Cooperativas Como Política Pública Electrificación Rural En Chile, 1940-1970

Abstract

This article examines the relations between cooperatives and the State in Chile during the implementation of the National Electrification Plan from 1940 to 1970. Scholars generally agree that Latin American developmentalism entailed State expansion and market regression. I challenge this common explanation by arguing that in rural areas the Electrification Plan was carried out largely by cooperatives. This in turn prompted the creation of a State bureaucracy charged with controlling the electrification cooperatives, and helped to develop technical expertise and more efficient economic administration. Based on these findings, the article suggests that coordination between the State and the cooperatives led to technical relations and not, as it is often argued, one of co-optation. Furthermore, state expansion allowed for the creation of a new cooperative market. In conclusion, electrification cooperatives triggered economic and institutional innovations that raise new questions on how to explain Latin American developmental strategies.

Headnote

Abstract: Cooperatives as Public Policy: Rural Electrification in Chile, 1940-1970

This article examines the relations between cooperatives and the State in Chile during the implementation of the National Electrification Plan from 1940 to 1970. Scholars generally agree that Latin American developmentalism entailed State expansion and market regression. I challenge this common explanation by arguing that in rural areas the Electrification Plan was carried out largely by cooperatives. This in turn prompted the creation of a State bureaucracy charged with controlling the electrification cooperatives, and helped to develop technical expertise and more efficient economic administration. Based on these findings, the article suggests that coordination between the State and the cooperatives led to technical relations and not, as it is often argued, one of co-optation. Furthermore, state expansion allowed for the creation of a new cooperative market. In conclusion, electrification cooperatives triggered economic and institutional innovations that raise new questions on how to explain Latin American developmental strategies. Keywords: cooperatives, State-cooperatives relations, institutional innovation, developmental State, varieties of capitalism.

Resumen:

Este artículo analiza la relación entre las cooperativas y el Estado en Chile durante la implementación del Plan Nacional de Electrificación entre 1940 y 1970. Los investigadores del desarrollismo latinoamericano generalmente han coincidido en comprenderlo como un proceso de expansión del Estado y retroceso del mercado. El artículo cuestiona esta explicación tradicional argumentando que en las áreas rurales el plan de electrificación fue implementado en gran parte por cooperativas. Esto produjo la creación de una burocracia estatal idónea para controlar las cooperativas, así como también condicionó al cooperativismo de electrificación rural a ser dirigido con altos índices de preparación técnica y eficiencia económica. A partir de estos hallazgos, el artículo sugiere que la coordinación entre el Estado y las cooperativas fue primordialmente técnica y no de cooptación, como normalmente se la comprende. Asimismo, concluye que la innovación económica e institucional que generó esta forma de implementación del plan de electrificación genera nuevas preguntas en torno a cómo explicar las estrategias desarrollo que han seguido los países de América Latina. Palabras clave: cooperativas, relaciones Estado-cooperativas, innovación institucional, Estado desarrollista, variedades de capitalismo.

El debate en torno a la relación entre el Estado y las cooperativas es de larga data. Algunas investigaciones previas consideran como un elemento fundamental para el éxito de las cooperativas su independencia del Estado (Hodgson, 1991, pp. 132-145; Lévesque, 1990; Peal, 1988), mientras que otras proponen que sin la ayuda estatal la aventura cooperativa es inviable (Benecke, 1973; Londoño, 1976; Sommerhoff, 1980). Al analizar la relación entre cooperativas y Estado, los investigadores la han abordado partiendo desde el cooperativismo, o bien desde el Estado, estudiando a uno en función del otro. Esto ha significado que la relación entre ambos sea entendida como explícita y unidireccional, cuestión que, me parece, no ha permitido profundizar el debate.

Este artículo pretende contribuir a esta discusión presentando una vía alternativa para abordar el problema. Analiza las relaciones entre las cooperativas y el Estado de manera relacional, con lo que sitúa su atención en la intersección entre la acción 'desde abajo' y la estructura estatal ('desde arriba') (Tilly, 1999). Dicha intersección es una realidad fáctica desde el momento en que las cooperativas deben responder a un marco jurídico (Guinnane, 2012), pero no es igual en cada caso concreto ni en distintos contextos históricos. Adicionalmente, esta perspectiva considera necesario analizar también los efectos que el encuentro entre cooperativas y Estado produce en ambos (Werner & Zimmermann, 2006). En consecuencia, el artículo no se adscribe a ningún tipo de 'esencia' o 'deber ser' de las cooperativas, así como tampoco se queda en una visión 'restricta' del Estado (Coutinho, 2011) como un mecanismo de dominación coercitiva explícita. En ese sentido, considera que asumir apriorísticamente que el fomento estatal del cooperativismo produce una deformación de la esencia de las cooperativas implica omisiones relevantes, como demuestra el caso de la electrificación rural.

Al momento de tener que impulsar el plan de electrificación nacional en la década de 1940, el Estado chileno implementó parte de la electrificación rural mediante cooperativas. Este hecho es relevante por dos motivos conceptuales que no han sido del todo considerados en investigaciones previas. Por una parte, el caso de la electrificación rural presenta una relación entre cooperativas y Estado que no puede ser considerada de cooptación estatal. Por la otra, este caso pone en cuestión la comprensión de la economía política desarrollista como aquella que se caracterizó por una expansión del Estado que fue en detrimento del mercado. Como veremos, en el caso de la electrificación rural, más Estado significó también más mercado. Además, el Estado chileno decidió utilizar la herramienta cooperativa para solucionar una problemática social. Es decir, estamos ante un caso de cooperativismo como política pública.

Desarrollismo, cambio burocrático y cooperativas

Las cooperativas emergen en Chile con anterioridad a la primera ley de cooperativas. Si bien no se han encontrado suficientes registros oficiales, sí existe otro tipo de evidencia que da cuenta de esto. Durante las últimas décadas del siglo XIX y las primeras del XX, encontramos en Chile un proceso de maduración de la incipiente organización obrera. Con ello comenzó a desarrollarse un tránsito desde el mutualismo al sindicato, marcado por mayores índices de politización popular y por el auge del periodismo obrero (Arias, 1970; Illanes, 2003; Lagos, 1941). Ya en la década de 1870 oradores como Daniel Feliú y Fermín Vivaceta emplazaban a los obreros de Valparaíso a crear cooperativas (Feliú, 1873; Vivaceta, 1877). Asimismo, en las primeras décadas del siglo XX las cooperativas fueron vistas como herramientas de resistencia a las inclemencias del capitalismo, en conjunto con la acción gremial y la 'acción política socialista' (Recabarren, 2015, pp. 530-545).1 En tal sentido, el surgimiento de las cooperativas obreras tenía como razón de ser una crítica al capitalismo, así como también una intención revolucionaria.

No obstante lo anterior, tradicionalmente los investigadores han situado el inicio del cooperativismo en América Latina con la primera ley de cooperativas, que en Chile se promulgó en 1924 (Benecke et al., 1976; Mogrovejo et al., 2012; Naciones Unidas, 1989). Esa interpretación tiene dos explicaciones. Por un lado, la no disponibilidad de registros oficiales de las cooperativas existentes antes de 1924, debido a que no existía una forma clara para su oficialización y tampoco un incentivo. Por otro lado, los investigadores han contrastado las experiencias históricas del cooperativismo con una suerte de tipología cuyo centro han sido los denominados 'principios de Rochdale'2 (Carvallo, 1950; Coque, 2002; Londoño, 1976). Sin embargo, al menos buena parte de las experiencias cooperativas chilenas de comienzos del siglo XX tenía como elemento fundamental una direccionalidad ideológica de resistencia al capitalismo, cuestión que no cabe en los marcos de los principios rochdaleanos. Los dos factores anteriores pueden ayudar a explicar que incluso en aquellos estudios que reconocen la existencia de cooperativas con anterioridad a la primera ley de cooperativas, se afirme que eran organizaciones poco legítimas socialmente y sin compromiso explícito con los principios de Rochdale - cuestión que es considerada una característica negativa.

Ahora bien, si entendemos el cooperativismo como una vía de organización económica más compleja que una lista de principios, resulta evidente que su surgimiento fue anterior a la primera legislación. De hecho, es posible decir que la promulgación de la ley se enmarcó en un proceso de desarrollo institucional mayor, que tenía por objetivo canalizar la movilización económica y política de las masas antes que alcanzara grandes escalas (Faúndez, 2011, pp. 73-92; Kurtz, 2013, pp. 131-150). La ley general de cooperativas de 1924 inició un periodo de connivencia entre Estado y cooperativas. Fue manifestación de la primera ola de procesos de inclusión controlada de las masas en la vida pública chilena y latinoamericana (Oxhorn, 1998). En tal sentido, la ley no es distinta a cualquier otra: confirma un hecho social; no lo crea.

La reconfiguración estatal de las primeras décadas del siglo XX, que dio inicio al Estado desarrollista, tuvo al menos dos factores gatillantes: el proceso de politización de las organizaciones obreras en respuesta a la exclusión política, cuestión de la que el cooperativismo formó parte (Arias, 1970; Lagos, 1941), y la inestabilidad monetaria, que se transformó en un problema político debido al malestar que causaban las alzas de precios y la disminución del poder adquisitivo en los trabajadores asalariados (Gárate, 2012, p. 70). A partir de estos dos factores, se hizo necesaria una relación distinta entre Estado y sociedad.

Para construir una economía menos dependiente de los ciclos de la economía mundial, así como también fortalecer al empresariado nacional y promover la industria, la construcción estatal chilena y latinoamericana giró en torno a la expansión del rol del Estado en la producción económica, ya fuera mediante empresas estatales, mixtas, o una regulación firme (Bértola & Ocampo, 2013, pp. 190-210). En este contexto, la planificación indicativa comenzó a tomar un protagonismo relevante en el país, acompañada como consecuencia de una burocracia estatal cada vez más técnica.

En paralelo a la reconfiguración estatal y la consiguiente consolidación del Estado desarrollista, el proceso de legitimación de las cooperativas en la sociedad continuó su curso. Ejemplo de ello, es el aporte realizado por las universidades en la difusión de las cooperativas como una herramienta deseable al alero de sus actividades de extensión.3 También, distintos actores tecno-científicos nacionales e internacionales difundieron la herramienta cooperativa como una que podía tener un impacto importante en la superación, por ejemplo, del déficit alimenticio de la población (Poblete, 1946). Asimismo, el programa de gobierno del Frente Popular (que alcanzara el gobierno con Pedro Aguirre Cerda en 1938) contenía la figura cooperativa en algunas de sus propuestas para elevar el nivel de vida de la población. Estos factores de legitimación explican en parte que posteriormente las cooperativas fueran consideradas una herramienta deseable para la implementación de políticas públicas.

Con todo, el crecimiento de la cantidad de cooperativas con personalidad jurídica fue lento, aunque sostenido. Las cooperativas reconocidas oficialmente alcanzaron un número de 208 al año 1945. La mayor parte de ellas correspondía a los rubros de vivienda, consumo, y agrícola, que en conjunto representaban alrededor de 130 cooperativas. En estas primeras décadas de existencia regulada, no existió una relación intensa entre el Estado y las cooperativas. Si bien el Estado no buscó perjudicarlas o hacerlas retroceder, tampoco las fomentó con fuerza o las incluyó explícitamente en el modelo de desarrollo. Existieron algunas exenciones tributarias, pero no hubieron incentivos institucionalizados para crear u oficializar este tipo de organizaciones.

En términos oficiales el comienzo del desarrollismo tuvo como punto de partida la creación de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) en 1939. Esto simbolizó el comienzo del fomento estatal a las cooperativas. El rol de CORFO fue planificar un desarrollo económico armónico, aunque sin la potestad de intervenir en la agricultura ni en la gran minería del cobre (Faúndez, 2011, p. 100).

En definitiva, el cooperativismo de las primeras cuatro décadas del siglo XX mantuvo en su mayoría una relación de connivencia con el Estado. A partir de la creación de la CORFO, en distintas coyunturas las cooperativas fueron consideradas una herramienta válida de implementación de políticas públicas por parte del Estado. Este proceso tuvo como punto culmine la creación de la Comisión Nacional Coordinadora de Cooperativas en 1965, en el gobierno de Eduardo Frei Montalva, que simbolizó la llegada oficial de las ideas planificadoras a la institucionalidad del cooperativismo (Gross, 1978, pp. 34-35). El gobierno de la DC fue indiscutidamente el que fomentó con mayor fuerza el cooperativismo en las diferentes actividades económicas.

Las cooperativas de electrificación rural

Dentro de las políticas que impulsó la CORFO para elevar el nivel de calidad de vida de la población e industrializar la producción nacional, la electrificación nacional era considerada una condición sine qua non (CORFO, 1939b, p. 5). La electrificación no perseguía únicamente un alza productiva, pues se consideraba que la energía mejoraría también las condiciones sociales y culturales de los ciudadanos chilenos (Endesa, 1956, p. 25). A finales de la década de 1930, la oferta de energía eléctrica en el país no era capaz de cubrir la demanda de los distintos sectores productivos y del consumo de luz de la población. Esto traía consecuencias atentatorias contra el crecimiento económico, la expansión industrial y la elevación del nivel de vida del pueblo (CORFO, 1939a, p. 10).

El Estado se hizo cargo de la implementación del plan de electrificación nacional debido a que el sector privado carecía de los capitales necesarios y a que se consideraba que un potencial financiamiento con capitales extranjeros no era conveniente.4 Para tales efectos se creó, en 1943, la Empresa Nacional de Electricidad Sociedad Anónima (ENDESA). A través de Endesa, el Estado llevó a cabo los estudios, la construcción y la explotación de las instalaciones de producción y distribución primaria de energía eléctrica (Endesa, 1956, p. 122). La distribución secundaria, es decir el traslado de la energía a las industrias y hogares, se llevó a cabo por tres vías diferentes: Endesa entregó la energía producida (i) a empresas eléctricas distribuidoras, (ii) directamente a las grandes industrias o (iii) a cooperativas de electrificación rural (Endesa, 1958, p. 1).

El plan de electrificación tenía un desafío adicional en las zonas rurales. Pretendía permitir el acceso a la energía eléctrica por parte de la población, pero también impulsar el desarrollo de nuevas industrias y mecanizar los procesos productivos ya existentes, sobre todo de los pequeños productores. De hecho, un elemento común a gran parte de los análisis históricos de la economía chilena es que sindican al 'atraso agrario' como uno de los escollos más importantes a superar por el desarrollismo (Bauer, 1994; Pinto, 1996, pp. 148170).

El diseño del rol de Endesa en este proceso así como la implementación de la electrificación a través de cooperativas en general estuvieron marcados por un importante componente de innovación institucional. Esto permitió que la relación entre las cooperativas y el Estado no se configurara según ejemplos previamente conocidos en el país. La institucionalidad se creó con el objetivo de que permitiera al Estado asegurarse de un funcionamiento eficiente de las cooperativas, sin intervenir en su actividad cotidiana.

Al momento de explicar por qué se utilizó cooperativas para implementar la electrificación rural, dos elementos son de particular importancia. Por una parte, la electrificación rural no era un negocio rentable para los privados (Cruzat, 1969, pp. 23-24), debido a factores geográficos (sectores aislados), a la baja densidad poblacional y al reducido poder adquisitivo de la población. Por otra parte, el alto costo que significaba para el Estado ser el responsable directo de la electrificación rural provocó que buscara alternativas.

El ejemplo estadounidense, en el marco del New Deal, fue importante en la definición de dejar parte de la electrificación rural a las cooperativas. En 1935 se creó en ese país la Rural Electric Administration (REA), cuyo objetivo era electrificar las zonas rurales. A poco andar, la REA optó por fomentar que las comunidades rurales crearan cooperativas eléctricas. El Estado aportaba con préstamos de bajo interés a los conjuntos de eventuales socios, así como asistencia técnica y legal. Los resultados fueron sorprendentes, cuestión que la convirtió en una estrategia de diversidad o heterogeneidad organizational ejemplar (Schneiberg, 2002, pp. 1429-1431). El modelo estadounidense constituyó un referente confiable para el Estado chileno en cuanto a la posibilidad de impulsar de manera ordenada y eficiente, pero también descentralizada, un proceso de electrificación de las zonas rurales.

El Estado se hizo cargo directamente de la dimensión primaria de la electrificación. Para hacer frente a los problemas de la distribución, se vio obligado a buscar la solución menos costosa posible (Endesa, 1958, p. 6). Al implementar la electrificación rural mediante cooperativas, Endesa solo tendría que hacerse cargo de generar y distribuir al por mayor la energía. Ello le permitió no tener que incurrir en el financiamiento, administración y organización de las tareas de distribución (Cruzat, 1969, p. 100). En consecuencia, las cooperativas fueron la herramienta escogida para implementar la electrificación rural por una falta de capacidad económica y burocrática del Estado.

Para delimitar la función de Endesa respecto de las cooperativas de electrificación rural, se tuvo como ejemplo el modelo seguido por la REA en Estados Unidos (Sommerhoff, 1980, p. 43). Técnicos chilenos viajaron a capacitarse y se dio paso a la creación de una institucionalidad específica para la relación entre el Estado y las cooperativas.

El proceso a través del cual se creaban y funcionaban las cooperativas de electrificación rural puede dividirse en distintas aristas. La creación y el funcionamiento de las cooperativas era una tarea que recaía en los potenciales cooperativistas con la colaboración de Endesa. Los socios eran los encargados de la constitución de la cooperativa, de la elaboración de los estatutos, de la administración, de la adquisición de la energía requerida, de su distribución, de la contratación de préstamos, de la fijación de la tarifa, y de cualquier otra acción que fuera necesaria para alcanzar su objetivo. Por su parte, además de organizar y construir, Endesa se ocupaba de supervisar y controlar el funcionamiento cotidiano de las cooperativas. En tal sentido, la etapa de creación de las cooperativas era llevada a cabo en conjunto entre sus miembros y el Estado, mientras que el funcionamiento y gestión de las empresas recaía principalmente en los socios, contando con la asistencia y supervisión de Endesa.

En lo relativo al financiamiento participaban agentes externos a la dualidad cooperativa-Endesa. Particularmente influyentes fueron algunas organizaciones supra estatales y la política internacional. Las cooperativas de electrificación no solo contaron con algunos privilegios tributarios, en el marco del fomento estatal del cual surgen. También contaron con diferentes tipos de créditos para la construcción de sus instalaciones. En ello fue relevante el apoyo de fondos del Export Import Bank of Washington, del Banco del Estado de Chile, de la National Rural Electric Cooperatives Association (NRECA) de Estados Unidos y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).5 A partir del interés mostrado por la Unión Panamericana, denominada posteriormente Organización de Estados Americanos, los prestamos estadounidenses propiciaron que se fomentara las cooperativas (Carvallo, 1950).

Entre 1945 y 1950, Endesa otorgó a los cooperativistas créditos a 5 años plazo por el 70 por ciento del costo de las obras, gracias a los fondos que obtuvo del Export Import Bank of Washington por medio de la CORFO. El plazo no era reajustable y el crédito era expendido sin intereses. El 30 por ciento restante debía ser aportado al contado por los interesados para financiar las instalaciones. Este fue el mecanismo utilizado para la construcción de las cooperativas de Osorno, Río Bueno-Ranco, Paillaco y Llanquihue. Posteriormente, entre 1950 y 1959 Endesa financió el 40 o 60 por ciento de los costos vía créditos no reajustables, a 4 años plazo y con un interés anual de 6 por ciento. Este fue el mecanismo utilizado para la construcción de las cooperativas de Talca, Curicó, Chillán, Charrúa, Los Ángeles, Linares, Teno y Parral (Cruzat, 1969; Cuevas, 1970).

La tercera etapa de la construcción de cooperativas fue un tanto distinta. Endesa modificó su línea de créditos, debido a los importantes gastos en los que debía incurrir por estar haciéndose cargo de la dimensión primaria de la electrificación nacional. Las nuevas condiciones para los créditos fueron las siguientes: el préstamo era por el 75 por ciento del costo que tenían que cubrir los cooperativistas, no reajustable y con plazo de un año. Sin embargo, dado que se hacía evidente que estas nuevas condiciones de financiamiento ralentizarían el plan de electrificación rural, Endesa acordó con el Banco del Estado de Chile créditos no reajustables por el 80 por ciento del costo con un plazo de pago de máximo 4 años y con un 12 por ciento de interés anual. Las cooperativas de Limarí, Rapel, Malleco, Temúco y Panguipulli se financiaron a partir de una combinación de estos dos créditos (Cruzat, 1969, p. 75; Cuevas, 1970, p. 2). Además, la cooperativa de Casablanca, que comenzó a funcionar en 1967, se financió de una manera particular: un crédito de CORFO a 15 años plazo, reajustable en proporción al índice del costo de la vida y con un 6 por ciento de interés.

En paralelo a lo anterior, y debido a que en general los pequeños agricultores no tenían capacidad de responder de buena manera a las exigencias de los créditos, la Federación Nacional de Cooperativas Eléctricas (FENACOPEL) gestionó créditos más convenientes con la National Rural Electric Cooperatives Association (NRECA).6 Dado el éxito con que finalizaron dichas gestiones, se creó el 'convenio de préstamo CORFO-AID' en 1965 (SCT, 1972, pp. 183184)7. El préstamo era de 3.300.000 dólares, que sería complementado con un aporte nacional equivalente. El fondo construido entre ambos montos se destinó a otorgar créditos a las cooperativas federadas. Esto permitió dar créditos más convenientes para los agricultores que quisieran electrificar sus campos, siendo principalmente beneficiados los pequeños productores8. Precisamente éstos pudieron obtener créditos no reajustables por un 95 por ciento de sus cuotas a 12 años plazo, con un interés de 6 por ciento anual. Este mecanismo permitió entre 1966 y 1969 conectar las líneas de transmisión energética de las cooperativas a 3.225 socios, de los cuales un 85 por ciento fueron pequeños propietarios.

Los costos de obtener la energía no eran iguales para todas las cooperativas, así como tampoco lo eran las tarifas cobradas por éstas. Cada región de Endesa tenía una tarifa primaria distinta.9 Para fijar la tarifa las cooperativas tenían en consideración dicha tarifa primaria, las pérdidas de la red, los gastos generales de funcionamiento de la cooperativa, los de mantenimiento, y la formación de fondos destinados a la reposición o mantención de las instalaciones. En caso de haber excedente, las cooperativas no lo repartían, sino que se capitalizaba. En general, las tarifas cobradas por las cooperativas eran sensiblemente menores que las cobradas por las empresas privadas tradicionales (SCT, 1972, p. 182; Wilhelm, 1971, pp. 44-58). El objetivo de las cooperativas era llevar la electricidad a zonas alejadas, con las mejores condiciones económicas posibles para sus socios. Al hacerlo, aportaron en el desafío de hacer de la economía chilena una economía desarrollada, combinando una gestión democrática con altos estándares técnicos.

Un caso particular de entrecruzamiento entre cooperativas y Estado

El tipo de relación entre estas cooperativas y el Estado fue diferente respecto de otros rubros durante el desarrollismo, y de hecho constituye un tipo de entrecruzamiento entre cooperativas y Estado inédito hasta ese momento. La relación era intensa en un comienzo, pero posteriormente se iba haciendo cada vez más distante y restringida a una fiscalización técnica (Sommerhoff, 1980, p. 43). Además, la organización estatal era lejana - trabajaba en las dependencias de Endesa - por lo que cualquier encuentro explícito entre cooperativas y burocracia implicaba un traslado. No existió cooptación. En parte, esto se explica por las características mismas del rubro de la electrificación, que de suyo requiere altos estándares técnicos para funcionar. En razón de lo anterior, existió una mediación institucional técnica, realizada por 'expertos', cuestión que es sustantivamente diferente de una mediación burocrática de carácter político, como podría decirse que existió en el cooperativismo de la reforma agraria (Barraclough & Fernández, 1974, pp. 220-223). La mediación burocrática, intermitente y estrictamente relacionada a cuestiones técnicas, permitió un margen interesante de autonomía para las cooperativas.

Este tipo de relación con el Estado produjo que las cooperativas de electrificación destacaran por la alta preparación técnica de sus dirigentes, así como por la eficiencia con que llevaban a cabo sus funciones. Por ejemplo, para elegir al gerente de las cooperativas, quien era el encargado de ejecutar los acuerdos y las órdenes del Consejo de Administración, un requisito era que tuviera conocimientos relacionados con el cooperativismo de consumo eléctrico. Esto significó que en la mayoría de los casos el gerente fuera ajeno a la cooperativa misma y contara con un título universitario (ver tablas 1 y 2).

La evolución de las cooperativas de electrificación rural tuvo una importante y sostenida tendencia al alza en su número, cantidad de socios y capacidad instalada entre 1945 y 1968 (ver tabla 3). En 1965, estas cooperativas concentraban un 35 por ciento del consumo total de energía en los sectores rurales del país. Para analizar el crecimiento en la cantidad de socios, es importante reparar en el tipo de socios que componían las cooperativas de electrificación, pues se permitía que una Municipalidad fuera considerada como uno solo. En razón de lo anterior, el número de socios indicado en la tabla está sesgado, pues no es representativo de la cantidad de personas que obtenían energía a través de las cooperativas. De los 7.620 socios que tenían las cooperativas en 1968, 73 eran Municipalidades que durante ese año distribuyeron energía a unas 322.000 personas en 142 pueblos. Por otra parte, según los datos entregados por la repartición de gobierno correspondiente, en ese mismo año 1968 un 70 por ciento de los socios de las cooperativas correspondía a pequeños agricultores, mientras el 30 por ciento restante estaba compuesto por medianos y grandes propietarios, municipalidades, industrias, hospitales, escuelas u otras instituciones (SCT, 1972, p. 180).

El uso de la electricidad obtenida de las cooperativas de consumo varió según cada cooperativa y también a medida que pasó el tiempo. El tipo de créditos que pudiera ofrecer Endesa fue determinante en este aspecto. Sobre todo durante los primeros años de implementación del plan, quienes utilizaban energía para mecanizar sus procesos productivos eran principalmente grandes y medianos agricultores. Los créditos nacionales no eran todo lo flexibles que se requería, debido a la restringida capacidad económica de Endesa (Cuevas, 1970, p. 4). Por eso, en 1965 los gobiernos de Chile y de Estados Unidos firmaron un acuerdo que permitió ofrecer mejores condiciones, como he descrito más arriba (préstamo CORFO-AID). Este préstamo permitió que entre 1966 y 1968 se conectaran más de 3000 nuevos socios a las cooperativas.

En 1957 en promedio un 66 por ciento del consumo de energía en las cooperativas se destinó a alumbrado y usos domésticos, mientras solo un 22 por ciento fue utilizado en faenas agrícolas y un 12 por ciento en regadío mecánico (Endesa, 1958, p. 15). Estas cifras son demostrativas de que todavía no se aprovechaba el potencial de la electrificación en las actividades productivas agrícolas. Buena parte de los socios provenía de niveles económicos bajos, por lo que dicha relación solo comenzó a revertirse a partir del préstamo CORFOAID. Por ejemplo, más de un 60 por ciento de la energía distribuida por la cooperativa de Osorno en 1967 se destinó a la electrificación de actividades agrícolas, mientras cerca de 37 por ciento fue utilizado para consumo habitacional. De todas formas, el caso de Osorno era uno de resultados particulares. La generalidad de las cooperativas continuaba destinando más del 50 por ciento de la energía al consumo doméstico, como bien lo reconocían organizaciones estatales que monitoreaban los avances que los nuevos créditos de apoyo a pequeños productores generaban (Wilhelm, 1971).

El impacto generado por las cooperativas de electrificación en la vida cotidiana de las zonas rurales, al permitir el consumo doméstico de energía eléctrica y la mecanización de los procesos productivos, fue reconocido transversalmente. De hecho, en 1968 la Organización de Estados Americanos (OEA) creó un programa de becas para estudiar la forma de implementación de la electrificación rural vía cooperativas en Chile. Aunque todavía con desafíos principalmente en torno a la mecanización de los procesos productivos, los cambios introducidos por este plan fueron sustantivos.

A la hora de explicar las diferencias entre el rendimiento de las cooperativas de electrificación rural y otros rubros del cooperativismo, se hace necesario considerar algunos elementos que las distinguían del resto del movimiento cooperativo. El más importante de ellos es que la fuente de abastecimiento de las cooperativas de electrificación rural era la empresa estatal Endesa (ver tabla 4). Las cooperativas se alimentaban del sistema interconectado que se construyó en el marco del plan nacional de electrificación. Ello explica que no existieran complicaciones a la hora de comprar el producto a distribuir, cuestión que permitió un mayor grado de eficiencia que el alcanzado por otros rubros.

Uno de los obstáculos determinantes para el funcionamiento de una cooperativa de distribución o consumo era el abastecimiento. Esto porque muchas veces no tenían la capacidad de negociar, o no tenían posibilidad de abastecerse a través de un contacto directo con la misma organización productora del bien particular. En su gran mayoría, las cooperativas se abastecían con intermediarios, cuestión que automáticamente generaba un alza en los precios. Estas dificultades aminoraban - y en muchos casos derechamente anulaban - la diferencia de los precios de compra ofrecidos por las cooperativas de consumo y los de otras organizaciones tradicionales de comercio. Las cooperativas de electrificación rural, al estar desde su origen apegadas a un plan estatal de electrificación, ofrecían precios considerablemente menores a los de las empresas privadas tradicionales (SCT, 1972, p. 182).

En definitiva, la innovación económica jugó un papel importante, pues no existían a la mano fórmulas utilizadas previamente que sirvieran para impulsar la electrificación. Se produjo también una innovación en las relaciones entre el Estado y la sociedad. Las cooperativas de electrificación le permitieron al Estado hacer esfuerzos por aumentar la productividad agrícola a pesar que CORFO no podía hacerlo directamente. Existió coincidencia entre los intereses de las cooperativas y el Estado.

Más aún, este caso representa la utilización de cooperativas como política pública, al solucionar una problemática social mediante cooperativas. Con anterioridad, algunos investigadores han analizado la práctica neoliberal de resolver problemáticas sociales mediante la creación de nuevos mercados (Farías, 2014; Mirowski, 2013; Ossandón, 2012). En el caso de las cooperativas de electrificación no primó tanto el conocimiento económico como tal, sino la debilidad de la estructura estatal chilena y la legitimación social, académica (aunque no desde la economía) e internacional de las cooperativas. A partir de lo anterior, la estatalidad desarrollista implicó también el crecimiento, o creación, del mercado - mercado alternativo, es cierto; pero mercado al fin y al cabo. Asimismo, la electrificación rural llevada a cabo por cooperativas resultó un buen mecanismo para introducir cambios en el sector agrario chileno, que no estaba dentro de los campos de acción directa de CORFO. Esto pone en cuestión el análisis del desarrollismo chileno como un proceso caracterizado por un continuo crecimiento del Estado y consecuente reducción del mercado.

El Estado y las cooperativas de electrificación: de Frei Montalva a la Concertación

El gobierno de Frei Montalva se distinguió por ser el gobierno que propició mayor fomento del cooperativismo. Como he señalado, es de hecho en este gobierno en que se firman los convenios que permitieron una mayor democratización de los socios de las cooperativas de electrificación (gracias al préstamo CORFO-AID). Se mantuvieron las políticas correspondientes y se intentó intensificar el fomento estatal. Ahora bien, al mismo tiempo, en este gobierno se produjo un cambio de estrategia por parte del Estado. Al impulsar la reforma agraria se puso fin a las trabas al actuar de la CORFO que habían traído consigo las negociaciones políticas al momento de su creación. Esto implicó que las cooperativas de electrificación rural perdieran protagonismo. El Estado terminó optando por complementar la electrificación con un cambio profundo de la estructura de propiedad de la tierra.

Durante los tres años de la Unidad Popular, la relación entre el Estado y las cooperativas de electrificación rural no se modificó sustantivamente. No se crearon nuevas empresas, en parte porque los esfuerzos estaban puestos en la reforma agraria, y por la preferencia ideológica de algunos sectores de la UP por la gestión estatal directa. Asimismo, existieron algunas disputas entre ciertas cooperativas y Endesa. También, a partir de una ley promulgada en 1971, se prohibió la participación de las municipalidades como socias de una cooperativa.

Por otra parte, las cooperativas de electrificación rural constituyen el único rubro que no retrocedió en cantidad de organizaciones durante la dictadura. Por ese motivo, es posible considerar el periodo 1973-1990 como uno de continuidad relativa para estas cooperativas. Si bien su autonomía se vio restringida por el contexto dictatorial, eran organizaciones solventes económicamente y lo continuaron siendo, sin tener una relación intensa con el Estado. Además, no pocos de sus beneficiarios eran grandes agricultores que tenían cercanía política con el régimen.

Un cambio institucional relevante fue la creación de la Comisión Nacional de Energía (CNE) en 1978. Esto implicó el término del rol de Endesa como planificadora del desarrollo eléctrico del país (IIC, 1988, p. 70). Este cambio comenzó a hacer más difuso el arreglo institucional que relacionaba a cooperativas y Estado, cuestión que de todas formas no produjo grandes conflictos. Las cooperativas de electrificación que existían a la fecha contaban con años de experiencia, con altos grados de eficiencia y con un reconocimiento amplio del aporte que habían realizado al crecimiento productivo.

Las cooperativas no se vieron afectadas en estos años por la privatización de Endesa. Esto porque en la época no existía competencia amenazante para ellas, y porque de todas formas la privatización se terminó de efectuar muy cerca del fin de la dictadura. Además, el DFL N° 1 de 1982 decretó la fijación de precios para la venta de energía eléctrica a las empresas privadas de producción que entregaran la energía a empresas de distribución. La fijación de tarifas quedó a cargo de la CNE.

Otro cambio relevante fue impuesto por el DL N° 3351, que estableció que estas cooperativas y las agrícolas estarían sometidas al régimen tributario de las sociedades anónimas y los socios al de los accionistas. El DFL N° 1 estableció también la posibilidad de que existieran cooperativas concesionarias de servicio público y cooperativas de servicio privado. Hasta el momento, las cooperativas de electrificación habían sido consideradas de servicio privado. Este decreto sentó las bases de un camino que iría poco a poco asemejando las cooperativas a una empresa tradicional. Ya no se aspiraba a organizar de una manera colectiva y cooperativa a la sociedad en torno a la energía, sino que se instaba a las cooperativas a participar como un actor más del mercado tradicional.

El 12 de febrero de 1990, la dictadura impulsó un nuevo cambio que consolidaría este giro en el actuar de las cooperativas de electrificación. La ley N° 18.922, que modificó el DFL N°1 de 1982, estableció que las cooperativas de abastecimiento de energía eléctrica que fueran concesionarias de servicio público, podrían distribuir energía sin limitaciones de volumen a clientes no socios. En la legislación anterior se ponía un límite para este tipo de abastecimiento: no debía ser superior al 50 por ciento de la energía distribuida por la cooperativa. Se configuró desde ahí en adelante un rubro de cooperativas mayoritariamente prestadoras de servicios a clientes no socios.

El Estado subsidiario, en democracia, promovió que las cooperativas funcionaran prácticamente igual que cualquier otra empresa.10 Este es el camino que siguieron las cooperativas más importantes del sector, aunque no todas. Lo anterior representa la institucionalización neoliberal de las cooperativas, por cuanto en vez de utilizar a las cooperativas como política pública, se introdujo al mercado tradicional como principio fundamental de la organización de la sociedad. Esta situación dio pie a que un número significativo de cooperativas fuera adquirida por grandes empresas tradicionales, o que las cooperativas vendieran una porción mayoritaria de sus acciones a una empresa tradicional, con lo cual la empresa misma de distribución energética dejó de ser una cooperativa.

Conclusión

La expansión estatal producida por el desarrollismo tuvo dos elementos centrales: (i) el intento de alcanzar el desarrollo, liderado por el Estado y teniendo como ejemplo a los países avanzados de occidente; y (ii) resguardar un mínimo de estabilidad para la estructura política e institucional, pues el Estado se vio en la necesidad de mantener una relación equilibrada con los distintos sectores de interés corporativo. En ese contexto, el fomento estatal de las cooperativas tuvo mayor relación con la necesidad de implementar diversas políticas públicas que con el cooperativismo en sí. El Estado no contaba con las condiciones económicas y organizacionales para encargarse por sí solo de la totalidad del plan de electrificación nacional. A partir de ese hecho y de la influencia ejercida por el ejemplo norteamericano, el Estado implementó parte de la electrificación rural mediante cooperativas. En ese punto, al verse el Estado obligado a buscar alternativas, la legitimidad que tenían las cooperativas nacional e internacionalmente fue fundamental.

Este caso representa uno de los más nítidos ejemplos de diversidad organizational y heterogeneidad estructural en Chile. De hecho, sentó las bases para que se replicara en otras áreas de la economía, alcanzando diversos resultados. No toda relación entre cooperativismo y Estado implica cooptación. El caso de la electrificación rural muestra de manera singular cómo a pesar que las cooperativas fueron fomentadas y creadas a partir del Estado desarrollista, no es posible considerarlas un caso de cooptación. En el caso estudiado una burocracia estatal compuesta por técnicos fue la encargada de fomentar y controlar; pero a la vez de promover la organización social para llevar a cabo su cometido. Esto generó una mayor participación de la ciudadanía, iniciándose así un proceso de inclusión controlada de nuevos actores y grupos sociales a la vida política y económica chilena. Más aún, este tipo particular de mediación burocrática, intermitente y estrictamente relacionada a cuestiones técnicas, permite concluir que hubo un margen interesante de autonomía para las cooperativas.

En el caso estudiado hubo una coincidencia entre los intereses estatales y los de las cooperativas. Ambos veían en la electrificación del país una oportunidad para aumentar la productividad y las condiciones de vida, cuestión que derivó en que la relación fuera generalmente de ayuda mutua. Así las cosas, las cooperativas de electrificación rural representan un caso de innovación económica e institucional, que permitió una consolidación pausada pero constante de estructuras organizacionales diversas. Con relativa anterioridad o al menos al mismo tiempo el Estado fomentó también cooperativas en otras áreas de la economía. No obstante, la particularidad que presenta el caso analizado por este artículo es que el rol de las cooperativas en el plan de electrificación rural fue implementar una política pública que se suponía estaría a cargo del Estado. En ese sentido, no es análogo a un caso en que el Estado fomentara o subsidiaria la actividad económica privada o cooperativista.

Por otra parte, en el cooperativismo de consumo el precepto principal de la organización del mercado supone la colaboración entre consumidores sin perjudicar a los productores. Esto implica un cambio en el principio rector del mercado, dejando de ser éste la competencia entre los actores. Este artículo ha mostrado cómo la estatalidad desarrollista implicó también el crecimiento, o creación, del mercado, hallazgo que pone en cuestión el análisis del desarrollismo chileno como un proceso caracterizado por un continuo crecimiento del Estado y una consecuente reducción del mercado. Es necesario analizar la direccionalidad que toma la construcción estatal para concluir cómo se afectan entre sí Estado y mercado. El caso de las cooperativas de electrificación rural es significativo, puesto que muestra que en pleno auge del proceso de expansión estatal no toda la construcción estatal desarrollista apuntó a un crecimiento del Estado en detrimento del mercado. Asimismo, la electrificación rural llevada a cabo por cooperativas resultó un buen mecanismo para introducir cambios en el sector agrario chileno, que no estaba dentro de los campos de acción directa de CORFO.

A partir de la experiencia de la electrificación rural el Estado comenzaría a aplicar soluciones similares en otros sectores de la economía, ejemplo de lo cual fueron las cooperativas de agua potable. Se produjo una experiencia de heterogeneidad estructural, así como una innovación económica e institucional. En tal sentido, este artículo aporta también a la literatura sobre 'variedades del capitalismo' (Berk & Schneiberg, 2005; Boldizzoni, 2013; Schneider, 2009), al analizar cómo un elemento no capitalista tuvo un rol importante en el desarrollo y consolidación del capitalismo en el Chile desarrollista.

Finalmente, este artículo deja algunas preguntas abiertas para investigaciones futuras. Profundizar en un análisis relacional de las relaciones entre las cooperativas y el Estado permitirá avanzar en consolidar una perspectiva que deje atrás debates esencialistas. También, analizar los factores y entidades externas a la dualidad cooperativas-Estado será fundamental para comprender los límites y posibilidades que la relación presenta para las cooperativas en cada caso.

Footnote

Notas

1. Por ejemplo, en 1907 la publicación feminista La Alborada anunciaba la creación de una cooperativa para la asociación de costureras, cuyo objetivo era independizarse del 'despotismo del capital' (ver La Alborada, Santiago, 3 de febrero de 1907, p. 2).

2. Los principios de Rochdale son siete. Si bien han sido modificados en variadas ocasiones, su contenido no ha variado de manera significativa. La Alianza Cooperativa Internacional (ACI) considera: (i) Membresía abierta y voluntaria sin discriminación de ningún tipo; (ii) Control democrático; (iii) Participación económica equitativa de los miembros; (iv) Autonomía e independencia; (v) Educación a los miembros y difusión a la sociedad de los principios del cooperativismo; (vi) Intercooperación; y (vii) compromiso con la comunidad.

3. Ejemplo de esto son las 'escuelas de verano' que hacía la Universidad de Chile.

4. No obstante, buena parte de las obras llevadas a cabo por CORFO fue financiada a partir de créditos de bancos y organizaciones extranjeras.

5. Durante la segunda guerra mundial, Estados Unidos buscó el apoyo de los gobiernos latinoamericanos a los aliados. Posteriormente, a raíz de la revolución cubana dicho país dio un impulso todavía mayor a la industrialización por sustitución de importaciones, bajo lo que se llamó Alianza para el Progreso (Bértola & Ocampo, 2013, pp. 187-188).

6. La ayuda internacional no se quedó allí. La NRECA ofreció apoyo tanto en aspectos tecnológicos, como de organización y contabilidad.

7. Este préstamo fue suscrito por CORFO como prestatario, el gobierno de Chile y Estados Unidos a través de su agencia para el desarrollo internacional (AID en su sigla en inglés), perteneciente al Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

8. Se consideraba pequeños productores a aquellos cuyo predio tenía un avalúo fiscal de máximo E° 10.000 (10.000 escudos).

9. El Plan Nacional de Electrificación dividió al país en siete regiones geográficas, determinando sus límites a partir de la disponibilidad de recursos hidro y termoeléctricos, el régimen hidrológico y la situación actual y proyectada del consumo de energía eléctrica.

10. En otro artículo he analizado las relaciones entre el Estado y las cooperativas durante la postdictadura (ver Labarca, 2016).

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