Complexo Regional de Segurança da América do Sul: Uma Nova Perspectiva

Abstract

The current article aims to update the discussion on the South American context making use of the theory of Regional Security Regional Complexes (RSC). It begins with a theoretical discussion, based on Buzan and Wæver's work. It then presents the hypothesis that, differently from what is assumed in the literature, the South American RSC is not a standard one, but a centred one, in which the centre is not a global power. An empirical analysis follows, showing that Brazil possesses the necessary resources, and has presented some cogent political initiatives, such as the creation of the Union of South American Nations (Unasur) and its Defense Council (SDC), but in other moments has been reluctant take a leadership role in South America. The analysis concludes that, regarding its configuration, the South American RSC corroborates the authors' hypothesis and that Brazil should consolidate its role at the centre of such a complex.

Introduçâo

Ma análise dos fenómenos de defesa e segurança internacional, a teoría dos complexos regionais de segurança (CRS) causou grande impacto, ao trazer a análise do nivel regional para o entendimento desses fenómenos. Ainda assim, o entendimento do CRS da América do Sul, tal qual descrito por Buzan e Wæver (2003), parece-nos limitado, ou mesmo desatualizado, em decorrência de algumas incompreensóes de dinámicas específicas da regiáo.

Este artigo busca realizar uma expans äo do entendimento do CRS da América do Sul, mas atualizando descriçôes de polaridade da regiäo, do papel protagonista do Brasil e das instituiçôes com perfil potencial securitizador atualmente ativas nessa constelaçâo de segurança. Nossa hipótese é que, sendo unipolar na regiäo, e a partir de um papel protagonista aquiescido pelos Estados Unidos da América (EUA) em nivel global, ainda que vacilante, o Brasil tem um papel de centralizador dos dois subcomplexos sul-americanos, o Norte-andino e o Cone Sul. Isso faz corn que o CRS regional seja descrito como centrado, em que a poténcia unipolar näo é uma poténcia global, inaugurando, assim, um primeiro caso empírico desse tipo de CRS.

Após breve revisäo teórica, mostraremos as razóes de uma nova expectativa para a categorizaçâo do CRS sul-americano, a partir do pressuposto de uma unipolaridade brasileira. A seguir, descreveremos como essa expectativa teórica se mostra sólida a partir de uma análise empírica do papel do Brasil na estruturaçâo da Uniäo Sul-americana de Naçôes (Unasul) e, em especial, de seu Conselho de Defesa. Concluimos, por fim, constatando que há fortes indicios que indicam que o CRS do subcontinente é do modelo centrado, e näo padräo.

A Teoria dos Complexos Regionais de Segurança

Os complexos regionais de segurança säo uma teoria desenvolvida dentro da chamada Escola de Copenhague, e que busca entender as questóes de segurança internacional a partir de um enfoque regionalista. Por essa teoria, desenvolvida mais a fundo por Buzan e Wæver (2003), os problemas de segurança estäo mais intrínsecamente associados à sua regiäo, mas continuam soffendo a interferencia da polaridade do sistema internacional - o que faz que seja rasamente lida como uma aproximaçâo entre o realismo ofensivo e o construtivismo, ñas teorías de Relaçôes Internacionais (CEPIK, 2005). Sendo já amplamente discutida na academia brasileira na última década, tomaremos a teoría dos CRS como dada,1 enos direcionaremos apenas áqueles pontos relevantes para a nova abordagem aqui proposta.

Em linhas gérais, a teoría dos CRS busca enfatizar um meio-termo existente entre o sistema global e o Estado. A definiçâo de um complexo regional de segurança é, por seus autores, "um conjunto de unidades cujos principáis processos de securitizaçâo, dessecuritizaçâo, ou ambos, säo täo interligados que seus problemas de segurança näo podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos separados uns dos outros" (BUZAN; WÆVER, 2003, p. 44).2 É possível, ainda, segundo seus formuladores, que os CRS apresentem os chamados subcomplexos regionais de segurança.3 Uma constelaçâo de segurança é aquela que alia quatro níveis de anälise: doméstico, Estado-Estado, entre regiöes e o papel de potências externas.

Podemos apontar diversos elementos que aproximam o realismo ofensivo da teoría dos CRS. Tal aproximaçâo, segundo Cepik (2005), trouxe concessöes teóricas importantes para a teoría da Escola de Copenhague, aumentando tanto o alcance quanto o interesse des sa teoría. Dentre os principáis elementos de proximidade, destacamos: (1) o pressuposto de que os CRS se organizam em um ambiente anárquico. Esse elemento é importante, pois, ainda que relativizando a posiçâo de Wendt (1992), que afirma que a anarquia é socialmente construida pelos Estados, os teóricos dos CRS partem da anarquia como ausência de um poder central, dialogando com o pressuposto inicial do realismo ofensivo de Mearsheimer (2001); (2) ainda que existam outras, o Estado continua sendo percebido como a unidade principal das relaçôes internacionais. Mesmo que partam de um enquadramento mais ampio, que näo necessariamente afirma que os Estados näo säo as unidades dominantes das relaçôes internacionais, nas palavras de Buzan e Wæver (2003, p. 45, ênfase no original), "[é] perfeitamente possível que o mundo seja ainda largamente estatocéntrico, mesmo que o nosso enquadramento näo o seja". Essa relativiza- çâo da abordagem construtivista é um aspecto importante para que os CRS sejam modelos teóricos para análises empíricas; (3) a percepçâo da importância das balanças de poder regionais para a análise dos cenários de segurança e de percepçâo de ameaças. Esse tal vez seja o elemento primordial para aproximar a teoría dos CRS do realismo ofensivo. Esse é um dos aspectos que diferencia a teoría desenvolvida por Mearsheimer (2001) daquela capitaneada por Waltz (1979) - que considera apenas a balança de poder global para a definiçâo das polaridades do sistema. Ao trazerem a possibilidade da percepçâo de sistema náo apenas pelo aspecto global, mas também pelo aspecto regional, tanto o realismo ofensivo quanto a teoría dos CRS abrem espaço para a compreensâo de como as polaridades regionais váo influenciar o comportamento das unidades.

Buzan e Wæver diferencian! duas formas de relaçâo de estrutura e caráter dos CRS: relaçôes de poder e padróes de amizade e inimizade. Assim sendo, é essencial que se vejam os padröes de socializaçâo dos Estados (argumento do construtivismo), além da distribuiçâo de poder global e regional (argumento do realismo ofensivo).

Os CRS podem ser de dois tipos: padrâo ou centrado. No primeiro, náo há a presença de urna poténcia global, sendo o poder definido em termos da polaridade regional.4 Podem-se separar as dinámicas regionais daquelas influenciadas pelas grandes poténcias, de modo externo. Em termos do padrâo de amizade-inimizade, podem ser: conflituosos, regimes de segurança ou comunidades de segurança.5

Já os CRS centrados sâo de très formas: (1) unipolares, sendo o polo urna grande poténcia; (2) unipolares, sendo o polo urna superpoténcia; (3) centrados, mas integrados por instituiçôes, e náo por um poder regional. Os teóricos sugerem, contudo, urna opçâo extra, (4) categorizada assim porque náo identifican! nenhum CRS centrado desse tipo: quando há um CRS centrado unipolar, mas a poténcia regional nâo é urna grande poténcia no nivel global.6

Urna observaçâo feita pelos autores será de grande importância para o nosso argumento. Desta feita:

O que conecta esses très tipos7 de CRS centrados é a ideia de que as dinámicas de segurança de urna regiäo säo dominadas por um centro localizado dentro déla. Isso é parcialmente urna questäo de quäo dominante o centro é (ex: o grau de assimetria do poder), mas, igualmente, a forma de hegemonia estabelecida. Um CRS centrado tenderá a ser mais estável se o centro estabelece um tipo de hegemonia aberto ou penetrado, onde os Estados dominados têm acesso ao processo político do "centro imperial" (BUZAN; WÆVER, 2003, p. 58).

O Complexo Regional de Segurança na América do Sul

Conforme Buzan e Wæver, o CRS da América do Sul é categorizado como padräo, e apresenta dois subcomplexos relevantes: o Cone Sul e o Norte-andino. Há urna maior estabilizaçâo da regiäo, que tendia, após a Guerra Fría, a se distanciar de radicalismos, do controle político dos militares, com destaque especial para os processos de integraçâo regional. A segurança cooperativa mostra-se importante nesse período, tendo, como foco, ameaças extemas - o que batía de frente com a agenda imposta pelos EUA, em especial na Colombia, na Guerra contra as Drogas, urna vez que direciona o combate para um inimigo interno.

Além da relaçâo com os EUA e urna possível divisâo do CRS em dois subcomplexos, Buzan e Wæver afirmam que duas questöes säo importantes para o entendimento do CRS local: o futuro do Mercado Comum do Sul (Mercosul) e o combate ás drogas na Colombia.

O caso da presença dos Estados Unidos na regiäo é visto como urna presença adjacente, urna vez que näo existe muito a opçâo de urna balança de poder livre da presença estadunidense no CRS sul-americano, no que poderia ser localizado como um supercomplexo de segurança. Nesse sentido, a proximidade dos EUA faz corn que os níveis inter-regional e global, de intervençâo dos EUA na regiäo, se fundam. ? 8 E, portanto, urna relaçâo de penetraçâo, e näo de sobreposiçâo. No entanto, constata-se que, em especial a partir da Guerra Fría, a América do Sul claramente näo está na regiäo prioritária de atuaçâo dos EUA. Ainda assim, o que os Estados da regiäo sempre buscaram fazer foi um balanceamento reprimido, em que tentavam realizar um distanciamento relativo dos EUA. A resposta, em especial do Brasil e da Argentina, é a da criaçâo de um sub-regionalismo dentro de um contexto de influência dos Estados Unidos.

Segundo Buzan e Wæver (2003), a mudança do relacionamento corn os EUA tem mais a ver corn a mudança das próprias prioridades estadunidenses. Com a priorizaçâo dos EUA para outras regiöes, a política do dividir para governar acaba sendo desvanecida, e os Estados Unidos acabam servindo como pretexto para a cooperaçâo dos países sul-americanos.

No subcomplexo Norte-andino, em especial, o impacto do 11 de setembro de 2001 poderia levar a urna mudança no papel dos EUA, que poderia sair de urna posiçâo estritamente regional, no combate ás drogas, e penetrar na regiäo por urna justificativa global, a luta contra o terrorismo. Isso acaba näo acontecendo, ainda que os autores digam que o combate ás drogas, pela perspectiva estadunidense, vinha trazendo um viés demasiadamente militarista, o que preocupava a regiäo. A crise colombiana, tal qual descrita, é multidimensional, e afeta todo o subcomplexo Norte-andino. Outro elemento trazido por Buzan e Wæver (2003), de possível instabilidade para a regiäo, é o govemo Chávez, que oscilaría entre o apoio a insurgentes na Colombia e a candidatura da Venezuela ao Mercosul.

Urna explicaçâo importante para o caráter mais estável da América do Sul, em comparaçâo com outras regiöes do mundo, estaría, segundo os teóricos, mais próxima do papel hegemónico estabilizador do Brasil do que pela penetraçâo, em si mesma, dos EUA na regiäo. Após o período de anexaçâo territorial do final do século XIX e inicio do XX, o Brasil "tornou-se essencialmente urna poténcia status quo, preferindo urna 'via diplomática' e com um interesse fortemente vestido da estabilidade regional" (BUZAN; WÆVER, 2003, p. 314).

Para que se veja a coesäo do CRS da América do Sul, ambos afirmam que é preciso que se analise a açâo conjunta em nivel regional. Enquanto os países da regiäo pregam, em linhas gérais, o principio da nâo intervençâo, deixam para os EUA a realizaçâo das intervençôes, quando necessário. Porém, na questâo do envolvimento externo, as diferenças das condiçôes dos Estados e de seus interesses acabaram por levar a urna barreira importante ao transnacionalismo. Sobre a junçâo dos elementos de integraçâo económica com a agenda de segurança, Buzan e Wæver (2003) dizem que, tanto pela perspectiva argentina quanto pela brasileira, é dado ao Mercosul um caráter securitizador.

Por outro lado, o subcomplexo Norte-andino apresenta urna formaçâo mais conflituosa. Houve ali conflitos estatais, querelas fronteiriças, instabilidades democráticas em todos os países e, até mesmo, um aumento da penetraçâo dos EUA.

Apesar das diferenças e do risco de urna separaçâo do CRS da América do Sul em dois, o papel do Brasil é que continua servindo para Q manter urna unidade entre os dois subcomplexos. A pergunta colocada é se o Brasil buscaría se envolver na guerra contra as drogas, criando urna alternativa que évitasse a presença maciça dos EUA na regiäo e buscasse multilateralizá-la, ou se o Brasil tentaría um engajamento político seletivo com alguns países da regiäo.

Aínda que enfatizando, por diversas vezes, a importância do futuro do Mercosul para o CRS, os autores säo céticos de que o primeiro se tomaría urna fonte securitizadora para o segundo. A questäo das drogas, eventualmente, poderia se tornar um fator de coesäo para a regiäo, aínda que, atualmente, funcione como elemento separador. De forma pouco usual, Buzan e Wæver afirmam que o CRS da América do Sul equilibra bem os quatro níveis característicos dos complexos regionais de segurança,10 mas que a dinámica regional nunca foi forte o suficiente para moldar os desenvolvimentos internos de segurança entre os Estados sul-americanos, em especial devido ao fato de a regiäo nunca ter sido fortemente polarizada. Apesar dos problemas, o CRS tende a näo se dividir, devido tanto à já mencionada posiçâo do Brasil como aglutinador dos dois subcomplexos quanto à relaçâo institucional existente entre os diferentes processos de integraçâo regional.

O CRS da América do Sul para além de Buzan e Wæver

Aínda que a descriçâo do CRS feita por Buzan e Wæver nos pareça bastante apropriada em diversos quesitos, identificamos algumas limitaçôes importantes, e que têm diretamente a ver corn a polarizaçâo da regiäo. Enxergamos urna balança de poder em que um cenário de unipolaridade, nos termos de Wohlforth (1999), por parte do Brasil predomina na América do Sul - premissa trabalhada, entre outros, por Rodriguez (2013). Essa constataçâo tem implicaçôes diretas para quase toda a descriçâo do CRS sul-americano, inclusive para seus possíveis desdobramentos.

A primeira implicaçâo tem a ver corn a descriçâo do CRS. Sendo o Brasil unipolar na América do Sul, dois tipos de CRS säo possíveis: um modelo padräo com um ator unipolar ou um modelo centrado. A diferença entre os dois está que, no modelo padräo, o Estado unipo- lar, além de näo ser uma potência no plano global, näo domina as dinámicas regionais de segurança.

Torna-se necessário entäo, para compreendermos a adequada categorizaçâo do CRS da América do Sul, ver se o Brasil, como potência unipolar, consegue dominar as dinámicas de segurança da regiäo. Nossa hipótese, a ser explorada a partir da seçâo seguinte, é que sim. E isso se dá por duas razöes: (1) tendo sua posiçâo relativamente diminuida na agenda de prioridades dos EUA, a América do Sul fica mais livre para explorar a dinámica regional de segurança. Sendo a penetraçâo dos EUA menor, portanto, abre-se a possibilidade de novos atores exercerem um maior protagonismo. Esse protagonismo é, contudo, aquiescido, uma vez que o nivel global continua a influenciar o CSR;11 (2) a partir dessa autonomia consentida, o Brasil passa a exercer um maior protagonismo no CRS, aproximando as agendas de segurança ainda mais dos dois subcomplexos.

Essa aproximaçâo se dá via institucionalizaçâo, e dois fenómenos säo marcantes: a criaçâo da Unasul e, em especial, do seu Conselho de Defesa Sul-americano, e a entrada da Venezuela no Mercosul como membro pleno. Diferentemente do que apontam Buzan e 12 Wæver, a coesâo institucional e o futuro de uma possivel comunidade de segurança passam a ter mais a ver com o futuro da Unasul do que do Mercosul e do papel exercido pelo Brasil. O protagonismo exercido pelo país na criaçâo da Unasul e do seu Conselho de Defesa o qualifica como ator central para o CRS, exercendo sua hegemonia regional via institucionalizaçâo e agregaçâo para um processo de integraçâo regional.

Em conjunto, esses dois fatores contribuem para que seja possivel traçar uma mudança no CRS da América do Sul, mas nâo em direçâo a uma divisâo da regiäo em dois subcomplexos distintos, como afirmavam Buzan e Wæver (2003), mas em direçâo a um CRS centrado, com o Brasil no papel unipolar. Isso qualificaria o CRS da América do Sul na única categoría que esses autores apresentam, mas näo identificam nenhum caso: um CRS centrado no quai o polo näo é urna grande potência global. Todavia, ainda que centrado, é um CRS instável, devido justamente à atuaçâo vacilante do Brasil como centro. A seçâo seguinte buscará fazer urna análise dessa hipótese.

A Unasul e o CRS da América do Sul

Interessa-nos aqui compreender como a constituiçâo de um bloco multipropósito como a Unasul pode auxiliar-nos a entender a dinámica do CRS sul-americano. Mais do que nos debruçarmos sobre este arranjo e analisá-lo em minúcias, instiga-nos verificar como se deu a articulaçâo da criaçâo do Conselho de Defesa Sul-americano e seus impactos para as ampias áreas de segurança e defesa na regiäo. 13

O fim da Guerra Fría, a intensificaçâo do processo de globalizaçâo e o que se convencionou chamar novas ameaças14 evidenciou a crise de um modelo de segurança hemisférico que já apresentava problemas há tempos. A crescente erosäo da legitimidade do modelo de segurança coletiva da Guerra Fría, confirmado por exemplos como o Tratado Interamericano de Assisténcia Recíproca (TIAR), a Junta Interamericana de Defesa (JID) e até a própria Organizaçâo dos Estados Americanos (OEA), combinada a um crescente desengajamento dos EUA na regiäo, bem como novas prioridades por parte do Departamento de Estado norte-americano pós-11 de setembro de 2001, acabaram por consolidar um imaginário na América do Sul de espaço geográfico possível e passível de desenvolver políticas mais independentes, advindas de urna maior margem de autonomía.

Neste século, marcado pela emergência de govemos nationals progressistas e/ou à esquerda na regiäo - ainda que caracterizados por urna näo desprezível heterogeneidade -,15 importantes alteraçôes na agenda internacional pós-11 de setembro, crescentes reveses em di- versos campos e um declínio relativo estadunidense no sistema internacional, bem como a retomada russa, o espetacular crescimento chinés e seu desembarque por estas paragens acabaram por instaurar um novo quadro completamente distinto do que tivemos por décadas. Dentro dessa nova realidade é que se encaixa a possibilidade de reconfiguraçâo de um CRS sul-americano.

Já em meados de 2000, na I Cúpula Sul-americana realizada em Brasilia, por iniciativa do entäo presidente Fernando Henrique Cardoso, começa a se delinear a necessidade de um maior adensamento das relaçôes dos países da regiäo. Se geografía é destino, como se diz na geopolítica, o Brasil e seus vizinhos pareciam estar despertando de um longo período de letargía e inaçâo, ciosos da necessidade de pactuaçâo de urna agenda comum.16 Assim é que, ao longo de toda a primeira década do século XXI, as reuniöes aumentaram de periodicidade, bem como novos arranjos institucionais foram pensados e implementados.

Em paralelo, a Presidéncia de Luiz Inácio Lula da Silva traria importantes mudanças näo só internas como também externas, dada a dimensäo de maior player regional e as dimensöes que o Brasil possui. Particularmente, a instituiçâo do Conselho de Defesa Sulamericano (CDS), entendido como elemento empírico para a transformaçâo do CRS em direçâo a um modelo centrado, guiará nossa análise. Antes de qualquer coisa, vale destacar que, entre a apresentaçâo da proposta iniciada em conversas bilaterais de bastidores ao longo de 2006-2007 e a exposiçâo pública e a aprovaçâo do CDS na Reuniäo Extraordinária do Conselho de Chefes de Estado e de Governo da Unasul em dezembro de 2008, diversas foram as articulaçôes para superar as diferenças de forma e conteúdo entre seus doze membros, bem como sepultar a ideia de que tal instrumento visava consolidar a hegemonia brasileira na regiäo. Ainda: desde seus primordios, o CDS foi pensado e idealizado como locus de concertaçâo e interlocuçâo entre seus integrantes, capaz de fomentar o intercâmbio nos cam- pos da segurança e defesa, cujas decisöes só têm validade se acordadas por consenso e com previsäo de ao menos um encontró anual ordinário entre seus ministros da Defesa.

Näo obstante, ao analisarmos a cronologia dos temas que compunham a agenda a ser enfrentada pela Unasul, mençôes à temática de segurança e defesa - exceto de forma marginal - näo apareciam com destaque. O que terá mudado para que tal assunto ganhasse tamanho protagonismo?

Para alguns atores desse processo, a acelerar a conformaçâo desse arranjo - particularmente da perspectiva brasileira - estavam ( 1 ) a possibilidade de transbordamento das novas ameaças a outros países, como o narcotráfico colombiano para o Brasil e a contenda envol vendo Colombia, Equador e Venezuela pela morte do número dois das FARC Raúl Reyes; (2) os conflitos sub-regionais, como os contenciosos envolvendo Peru e Equador, Bolivia e Chile, entre outros; (3) os movimentos autóctones difundindo um sentimento separatista, como ilustram Bolivia e Paraguai; (4) frear os ímpetos bolivarianos na regiäo, sobretudo via isolamento da Venezuela e/ou dos países integrantes da Aliança Bolivariana para as Américas (Alba); (5) evitar urna corrida armamentista na regiäo, com a adoçâo cresceste de medidas de confiança mútua; (6) solidificar o Atlántico Sul como urna área de paz, livre de armas nucleares e vital de projeçâo de poder ao Brasil, näo permitindo a presença de potências extrarregionais (como o caso do Reino Unido e a questäo das Malvinas); (7) impedir a materializaçâo de urna política estratégica de segurança hemisférica definida a partir dos Estados Unidos para o subcontinente; e (8) concretizar os objetivos estratégicos da política externa brasileira de consolidaçâo de um processo de integraçâo sul-americano.20

Efetivamente, para que o desenvolvimento do Brasil se acelere e se consolide o seu desejo de global player, a estabilidade joga um papel fundamental näo apenas para o florescimento pleno de suas potencialidades, mas igualmente para mostrar ao mundo seu desempenho como fiador de urna importante estabilidade regional. O comando da Mis säo de Estabilizaçâo das Naçôes Unidas no Haiti (Minustah) desde 2004 nâo tem outra razäo, para além das justificativas protocolares de ajuda humanitária etc., constituindo-se em um verdadeiro ponto de inflexäo no modus operandi brasileiro em operaçôes de paz da ONU.22

Ao mesmo tempo, como frisa Alsina Jr. (2009, p. 181 ), "a satisfaçâo territorial e a nâo securitizaçâo de ameaças emanadas dos países lindeiros permitem que o País [Brasil] priorize a dimensäo do desenvolvimento em detrimento da dimensäo estratégico-militar". Todavia, se históricamente foi assim, um país corn mais de 15 mil quilómetros de fronteiras secas, cerca de 8 mil quilómetros de litoral e um imenso espaço aéreo, que reivindica um assento permanente em urna possível reconfiguraçâo do Conselho de Segurança da ONU e se pretende avalista da concordia em seu entorno, näo pode prescindir de urna estrutura militar crível e descurar de seus meios de defes a.

Aqui é importante ficar claro que, para além dos arroubos triunfalistas que por vezes assaltam a política externa brasileira no período recente, só se foi possível erigir urna estrutura como o CDS pela opçâo de nâo confrontaçâo aberta com Washington e o entendimento de que a efetivaçâo da integraçâo regional passa necessariamente pela perspectiva do desenvolvimento. Ciosa de suas muitas limitaçôes no campo das capabilities, Brasñia optou por urna espécie de low profile na construçâo de sua liderança com respeito à temática aqui abordada. Indiretamente, semquerermos sugerir qualquer relaçâo mecánica centro-periferia/Washington-Bogotá, os Estados Unidos souberam se valer dos estreitos vínculos político-ideológicos com o país andino e a colaboraçâo na área castrense via Plano Colombia para assegurar o que nâo pretendiam para a regiäo.

Amparando-se no receio de urna Colombia insulada, cercada de governos esquerdistas, o presidente George W. Bush soube utilizar-se da ascendência e outros laços com o presidente Alvaro Uribe para a criaçâo de urna estrutura suavizada (näo operativa), como o é o CDS. Na prática, a näo participaçâo da Colombia - como chegou a ser aventada - esvaziaria de substância e sentido o Conselho de Defesa Sul-americano, tornando-o urna espécie de belo pássaro, contudo impossibilitado de voar. Esse cenário seria problemático para a tentativa brasileira de liderar urna coadunaçâo das percepçôes de securitizaçâo dos Estados da regiäo dos dois subcomplexos regionais da América do Sul.

Com a demanda colombiana contemplada, chegamos a um texto final em que, com respeito à natureza do CDS, propugnava-se sua criaçâo como urna "instância de consulta, cooperaçâo e coordenaçâo em matéria de defesa" nos marcos da institucionalidade e principios da Unasul. Conforme seu documento constitutivo, seus objetivos gérais säo: (a) consolidar o subcontinente como urna zona de paz, base para a estabilidade democrática e desenvolvimento integral dos povos sul-americanos, além de contribuir para a paz mundial; (b) construir urna identidade sul-americana em matéria de defesa, levando em conta as características sub-regionais e nacionais e contribuindo para o fortalecimento da unidade da América Latina e Caribe; (c) gerar consensos para fortalecer a cooperaçâo regional em matéria de defesa.

Ao lado disso, de forma sumarizada, em anos recentes, tivemos a instituiçâo de importantes mecanismos como a Zona de Paz Sul-americana/Comunicado de Brasñia (2000), a inauguraçâo das Reuniöes de Ministros da Defesa da América do Sul (a primeira ocorrendo no Rio de Janeiro em 2003), além do crescente adensamento das relaçôes bilaterais entre Brasil e Argentina, que vinham em um crescente desde a década de 1980, culminando no Acordo Bilateral de Cooperaçâo em Matéria de Defesa, firmado em 2007. Enfim, observa-se urna näo desprezível tradiçâo de se procurar distensionar o ambiente de segurança e defesa regional, além de servir para o propósito de aproximar os subcomplexos regionais de segurança Norte-andino e do Cone Sul, destacando o papel central do Brasil nesse processo.

Concretamente, estavam abertas as portas à passagem de um modelo caduco de segurança coletiva a urna nova forma mais dinámica de segurança cooperativa. Contudo, será o Conselho de Defesa Sul-americano um mecanismo multilateral estável útil e eficaz em situaçôes conflitivas?

Nos seus anos iniciáis, o CDS tem aparecido como um importante espaço de concertaçâo onde, a despeito das idiossincrasias regionais/ideológicas entre a Comunidade Andina de Naçôes (CAN), o Mercosul, ou ainda a Alba, importantes avanços têm sido registrados, como a definiçâo de Planos de Açâo comuns na temática de segurança e defesa, o estabelecimento de medidas de confiança mútua, a criaçâo do Centro de Estudos Estratégicos de Defesa (CEED), a construçâo de urna metodologia comum de mediçâo dos gastos em defesa, um importante intercâmbio em matéria de formaçâo e capacitaçâo militar, entre outros. Nao obstante, desafios permanecem.

Passada essa fase embrionária, a grande questâo é seguir avançado com base em urna metodologia que impöe, obrigatoriamente, a necessidade de consenso em suas decisöes. A regionalizaçâo da arquitetura de segurança e defesa no subcontinente prossegue, mas corn novas interrogantes: ao que temos assistido, corrida armamentista ou reaparelhamento? E os históricos contenciosos fronteiriços, foram superados? Os espaços e identidades nacionais crescentemente sâo respeitados reciprocamente? Como se evitar desequilibrios em que a economia/PBB - bem como os gastos na área de defesa - de apenas um dos participantes representa mais da metade de todos os outros somados? Podemos - definitivamente - falar em superaçâo da dicotomía Pacífico (arco de instabilidade/subcomplexo Norte-andino) versus Atlántico (arco de estabilidade/subcomplexo do Cone Sul)? O risco de balcanizaçâo de países daregiáo é coisa do passado? A tutela estratégica estadunidense foi contida? O propósito do presente artigo näo é responder a essas questóes, mas näo poderíamos deixar aqui de apontá-las.

Na verdade, o CDS ainda näo passou por nenhuma prova de fogo capaz de pôr em xeque a eficácia e eficiéncia dessa estrutura institucional, para além do gerenciamento - importante - de crises e a geraçâo de externalidades positivas nos campos da segurança e da defesa. Em paralelo, a chamada agenda negativa que caracterizou o relacionamentó EUA-América do Sul no período pós-Guerra Fría, centrada no combate ao tráfico de drogas, terrorismo e outros delitos de natureza policial, foi parcialmente superada. A despeito disso, insistimos, os subcomplexos regionais de segurança do Cone Sul e Norte-andino vivenciam dinámicas ainda bastante dispares entre si, que carecem de maior articulaçâo e organicidade.

O comportamento do Brasil, principal fiador da criaçâo do Conselho de Defesa Sul-americano, carece de coerência e se apresenta inúmeras vezes de forma diacrônica. Se, por um lado, no mais alto nivel político, Brasñia trabalha pela concretizaçâo desse arranjo institucional (que já representa 2/3 do destino de nossas exportaçôes em armamentos), inclusive na já mencionada liderança aquiescida por parte de Washington e sem confrontá-la no nivel global, por outro, descuida-se de engajar o Ministério da Defesa e, mais particularmente, os militares brasileiros a atuarem de forma mais decisiva e decidida pela concretizaçâo dessa importante iniciativa e de seus mecanismos operativos. Isso é absolutamente verdadeiro, explicitado pelos militares (da ativa e da reserva) em conversas em off, mas que ainda näo ganharam a forma de artigos académicos ou dos periódicos militares.

Consideraçôes Fináis

A integraçâo sul-americana tem avançado, de forma näo desprezível, alicerçada muitas vezes em bases frágeis, como urna forte retórica nacionalista, defesa da soberania e nâo intervençâo. Ainda que constituam principios importantes, esses säo insuficientes para formar urna comunidade de segurança, seguindo a proposta de Fiemes et al. (2011). Contudo, säo indicadores da formaçâo de um único complexo regional de segurança em direçâo a um modelo centrado, haja vista que, ainda que o papel do Brasil seja oscilante enquanto líder/protagonista na América do Sul, suas parcas iniciativas säo suficientes para a agregaçâo dos dois subcomplexos sul-americanos. Lembremos que a exigéncia teórica de Buzan e Wæver (2003, p. 58) para um CRS centrado é "parcialmente urna questäo de quäo dominante o centro é (ex: o grau de assimetria do poder), mas, igualmente, a forma de hegemonia estabelecida".

A unipolaridade do Brasil na América do Sul indica um CRS centra? ? quer o país assuma ou näo a posiçâo de fiador disso. E nesse ponto que um complexo regional de segurança se difere de uma comunidade de segurança: para o primeiro, nâo é necessário que as relaçôes sejam harmoniosas, mas sim que as dinámicas de segurança da regiäo sejam centralizadas em um único ator. Ainda que por vezes, conforme demonstramos, o Brasil careça de maturidade como fiador das institutes regionais, todas as principáis dinámicas de segurança da regiäo têm passado, de alguma forma, sob a égide brasileira.

O problema da forma como o Brasil atua para um CRS centrado sul-americano diz respeito à sua estabilidade. Retomando as expectativas teóricas, "[u]m CRS centrado tenderá a ser mais estável se o centro estabelece um tipo de hegemonia aberto ou penetrado, em que os Estados dominados têm acesso ao processo político do 'centro imperial"' (BUZAN; WÆVER, 2003, p. 58). Ou seja, um centro näo disposto a ser centro pode levar a uma continuidade das instabilidades regionais em curso.

As políticas integracionistas regionais avançam em diferentes velocidades, por vezes de forma mais acelerada no campo político - vide o Conselho de Defesa Sul-americano -, porém seguidas de um descompasso no campo económico e outros, bem como carecem de urna arquitetura institucional mais sólida, capaz de dar suporte a urna integraçâo mais profunda e proficua e a urna estabilidade ao CRS centrado sul-americano.

No presente século, para além da integraçâo física e económica pretendida, o Brasil tem trabalhado na América do Sul procurando fomentar urna agenda comum de segurança e contra-arrestar a influéncia estadunidense na regiäo (originalmente focada na expansâo de bases militares no subcontinente, reativaçâo da IV Frota Naval e combate ao terrorismo e ás drogas). A pactuaçâo desta agenda comum permitiría, em tese, a criaçâo de urna respeitável comunidade de segurançaque por ora aparece mais como urna "corrida de obstáculos", na feliz expressäo de Daniel Fiemes - ou mesmo nossa hipótese de urna transformaçâo do CRS Sul-americano em direçâo a um modelo centrado. Contudo, seja no nivel regional ou ainda no sub-regional, obstáculos tém aparecido.

Se a integraçâo regional, por um lado, tem funcionado como urna estratégia para garantir mais voz (e força) aos pleitos da regiäo em um mundo de crescentes assimetrias de poder, por outro, isso näo pode eclipsar a absoluta fragilidade que tal instrumentalizaçâo desse importante processo representa para urna cooperaçâo mais sistêmica dos subcomplexos regionais, a despeito de avanços pontuais. A sementé foi lançada, mas, para que esta viceje, será preciso muita atençâo, cuidado e dedicaçâo. O sentimento cultivado por parte da elite brasileira acerca de nosso país como um "queridinho" na regiäo é rarefeito em sua fundamentaçâo. A ideia de um hegêmona, gigante e subimperialista, permeia coraçôes e mentes de boa parte de nossos vizinhos sul-americanos.

Para que tal percepçâo se esvaia e o CRS centrado sul-americano seja estável, é preciso que se avance, reduzindo efetivamente as importan- tes assimetrias que ainda caracterizan! os países da regiäo e apostando na integraçâo regional para valer (e näo apenas como mecanismo de salvaguarda a ameaças externas comuns de diferentes tipos e/ou um tipo de soft balancing). Näo só os vizinhos menores, mas também o Brasil seriam enormes beneficiários se tal processo ocorresse, dissipando definitivamente a imagem de um "gigante egoísta". Se o Brasil de fato quiser liderar, é preciso desejo e mobilizaçâo para tanto e que esteja ciente de que isso tem um preço (e näo é barato!).

A relativa autonomia experimentada pela América do Sul possibilita o papel proeminente do Brasil como articulador das percepçôes de segurança dos dois subcomplexos regionais. A institucionalizaçâo da Unasul e do CDS contribui para reafirmar a posiçâo brasileira nesse processo. O CRS da América do Sul é de um modelo centrado, mas com um centro frágil, e sua estabilidade depende da atuaçâo do Brasil como um centro estabilizador - premissa compartilhada com Buzan e Wæver (2003). A pergunta que fica, todavia, é: será que estamos preparados para assumir essas novas responsabilidades?

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Resumo

Complexo Regional de Segurança da América do Sul: Urna Nova Perspectiva

O presente artigo busca, através da teoría dos complexos regionais de segurança (CRS), atualizar a discussao sobre o complexo sul-americano. Em primeiro lugar, é feita urna discussao teórica, baseada na obra de Buzan e Wæver. Lança-se a hipótese de que, diferentemente do esperado pelos autores, o complexo regional de segurança sul-americano nao é de um modelo padräo, mas de um modelo centrado, em que o centro nao é urna poténcia global. Passa-se a urna análise empírica, mostrando que o Brasil tem os recursos, apresenta algumas iniciativas políticas - como a criaçâo da Uniao Sul-americana de Naçôes (Unasul) e do seu Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) -, mas, em outros momentos, mostra-se hesitante em assumir o papel de liderança sul-americana. Conclui-se o artigo mostrando que, em termos de configuraçâo, o CRS sul-americano corrobora a hipótese apresentada e que cabe ao Brasil consolidar o papel de centro desse complexo.

Palavras-chave: América do Sul - Complexo Regional de Segurança - Política Externa Brasileira - Construtivismo

Abstract

South American Regional Security Complex: A New Perspective

The current article aims to update the discussion on the South American context making use of the theory of Regional Security Regional Complexes (RSC). It begins with a theoretical discussion, based on Buzan and Wæver's work. It then presents the hypothesis that, differently from what is assumed in the literature, the South American RSC is not a standard one, but a centred one, in which the centre is not a global power. An empirical analysis follows, showing that Brazil possesses the necessary resources, and has presented some cogent political initiatives, such as the creation of the Union of South American Nations (Unasur) and its Defense Council (SDC), but in other moments has been reluctant take a leadership role in South America. The analysis concludes that, regarding its configuration, the South American RSC corroborates the authors' hypothesis and that Brazil should consolidate its role at the centre of such a complex.

Keywords: South America - Regional Security Complex - Brazilian Foreign Policy - Constructivism

Footnote

* Artigo recebidoem 14dejunhode2013eaprovadoparapublicaçâoem 11 deoutubrode2013.

Footnote

Notas

1. Para tanto, ver Cepik (2005), Cepik e Arturi (2011), Herz (2005), Pagliari (2009; 2011), Tanno (2003) e Villa (2010), para citar apenas alguns estudos sul-americanos.

2. Esta e as demais citaçôes de origináis em lingua estrangeira foram livremente traduzidas para este artigo.

3. O que diferencia um subcomplexo regional de segurança de um complexo regional de segurança é únicamente o tamanho; os subcomplexos estäo inseridos dentro de CRS mai ores.

4. Se hou ver urna única poténcia regional, o CRS padräo poderá ser unipolar.

5. Para conceituar comunidades de segurança, é emprestada a definiçâo de Deutsch, que as define como urna comunidade em que as unidades näo podem sequer imaginar urna guerra entre eles. Há, portanto, nesse caso, urna total dessecuritizaçâo entre os atores. Seu desenvolvimento, aínda que incomum, é um tipo de CRS, näo sendo, portanto, um estágio superior aos complexos regionais de segurança (BUZAN; WÆVER, 2003).

6. Toma-se importante aqui fazer urna diferenciaçâo entre o CRS padräo unipolar e o CRS centrado, no quai o polo näo é urna grande potência. A diferença é que, no primeiro caso, as dinámicas de segurança da regiäo näo säo dominadas pelo polo, em seu centro.

7. Aínda que mencionem aqui apenas très tipos de CRS centrados, lembremos que eles mesmos previamente já haviam adicionado um quarto tipo, o CRS centrado no quai o polo näo é urna potência global. A razäo de ele estar aqui suprimido provavelmente se dá pelo fato de eles näo enxergarem nenhum CRS nesse formato.

8. Urna observaçâo importante é que a penetraçâo pode ser mais observada na parte Norte da regiäo e menos no Cone Sul, onde os problemas fronteiriços caminhavam j á para urna mai or estabilizaçâo, desde o período final da Guerra Fría (BUZAN; WÆVER, 2003).

9. Os objetivos do Brasil em ter urna securitizaçâo da Amazonia se davam tanto por urna preocupaçâo fronteiriça, pela questäo das drogas nos países vizinhos, quanto por urna "paranoia" de que os Estados do hemisfério norte e ONGs querem transformar a Amazonia em urna área de intéresse global (BUZAN; WÆVER, 2003).

10. Relembrando: o doméstico, o Estado-Estado, o entre regiôes e o papel das poténcias extemas.

11. Na última National Security Strategy (ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, 2010) dos EUA, a marginalizaçâo da América Latina (e, em decorréncia, da América do Sul) permanece. Aquela é citada urna única vez, e o subcontinente, nenhuma. Disponível em: <http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/ rss_viewer/national_security_strategy.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2012.

12. Lembremos que a obra em questäo foi publicada em 2003, e a Unasul foi criada em 2008. Logo, é natural que ela näo esteja presente na análise.

13. Urna estimulante discussäo em tomo dos temas segurança e defesa e seus desdobramentos na regiäo pode ser conferida em Saint-Pierre (2011).

14. A respeito da discussäo das novas ameaças, também chamadas de confutes de quarta geraçâo ou guerra irregular complexa, ver International Institute for Strategic Studies (2007) e Cordesman e Kleiber (2006).

15. Ver Campos (2008) e Sant'Anna (2007).

16. Tal tentativa, aínda que nao constitua propriamente urna novidade quando olhamos retrospectivamente a historia do subcontinente, recentemente ganha novos contornos a partir do esforço - da perspectiva brasileira - iniciado com o presidente Cardoso, aprofundado pelo presidente Lula da Silva e reiterado pela presidente Rousseff. O Brasil optou por apostar em um tipo de amálgama, alicerçado na integraçâo física (via Iniciativa para a Integraçâo da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA)), tendo por finalidade a promoçâo do desenvolvimento da infraestrutura de transporte, energía e comunicaçôes. Sâo mais de quinhentos projetos a um custo estimado de cerca de US$ 120 bilhôes. Disponível em: <http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP>. Acesso em: 24 set. 2012.

17. Corn respeito às questôes de segurança e ao tratamento diferenciado que estas receberam ao longo dos dois mandatos do presidente Lula, sugerimos Villa eViana (2010).

18. Para urna cronología da criaçâo do CDS e as disputas envolvendo sua instituiçâo, ver Medeiros Filho (2010), Carvalho (2009) e Teixeira (2011). Para um balanço mais ampio, Pagliari (2009).

19. Corn respeito a este último ponto, entre outras, ver Vera (2009) e Serbin (2011). Um interessante contraponto de como a inserçâo brasileira foi pensada desde a década de 1950 até os dias atuais pode ser conferido em Vigevani e Ramanzini Jr. (2010). A propósito da discussäo em tomo da ideia de liderança brasileira, consultar Dáñese (2009).

20. Notas pessoais a partir de conversas off the record com membres do Itamaraty e Ministério da Defesa brasileira.

21. Ao lado do soft power, há inúmeros desafíos colocados a fim de que o Brasil aumente seu hard power. Por exemplo, urna importante limitaçâo advém do fato de este país ser o único membre do acrônimo BRIC desnuclearizado. Ver Bertonha (2010) e Flores (2009-2010).

22. Para urna discussäo sobre a liderança brasileira na Minustah, como isso representa urna inflexäo no modus operandi do Brasil em operaçôes de paz da ONU e como essa experiência serve de modelo para a consolidaçâo de um papel de liderança brasileira na América do Sul, ver Rezende (2012).

23. Corroborando esses elementos, a lembrança de que várias naçôes sul-americanas sâo menores geográficamente do que muitos entes federados brasileiros (por exemplo, se o estado do Amazonas fosse um país, seria o terceiro maior da América do Sul, depois de Brasil e Argentina), menos populosos (Minas Gerais, por exemplo, tern urna populaçâo maior do que Bolivia, Paraguai e Uruguai somados), de menor peso económico (por exemplo, se o estado de Sao Paulo fosse um país, seria a segunda maior economía do subcontinente, só perdendo para o próprio Brasil), entre outros pontos, näo podem deixar de causar mal-estar entre seus vizinhos pela perspectiva dos ganhos relativos.

24. A lembrança da problemática fronteira de pouco mais de 3 mil quilómetros entre EUA e México e a securitizaçâo dos temas a ela afeitos, sem resultados satisfatórios, contrasta com os mais de 6 mil quilómetros da fronteira EUA/Canadá, com relativa tranquilidade. Ou seja, nao será o Brasil, com urna fronteira terrestre cinco vezes maior que a dos EUA-México, que, pela via da militarizaçâo, irá resolver seus problemas de segurança e defesa. Isso é fundamental para compreender muitos dos movimentos liderados pelo Brasil.

25. No outro extremo, tínhamos urna Venezuela histriónica que defendía a criaçâo de um instrumento militar operacional comum chamado Organizaçâo do Tratado do Atlántico Sul (OTAS), nos moldes da Organizaçâo do Tratado do Atlántico Norte (OTAN).

26. Disponível em: <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_content&view=article&catid=82:consejo-suramericano-de-defensa&id=329:estatutos-de-creacion-consejo-de-defensa-suramericano>. Acesso em: 26 ago. 2012.

27. A esses, poderíamos somar as iniciativas brasileiras deste século dos Acordos Bilaterais-Quadro com Bolivia, Chile, Colombia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai, além dos Acordos-Quadro de segurança regional assinados pelo Mercosul com Bolivia, Chile, Colombia, Equador, Peru e Venezuela (SENHORAS, 2010).

28. Alguns veem nessas iniciativas o surgimento de urna comunidade pluralística de segurança na regiäo. Neste particular, ver Hurrell (1998) e Kacowicz (2005) . Em oposiçâo a essa leitura otimista, Mares (2001; 2012) propugna a existência de urna "paz violenta", caracterizada, entre 1884 e 1993, por 127 disputas interestatais militarizadas na esfera sul-americana, algumas délas já em díades democracia/democracia.

29. Disponível em: <http://www.sipri.org/databases/armstransfers>. Acesso em: 29 set. 2012.

30. Urna interessante análise de como essas bases se inserem na política estratégica mais ampia da superpoténcia pós-2001 pode ser conferida em Cooley (2006) . A respeito da IV Frota e seus impactos para a regiäo, ver Battaglino (2009).

31. Para ilustrar tal complexidade, o recém-ingresso da Venezuela no Mercosul traz enormes oportunidades, mas, igualmente, constrangimentos ao Brasil e aos outros membres do bloco. Importante player energético, a Venezuela, conserva estreitos laços com países de baixa aceitaçâo internacional, como o Irä, e nao mantém relaçôes diplomáticas com Israel, único país com quem o Mercosul possui um tratado de livre comércio, em seus mais de vinte anos de existéncia.

32. Em urna rápida busca pela internet, isso é fácilmente visualizável. Apenas para aclarar, ver Dossié... (2009), O imperialismo... (2008), El imperialismo... (2010) e Jesus (2012). Para um contraponto a essas leituras, ver Curado (2011).

References

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