Apuesta por la recuperación de YPF (2012-2015): diseño, desempeño e implicancias

Abstract

The state intervention and subsequent expropriation of 51% of YPF, the historical national oil company, by the government of Cristina Fernández de Kirchner in April 2012, constituted a transformation of structural character, of the most felt and claimed throughout the kirchnerists governments cycle. This work addresses a set of relevant aspects: the format and design adopted to recover state control over YPF; certain economic indicators that reflect the performance of the flag oil company, within the framework of the hydrocarbon production circuit and in relation to the role of its dominant agents; the state economic policies deployed around its new management and the bet on non-conventional hydrocarbons that was sustained to alleviate one of the weakest flanks of the neo-developmentalist accumulation model, the "energy crisis"; and the economic and geopolitical implications of this bet on the "non-conventional". Finally, there is evidence of the limitations of a development strategy oriented predominantly in favor of local economic groups, within a framework of retrenchment of the kirchnerist political project, going from the so-called "deepening of the model" to only "enduring it".

Alternate abstract:

La intervención estatal y expropiación del 51% de YPF, la histórica empresa petrolera nacional, por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en abril de 2012, constituyó una transformación de carácter estructural, de las más sentidas y reivindicadas en todo el ciclo de gobiernos kirchneristas. Se aborda en este trabajo un conjunto de aspectos de relevancia: el formato y diseño adoptado para recuperar el control estatal sobre YPF; ciertos indicadores económicos que reflejen el rendimiento de la petrolera de bandera, en el marco del circuito productivo hidrocarburífero y en relación con el rol de sus agentes dominantes; las políticas económicas estatales desplegadas en torno a su nueva gestión y la apuesta por los hidrocarburos no convencionales en que se sustentó para paliar uno de los flancos más débiles del modelo de acumulación neodesarrollista, la “crisis energética”; y las implicancias económicas y geopolíticas de esa apuesta en torno a los “no convencionales”. Se evidencian, en fin, las limitacionesde una estrategia de desarrollo orientada predominantemente en favor de los grupos económicos locales, en un marco de repliegue del proyecto político kirchnerista, pasando de la mentada “profundización del modelo” a sólo “aguantarlo”.

Cuestiones de Sociología, nº 19, e063, diciembre 2018. ISSN 2346-8904

Universidad Nacional de La Plata

Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación

Departamento de Sociología

Artículos

Apuesta por la recuperación de YPF (2012-2015): diseño, desempeño e implicancias

Julián Bilmes

Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales (IdIHCS)/Universidad Nacional de La Plata-CONICET, Argentina

[email protected]

Cita sugerida:Bilmes, J. (2018). Apuesta por la recuperación de YPF (2012-2015): diseño, desempeño e implicancias. Cuestiones de Sociología, 19, e063. https://doi.org/10.24215/23468904e063

Resumen: La intervención estatal y expropiación del 51% de YPF, la histórica empresa petrolera nacional, por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner en abril de 2012, constituyó una transformación de carácter estructural, de las más sentidas y reivindicadas en todo el ciclo de gobiernos kirchneristas. Se aborda en este trabajo un conjunto de aspectos de relevancia: el formato y diseño adoptado para recuperar el control estatal sobre YPF; ciertos indicadores económicos que reflejen el rendimiento de la petrolera de bandera, en el marco del circuito productivo hidrocarburífero y en relación con el rol de sus agentes dominantes; las políticas económicas estatales desplegadas en torno a su nueva gestión y la apuesta por los hidrocarburos no convencionales en que se sustentó para paliar uno de los flancos más débiles del modelo de acumulación neodesarrollista, la “crisis energética”; y las implicancias económicas y geopolíticas de esa apuesta en torno a los “no convencionales”. Se evidencian, en fin, las limitacionesde una estrategia de desarrollo orientada predominantemente en favor de los grupos económicos locales, en un marco de repliegue del proyecto político kirchnerista, pasando de la mentada “profundización del modelo” a sólo “aguantarlo”.

Palabras clave: YPF, Hidrocarburos no convencionales, Estrategia de desarrollo, Geopolítica.

Bet on the recovery of YPF (2012-2015): design, performance and implications

Abstract: The state intervention and expropriation of 51% of YPF, the historical national oil company, by the government of Cristina Fernández de Kirchner in April 2012, constituted a transformation of structural character, of the most felt and claimed throughout the kirchneristsgovernments cycle. This work addresses a set of relevant aspects: the format and design adopted to recover state control over YPF; certain economic indicators that reflect the performance of the flag oil company, within the framework of the hydrocarbon production circuit and in relation to the role of its dominant agents; the state economic policies deployed around its new management and the bet on non-conventional hydrocarbons that was sustained to alleviate one of the weakest flanks of the neo-developmentalist accumulation model, the "energy crisis";and the economic and geopolitical implications of this bet on the "non-conventional". Finally, there is evidence of the limitations of a development strategy oriented predominantly in favor of local economic groups, within a framework of retrenchment of the kirchnerist political project, going from the so-called "deepening of the model" to only "enduring it".

Keywords: YPF, Non-conventional hydrocarbons, Development strategie, Geopolitics.

Introducción

La intervención estatal y expropiación del 51% de la histórica empresa petrolera nacional, Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), por el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner (CFK) en abril de 2012, despertó grandes expectativas y una efusiva adhesión popular, dada la extendida representación de YPF como expresión de soberanía nacional. Aquella medida constituyó una transformación de carácter estructural, de las más sentidas y reivindicadas en todo el ciclo de gobiernos kirchneristas.

Creada en 1922 por una generación de militares industrialistas, YPF había sido empresa insignia de nuestro país, primera empresa petrolera estatal del mundo y tractor del desarrollo nacional (Bernal, De Dicco y Freda, 2008). Primero durante la última dictadura cívico-militar y luego durante el menemismo, el programa neoliberal jaquearía ese rol, produciendo su fragmentación, debilitamiento y privatización gradual hasta su compra por el holding español Repsol en 1999, a la par que se llevaba adelante el proceso de “comoditización” de los hidrocarburos (su mercantilización para la exportación), en el marco de la globalización neoliberal (Barrera, Sabbatella y Serrani, 2012).

La Ley 26.741, denominada de Soberanía Hidrocarburífera, votada por amplia mayoría en el Congreso nacional en mayo, declaraba de interés público nacional el logro del autoabastecimiento hidrocarburífero, y de utilidad pública y sujeto a expropiación el 51% del capital accionario de YPF, perteneciente a Repsol. A la par, se sostenía su carácter de Sociedad Anónima pero ahora bajo dirección estratégica estatal y una nueva gestión público-privada, bajo un nuevo paradigma mixto distinto del neoliberal imperante desde 1989, pero también del estatal que fue característico durante gran parte del siglo XX (Sabbatella, 2012b).

Habiendo finalizado aquel ciclo de gobiernos kirchneristas en diciembre de 2015, se vuelven más que relevantes las preguntas por los alcances y limitaciones que encontró una de sus últimas medidas de gran signo transformador. Nos proponemos en este trabajo analizar un conjunto de aspectos de relevancia: el formato y diseño adoptado para recuperar el control estatal sobre YPF; ciertos indicadores económicos que reflejen el rendimiento de la petrolera de bandera, en el marco del circuito productivo hidrocarburífero y en relación con el rol de sus agentes dominantes; las políticas económicas estatales desplegadas en torno a su nueva gestión y la apuesta en que se sustentó para paliar uno de los flancos más débiles del régimen de acumulación neodesarrollista: la llamada “crisis energética”. Se presentará, a su vez, el marco de relaciones de fuerza con que contó el segundo gobierno de CFK, crecientemente desfavorable para sus objetivos.

Ello nos permitirá preguntarnos por las implicancias de esta apuesta por la nueva YPF, en el marco del proyecto político-económico y la estrategia de desarrollo del último kirchnerismo, en función de los objetivos de industrialización y desarrollo nacional con inclusión social, a la par que indagar en las implicancias económicas y geopolíticas de la apuesta por los hidrocarburos no convencionales. Desde un enfoque multidimensional y multiescalar, buscamos dar cuenta de este conjunto de problemáticas en base a un abordaje que articula elementos de sociología económica, sociología política y geopolítica.

Recuperación estatal de YPF: ¿estatización, nacionalización, expropiación?

Hacia 2010-2011 emergía fuerte la llamada “crisis energética” (denominada así por la oposición al kirchnerismo), dada la muy baja inversión de las grandes empresas del sector y la declinación del rendimiento de los yacimientos hidrocarburíferos (en el marco de una matrizenergética nacional fuertemente anclada en el petróleo y el gas1), a la par que crecía la demanda de energía producto del fuerte crecimiento económico que generaba el modelo de acumulación (Pérez Roig, 2016). La estrategia de Repsol al frente de YPF, principal operadora hidrocarburífera argentina, había incidido con peso en ello, llevando a cabo una desinversión programada y fuga de utilidades al exterior, en pos de financiar inversiones en otros lugares del mundo considerados estratégicos, y transferir gran parte de las ganancias a los accionistas (Serrani, 2013). Mientras que la multinacional obtenía de nuestro país el 50% de sus utilidades a nivel mundial, sólo destinaba aquí el 20% de sus inversiones.

A fines de 2007, año en que el saldo de la balanza energética ya había comenzado su brusco descenso, el primer gobierno de CFK llevó a cabo la apuesta por la “argentinización” de YPF, mediante el aliento al ingreso de capitales “nacionales” a la empresa, que pudieran cumplir el rol de una burguesía comprometida con el desarrollo del país, según la concepción que sustentaban los gobiernos kirchneristas. Ello se efectuó mediante el ingreso a YPF del grupo Petersen (familia Eskenazi), quienes adquirieron con el apoyo estatal un 15% de las acciones de la empresa en un primer momento, y luego un 10% adicional. Sin embargo, este ingreso implicó un gran endeudamiento del grupo con un consorcio de bancos internacionales y la propia Repsol, a saldarse anualmente con los dividendos correspondientes a su tenencia accionaria, por lo cual el resultado no fue otro que la agudización de la estrategia de giro de utilidades al exterior y desinversión local por parte de Repsol-YPF (Sabbatella, 2012a).

Luego de la reelección presidencial de CFK en octubre de 2011, aprovechando el capital político de un abrumador 54% de los votos, el kirchnerismo definió avanzar en la confrontación con Repsol. En primer lugar, mediante el decreto 1722/11 restringió el giro al exterior de los dólares obtenidos mediante exportaciones hidrocarburíferas y mineras, obligando a las compañías de esos sectores a ingresar y negociar esas divisas en el mercado de cambios (Cabrera, 2014). En un contexto en que el déficit fiscal creciente –el cual anunciaba la emergencia de la cíclica “restricción externa”– se conjugaba con una pronunciada fuga de capitales y presiones contra el tipo de cambio propiciando una devaluación, el gobierno nacional aprovechaba la fortaleza política conseguida producto de la notable elección para neutralizar o morigerar aquellas tendencias.

Luego, se buscaría impugnar la política comercial de Repsol mediante una serie de iniciativas con el fin de deslegitimar su accionar: desde el rechazo del representante estatal en el directorio de la empresa del reparto de dividendos, la denuncia del manejo cartelizado de los precios de los combustibles y la articulación con las provincias nucleadas en la Organización Federal de Estados Productores de Hidrocarburos (OFEPHI) en pos de la quita de concesiones sobre ciertos yacimientos, en brusca caída en sus reservas. En abril de 2012 se definió finalmente la intervención estatal en la empresa, junto con el envío al Parlamento del proyecto de Ley de Soberanía Hidrocarburífera.

La ley 26.741 declaraba de utilidad pública y sujeto a expropiación el 51% del capital accionario de YPF perteneciente a Repsol, el cual se repartiría en un 51% para el Estado nacional y un 49% para las provincias de la OFEPHI. Ello implicaba la dirección estratégica del Estado sobre la empresa, aunque se sostenía su carácter de Sociedad Anónima, lo cual alejaba a la nueva YPF del modelo del “nacionalismo petrolero” vigente durante gran parte del siglo XX y anclado en el carácter de Sociedad del Estado de la petrolera de bandera. La propia CFK había indicado en su anuncio que el modelo elegido no era de estatización, sino de “recuperación de la soberanía y del control de un instrumento fundamental”, porque se seguiría funcionando de acuerdo con la ley de sociedad privada (Premici, 2012). Se entiende entonces la razón de la figura puesta al frente de la nueva YPF, acorde con el modelo de gerenciamiento de la empresa bajo una “gestión profesionalizada”: Miguel Galuccio, un cuadro técnico y profesional que provenía de Schlumberger, principal compañía de servicios hidrocarburíferos a nivel mundial, en donde se desempeñaba como alto ejecutivo.

Ello implicó divergencias entre los analistas sobre la correcta nominación de esta medida, y del carácter de YPF bajo su nuevo formato: mientras que una parte de la bibliografía de referencia se refiere a ella como una renacionalización o renacionalización parcial (CEPAL, 2015; Gaggero, Schorr y Wainer, 2014; entre otros), otros niegan que se haya tratado de una nacionalización o estatización, y se refieren a ella como YPF-modelo 2012 (Bertinat, D’Elia, Observatorio Petrolero Sur, Ochandio, Svampa y Viale, 2014). En nuestro caso, optamos por referirnos en términos amplios y generales como nueva YPF, remarcando su paradigma mixto, bajo dirección estratégica del Estado y nueva gestiónpúblico-privada.

Cabe señalar que el carácter de esta medida era acorde a la concepción sustentada por los gobiernos kirchneristas, quienes, alejados en este punto del nacionalismo clásico del siglo XX en América Latina (encarnado paradigmáticamente por Perón en Argentina, Vargas en Brasil, Cárdenas en México) que concebía fundamental contar con empresas públicas del Estado al frente de los principales resortes de la economía, se definieron a avanzar en “estatizaciones” sólo ante graves manejos de administraciones privadas y como última instancia (Gaggero, Schorr y Wainer, 2014). Durante los anteriores gobiernos kirchneristas se había dado una serie de medidas de este tipo (Correo Argentino, Aysa, el espacio radioeléctrico, aeropuertos, ferrocarriles, etc.), por fuera de las figuras legales para empresas estatales, formándose en cambio sociedades anónimas consignadas por la ley 19.550 que regula y tipifica las sociedades comerciales, con mayoría accionaria estatal (Varesi, 2013).

Ello guarda relación con la apuesta sostenida desde un primer momento por los gobiernos kirchneristas por constituir una “burguesía nacional” que encabezara el proceso de industrialización y desarrollo nacional, lo cual demostraría su inviabilidad y rotundo fracaso, dado el actual grado de desarrollo del capitalismo global –en caso de que esa apuesta haya sido viable alguna vez en nuestra historia de país periférico dependiente–.

Políticas en torno a la nueva YPF y apuesta por los no convencionales

Desde el vamos, la ley 26.741 de Soberanía Hidrocarburífera definía una serie de criterios que implicaban cambios rotundos con respecto al funcionamiento precedente del circuito hidrocarburífero, estableciendo como de “interés público nacional” el autoabastecimiento de hidrocarburos y el funcionamiento de los distintos segmentos de la actividad, a fin de garantizar “el desarrollo económico con equidad social”, lo cual da lugar a que el Estado regule el accionar de los agentes del circuito. A su vez, se definía allí la creación de un Consejo Federal de Hidrocarburos para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la norma, aspecto que apuntaba en gran medida a superar los límites impuestos por la provincialización del dominio del suelo (impuesta en la convertibilidad y reforzada en la posconvertibilidad), en cuanto a la fijación de una política hidrocarburífera nacional.

Luego, el decreto 1277/2013, que reglamentaba la ley recientemente aprobada, remarcaba los principales aspectos de la ley, y establecía más claramente algunos de ellos. Así, se derogaba allí explícitamente elementos fundamentales del paradigma neoliberal impuesto en 1989-1990 como la libre disponibilidad de los recursos extraídos, la libertad de precios y la libre exportación e importación. A la par, el Estado recuperaba su rol planificador y la capacidad de regular a los agentes del sector, expresado en la creación de un Plan Nacional de Inversiones Hidrocarburíferas para efectivizar lo estipulado en la ley y una Comisión de Planificación y Coordinación Estratégica de ese Plan.

En agosto de aquel año, Galuccio anunciaba el Plan Estratégico 2013-2017 de YPF (2012), también llamado “Plan de los 100 días”, el cual “puede ser leído como un acta de refundación de la compañía ahora bajo manejo estatal” (Cabrera, 2014, p. 19). Allí se puede advertir la apuesta central por el desarrollo de hidrocarburos no convencionales2 como clave para recuperar el autoabastecimiento energético, en base al boomde la formación Vaca Muerta, ubicada en la Cuenca Neuquina, considerada como el segundo mayor reservorio mundial de gas no convencional y cuarto en petróleo no convencional por las agencias energéticas internacionales, ubicando a nuestro país en el tercer lugar en este tipo de recursos, luego de EEUU y China. Una apuesta que comportaba delicadas implicancias económicas y geopolíticas, de las que buscaremos dar cuenta.

Se buscaba así emular la experiencia estadounidense, cuya “revolución del shale” desde comienzos de siglo XXI le permitió a ese país pasar en pocos años de ser un importador neto de energía –de países “peligrosos” como Venezuela y los de Medio Oriente– a acercarse al autoabastecimiento, llegando incluso a ubicarse en 2014 como principal productor de hidrocarburos a nivel mundial (Bertinat et al., 2014).

El Plan de los 100 días estimaba que se podría incrementar un 29% la tasa de extracción de petróleo y un 23% la de gas natural con respecto al promedio 2011-2012, a través de una inversión proyectada en 37.000 millones de dólares. Los no convencionales jugarían un rol clave en ello: la participación de shaleoil en esa proyección sería del 46%, y la de shale y tight gas de un 59%.

Ahora bien, en aras de financiar la gran inversión prevista, el Plan definía que el grueso de la misma proviniese de la propia caja de la empresa: aproximadamente un 70% del total (26.000 millones de dólares), revirtiendo la estrategia de Repsol de giro de utilidades y repartición de dividendos en pos de producir grandes reinversiones. Un 18% (US$ 6.700 millones) sería financiado por deuda emitida por la empresa, y el 12% restante (US$ 4.500 millones) se financiaría mediante asociaciones con otras empresas, tal como se comenzó a desarrollar desde entonces, y fue fruto de fervientes debates, con el acuerdo con la compañía de origen estadounidense Chevron como paradigma.

Tensión entre estrategias de desarrollo

Una política importante de la nueva YPF, denominada Programa Sustenta, fue concebida para impulsar el crecimiento de proveedores regionales de productos y servicios de la empresa, fomentando el desarrollo de la productividad, competitividad y calidad de los mismos, y que fue desarrollando varias etapas, especialmente a raíz de acuerdos establecidos con el Instituto Nacional de Tecnología Industrial. La nueva empresa tecnológica ypefeana, Y-TEC (YPF-Tecnologías), con participación de YPF en un 51% y del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas con 49%, aportaría en ese objetivo, apuntalando pymes con potencialidad,aunque incapaces de pagar un departamento de I+D (Investigación y Desarrollo) quedando excluidas del knowhow tecnológico requerido para el desarrollo de productos y servicios que precisaría YPF bajo su nueva gestión (Bilmes, 2018).

Sin embargo, lo anterior parece haber entrado en tensión con otras políticas que dan cuenta de una contradicción entre vías o estrategias de desarrollo disímiles, en el marco del proyecto político-económico del segundo gobierno de CFK: ¿el rol de motor del desarrollo lo ocuparía un Estado empresario, articulando pymes y ganando en funciones de control, regulación y planificación en los resortes estratégicos de la economía, como el sector hidrocarburífero? ¿O volvería a insistirse con la búsqueda de consolidar una burguesía nacional que lograra motorizar el desarrollo, como en la frustrada “argentinización” de YPF en 2007?

La apuesta por aliarse con la Unión Industrial Argentina y el gran empresariado local, en el marco de la “sintonía fina” que proponía CFK al comienzo de su segundo mandato parece dar cuenta de una opción por la segunda vía. Así, en un marco de creciente inflación por puja distributiva, aparición de la restricción externa, crisis energética y otras dificultades que había comenzado a manifestar el modelo de acumulación productivo-exportador bajo un régimen neodesarrollista (Varesi, 2018),el camino elegido para motorizar el desarrollo se asentaba en los grandes grupos económicos locales, pasando de la mentada “profundización del modelo” a sólo “aguantarlo”3 (Kulfas, 2016). Y ello se expresaba a su vez en las políticas referentes a YPF, con crecientes concesiones al gran empresariado del sector en busca de acompañamiento al modelo en cuanto a inversiones, mientras que se reestablecían vínculos con mercados extranjeros para favorecer la llegada de crédito e inversiones externas.4

Se comprende entonces por qué el monto de los recursos asignados al Programa Sustenta no fue particularmente significativo en relación con los gastos totales de YPF: US$ 50 millones frente a 2.800 de inversión total promedio anual entre 2012 y 2014 (CEPAL, 2015), a la par que esa inversión se vio canalizada por intermedio de tres de las cuatro empresas transnacionales líderes en servicios de explotación y perforación (Schlumberger, Weatherford y Halliburton, con poco más del 20% del total cada una de ellas), que organizaron la red a partir de sus ventajas tecnológicas a nivel global.

A través de la Resolución 1/2013 del Ministerio de Economía, por otro lado, se estableció un nuevo sistema de retenciones, actualizando el “valor de corte” que el productor recibe por cada barril exportado (pasando a US$ 70) y el precio de referencia internacional a partir del cual se aplica la retención (US$ 80), resignando así el Estado parte de sus ingresos vía retenciones y tendiendo a equiparar los niveles de rentabilidad entre petróleo de exportación y el destinado al mercado interno. Análogamente, a fines de 2012 se aumentó fuertemente el precio del gas en boca de pozo, pasando de US$ 2,5/5 el millón de BTU a US$ 7,5. En tercer lugar, se efectuó un acelerado aumento en el precio de los combustibles, con un alza promedio del 25% entre mediados de 2012 y mediados de 2013, y de un 60% desde entonces hasta principios de 2014 (Pérez Roig, 2016). Se pretendía de esta manera incentivar al sector privado a revertir las tendencias de acumulación imperantes, acompañando a YPF en la reinversión de utilidades al contar con mejores “oportunidades de negocios”.

Previo al acuerdo con Chevron para operar en conjunto en Vaca Muerta, el decreto presidencial n.° 929 de aquel año establecía la creación del Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos. Allí se daba lugar a la creación de la figura de Concesión de Explotación No Convencional de Hidrocarburos, habilitando la creación de nuevas áreas y regulando el mecanismo para efectuarlas, y se estipulaba una serie de condiciones preferenciales para el capital privado, buscando incentivar la inversión de los grandes agentes del sector.

Entre estos beneficios, se establecía para las empresas que realizaran inversiones superiores a los 1.000 millones de dólares en los primeros 5 años, que a partir del quinto año pudieran comercializar libremente el 20% de los hidrocarburos extraídos en el mercado externo, sin retenciones y con libre disponibilidad del total de las divisas obtenidas. A su vez, en caso de que esos volúmenes debieran destinarse al abastecimiento del mercado interno, se gozaría igualmente de un precio no inferior al de exportación, que si bien se pagaría en pesos, también podría convertirse a divisas de libre disponibilidad. A la par de lo anterior, el Régimen contemplaba la solicitud de recategorización de los bloques y fracciones bajo la nueva figura de Concesión de Explotación No Convencional, bajo una extensión mínima de 25 años y prorrogables a 10 más de forma anticipada. Las empresas podrían así subdividir áreas convencionales, obteniendo la adjudicación directa y sin licitación pública de áreas no convencionales, por los plazos mencionados.

Estos beneficios respondían a las demandas de los agentes del circuito hidrocarburífero, quienes desde 2012 planteaban un conjunto de condiciones para asociarse a YPF y/o desarrollar yacimientos no convencionales, las cuales iban a contramano de las recientes transformaciones gubernamentales operadas sobre el sector. Entre ellas, reclamaban que la cotización interna del crudo se atara a la internacional, volver a la libre disponibilidad y poder liquidar utilidades en casa matriz sin restricciones. A su vez, el litigio internacional que Repsol había iniciado contra YPF tras la expropiación cercenaba los márgenes de negociación y las posibilidades de tomar deuda de la empresa. En ese marco, establecer asociaciones con grandes petroleras fortalecería internacionalmente a la nueva conducción ypefeana ante los reclamos de Repsol, en un marco en que la “crisis energética” no lograba revertirse, y el gobierno buscaba imperiosamente nuevas inversiones privadas para aumentar la oferta energética y reducir las importaciones.

Por último, en octubre de 2014 se sancionó una nueva Ley de Hidrocarburos (N.° 27.007), buscando dejar asentados en un nuevo marco jurídico los principios de la política para el sector, actualizando la anterior ley en la materia, que databa de 1967, y su modificatoria de 2006. A través de la norma tomaba forma de ley el Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos del decreto 929/13, y se aumentaban los beneficios otorgados al capital privado al ampliar su alcance a inversiones superiores a los US$ 250 millones, después de tres años de iniciado el proyecto, y estableciendo un marco especial para permitir la importación de bienes de capital o insumos necesarios.

En fin, cabe señalar que, atendiendo al desempeño de los indicadores económicos, la nueva YPF dio cuenta de un gran cambio de tendencia con respecto a su anterior gestión, en cuanto a inversión en exploración, desarrollo tecnológico, volúmenes de extracción y procesamiento de hidrocarburos. No obstante, observando desde la actualidad los datos referentes a la producción y refinación de hidrocarburos, la petrolera de bandera se encontró empujando sola para superar la delicada situación de “crisis energética”, apostando a revertir las tendencias arraigadas en el circuito hidrocarburífero de sobreexplotación de los yacimientos, subexploración del territorio y constantes mermas en los volúmenes totales de producción y refinación de petróleo y gas. Así, mientras la empresa público-privada experimentó entre 2012 y 2015 fuertes aumentos en la extracción de petróleo y gas (pasando del 35% al 44% y del 23% al 33% de los volúmenes totales a nivel nacional, respectivamente), así como en la refinación de crudo, producto de la mayor utilización de la capacidad instalada (del 54 al 56% del total refinado), los números totales de cada segmento dieron cuenta de que la tendencia decreciente se mantuvo invariable: entre 2012 y 2015 las caídas fueron de un 3,3% para la extracción de petróleo, de un 2,8% en caso del gas y de un cuasi estancamiento en caso de la refinación de crudo (Bilmes, 2017).

Los otros también juegan: agentes dominantes del circuito hidrocarburífero

Este relevante dato sobre la solitaria contratendencia de la nueva YPF en el circuito hidrocarburífero local guarda relación con un rasgo sobresaliente sobre la configuración del circuito en cuestión: los altos grados de concentración y extranjerización de las principales empresas que lo componen. En efecto, se observa la estructura oligopólica del sector, en el que 7 empresas concentran alrededor del 85% de la extracción de petróleo (YPF, PAE, Pluspetrol, Sinopec, Petrobras, Chevron y Tecpetrol), 7 empresas (Total, YPF, PAE, Petrobras, Apache, Pluspetrol, Tecpetrol) concentraban aproximadamente el 90% de la extracción gasífera en nuestro país –de un total de entre 60 y 70 empresas para ambos casos–, mientras que 6 empresas explicaban prácticamente la totalidad de la refinación de crudo y elaboración de combustibles (YPF, Shell, Axion –ex Esso–, Oil, Petrobras, Refinor).

Este aspecto resulta relevante para incorporar al análisis de los resultados obtenidos por la nueva YPF y su apuesta por revertir la “crisis energética”, indagando las lógicas de acumulación que sustentan y la escala en que operan esos agentes económico-sociales que ocupan una posición dominante en el circuito hidrocarburífero. Al analizar el origen de su capital, encontramos que una parte importante de ellos son de carácter transnacional y extranjero, muchos de los cuales se encuentran entre las 20 empresas hidrocarburíferas más grandes del mundo: la empresa de origen británico BP –ex British Petroleum– (controlante del 60% de PAE -Pan American Energy), las gigantes chinas Sinopec y CNOOC (estaúltima controla el 20 % de PAE), las de origen estadounidense Chevron y Exxon-Mobil (controlante esta última hasta septiembre de 2012 de Esso, vendida al grupo Bridas), la francesa Total, la angloholandesa Royal Dutch Shell e inclusive la brasileña Petrobras (“Las 21…”, 2015).5

Por otro lado, otros agentes del circuito hidrocarburífero son locales según el origen de su capital, como las multinacionales Pluspetrol y Tecpetrol (esta última brazo del poderoso grupo Techint, de la familia Rocca, en el sector), la flamante Oil (brazo petrolero del grupo Indalo, de Cristóbal López), la mitad de Bridas (grupo empresarial de los hermanos Bulgheroni, que posee Axion y el 20% de PAE, luego de vender la mitad de su paquete accionario a la china CNOOC en 2010) y la de menor escala Refinor (cuyo paquete accionario poseía YPF en un 50%, Petrobras en un 28,5% y Pluspetrol en el 21,5%) (De Dicco, 2014a y 2014b).

Luego, encontramos que la gran mayoría de los agentes del circuito forman parte de la cúpula empresaria argentina (las 200 empresas de mayor facturación, excluyendo las financieras y agropecuarias): YPF, PAE, Shell, Esso, Petrobras, Tecpetrol, Sinopec, Chevron, Total y Pluspetrol, e inclusive las primeras 6 de ellas se ubican en el “núcleo duro” de la cúpula (las primeras 50 empresas), las cuales controlan aspectos fundamentales del desenvolvimiento de la economía nacional (Gaggero y Schorr, 2016). Esto nos da la pauta del carácter altamente rentable del sector hidrocarburífero, y del poderío económico que detentan estos agentes.

En efecto, se puede apreciar que el rasgo estructural de nuestra economía referido a los altos grados de concentración y extranjerización de las principales empresas que motorizan y dinamizan la actividad económica, se ratifica en el circuito hidrocarburífero. Esto implicó, en cuanto a la lógica de acumulación sostenida por los agentes bajo análisis, comportamientos predatorios de sobreexplotación de los yacimientos existentes a la par que mermaban constantemente los volúmenes de extracción y refinación de hidrocarburos, dado que estos analizan el proceso de acumulación en base a una estrategia global: se trate de las mencionadas empresas transnacionales extranjeras (privadas o semiestatales) o locales que operan en forma transnacionalizada (como en los casos de Tecpetrol, Pluspetrol, Bridas).6

Las características de estos agentes del circuito hidrocarburífero dan cuenta del gran poder económico que poseen, el cual es utilizado con frecuencia para incidir en las políticas económicas estatales en función de sus intereses. En este sentido, se puede observar que en forma persistente durante el transcurso del neodesarrollismo, los grandes agentes del sector protestaron contra los niveles de las retenciones a la exportación y el desacople de los precios internos con respecto a los internacionales, ávidos de obtener rentabilidades aún más extraordinarias, en función de las ganancias que proyectaban podían obtener en un escenario de ese tipo. En base a ello fundamentaban los bajos niveles de inversión, a la par del “excesivo intervencionismo estatal” en el sector: los subsidios al consumo energético doméstico e industrial, las restricciones al aumento de las exportaciones debido a los requerimientos de satisfacer la demanda del mercado interno, y la falta de ciertas condiciones de “seguridad jurídica” acordes a los cánones del neoliberalismo imperante a nivel mundial.

Cabe mencionar, a su vez, que las decisiones de inversión, reducciones o incrementos en volúmenes de extracción y procesamiento de hidrocarburos, no se rigen solamente por cuestiones estrictamente económicas, sino que los factores políticos y geopolíticos juegan un rol relevante, articulándose así las relaciones de fuerzas sociales con las propiamente políticas como también con las internacionales (Gramsci, 2003). Los grandes agentes del circuito poseen un “poder de veto” sobre las políticas públicas que buscan incidir en el proceso de acumulación (Gaggero, Schorr y Wainer, 2014), en base al poderío económico que implica controlar grandes porciones de ciertas áreas centrales de la economía nacional, en particular en este caso en cuanto a provisión de energía, a la par que pueden incidir en la balanza comercial y fiscal de acuerdo a sus volúmenes de exportación e importación de crudo y combustibles (con sus implicancias en cuanto al balance de divisas, en el marco de la delicada reaparición del problema estructural de restricción externa desde 2011-2012).

Análisis de situación y relaciones de fuerza

El marco general de relaciones de fuerza con que contó ese último gobierno kirchnerista se iría volviendo desfavorable para sus objetivos, tanto en lo que hace al sostenimiento del modelo de acumulación como para el proyecto político hegemónico sustentado por el kirchnerismo. Algunos de estos factores son de naturaleza externa al accionar gubernamental, y otros, producto de sus decisiones y medidas.

En cuanto a las relaciones de fuerzas internacionales, por un lado, el siglo XXI había dado luz a una crisis y transición del orden mundial que jaqueaba el unipolarismo angloamericano instituido hacia 1989-1991 en pos de una creciente multipolaridad relativa, transitando el “centro de gravedad” y la potencia hegemónica mundiales desde Estados Unidos y el polo angloamericano occidental hacia los polos emergentes con centro en China y el Asia-Pacífico (Dierckxsens y Formento, 2018). Sin embargo, hacia 2011-2012 se asistía a una agudización de tensiones entre polos de poder centrales y emergentes (unipolares los primeros y multipolares los segundos), lo cual se expresaba con las guerras civiles en Siria y en Libia, desde 2011, en que la “Primavera árabe” es utilizada por la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) para avanzar sobre regímenes adversos como el de Gaddafi en Libia y Al-Assad en Siria, y contenida en donde pudiera afectar a aliados, especialmente en Arabia Saudita (Merino, 2014). Hacia 2013-2014 los polos emergentes nucleados en el BRICS,7 con China a la cabeza, lanzan una propuesta de nueva arquitectura financiera y productiva internacional (con organismos multilaterales de crédito alternativos al FMI y BM, y el mega proyecto comercial y productivo conocido como Nueva Ruta de la Seda), desafiando la globalización financierista neoliberal y la hegemonía occidental.

En América Latina, por su parte, esta agudización de enfrentamientos entre polos centrales y emergentes se expresaba con el lanzamiento de la Alianza del Pacífico (AP) en junio de 2012, en sintonía con el Acuerdo Estratégico Trans-Pacífico de Asociación Económica impulsado por la administración Obama de los EEUU. Conformada en sus inicios por Colombia, Perú, México y Chile, la AP se planteaba como un organismo de integración regional de carácter aperturista y liberal,en pos de adaptarse a las nuevas lógicas del capitalismo global, y aparecía entonces como alternativa a los organismos de integración regional autónoma como UNASUR, CELAC, MERCOSUR (en los cuales el kirchnerismo era importante protagonista), que sufrieron desde entonces un marcado estancamiento.

Por otro lado, a nivel nacional, al no haberse transformado la matriz productiva heredada del régimen de acumulación neoliberal, el carácter desarticulado y dependiente dela misma, así como los elevados grados de concentración, extranjerización y primarización económica daban cuenta (en forma análoga lo analizado para el circuito hidrocarburífero) de unas relaciones de fuerzas sociales favorables al gran capital, tanto en sus fracciones transnacionales extranjeras como locales –si bien durante el neodesarrollismo habían ganado posiciones relativas las fracciones productivas exportadoras en detrimento de las financieras y de servicios (Varesi, 2018)–. Ante una coyuntura económica internacional que se fue volviendo desfavorable para seguir sosteniendo altos niveles de crecimiento económico (dada la contracción del comercio exterior y caída de los precios de los commodities, en particular), y la consecuente potenciación de la puja distributiva, la cúpula económica contaba pues con un poderío estructural que se traducía en ciertas capacidades decisivas en cuanto a control de las variables económicas (como la formación de precios,control de divisas y capitales) y a veto sobre las políticas públicas, en base a lo cual imponerse en su búsqueda de limitar la redistribución de la riqueza, así como erosionar al gobierno en pos de su desestabilización, caída, y/o recambio en favor de una coalición más favorable a sus intereses.

En lo que hace a las relaciones de fuerzas políticas, luego, ante el recambio presidencial de 2011 se rompía la alianza estratégica entre el sindicalismo peronista conducido por Hugo Moyano y el núcleo de conducción del kirchnerismo, por disputas en cuanto a la representación política del sindicalismo en las listas electorales (y en el “proyecto nacional” en general), así como en la orientación político-estratégica a seguir. Se perdía así un apoyo y base social fundamental para sostener el proyecto político-económico de gobierno: el movimiento obrero organizado, que durante ese período se fragmentó fuertemente. A la par, ante las elecciones de medio término de 2013 el proyecto hegemónico kirchnerista sufriría un nuevo desgranamiento, en este caso de importantes sectores del Partido Justicialista y sectores “productivistas” del empresariado local que armaron el Frente Renovador, quienes se impusieron frente a los candidatos oficialistas. En fin, hacia fines de ese último gobierno kirchnerista, ante las elecciones generales de 2015, quedaría en evidencia una fuerte desarticulación e internas dentro del campo de fuerzas oficialistas. Todo lo cual coadyuvó para la derrota electoral de ese año.

Alianzas e implicancias geopolíticas

Un último punto para abordaren este trabajo consiste en el impacto que tuvoen la apuesta de la nueva YPF la disputa geopolítica por los hidrocarburos, en el marco de la crisis y transición del orden mundial. Ciertos elementos de esta arista resultan clave para comprender determinadas condiciones de la recuperación de la dirección estratégica de YPF y la apuesta por los no convencionales, las cuales imponen a su vez claros condicionamientos.

En primer lugar, en torno a los no convencionales de Vaca Muerta aparecen numerosos cuestionamientos existentes sobre la veracidad del auge de estos recursos y sus proyecciones, debido a las deliberadas sobre estimaciones de las reservas por parte de las grandes agencias energéticas internacionales, al no haber considerado (o haber omitido intencionalmente) las abruptas caídas en los volúmenes de extracción de ese tipo de hidrocarburos no convencionales. Diversos analistas sostienen, por ende, que existe una burbuja especulativa en el shale, dado que para las transnacionales y la banca de inversiones el negocio de los hidrocarburos es predominantemente financiero, en el marco de la globalización (Bruckmann, 2015). Abunda evidencia, en este sentido, sobre la financiarización de los mercados de futuros de commodities, los cuales se han convertido en “casinos de apuestas” que manipulan las fluctuaciones en el precio internacional del petróleo, y produjeron así las extraordinarias alzas del precio entre 2005-2014 (Engdahl, 2012).

La sobreestimación de las reservas de no convencionales responde a motivos geopolíticos, en el marco de la disputa global por el acceso y control de los recursos fósiles, la cual se agudiza debido a la crisis global y al cénit de la extracción mundial de hidrocarburos de fácil acceso. De este modo, los no convencionales se insertan en una estrategia que se entronca en el paradigma de “seguridad energética” estadounidense, consistente en reducir o eliminar su dependencia de importaciones de países “peligrosos” como Venezuela y los de Medio Oriente, a la par que en romper la dependencia con la OPEP. Mediante diversas iniciativas el gobierno de los EEUU y su Departamento de Estado (particularmente la administración Obama, y sus secretarios de Estado Clinton y Kerry) promovían el desarrollo de hidrocarburos no convencionales en países emergentes, con el objetivo táctico de asegurarse el acceso a estos recursos estratégicos, en un escenario de fuerte pugna global –principalmente con Rusia y China–.

En este sentido, se puede observar una suerte de alianza entre el gobierno argentino y el estadounidense respecto a la expropiación del 51% de YPF en manos de Repsol, ante el interés manifestado por petroleras chinas sobre los promisorios recursos no convencionales de Vaca Muerta y la determinación de la petrolera de origen español de no comenzar su explotación hasta tanto la política hidrocarburífera argentina no se ajustara a sus pretensiones, mientras que el gobierno argentino obtenía así un fuerte respaldo internacional para confrontar con Repsol (Slovinsky, 2014).

En un sentido similar puede leerse el acuerdo YPF-Chevron, junto a los grandes beneficios estipulados para el capital privado en el decreto 929/2013 referente al Régimen de Promoción de Inversión para la Explotación de Hidrocarburos y la nueva Ley de Hidrocarburos de 2014, así como también el convenio energético entre Argentina y EEUU ese mismo año. Mientras que ello era visto por el gobierno argentino como una necesaria complementación en términos de grandes montos de capital a invertir y desarrollos tecnológicos específicos (el know-how), a la par que significaba una señal de confianza para los “mercados” ante los reclamos de Repsol en tribunales internacionales, estas medidas se entroncaban, por su parte, con la estrategia estadounidense referente a su seguridad energética.

Sin embargo, esta alianza con los intereses que gobernaban en los Estados Unidos en ese entonces no puede leerse linealmente como subordinación general a su estrategia global, dado el alineamiento geopolítico del último gobierno kirchneristacon los polos emergentes nucleados en el BRICS desde 2013-2014, lo cual encontró su correlato en cuanto a YPF. Ello se puede observar en acuerdos que suscribió la compañía con grandes empresas hidrocarburíferas de China (Sinopec) y Rusia (Gazprom) en el año 2015, los cuales significaron la entrada de intereses de otro signo geopolítico en la explotación de los promisorios recursos de Vaca Muerta, desarrollados hasta entonces por intereses mayormente angloamericanos (Bilmes, 2017). Ello implicaba, a la par, nuevos respaldos internacionales para la política gubernamental en torno a los no convencionales, en un contexto de incertidumbre por los bajos niveles del precio internacional del petróleo y de reconfiguración geopolítica mundial.

Reflexiones finales

Para finalizar, plantearemos algunas breves consideraciones en base a los análisis precedentes. En nuestra impresión, se evidencia en el último gobierno kirchnerista una estrategia que resultó insuficiente (que se quedó “a medio camino”, se podría decir) en cuanto a los objetivos que guiaban la expropiación y nueva gestión de YPF, así como en función del proyecto político-económico de gobierno.

Entendemos que demostraron sus limitaciones tanto el “paradigma mixto” del nuevo formato adoptado para la empresa, como las políticas de crecientes concesiones a los agentes del circuito hidrocarburífero en búsqueda de sus inversiones, en el marco de una estrategia de desarrollo orientada predominantemente en favor de los grupos económicos locales. Se puede observar que no dio los resultados esperados la continua búsqueda del último gobierno de CFK por reestablecer vínculos con fracciones del capital local e internacional en búsqueda de acompañamiento a las políticas económicas y el sostenimiento del modelo de acumulación, en cuanto a crédito e inversiones. Ese acompañamiento deseado nunca llegó, y en el caso que nos ocupa, YPF terminó empujando sola en pos de revertir las tendencias que habían llevado a la aparición del déficit energético.

Ello se sitúa, a su vez, en el cambio del discurso y objetivos del proyecto político de gobierno, que pasó de la “profundización del modelo” que se declamaba luego de la contundente victoria en las elecciones presidenciales de 2011, a la “sintonía fina” anunciada ante el empeoramiento creciente de las condiciones macroeconómicas, alcanzando apenas a sostener el modelo de acumulación, en detrimento de trasformaciones más estructurales de signo posneoliberal.

Por último, cabe señalar que este conjunto de reflexiones y debates encuentran gran relevancia, según entendemos, frente a un eventual proyecto político que desde el gobierno del Estado vuelva a plantearse en un futuro recuperar la apuesta trunca por la industrialización y el desarrollo nacional con inclusión social. Lo cual encuentra un complejo panorama a dilucidar, en tiempos de redefinición de los márgenes de acción de que disponen las estrategias de desarrollo impulsadas en países dependientes, en aras de redefinir el ordenamiento económico-social, redistribuir la riqueza y ganar grados de soberanía, dada la actual fase de un capitalismo transnacionalizado, globalizado y financiarizado que ha concentrado enormemente la riqueza y el poder mundial.

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Notas

1 Según los Balances Energéticos oficiales de aquellos años, en lo que hace a producción de energía primaria, los hidrocarburos representan más del 87% del total (51% gas natural y 37% petróleo).

2 Se denomina así a gases y petróleo tales como el shale, tight, coalbedmethane y de arenas bituminosas.

3 Se imponía así la concepción neodesarrollista de un conjunto de cuadros y fracciones a lo interno y por fuera del gobierno, cuyo proyecto, como variedad de capitalismo, “se inscribe en lo que se podría denominar un fordismo periférico ‘negociado’, con relaciones laborales de tipo neotayloristas. Es decir, un capitalismo periférico de desarrollo medio, de producción de bienes de baja complejidad y de bajo y medio valor agregado, con una estructura industrial desintegrada pero de cierto desarrollo y protección del mercado interno, que adopta el paradigma flexible en las relaciones capital trabajo con su consecuente precarización y fragmentación laboral” (Merino, 2014, p. 73).

4 Entre otras medidas, el convenio YPF-Chevron en agosto de 2013, el acuerdo ante el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones, dependiente del Banco Mundial) en octubre de 2013, el cierre del proceso expropiatorio con pago a Repsol en abril de 2014 y el acuerdo con el Club de París en mayo de 2014.

5 Cabe señalar, sin embargo, una consideración acerca de que no es posible, en el marco del actual capitalismo globalizado, asignar linealmente una comunión de intereses entre empresas con determinado origen de su capital y aquel Estado-nación respectivo, dada la deslocalización con respecto a países centrales de origen que conlleva el proceso de transnacionalización del capital. Por lo que debiera realizarse un análisis en clave de proyectos estratégicos para ubicar a cada actor en la disputa geopolítica mundial, atendiendo a sus posicionamientos, articulaciones, alianzas, composición de sus directorios y estructura accionaria.

6 No se trata de un comportamiento “mecánico” o inexorable este, dado que en ello juegan un papel de relevancia las relaciones establecidas entre el Estado y estos agentes económicos, aspecto específico que debe ser analizado pormenorizadamente.

7 Acrónimo que refiere al bloque compuesto por Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica, constituido como bloque político en 2008 ante la crisis global en el viejo centro del poder mundial, en pos de un orden mundial multicéntrico y pluripolar.

Recepción: 15 junio 2018

Aprobación: 30 octubre 2018

Publicación: 04 enero 2019

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