Entre la dependencia y la autonomía. El laberinto de la procuración de justicia en la democratización mexicana

Abstract

Desde la publicación del decreto de reforma constitucional en febrero de 2014, comenzó el debate público en México sobre la transición de la Procuraduría General de la República (PGR) hacia la Fiscalía General de la República (FGR), con dos coyunturas visibles: la remoción del fiscal para perseguir los delitos electorales y, más recientemente, los reclamos públicos por la ofensiva de la PGR en contra de un candidato presidencial de la oposición para la elección de julio de 2018. En ocasiones, sin embargo, en el debate público prevalecen las versiones de los profesionales de la política, así como los ejercicios periodísticos, muchas veces anclados en la actualidad noticiosa. Algunos de los ejemplos que recientemente se han barajado en el debate público: 1) La campaña desde la PGR en 2005 contra Andrés Manuel López Obrador, entonces jefe de Gobierno del Distrito Federal y aspirante puntero en la carrera por la sucesión presidencial, que concluyó con su desafuero y con el retroceso de la acción penal en su contra (Cárdenas Gracia, 2006). Sumamente visibles, y cuestionables, son también las omisiones de la PGR, por mencionar algunas surgidas en tiempos recientes: 1) Las denuncias interpuestas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) por aparentes operaciones para desviar y desaparecer cuantiosos recursos desde secretarías de Estado, como las realizadas entre 2013 y 2015 por la Secretaría de Desarrollo Social. 2) Las investigaciones sobre posibles sobornos recibidos por políticos y funcionarios de parte la constructora brasileña Odebrecht, concluidas según lo dicho por el procurador Raúl Cervantes al momento de presentar su renuncia al cargo el 17 de octubre de 2017, pero sin ningún efecto hasta ahora (marzo de 2018).

Headnote

¿Cómo transcurre el tránsito de la dependencia a la autonomía del Ministerio Público en una nueva democracia? El proceso en México, analizado detalladamente, muestra contradicciones reformistas y resistencias gubernamentales para ceder el órgano encargado de la procuración de justicia. El desempeño de la Fiscalía Electoral bajo nuevos márgenes de autonomía (2015-2017) y los constante señalamientos por el uso político de la justicia abonan a la crisis de legitimidad de la Procuraduría y refuerzan los argumentos a favor de una Fiscalía General autónoma para favorecer la democratización del régimen político.

Introducción

Uno de los aspectos más relevantes del diseño institucional del Ministerio Público (mp) corresponde a su ubicación en el régimen político1. En términos comparados, es visible la diversidad en la naturaleza -institucional, funcional, política- de las instancias encargadas de formular acusaciones y realizar investigaciones penales. Pero respecto a su lugar institucional, el debate se puede establecer en términos dicotómicos: mantener un vínculo orgánico con los poderes Ejecutivo o Judicial o, por el contrario, otorgar autonomía con respecto de los otros poderes del Estado.

La procuración e impartición de justicia penal en las democracias contemporáneas muestra una tendencia hacia procesos más abiertos, autónomos y respetuosos de los derechos humanos (Ferrajoli, 2006: 11). La autonomía de las instituciones de procuración de justicia penal, así como su vínculo con un poder formalmente imparcial en su funcionamiento como el Judicial, tiene una racionalidad visible: los intereses particulares ("políticos") podrían contaminar o entrar en conflicto con los procesos de investigación ministerial, así como la aplicación estricta y expedita de la legalidad. Más aún, la subordinación política de la institución encargada de la acción penal es contraria a una idea de justicia neutra, imparcial, y riñe con cualquier régimen democrático.

El vínculo entre la institución de procuración de justicia y el Poder Ejecutivo, particularmente en regímenes presidenciales, supone dejar abiertas las posibilidades para la politización de las causas penales y, en esa medida, para la impunidad ante los casos de corrupción política o administrativa, incluso en casos de violaciones a los derechos humanos. Al Ejecutivo le favorece estratégicamente mantener al MP en su esfera, sobre todo si tiene márgenes de discrecionalidad en su actuación. En esa medida, la desvinculación entre el MP y el Ejecutivo representa una auténtica "modernización" institucional (Fix Zamudio, 2004), así como una condición sine qua non para asegurar la vigencia de los derechos humanos, luchar contra la corrupción y desvanecer las influencias políticas en la procuración de justicia (Carpizo, 2004).

En las últimas décadas, diversos países de América Latina han reformado sus sistemas de procuración de justicia, entre otras cuestiones, con la separación del MP respecto de los otros poderes del Estado o, en su defecto, con el establecimiento de un nexo orgánico con el Poder Judicial (Carrillo Flórez, 2006: 144-145). Aunque tarde, México se sumó a esta tendencia al conceder autonomía constitucional al MP respecto del Poder Ejecutivo, mediante reformas realizadas en 2014. Sin embargo, el órgano dependiente del Ejecutivo vive momentos agónicos, mientras que el órgano autónomo no puede nacer.

Ni dependiente ni autónomo, sino en medio. Desde la publicación del decreto de reforma constitucional en febrero de 2014, comenzó el debate público en México sobre la transición de la Procuraduría General de la República (PGR) hacia la Fiscalía General de la República (FGR), con dos coyunturas visibles: la remoción del fiscal para perseguir los delitos electorales y, más recientemente, los reclamos públicos por la ofensiva de la PGR en contra de un candidato presidencial de la oposición para la elección de julio de 2018. En ocasiones, sin embargo, en el debate público prevalecen las versiones de los profesionales de la política, así como los ejercicios periodísticos, muchas veces anclados en la actualidad noticiosa. Por tanto, este trabajo estudia -a través de un análisis documental con información hemerográfica, bibliográfica e institucionallas condiciones políticas e institucionales en las que transcurre el tránsito de la dependencia del Ejecutivo a la autonomía de las autoridades de procuración de justicia en México, con énfasis en los orígenes políticos, el diseño institucional y la puesta en práctica de la renovada autonomía política de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (Fepade) desde febrero de 2015.

La exposición está dividida en cinco partes, además de esta introducción. En la primera presento un diagnóstico general sobre la procuración de justicia en México. Posteriormente, examino los orígenes y las características de la reforma que estableció la autonomía y el nuevo diseño del MP en el país. En la tercera parte, reviso las causas del aplazamiento de la FGR y de la Fiscalía Anticorrupción (FA). En la cuarta parte, analizo el desempeño de la Fepade durante el encargo de su primer titular nombrado por el Senado: Santiago Nieto Castillo (febrero de 2015 a octubre de 2017). La quinta parte está dedicada a las conclusiones y la discusión alrededor de la disputa por la redefinición del lugar institucional del MP y la democratización en México, proceso que aún debe encarar cuestiones elementales para asegurar la igualdad jurídica de los ciudadanos, acceso a la justicia expedita y objetiva y la prevalencia del Estado de derecho.

Procuración de justicia en México: dependencia crónica

El caso de México ejemplifica, aunque por contraste, la necesaria autonomía política del MP para la construcción de un Estado democrático de derecho. El empleo arbitrario del órgano de procuración de justicia es una constante del régimen político mexicano (Carpizo, 2004; Fix Zamudio, 2004; Cárdenas Gracia, 2007; Universidad Nacional Autónoma de México/Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 201 1). Del autoritarismo monopartidista a la democracia pluripartidista, a pesar de reformas diferentes desde principios de 1990 (Fix Zamudio, 2002), la PGR es vista como una dependencia al servicio del Poder Ejecutivo, un poderoso brazo del presidente para encubrir a los suyos, perseguir a sus adversarios y vengarse de quien sea.

El uso de la justicia con criterios partidistas no ha sido exclusivo de los gobiernos emanados del viejo partido predominante: el Revolucionario Institucional (PRl). Los gobiernos de alternancia surgidos del Partido Acción Nacional (PAN), tanto el encabezado por Vicente Fox (2000-2006) como por Felipe Calderón (2006-2012), no modificaron la estructura de la PGR ni resistieron la tentación de emplearla con fines políticos. Algunos de los ejemplos que recientemente se han barajado en el debate público: 1) La campaña desde la PGR en 2005 contra Andrés Manuel López Obrador, entonces jefe de Gobierno del Distrito Federal y aspirante puntero en la carrera por la sucesión presidencial, que concluyó con su desafuero y con el retroceso de la acción penal en su contra (Cárdenas Gracia, 2006). 2) El uso inadecuado de testigos protegidos en el sexenio de Felipe Calderón que, en más de un caso, terminaron en fiasco judicial (Corcoran, 2013). 3) La andanada penal -fiscal y mediáticaen contra de Ricardo Anaya, candidato presidencial de la coalición formada por los partidos Acción Nacional (PAN), de la Revolución Democrática (PRD) y Movimiento Ciudadano (MC) para las elecciones de julio de 2018, acción ampliamente reprobada en la opinión pública. Diversos estudiosos y líderes de opinión han advertido al unísono: "El uso de la Procuraduría General de la República para perseguir a un líder de la oposición pone a México junto a países con regímenes autoritarios o democracias totalmente disfuncionales"2.

Sumamente visibles, y cuestionables, son también las omisiones de la PGR, por mencionar algunas surgidas en tiempos recientes: 1) Las denuncias interpuestas por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) por aparentes operaciones para desviar y desaparecer cuantiosos recursos desde secretarías de Estado, como las realizadas entre 2013 y 2015 por la Secretaría de Desarrollo Social. 2) Las investigaciones sobre posibles sobornos recibidos por políticos y funcionarios de parte la constructora brasileña Odebrecht, concluidas según lo dicho por el procurador Raúl Cervantes al momento de presentar su renuncia al cargo el 17 de octubre de 2017, pero sin ningún efecto hasta ahora (marzo de 2018). 3) Los excesos de los gobernadores (Chihuahua, Veracruz, Quintana Roo, Tamaulipas, entre otros) denunciados en diversas ocasiones por la ASF, pero perseguidos penalmente de manera selectiva y sólo ante el incremento de las presiones sociales y políticas (Editorial, 2016; Auditoría Superior de la Federación, 2016: 151). 4) La investigación de la agresión perpetrada en el municipio de Iguala, en el estado de Guerrero, la noche del 26 septiembre de 2014 en contra de los estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa, plagada de contradicciones y cabos sueltos, ampliamente criticada por la opinión pública en México (Aristegui, 2018), por organismos internacionales protectores de los derechos humanos (ONU-DH, 2018) y expertos internacionales acreditados ante el gobierno mexicano (GIEI, 2015).

En México existe algo parecido a un consenso sobre la disfuncionalidad del sistema de procuración de justicia no sólo por las constantes sospechas (fundadas) sobre su uso político y electoral, sino por una ineficacia casi absoluta en su funcionamiento. Poco extraña, por ejemplo, que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH, 2018) se haya quejado de que, por regla general, las solicitudes de información que se le hacen a la PGR no son atendidas oportuna ni debidamente; más importante, las recomendaciones giradas a la Procuraduría no son cumplidas a cabalidad y no se han concluido las investigaciones por los delitos que pudieron haberse cometido en casos tan relevantes como los de San Fernando, Tlatlaya, Iguala, Tanhuato, Apatzingán y Nochixtlán, todos ellos vinculados a violaciones graves a los derechos humanos. La conclusión del organismo nacional para la protección de los derechos humanos es contundente: "El modelo de operación de la PGR está agotado y los resultados que brinda no son los que el país requiere en la actual coyuntura".

México es el cuarto país a nivel mundial con mayor impunidad y el peor del continente americano (Le Clercq y Rodríguez, 2018). Esta condición lastimosa no sólo es responsabilidad de la PGR, por supuesto, sino también de las procuradurías estatales y de otros integrantes del sistema de justicia, como jueces, policías ministeriales y defensores de oficio. Pero está claro que la ciudadanía desconfía o limita su contacto con los órganos de procuración de justicia, como lo muestra que 93.6% de los delitos cometidos en el país en 2016 simplemente no se denunció (cifra negra) por causas atribuibles a la autoridad en más de 62% de los casos: pérdida de tiempo, desconfianza, trámites engorrosos, entre otras (INEGI, 2017). Ante un total de un millón 532 mil 313 averiguaciones y carpetas de investigación en las agencias del Ministerio Público de todo el país por denuncias en 2016 -cantidad correspondiente a 6.3% de delitos que efectivamente se denunciaron durante el año-, sólo 72 mil 695 carpetas fueron consignadas/judicializadas ante un juez penal y hubo 54 mil 818 sentencias (contando condenatorias y absolutorios). Dicho distinto, sólo 11% de los delitos que se denuncian terminan con una investigación que es enviada ante el juez y menos de 4% de ellos finaliza con alguna sentencia o resultado en cualquier sentido (Le Clercq y Rodríguez, 2018).

El órgano de procuración de justicia en México, así como sus similares locales, se exhibe ineficaz, instrumentalizado hacia objetivos políticos, no profesional y corrupto. Frente a este duro diagnóstico -ampliamente compartido en el país-, desde frentes distintos -academia, legislaturas, partidos- se ha impulsado la autonomía del MP respecto del Poder Ejecutivo. En la arena legislativa, en particular, se presentaron iniciativas al respecto desde al menos el gobierno de Vicente Fox (2000-2006), el primero no-priista en la historia de México (Cárdenas Gracia, 1996: 87). No obstante, la autonomía constitucional fue posible hasta principios de 2014.

La base de las negociaciones quedó constituida por las iniciativas de reforma "política" presentadas a finales de 2013 por las principales fuerzas políticas de oposición -los partidos Acción Nacional (PAN) y de la Revolución Democrática (PRD)-, en el marco de negociaciones políticas hechas al amparo del llamado Pacto por México, instrumento de negociaciones político-legislativas suscrito el 2 de diciembre de 2012 por el presidente Enrique Peña Nieto y los dirigentes nacionales de su partido (pri) y de la oposición representada por el PAN y el PRD (Peña Nieto et al., 2012).

Autonomía constitucional: concesión pactada

El Pacto por México fue presentado públicamente como un conjunto de "compromisos" que, aunque sin orden ni jerarquía, trastocaron el clima de opinión, ríspido por la competencia electoral recién concluida y polarizado de por sí durante todo el sexenio de Felipe Calderón (20062012), y posibilitó la integración de una extensa agenda común al propiciar los acercamientos necesarios para dar cauce a los proyectos de reforma de un gobierno sin mayoría en el Congreso. Sin duda, el experimento político consensual dio resultados sobresalientes. Tan sólo entre diciembre del 2012 y noviembre del 2013 se presentaron 49 de 61 iniciativas prometidas, se dio cumplimiento a 26 de 61 compromisos que requerían la aprobación de reformas constitucionales o legales y se reformaron 1 9 artículos constitucionales y más de 40 ordenamientos legales (Casar, 2013).

El rediseño del MP se encuentra en la reforma constitucional promulgada el 10 de febrero de 2014, cuyo eje es el establecimiento de un nuevo modelo de organización y competencia electoral, por lo que suele referirse como una reforma "política". Sin embargo, entre las modificaciones a 31 artículos de la Carta Magna y un apartado de 21 artículos transitorios se contempla no sólo el rediseño del MP, sino un conjunto de transformaciones institucionales de muy diverso origen y alcance. Por esta cualidad, la reforma ha recibido epítetos severos, por ejemplo, "grotesca" (SilvaHerzog Márquez, 2013) o "mazacote" (Alcocer, 2015).

El cambio, efectivamente, fue producto de la agregación de ofertas programáticas y propósitos coyunturales de los tres partidos mayores con presencia nacional en México. Pero no se trata de una excepción, ya que así sucedió con otras reformas negociadas al amparo del Pacto por México -educativa o telecomunicaciones, por ejemplo-, y con varias otras más realizadas desde que en 1997 se estableció una etapa de gobiernos divididos en el país (Casar y Marván, 2014; Valdés Ugalde, 2011).

La reforma política es quizá uno de los ejemplos más acabados de la política en un arreglo institucional marcado por la ausencia de mayorías; las coaliciones legislativas sin mayorías predeterminadas están marcadas por la heterogeneidad de los intereses políticos convergentes. Además, la reforma política se hizo en forma exprés, prácticamente sin discusión pública y tratada como moneda de cambio por las fuerzas partidarias. Tan desaseado y apurado fue el proceso legislativo que, por insólito que suene, se hicieron reformas a las reformas incluso antes de la promulgación de las leyes secundarias. Así sucedió al menos con la derogación -aprobada en ambas cámaras el 19 de junio de 2014- de un "haber de retiro" para los magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF).

La reforma política es heterogénea en su conjunto e incluso en cada uno de sus componentes. Su punto de partida fue el apartado 5 del Pacto -intitulado: Acuerdos para la gobernabilidad democrática- donde se planteó la necesidad de hacer "más funcional al régimen político para darle gobernabilidad al país, ampliando y mejorando su sistema democrático". Estas (loables) pretensiones tomaban mayor concreción en los compromisos 89 y 90, que estipularon crear una Ley General de Partidos y realizar una reforma electoral que, entre otras cuestiones, contemplara crear una autoridad electoral de carácter nacional y una legislación única, con jurisdicción tanto en elecciones federales, como estatales y municipales. Las negociaciones alrededor de estas temáticas recibieron "máxima prioridad" en mayo de 2013, a través del Adéndum al Pacto, suscrito al calor de las campañas electorales en 14 entidades de la República (Peña Nieto et al., 2013).

Con el impulso de la oposición, la priorización de la reforma política se tradujo en un punto determinante en las negociaciones: sus aspectos debían tratarse antes de lo relativo a la hacienda pública y a los energéticos. Ni panistas ni perredistas estaban dispuestos a ceder en los aspectos centrales de la agenda reformista del presidente Enrique Peña Nieto sin antes proceder en lo relativo al acceso y el ejercicio del poder público. Esta secuencia de cambios, por lo demás, obtuvo el visto bueno del presidente y su partido. Pero entre los pactistas fue imposible diseñar siquiera una iniciativa consensuada. Tanto el PAN como el PRD presentaron sus iniciativas por separado a finales de septiembre de 2013. Ambas propuestas no sólo reflejaban -con mayor o menor soltura- las pretensiones signadas en el Pacto, sino que guardaban importantes coincidencias entre sí: centralización electoral en los ámbitos administrativo y jurisdiccional, una sola legislación electoral, una ley general de partidos, reelección legislativa, remodelación del órgano para la persecución de los delitos electorales y nuevas causales de nulidad electoral, entre otras cuestiones (Grupo Consultor Interdisciplinario, 2013).

La iniciativa del PAN presentada en el Senado de la República fue más allá de lo estipulado en el Pacto al pretender también la autonomía del MP (y del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social-Coneval). Según este proyecto, la autonomía del MP representa una vía para atender "un reclamo muy sentido de la sociedad mexicana [...] contar con una autoridad procuradora de justicia independiente y autónoma que garantice imparcialidad en sus actuaciones", que sea una institución "sólida, encargada no solamente de la investigación y persecución de las conductas penales, sino también de aquellas que sean cometidas como parte de los procesos electorales".

La iniciativa del PRD era menos ambiciosa que la del PAN, pero apuntaba en una dirección similar respecto a la procuración de justicia electoral: una vez modificado el Artículo 102 constitucional, la Fepade debía encargarse de la investigación y persecución de los delitos electorales en las elecciones federales y locales; además, debía contar con tres fiscales generales nombrados y removidos por el Senado de la República y con fiscalías regionales en cada una de las cinco circunscripciones electorales del país.

La reforma debió enfrentar las negociaciones políticas no sólo entre el gobierno y la oposición, sino en el interior de los partidos. Por ejemplo, un sector importante del PRD -las corrientes Izquierda Democrática Nacional, Movimiento Progresista, Izquierda Renovadora en Movimiento, Unidad Democrática Nacional y Red de Izquierda Revolucionaría-Movimiento de Liberación Nacional- hizo pública su posición en contra de un órgano electoral de carácter nacional, ya que representaría "una agresión directa al federalismo y a la descentralización políticoadministrativa" (Salazar, 2013).

En los últimos meses de 2013, se realizaron casi en paralelo las negociaciones alrededor de las reformas hacendaria, política y energética. Este orden sería el de su concreción en la legislatura, es decir, la hacendaria fue la primera en procesarse en ambas cámaras del Congreso de la Unión, pero sólo con el acuerdo entre la coalición gobernante y el PRD. A ésta le seguiría la reforma política. Sin embargo, por las negociaciones paralelas en materia energética entre PRI y PAN, el PRD abandonó el Pacto en el umbral de las votaciones del dictamen, aunque tanto en el Senado como en la Cámara de Diputados obtendría el voto de Nueva Izquierda, la corriente interna que dominaba entonces el PRD y que había sido determinante en las negociaciones del Pacto.

La reforma política quedaría, al final de cuentas, como el principal dividendo obtenido por la oposición -sobre todo el PAN- por el apoyo otorgado a la agenda transformadora del presidente Enrique Peña Nieto, particularmente en materia energética. Pero la reforma promulgada difirió en aspectos relevantes de las pretensiones del panismo y del perredismo. Para empezar, en materia electoral fue aprobada la contrapropuesta del gobierno federal que contemplaba un esquema semicentralizado, un "modelo intermedio" que conservaría institutos y tribunales electorales locales junto a un órgano federal "fortalecido" (Robles de la Rosa, 2013). Otros aspectos de enorme trascendencia fueron impulsados por el partido gobernante, por ejemplo, la posibilidad del presidente de la República de optar por un gobierno de coalición con uno o varios partidos representados en el Congreso de la Unión -contemplada en el artículo 89 constitucional- fue propuesta por el entonces senador Manlio Fabio Beltrones como alternativa a la llamada cláusula de gobernabilidad (sobrerrepresentación del partido gobernante), defendida por el candidato Enrique Peña Nieto para "garantizar mayorías estables". En cualquier caso, toda la reforma política resultaría un amasijo de cambios de diversa intencionalidad, procedencia y naturaleza, marcada por las concesiones entre partidos, la muda de propósitos originales, las negociaciones limitadas a las cúpulas partidarias, previsiones que fueron diseñadas para restar efectividad a las medidas propuestas, así como imprecisiones que hacían previsible el litigio político y jurídico (Casar, 2014).

La autonomía constitucional del MP puede asumirse como un triunfo de la oposición panista y perredista. Como otros componentes, esta modificación fue aceptada por el presidente y su coalición sobre todo por su interés en el éxito en las negociaciones paralelas sobre la reforma energética. Pero la aceptación fue todo menos incondicional. En la puja no sólo fueron modificadas algunas pretensiones opositoras, sino introducidas diferentes salvaguardas por parte de la coalición gobernante.

El reformado Artículo 102 constitucional, apartado A, señala que el Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General de la República (FGR) como "órgano público autónomo, dotado de personalidad jurídica y de patrimonio propios". Esta institución habrá de sustituir a la Procuraduría General de la República (PGR). Según el mismo ordenamiento, al frente estará un Fiscal General que durará en su encargo nueve años y que será designado conforme a un procedimiento de colaboración y de contrapesos entre el Ejecutivo federal y el Senado: a) El Senado integrará una lista de al menos diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros presentes, la cual enviará al Ejecutivo Federal; b) Recibida la lista, dentro de los diez días siguientes el Ejecutivo formulará una terna y la enviará a la consideración del Senado, y c) El Senado, con base en la terna y previa comparecencia de las personas propuestas, designará al Fiscal General con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes dentro del plazo de diez días. El Fiscal General podrá ser removido por el Ejecutivo Federal "por las causas graves que establezca la ley", pero esa decisión podrá ser objetada por el voto de la mayoría de los miembros presentes de la Cámara de Senadores dentro de un plazo de diez días hábiles, en cuyo caso el Fiscal General será restituido en el ejercicio de sus funciones.

Además, la Fiscalía General contará con fiscalías especializadas, una en delitos electorales y otra en combate a la corrupción, cuyos titulares serán nombrados y removidos por el Fiscal General de la República. El nombramiento y la remoción de los fiscales especializados podrán ser objetados por mayoría calificada en el Senado. Se prevé, finalmente, que el Fiscal General presente anualmente a los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unión un informe de actividades y que comparezca ante cualquiera de las cámaras cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión.

La conjugación en tiempo futuro responde a que la nueva Fiscalía General, según el Artículo 16 transitorio del decreto constitucional, publicado el 10 de febrero de 2014, sólo será una realidad cuando se encuentren en vigor las normas secundarias necesarias y, al tiempo, que el Congreso realice la "declaratoria expresa de entrada en vigor" de su autonomía constitucional; es decir, que el crucial tránsito institucional hacia la autonomía quedó indeterminado, abierto al juego político-legislativo. No menos relevante es que, según la misma disposición, el Procurador General de la República que se encuentre en funciones al momento de expedirse la declaratoria será designado Fiscal General de la República. Pase automático al Procurador (nombrado por el presidente y ratificado por el Senado), amén de que la coalición gobernante impuso una salvaguarda estratégica, ya que dijo sí a la autonomía del MP, pero a saber cuándo.

Fiscalía en impasse

La reforma política fue un amasijo de concesiones, ambigüedades y candados. El conflicto político estaba escrito en muchos de sus componentes, claramente éste era el caso de uno anexado de último momento: el cambio de la dependencia del presidente a la autonomía constitucional del MP.

En abril de 2018, a más de cuatro años de la publicación de la reforma constitucional, impera un impasse para el nacimiento de la FGR. El primer escollo es el pase automático de Procurador a Fiscal. Las fuerzas de oposición y un amplio número de organizaciones de la sociedad civil han demandado eliminar esta disposición, con un razonamiento conciso: un procurador nombrado por el Ejecutivo federal, aunque ratificado por el Senado, no puede ser el primer Fiscal formalmente autónomo. En respuesta a las presiones sociales y políticas, el presidente de la República envió al Senado una iniciativa con dicha consideración en noviembre de 2016. A principios del periodo de sesiones en septiembre de 2017, en el contexto de un nuevo desencuentro político-legislativo, la bancada del partido gobernante en la Cámara de Diputados presentó una iniciativa en el mismo sentido. La reforma fue aprobada en el plano federal a finales de 2017, pero aún falta la aprobación de la mayoría de los congresos locales (Mercado, 2018). Esta es una reforma que significa una pérdida para la coalición gobernante y que por lo mismo ha sido dilatada.

El procurador en funciones, Raúl Cervantes Andrade, renunció el 16 de octubre de 2017, en medio de un rechazo generalizado ante la posibilidad de que se convirtiera en el primer Fiscal General de la nación. Aunque había sido ratificado como procurador con el voto aprobatorio de la mayoría de las fuerzas políticas representadas en el Senado -incluyendo al PAN y al PRD-, además de portar credenciales de abogado conocedor de la materia penal, Cervantes carga su militancia en el partido gobernante (PRl) y su cercanía con el grupo en la Presidencia de la República3. Luego de la salida de Cervantes, al frente de la PGR quedó un encargado de despacho: Alberto Elias Beltrán, hasta entonces subprocurador de Juridico y de Asuntos Internacionales de la PGR.

El nacimiento de la FGR se pospuso de facto para después de las elecciones de julio de 2018, una vez que se conozcan los resultados de la nueva distribución del poder4. Para salir del impasse, adicionalmente a la designación del primer Fiscal General se impulsa una nueva reforma, tanto por la oposición como por la sociedad civil organizada. En meses pasados, más de 300 organismos de la sociedad civil -aglutinados en los colectivos #VamosPorMás y #PorUnaFiscalíaQueSirva- presentaron ante el Senado su propuesta de reforma para rediseñar la FGR, misma que incluye mecanismos para evitar el conflicto de interés -el fiscal no podría haber sido candidato, representante de elección popular o funcionario partidista- , la politización de la FGR -el fiscal no podría postularse a ningún cargo al finalizar su gestión- y la reducción del cargo de nueve a seis años y la prohibición expresa para reelegirlo (Pardinas, 2017).

También desde ámbitos civiles se ha propuesto cuidar con mayor detalle la transformación burocráticoadministrativa, sobre todo, el traslado mecánico de los recursos humanos, materiales y presupuestales de la PGR a la FGR, puesto que, sin evaluaciones de personal o criterios de selección, es probable que también se trasladen las deficiencias de la Procuraduría. Por ello, podría explorarse el establecimiento de procesos de transición gradual entre la Procuraduría y la Fiscalia, mismos que permitan suplir paulatinamente funciones y ámbitos, con controles, objetivos y metas más claros (Magaloni, 2017).

A la espera de mejores tiempos, se encuentra también el nacimiento de la Fiscalia Anticorrupción (FA), instancia clave tanto para la muda en procuración de justicia como para el funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), en vigor desde mayo de 2015. A pesar de los exhortos de organizaciones de la sociedad civil y empresarios, el Senado de la República sigue sin hacer la designación del titular de la FA.

A la entrada en vigor del decreto, según su Articulo 18 transitorio, el Senado debia nombrar por mayoria calificada -dos terceras partes de sus miembros presentesal titular de la Fepade para ejercer el cargo hasta el 30 de noviembre de 2018. De esta manera, Santiago Nieto Castillo, doctor en Derecho (UNAM), magistrado electoral de la Sala Regional con sede en Toluca de 2008 a 2013 e investigador del Instituto de Investigaciones Juridicas de la UNAM, fue designado fiscal electoral el 20 de febrero de 2015, de manera unánime (95 votos en favor, cero en contra y una abstención).

El Articulo 18 transitorio señala, por otro lado, que en el plazo de 30 dias a partir de la entrada en vigor del Decreto -lo que sucedió el 10 de febrero de 2014-, el Procurador expedirá el acuerdo de creación de la Fiscalia Anticorrupción, cuyo titular será nombrado por el Senado en los mismos términos que el titular de la Fepade. Los titulares de ambas fiscalías especializadas nombrados en términos de las disposiciones referidas durarán en su encargo hasta el 30 de noviembre de 2018 -es decir, a la conclusión de la administración de Enrique Peña Nieto-, sin perjuicio de que puedan ser removidos libremente por el Procurador (o, en su caso, por el Fiscal General de la República), aunque la remoción podria ser objetada por el voto de la mayoria de los miembros presentes del Senado.

A pesar de dos procesos de evaluación de aspirantes a Fiscal Anticorrupción llevados a cabo por el Senado entre 2014 y 2017, no se ha llegado a un acuerdo entre grupos parlamentarios. La razón de no proceder al nombramiento es que, según la oposición, el diseño institucional no garantiza la autonomia y capacidad sancionadora del nuevo fiscal especializado. Legisladores panistas y perredistas, sobre todo, apuntan que el titular de la Fiscalia Anticorrupción -bajo la actual legislación- estaria subordinado al titular de la PGR, quien todavia puede convertirse en el próximo Fiscal General de la República por un lapso de nueve años. Efectivamente, pese a que el fiscal anticorrupción debe ser designado de manera autónoma por el Senado, jerárquicamente se le situó bajo el mando del procurador general de la República, en tanto la FGR entre en funciones. De prevalecer el actual diseño, el margen de acción del fiscal anticorrupción sería restringido, sobre todo porque su autonomia politica queda sujeta al nombramiento y la remoción directa por parte del Fiscal General. A la demanda de eliminar el pase automático del titular de la PGR a la FGR se han sumado otras, pues panistas y perredistas pugnan por modificar integralmente el diseño de la Fiscalia Anticorrupción para que el titular pueda nombrar a sus propios agentes del Ministerio Público e investigar a la propia PGR por actos de corrupción, además de nombrar a los titulares de sus áreas administrativas y, en general, contar con mayores márgenes de independencia respecto del procurador o fiscal general5.

Fepade: nuevos (y coartados) márgenes de autonomía

La Fepade nació en julio de 1994, con el nivel de subprocuraduría y con autonomía técnica y de gestión. A lo largo de sus primeros veinte años, fue una institución con escasa credibilidad pública y baja incidencia democrática En este largo periodo, el desempeño más sobresaliente de esta instancia tiene relación con investigaciones en torno al mal uso de la credencial de elector (y pocas veces en el ámbito propiamente electoral). Además, casos políticamente relevantes como Amigos de Fox y el Pemexgate adolecieron de consecuencias penales, pese a las sanciones emitidas en su momento por las autoridades administrativas y/o jurisdiccionales (Grupo Consultor Interdisciplinario, 2015).

Después de la reforma de 2014, es posible hablar de una institución renovada. En relación con sus antecesores, Nieto Castillo dispuso de nuevos márgenes de autonomía política. Su designación y la posibilidad de objetar su remoción por parte del Senado de la República le otorgaba mayor respaldo y legitimidad a su encargo. Además, en mayo de 2014 fue reformulado el marco de delitos penales electorales (algo que no se había hecho desde 1996), a través de una ley general en la materia -aplicable en todos los ámbitos de gobierno- que, entre otras cuestiones, significó la incorporación de nuevos sujetos responsables, la ampliación en la definición de documentos públicos electorales, el aumento en las sanciones por la comisión de delitos electorales y el incremento de conductas tipificadas como delitos, en especial, relacionadas con actos de temor e intimidación, tareas de fiscalización y rendición de cuentas y solicitud de aportaciones de dinero o en especie a los subordinados. Además, la Ley General establece lineamientos de coordinación y colaboración entre los diferentes niveles institucionales (federación, entidades, municipios) e integra un sistema nacional de procuración de justicia penal electoral encabezado por la Fepade, adicionando a la autoridad electoral administrativa (INE) a fin de prevenir el delito (Nieto Castillo y Valdez Méndez, 2017: 638).

Con marco legal renovado y márgenes hasta entonces inéditos de autonomía política, llegó un ascenso significativo en la presencia pública de la Fepade y de su titular, así como transformaciones cuantitativas y cualitativas en la naturaleza de sus investigaciones.

La Fepade comenzó a gastar sus energías de manera diferente. El grueso de las carpetas de investigación -alrededor de 80% del total- se mantiene relacionado con actividades asociadas con la alteración del Registro Federal de Electores y el mal uso de la credencial de elector (Barajas, 2018). No obstante, tan sólo durante el primer año del encargo de Nieto -del 19 de febrero de 2015 al 15 de febrero de 2016- 446 consignaciones de un total de mil 240 tuvieron que ver con actividades directamente relacionadas con los procesos electorales, es decir, casi 36% del total, lo que representó una baja significativa en el porcentaje de consignaciones relacionadas con delitos asociados con el Registro Federal de Electores (Urrutia, 2017). El cambio institucional también se mira reflejado en una baja sensible en el número de averiguaciones previas rezagadas.

La Fepade realizó cada vez más investigaciones relacionadas con actos de "corrupción electoral", es decir, con las conductas previstas en los artículos 11 y 15 de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, así como en el Artículo 407 del Código Penal Federal para servidores públicos, candidatos y funcionarios partidistas. En 2016, año en el que se jugaron 12 gubernaturas y otros tantos cargos locales, la Fiscalía inició 624 expedientes en esta materia. Esta cifra rebasa por mucho lo hecho en este renglón en años anteriores, ya que en 2014 fueron sólo 13 expedientes y en 2015 -año de elecciones federales intermedias y primero de la gestión de Nieto-161, mientras que en 2017, contabilizado hasta septiembre, se registraron 214 expedientes (Fepade, 2017). La mejora en los resultados de la Fiscalía, además, se hizo con prácticamente los mismos recursos presupuestarios.

Más temprano que tarde, Nieto se volvió un fiscal incómodo para la coalición gobernante. Aunque las actuaciones de la Fepade involucraron a miembros de todas las fuerzas partidistas (funcionarios públicos y candidatos, sobre todo), el PRI encabezó la lista de expedientes abiertos en contra de algunos de sus miembros por conductas relacionadas con corrupción electoral, pues del total de expedientes iniciados del 1° de enero al 31 de agosto de 2017, 32.31% involucró al pri, 13.24% al PAN y 7.51% al PRD (Fepade, 2017). Además, algunas de estas investigaciones fueron de enorme relevancia pública, por ejemplo, aquellas relacionadas con los exgobernadores priistas Javier Duarte (Veracruz) y César Duarte (Chihuahua). Al primero le fue girada orden de aprehensión por su probable responsabilidad en la obstaculización de las labores del Organismo Público Local de su estado, mientras que al segundo le fue librada orden de aprehensión por su probable responsabilidad por el desvío de 79 millones de pesos para las campañas locales de su partido.

Santiago Nieto fue removido como titular de la Fepade el 20 de octubre de 2017, unos días después de la renuncia del procurador Raúl Cervantes, por tanto, la decisión fue tomada por el subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales, Alberto Elias Beltrán, encargado de despacho. De acuerdo con la versión oficial, la salida de Nieto respondía a que el servidor público "transgredió lo dispuesto en el Código de Conducta de la Procuraduría General de la República" (PGR, 2017).

La transgresión aludida tendría que ver con la revelación de información sobre investigaciones en curso, lo que no sólo violó la reserva estricta que establece la Constitución y el Código Penal, sino que puso en riesgo las indagatorias. Aunque nunca fue mencionado explícitamente en la versión oficial, las acusaciones contra Santiago Nieto se referían a la información que proporcionó al diario Reforma en una entrevista publicada el 18 de octubre de 2017. En ella, el entonces titular de la Fepade mencionó algunos datos puntuales sobre la investigación abierta contra el exdirector de Petróleos Mexicanos (Pemex), Emilio Lozoya Austin, por depósitos de 10.5 millones de dólares provenientes de la constructora brasileña Odebrecht, que pudieron haber llegado a la campaña presidencial de Enrique Peña Nieto en 2012. Pero además de esta información, Nieto Castillo advirtió que Lozoya le había enviado una carta para "presionarlo" y exigir un pronunciamiento público sobre su inocencia.

Nieto pisó terrenos comprometidos. Además, esta no era la primera ocasión que declaraciones suyas causaban controversia. En diciembre de 2015, se la acusó también de filtrar a la prensa -al periódico Reforma para no variarla información de la acción penal contra Arturo Escobar y Vega, entonces subsecretario de Prevención y Participación Ciudadana de la Secretaría de Gobernación y uno de los liderazgos del Partido Verde Ecologista de México (PVEM), fuerza política de la coalición gobernante.

Nieto Castillo probablemente se equivocó al exponer en los medios de comunicación investigaciones sensibles. Pero su remoción es dudosa bajo distintos ángulos, entre otras cuestiones, nunca se estableció con claridad la consistencia de sus presuntas trasgresiones al Código de Conducta de la PGR, en consecuencia, la determinación del procurador en funciones en su contra quedó más bien como un acto arbitrario (Roldán Xopa, 2017). Con independencia de su separación del cargo, Nieto demostró que la Fiscalía podía ejercer mayor autonomía política y rendir mejores resultados en sus investigaciones, prácticamente con los mismos recursos -financieros y humanos- que sus antecesores.

Conclusiones

La procuración de justicia en México quedó en el peor de los mundos desde octubre de 2017: sin procurador, sin fiscal y sin voluntad por salir del impasse. Como resultado del proceso reformista de 2014, el tránsito de la Procuraduría a la Fiscalía quedó condicionado a tiempos políticos. El presidente de la República y sus aliados en la Legislatura resisten la amputación de este brazo político. Por otro lado, las fuerzas de oposición en el Congreso se han negado a expedir una Ley Orgánica para la FGR, al menos hasta que se elimine el pase automático del procurador y se discuta un nuevo paquete de reformas para mejorar su diseño institucional. Aunque parece cuestión de tiempo para que la autonomía constitucional del MP entre en vigor, persiste el riesgo de sabotear una reforma institucional de largo aliento y con amplio respaldo de ciudadano. Las organizaciones ciudadanas enfrentan fuertes resistencias gubernamentales para la renovación democrática del aparato de impartición de justicia.

Pero la coyuntura en México, marcada por la jornada electoral de julio de 2018, coloca a la PGR en una posición de legitimidad más endeble y refuerza los argumentos a favor de una Fiscalía General autónoma del Ejecutivo. La ofensiva de la PGR en contra de Ricardo Anaya, candidato presidencial de la coalición PAN-PRD-MC, no es sino una de las últimas muestras de una dura realidad que México tiene un aparato de procuración de justicia altamente ineficaz, que no corresponde a los criterios de imparcialidad, profesionalismo y objetividad en su ejercicio.

Esta condición requiere revertirse. La institución a cargo del ejercicio de la acción penal, como bien se sabe, tiene un rol central en el combate a la corrupción, el acceso a la justicia y la observancia del Estado de Derecho. Uno de los mayores pendientes de la democratización en México es, precisamente, el Estado de Derecho, un componente central en los regímenes democráticos, en tanto que implica garantizar el ejercicio de derechos civiles, políticos y sociales y la igualdad jurídica de todos los ciudadanos.

La autonomía política del MP en México forma parte de la respuesta necesaria para revertir el deterioro de la impartición de justicia y del Estado de Derecho. La Fepade, en el ejercicio de nuevos márgenes de autonomía política (2014-2017), ofrece una muestra (breve e interrumpida) de resultados institucionales más efectivos. Aunque está lejos de ser la panacea, la autonomía del MP en México podría impulsar otras reformas recientes en materia de justicia penal y derechos humanos, así como la democratización del régimen político, al restarle márgenes de discrecionalidad al Ejecutivo y disminuir las posibilidades del uso arbitrario de la justicia penal.

Footnote

1Los órganos de procuración de justicia reciben diversas denominaciones en el mundo: ministerio público -utilizada en este trabajo-, ministerio fiscal, fiscalía general y ministerio de justicia, entre otras.

2Carta pública enviada el 4 de marzo de 2018 por un grupo de intelectuales y activistas al presidente Enrique Peña Nieto, entre los firmantes se encuentran Héctor Aguilar Camín, Denise Dresser, Enrique Krauze, Ana Laura Magaloni, Mauricio Merino, José Woldenberg y otros. En <http:// www.letraslibres.com/espana-mexico/politica/carta-enrique-pena-nieto>, (Consultado el 10 de marzo de 2018).

3Además de ser abogado del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y encargado de la defensa legal de la victoria en la elección presidencial de Enrique Peña Nieto, Cervantes posee un claro perfil partidista, pues fue diputado federal en dos ocasiones y senador de la República (2012-2018). Al momento de ser nombrado procurador, luego de solicitar licencia como senador, Raúl Cervantes tenía dos primos en el círculo de la Presidencia de la República: Humberto Castillejos Cervantes, consejero jurídico de Presidencia, y Alfredo Castillo Cervantes, titular de la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (Gil Olmos, 2016).

4El presidente de la República declaró, luego de la renuncia de su procurador en octubre de 2017, la inexistencia de "condiciones" para llegar a un consenso en este asunto y que las mismas podrian encontrarse hasta la conclusión del proceso electoral en curso. Es necesario, dijo el mandatario, que las fuerzas políticas logren "aislar" la "efervescencia politica" que se vive actualmente.

5Al impasse en el nombramiento del fiscal anticorrupción se suman los recientes cuestionamientos a los magistrados del TFJA propuestos por el presidente Peña Nieto.

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