enviar navios ao Golfo (ver Ambito Financiero, 10/1/91). Posteriormente, foi nomeado embaixador nos EUA.

27. Segundo o ex-chanceler Oscar Camilión (que seria, pouco depois, nomeado ministro da Defesa): "Lo que caracteriza la Guerra del Golfo desde el punto de vista argentino no es que haya sido un conflicto extrahemisférico, sino que fue y es urna operación resuelta por el Consejo de Seguridad de la ONU" Clarín, 28/3/9 1 ; Cavallo, 1996).

28. Carlos Escudé doutorou-se em Ciencia Política pela Universidade de Yale, é pesquisador do CONICET, do Instituto Di Telia e professor na Universidade de Belgrano e na Flacso-Argentina. Também é professor de Política Externa Argentina no ISEN.

29- Ver, p. ex., o seminario do qual particíparam na década de 80, publicado em Di Telia e Cameron Watt (1989).

30. Em relaçâo à mudança no perfil do voto argentino na Assemblala Geral das Naçôes Unidas aconteceu um processo semelhante. Os votos argentinos da sessâo anterior (1990) tiveram, em contraposiçao as linhas gérais da política exterior argentina, um marcado viés antiocidental. Em conseqüencia, o chanceler Di Telia encomendou à Missäo em Nova lorque (J. Vasquez) e à Direçâo de Organismos Intemacionais (J. E.Taiana), atarefadeavaliaçâodos votos argentinos na Assembléia Geral de setembro de 1991. O resultado dessa revisäo, no entanto, nao foi urna mudança substantiva no perfil do voto argentino, tal como era a expectativa do ministro de Estado. Nestas circunstancias, Di Telia encarregou Escudé e o embaixador Rogelio Pfirter de um novo exame do voto argentino por Resoluçâo a ser submetida à votaçào na Assembléia seguinte. Do relatório preparado por Pfirter e Escudé surgiram as instruçôes enviadas à Missäo argentina ñas Naçôes Unidas (entrevista com Carlos Escudé, 18/12/96).

31. Urna das escassas exceçoes é, nesse aspecto, Camargo e Vásquez Ocampo (1984). Por outro lado, alguns trabalhos têm sido realizados na área de desenvolvimento nuclear e sobre nâo-proliferaçâo, em especial por parte de autores norte-americanos (Adler, 1987; Sohngen, 1994).

References

Referencias

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