La cultura de datos abiertos en América Latina y la promoción de la Transparencia y Acceso a la información

Abstract

Abstract: The culture of open data allows governments to improve transparency processes, and they are also a useful means of communicating about public management and accountability. States have a legal instrument such as the Law on Transparency and Access to Public Information, legislative mechanisms at the governmental level to guarantee access to data. The objective is to determine the mechanisms of transparency and access to information implemented the governments and to observe the quality, quantity and associated use of information in the data journalism. Keywords: Open data, data culture, Transparency Law, access to information. 1.Introducción La promoción de libre acceso a la información viene de la mano con la rendición de cuentas a la que están obligados los gobiernos a nivel mundial como producto ineludible de la transparencia gubernamental, sobre todo, desde la perspectiva de los Datos Abiertos y Gobierno Abierto.

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Resumen: La cultura de los datos abiertos permite que los gobiernos mejoren los procesos de transparencia, además, son un medio útil para comunicar sobre la gestión pública y la rendición de cuentas. Los Estados poseen un instrumento legal como la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, mecanismos legislativos a nivel gubernamental para garantizar el acceso a los datos. Políticas que contribuyen también al ejercicio y desarrollo del periodismo en cada territorio. Por ello, esta investigación considera relevante presentar un análisis de contenido, propio de los estudios cualitativos, a los Cátalogos de Datos Abiertos de 19 países de América Latina. La metodología empleada en esta investigación es la cualitativa con la cual se establece la observación y análisis a los Catálogos de datos abiertos. El objetivo, determinar los mecanismos de transparencia y acceso a la información implementados desde los gobiernos y observar la calidad, cantidad y el uso asociado de la información en el Periodismo de Datos. Se concluye que la calidad, cantidad de la data y el acceso democrático a la información está supedita a la voluntad política.

Palabras-clave: Datos abiertos, cultura de datos, Ley de Transparencia, acceso de infromación.

Abstract: The culture of open data allows governments to improve transparency processes, and they are also a useful means of communicating about public management and accountability. States have a legal instrument such as the Law on Transparency and Access to Public Information, legislative mechanisms at the governmental level to guarantee access to data. Policies that also contribute to the exercise and development of journalism in each territory. For this reason, this research considers it relevant to present a content analysis, typical of qualitative studies, to the Open Data Catalogs of 19 Latin American countries.

The methodology used is qualitative with which the observation and analysis of the Open Data Catalogs is established. The objective is to determine the mechanisms of transparency and access to information implemented the governments and to observe the quality, quantity and associated use of information in the data journalism. It is concluded that the quality, quantity of data and democratic access to information is subject to political will.

Keywords: Open data, data culture, Transparency Law, access to information.

1.Introducción

La promoción de libre acceso a la información viene de la mano con la rendición de cuentas a la que están obligados los gobiernos a nivel mundial como producto ineludible de la transparencia gubernamental, sobre todo, desde la perspectiva de los Datos Abiertos y Gobierno Abierto. Esta se fundamenta en el derecho básico del ser humano a la información plasmada en cada una de las constituciones.

La Normativa de datos abiertos y medios digitales que ejercen el periodismo de datos en América Latina se alinean a lo que establece la Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible. En este sentido, para la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD), los datos son el requisito para el cumplimiento de estas directrices.

"Sin embargo, simplemente producir más datos no es suficiente: los datos deben ser transformados, analizados y para ser útiles en la formulación de políticas, el seguimiento y la rendición de cuentas. (...) la calidad, los datos oportunos y desglosados que son cruciales para lograr los objetivos finales del desarrollo-mejorar el bienestar de las personas y combatir la pobrezaestán perdidos. La inversión en sistemas estadísticos debe convertirse en una prioridad estratégica para los países en desarrollo y proveedores de cooperación para el desarrollo por igual. Un fuerte liderazgo político en los países en desarrollo es necesario para promover la causa de los datos para el desarrollo y garantizar que los datos se produzcan con alta calidad, normas, protegiendo la privacidad y confidencialidad" (OECD2016, p.9).

En este sentido, los instrumentos legales para el cumplimiento de la Transparencia y Acceso a la Información, así como, "las numerosas posibilidades que ofrece internet para la generación, exploración e intercambio de la data han impulsado transformaciones profundas del periodismo en el contexto digital" (López García, et al, 2016, p. 28). Las implicaciones de esta abundancia de información han generado fenómenos centrados en datos, con los que "las líneas de tendencia son claras: los conjuntos de datos a gran escala y su recopilación, análisis e interpretación son cada vez más importantes para dar sentido y obtener valor de la información digital, en general" (Lewis, 2014, p.1). Así también, "la mayoría de la' instituciones que manejan datos personales garantizan que estos datos no se compartan con terceros. Emplean tanta seguridad [...] para que los datos personales no se puedan alterar ni robar" (Baeza-Yates, 2015:36).

Estas apreciaciones sobre las leyes de Transparencia, los datos y el Internet conllevan a realizar una revisión de los aspectos legales que constan en dichas leyes y que rigen en los 19 países latinoamericanos de habla hispana y portuguesa. El objetivo, determinar los mecanismos de transparencia y acceso a la información pública, implementados desde los gobiernos y observar la calidad, cantidad y el uso asociado de la información en el Periodismo de Datos.

Existen varias iniciativas para fomentar la apertura de Datos desde las instituciones gubernamentales a nivel mundial, las más destacadas son: Open Data Index, Open Data Inventory, Open Data Barometer. Con ellas se puede revisar los parámetros que han alcanzado y el nivel de cumplimiento de estándares para apertura de datos. Pero, esta información no tiene el carácter obligatorio, se ajusta, incluso, a parámetros o acuerdos de tipo político o ideológico entre países.

2.Marco Conceptual

2.1. El movimiento Open Data en el mundo

El término Open Data se remonta a los fundamentos de la elección social y teoría política en 1792 por el Marqués de Condorcet, que en aquella época hacía alusión a la importancia de informar a los ciudadanos acerca de la gobernanza y la presentación de evidencias sobre el estado de la sociedad, con el fin de aumentar la conciencia sobre las injusticias y las desigualdades sociales estructurales (Ridgway, 2015:529).

Para Jason Hare (2017), promotor del movimiento Open Data y miembro de OpenDataSoft, la genealogía del movimiento Open Data es compleja y la concibe como una convergencia de varios esfuerzos y movimientos estadounidenses y europeos. En su opinión, el movimiento Open Data tiene raíces en las iniciativas geoespaciales y del sector público desde hace décadas. El Linked Open Data fue la idea original de Tim Berners Lee que se inició en 1989 en los laboratorios CERN en Suiza y que dieron lugar a la Web.

En agosto de 2005, surge la primera versión (v 0.1) de Open Definition (Definición de Abierto), sobre la que la Open Knowledge International, la red global que se enfoca en profundizar el conocimiento sobre los datos abiertos para lograr impactos a nivel local y colaborar con comunidades de ideas afines alrededor del mundo, estableció un movimiento para la apertura de datos en el mundo:

"Creemos que el conocimiento abierto puede empoderar a todos, permitiendo que las personas trabajen juntas para enfrentar los desafíos locales y globales, entender nuestro mundo, exponer la ineficiencia, desafiar la desigualdad y exigir que los gobiernos y las empresas rindan cuentas". (Open Knowledge International, 2005)

Simon Chignard (2013), asocia la aparición del término Open Data, a un documento de una agencia científica americana publicado en 1995, en el cual se hace referencia al intercambio completo y abierto de la información científica entre diferentes países como un prerrequisito para el análisis y entendimiento de un fenómeno global. Por otro lado, en referencia al bien común Chignard asocia esta concepción con la teoría de Merton, considerado como uno de los padres de la sociología de la ciencia, quien en 1942 promovió la idea de que los resultados de las investigaciones deben estar disponibles para todos de manera gratuita. Además, fomentó la renuncia a los derechos de propiedad intelectual para el avance del conocimiento.

Así también, en diciembre de 2007, un grupo de 30 defensores del gobierno abierto se reunieron en Sebastopol (norte de California) para concebir ocho principios que definen al Open Data y al Gobierno Abierto. Estos encuentros de aporte a la concepción del Open Data fueron organizados por Tim O'Reilly y Carl Malamud de Public.Resource. Org, auspiciados por Sunlight Foundation, Google y Yahoo.

En el 2013, los líderes del G8 (Francia, Estados Unidos, Gran Bretaña, Alemania, Japón, Italia, Canadá y Rusia) firmaron la Open Data Charter con cinco principios básicos que fue ovacionada por otras naciones y promotores del gobierno abierto, sin embargo, se hizo notable la necesidad de mejorar estas directrices para la adopción en el ámbito global.

En el 2015, se crea la Carta Internacional de Datos Abiertos, acogida por 62 gobiernos nacionales y locales y auspiciada por 57 organizaciones y actores no gubernamentales. La Carta Internacional de Datos Abiertos es un proceso colaborativo entre los gobiernos y organizaciones no gubernamentales para abrir datos sobre la base de seis principios: 1) abiertos por defecto, 2) oportunos y comprensivos 3) accesibles y utilizables 4) comparables e interoperables 5) para mejorar la gobernabilidad y la participación ciudadana 6) para el Desarrollo Inclusivo e Innovación.

Estos principios soportan una serie de acciones y procesos en búsqueda de una estandarización global de los datos, que generen una verdadera cultura de Datos Abiertos: "Los datos abiertos se encuentran en el corazón de un movimiento global con el potencial de generar importantes beneficios sociales y económicos en todo el mundo" (Open Data Charter, 2015).

De acuerdo a la información publicada en el sitio web de la Open Data Charter, 11 de los 19 países de Latinoamérica considerados en el presente estudio (tabla 1), han adoptado la Carta Internacional de Datos Abiertos como una decisión de gobierno. En el caso de Ecuador y Perú, hay un compromiso por parte del Distrito Metropolitano de Quito, en la provincia de Pichincha y la Municipalidad de San Isidro en la provincia de Lima. Otros 6 países no han firmado acuerdos para apertura de datos en sus países: Bolivia, Brasil, Cuba, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela. En el caso de Argentina, Colombia y México, adicional a los acuerdos de gobierno existen adhesiones por parte algunos municipios.

3. Metodología

Con la revisión de los países que se han adherido a la Carta de Internacional de Datos abiertos se determina la muestra de estudio conformada por 19 países latinoamericanos señalados en la Tabla 1. La metodología empleada en esta investigación es la cualitativa y con la cual se establece la observación y análisis a los Catálogos de datos abiertos. El objetivo, determinar los mecanismos de transparencia y acceso a la información implementados desde los gobiernos y observar la calidad, cantidad y el uso asociado de la información en el Periodismo de Datos.

4. Análisis y reflexiones

El derecho a la información es un derecho universal y se relaciona con el desarrollo de las naciones. De la mano de este concepto se encuentra el derecho a la libertad de información, el mismo que, la UNESCO define como "el derecho a tener acceso a la información que está en manos de entidades públicas"

En cada país, la ley en la que se soportan las leyes o sistemas jurídicos, es la Constitución, "no es una ley como otra cualquiera, sino la ley fundamental del país" (Lassalle, 1997). Todos los países de Latinoamérica en la Constitución, mayor o menor proporción dedican artículos y menciones para el derecho a la información y las leyes de transparencia y acceso a la información son una derivación de estos principios consagrados en este documento.

Así también, en la Tabla 2 se observa que algunos países poseen constituciones con 102 años de antigüedad, como es el caso de México. Sin embargo, se han realizado varias modificaciones, la última se registra en 2019. En cambio, Panamá, Honduras, Guatemala, Colombia, Paraguay, Argentina y Venezuela, conservan sus constituciones de más de dos décadas sin modificaciones. Sólo tres países se rigen por constituciones totalmente reformadas: Ecuador, Bolivia y República Dominicana.

La ley que garantiza la transparencia y el derecho de acceso a la Información Pública es la Ley de Transparencia y Acceso a la Información, adoptada en 17 de los 19 países latinoamericanos que conforman el presente estudio. Se exceptúa a Cuba, que tiene la Ley N° 281, del Sistema de Información del Gobierno, que es un medio para comunicación entre entes del Estado y de recolección estadística, y, Venezuela que no posee ley relacionada con este tema.

Así mismo, estas leyes en los países seleccionados datan del año 2002 (Tabla 2). Panamá es el primer país en poner en vigencia su Ley sobre Acceso a la Información Pública (Ley No. 6) del 22 de enero de 2002. Los demás países, lo hicieron paulatinamente en un periodo de 15 años, es el caso de Costa Rica que emitió su ley en el año 2017. México lo hizo en el año 2015 durante el gobierno del presidente Enrique Peña Nieto periodo en el cual se elaboró una nueva ley a la que se le denominó Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Joshua Tauberer en su libro Open Government Data: The Book, menciona que "los datos abiertos ciertamente crean responsabilidad, y a su vez, una mejor política [...]". En otras palabras, "un programa de datos abiertos no tiene éxito sólo si pone a los legisladores corruptos en la cárcel. El simple hecho de hacer que la información esté disponible puede, al menos a veces, desincentivar el mal comportamiento" (2014: 54).

Estos derechos de información plasmados a través de estas leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública es una dimensión. Por otro lado, los acuerdos internacionales relativos a estos asuntos dan lugar a la base para el desarrollo del movimiento Open Data, dentro de esta iniciativa se encuentra la Open Data Charter (Carta Internacional de Datos Abiertos) y la Open Government Partnership, en español, la Alianza de Gobierno Abierto (AGA). Movimientos que además estipulan mecanismos, para que, los gobiernos trabajen con calidad frente a la cantidad de datos y su uso.

4.1. Carta Internacional de Datos Abiertos

La Open Data Charter o Carta Internacional de Datos Abiertos refleja el compromiso de los países para la apertura de datos públicos. Con los principios básicos de los datos abiertos y la gestión de Gobierno Abierto. En este sentido, sólo, 10 países a nivel de gobierno se han adherido a este movimiento mundial: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Uruguay. En Ecuador y Perú, no hay adhesión como país, sino a nivel de localidades, tal es el caso del Distrito Metropolitano de Quito y la Municipalidad de San Isidro. Esto representa el 52.6% de países de la muestra que han adoptado la Carta Internacional de Datos Abiertos ( tabla 1).

La Alianza para el Gobierno Abierto -Open Government Partnership (OGP, 2019)-, responde a una iniciativa multilateral que implica compromisos para alcanzar metas en gobierno abierto, con la participación de la sociedad civil. De acuerdo a un ciclo establecido por los gobiernos se alcanzan niveles determinados mediante la co-creación de planes de acción. La proyección tiene un límite de dos años. Los estados tienen la oportunidad de trabajar de forma colaborativa con la sociedad civil y supervisar continuamente los avances del gobierno. Estos planes de acción son el corazón de esta metodología para alcanzar compromisos ambiciosos en cuanto a la transparencia, rendición de cuentas e inclusión, tal como lo afirma el sitio web de esta organización.

Por otro lado, 15 de los 19 países en estudio se han comprometido a cumplir los acuerdos de Gobierno Abierto, en concordancia con las premisas y postulados que mantiene la OPG. Los países incluidos en este grupo cumplen los criterios de elegibilidad y cumplimiento. Estos representan el 79%, según los criterios de elegibilidad y cumplimiento.

Los países Bolivia, Cuba, Nicaragua y Venezuela no conforman parte de la OGP por cuanto no cumplen con los criterios de elegibilidad. En la siguiente tabla se puede observar un resumen de los puntajes obtenidos en razón de lo cual no pueden participar de esta iniciativa.

4.2.Inventario de Recursos de datos abiertos en Latinoamérica

Una vez analizada y descrita la normativa adoptada por los 19 países en relación al tratamiento de los datos abiertos, se procedió con la utilización de la ficha de levantamiento para revisión de los Catálogos de Datos Abiertos (Tabla 5), por tratarse del compendio principal en materia de Open Data. Plataformas que además señalan las directrices legales para el acceso a la información. Se revisó cada uno de los portales de gobierno y catálogos de datos abiertos existentes. Cabe indicar que la mayoría de países en estudio no poseen información acerca de las instituciones públicas que conforman sus Estados, por lo que, para efectos de comparación, se utilizó como referencia la cantidad de Ministerios y Entidades de Gobierno y la división administrativa en cada país, con lo que se estima la cantidad mínima de instituciones públicas que deberían conformar los catálogos de datos.

Un dato importante es que Cuba, Honduras y Nicaragua no poseen un catálogo de datos abiertos. Venezuela tiene un dominio para datos abiertos datos.gob.ve, sin embargo, existen problemas técnicos para acceder al sitio web.

Por su parte, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay tienen los mejores porcentajes en cuanto a recopilación de conjuntos de datos (datasets) disponibles en los catálogos oficiales de cada país. En Venezuela, debido a la falta de disponibilidad de datos, se creó Vendata, una plataforma que abre datos de información oficial que sólo se consigue en formato cerrado.

Con esta revisión se determina que, en general la base legal para la apertura de datos en Latinoamérica existe, sin embargo, la decisión política de los gobiernos permitirá avanzar en compromisos y adopción de políticas públicas para dar paso a estos procesos que constituyen un mandato para los gobernantes y un derecho para los ciudadanos.

5.Conclusiones

Con esta investigación se confirma que la base legal para la apertura de datos (Open Data) incide en el ejercicio del Periodismo de Datos en los países de América Latina, porque tan solo, en dos países, Bolivia y Venezuela no existe una ley específica de Acceso a la Información Pública que se desprenda de la Constitución de la República de cada país. En el caso de Bolivia se refiere a un decreto presidencial que no tiene la fuerza suficiente para ejecutarse en su totalidad. En Venezuela la realidad es crítica porque la base legal es mínima, y las obligaciones del Estado para la publicación de información pública es nula. Existe un dominio creado para el portal de datos abiertos, sin embargo no está en funcionamiento, pero a pesar de esta dificultad, el sitio VENDATA realiza grandes esfuerzos por evidenciar en formato digital lo que sólo existe en papel. Este tipo de iniciativas ayudan a que el periodismo de investigación y de datos continue vigente, prueba de ello, la destacada participación en el concurso de Periodismo de Datos con trabajos en los cuales se observa el entramado político que soporta Cuba, otro país con serias dificultades para publicar información gubernamental.

La mayoría de países latinoamericanos seleccionados para el presente estudio, presentan condiciones legales favorables para la apertura de datos con leyes que garantizan el derecho de acceso a la información y que obligan a las entidades públicas a difundirla, priorizando la protección de datos personales y seguridad nacional; considerando que se ha establecido un mínimo de instituciones públicas gubernamentales y tomando en cuenta solo 1 dataset por institución en cada país, el porcentaje de publicación de conjuntos de datos (datasets) no es el óptimo.

En América Latina la mayoría de países acogen los mecanismos de transparencia y acceso a la información establecidos en acuerdos internacionales que han dado lugar al desarrollo del movimiento Open Data y sus iniciativas Open Data Charter (Carta Internacional de Datos Abiertos) y la Open Government Partnership (OGP) Alianza de Gobierno Abierto (AGA).

Los gobiernos que no acogen la adhesión a la Carta Internacional de Datos abiertos, y no cumplen los criterios de elegibilidad establecidos por OGP son Bolivia, Cuba, Nicaragua y Venezuela. Sin embargo, trabajan al interno de cada país en el catálogo de datos abiertos con excepción de Cuba y Nicaragua.

Como resultado del análisis de catálogos de datos abiertos, considerando que se estableció un mínimo de instituciones públicas gubernamentales y solo un dataset por institución en cada país, el porcentaje de publicación de conjuntos de datos (datasets) es mínimo (entre 0% y 100%). Además, con la observación se indica que la calidad, cantidad de la data y el acceso democrático a la información está "supeditada a intereses particulares y a la voluntad política de sus dirigentes" (Otavalo, 2018 et all: 404).

Es importante conocer que, la mayoría de países latinoamericanos observados han demostrado el compromiso para poner a disposición la información gubernamental con la finalidad de transparentar su gestión y empoderar a la ciudadanía. Los países que han destacado en las métricas de datos abiertos son: México, Chile y Uruguay, en cambio los que no están comprometidos con iniciativas de datos abiertos son: Cuba, Honduras, Nicaragua y Venezuela. Cabe mencionar a Bolivia, que resultó no elegible por parte de la AGA, sin embargo, está cumpliendo con acuerdos para apertura de datos.

La mayoría de leyes datan del año 2002 y 2004 y los países Bolivia, Ecuador y Perú poseen leyes de Transparencia y Acceso a la Información Pública más antiguas que sus constituciones, por tanto, se recomienda el análisis de las leyes para plantear las reformas correspondientes.

Además se exhorta promover de manera global la apertura de los datos y la transparencia gubernamental, porque es una premisa que los gobiernos deben cumplir. En ese sentido, es necesario y útil que el periodismo se haga eco de estas iniciativas para incorporarlo a sus actividades cotidianas.

References

Referencias

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