RESUMO
Pretende-se avaliar a fortuna crítica do conceito de cidadania regulada, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos, no intuito de apontar como esse se tornou categoria central nos esforços do pensamento político brasileiro em entender a ordem política e social posterior a Revoluçao de 1930. Por um lado, esse conceito permitiu identificar algumas ambiguidades da chamada Era Vargas e continuidades e rupturas entre esse período e a ditadura militar (1964-85), além de dilemas e possibilidades da redemocratizaçao do Brasil, por outro, tendeu a idealizar certos casos nacionais de modernizaçao, quando comparados aos países de modernizaçao mais tardia.
PALAVRAS-CHAVE: cidadania; Revoluçao de 1930; Estado; classe trabalhadora; modernizaçao conservadora.
ABSTRACT
It is intended here to evaluate the critical fortune of the concept of regulated citizenship, formulated by Wanderley Guilherme dos Santos, in order to point out how this became a central category in the efforts of Brazilian political thought in understanding the political and social order after the Revolution 1930. On the one hand, this concept allowed to identify some ambiguities of the so-called Vargas Era and continuities and ruptures between that period and the military dictatorship (1964-85), in addition to dilemmas and possibilities for the redemocratization of Brazil, although, on the other hand, it tends to idealize certain national cases of modernization, when compared to countries of later modernization.
KEYWORDS: citizenship; Revolution of 30; State; working class; conservative modernization.
RESUMEN
Se pretende aquí evaluar la fortuna crítica del concepto de ciudadanía regulada, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos, con el fin de señalar cómo éste se convirtió en una categoría central en los esfuerzos del pensamiento político brasileño por comprender el orden político y social posterior a la Revolución de 1930. Por un lado, este concepto permitió identificar algunas ambigüedades de la llamada Era Vargas y continuidades y rupturas entre ese período y la dictadura militar (1964-85), además de dilemas y posibilidades para la redemocratización de Brasil, aunque, por otro, tiende tendió a idealizar ciertos casos nacionales de modernización, en comparación con países de modernización posterior.
PALABRAS CLAVE: ciudadanía; Revolución de 1930; Estado; clase obrera; modernización conservadora.
Por mais de 50 anos, o carioca Wanderley Guilherme dos Santos (doravante denominado de WGS) manteve-se atuante como importante intelectual brasileiro. Formador de várias geraçöes de cientistas políticos, participante da última geraçao do Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), fundador do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), fundador e ex-presidente da Associaçao Nacional de Pós-Gradua&ecedil;ao em Ciencias Sociais (ANPOCS), autor de mais de 30 livros, além de inúmeros artigos e capítulos de livros, WGS é um dos poucos entre seus pares que dispensa apresentaçao.
Nao obstante sua importancia, a obra de WGS carece ainda de uma análise paciente e sistemática. O presente trabalho nao tem a pretensao de suprir essa lacuna. Ocupar-nos-emos aqui tao somente em analisar o potencial hermenéutica do conceito de cidadania regulada, elaborado por ele no livro Cidadania e justiça (1979), bem como a recepçao que esse conceito teve por parte da comunidade académica. Partimos da hipótese de que esse conceito tem fortes afinidades com diversas teses de interpretaçao do Brasil a respeito do processo descrito usualmente como modernizaçâo conservadora, processo, este, relacionado a um conjunto de transformaçöes profundas pelas quais passou o país a partir da Revoluçao de 1930. Ainda que nao tenhamos condiçao de explorar com profundidade essas afinidades, procuraremos, ao longo do trabalho, mencioná-las, a fim de indicar elementos que julgamos importantes do pensamento político brasileiro contemporáneo.
Para realizar esse objetivo, o presente trabalho está dividido em trés seçöes. Na primeira, apresentaremos alguns traços gerais da obra de WGS para "localizar" o conceito de cidadania regulada na sua trajetória intelectual. Na segunda parte, trataremos das principais características desse conceito tanto no livro em que ele originalmente aparece quanto em obras posteriores. Na terceira seçao, destacaremos as principais avaliaçöes críticas e os usos desse conceito por outros estudiosos da realidade brasileira, bem como sua inserçao nos esforços do pensamento político brasileiro em compreender a Era Vargas e a sua projeçao sobre os séculos XX e XXI.
breve introduçao ao pensamento de wanderley guilherme dos santos
A obra de WGS é, decerto, muito extensa para ser avaliada metodicamente no espaço de um artigo. Todavía, com o propósito de introduzir o leitor nessa obra e baseados em um quadro analítico panorámico (Moreira, 2020), dividimos seu pensamento em trés fases, diferenciadas em funçao das temáticas e da abordagem predominante em cada uma delas.
Uma primeira fase (1962-1963) é marcada pela sua participaçâo no ISEB, com fortes críticas a ideologia nacional-desenvolvimentista (dominante entre a maioria dos isebianos), as posiçöes dominantes na esquerda brasileira (principalmente aquelas vinculadas ao Partido Comunista Brasileiro) e as ideologias autoritarias, de diferentes matizes. Além de poucos artigos, o autor publicou alguns livros a essa época, tal como Introduçao ao estudo das contradices sočiais no Brasil (Santos, 1963), última publicaçao do ISEB antes do seu fechamento pelos militares, que confiscaram a obra. Anterior a esse livro e dois anos antes da deflagraçao do golpe, WGS escreveu um panfleto político no qual conclamava as forças populares a se unirem contra o golpe em curso no país. Quem dará o golpe no Brasil? (Santos, 1962), fascículo da coleçao "Cadernos do Povo Brasileiro" (promovida pelo ISEB em associaçao com o Centro Popular de Cultura da Uniao Nacional dos Estudantes), ficaria na memória nacional como uma espécie de texto visionario a respeito dos eventos que marcaram nossa história. De modo geral, os textos de WGS desse período sao marcados pelo caráter crítico, fundamentado em certa leitura marxista, quanto as interpretaçöes da realidade brasileira, e ainda nao configuram uma análise eminentemente política, uma vez que as variáveis explicativas utilizadas por WGS sao mais de natureza sociológica ou económica. Nessa primeira fase, temas dominantes dos períodos subsequentes - como partidos, competiçao política, estabilidade democrática e políticas públicas - ainda nao eram centrais.
Uma segunda fase, de 1967 a 1988, inicia-se formalmente com a publicaçao dos seus conhecidos artigos sobre a imaginaçao política brasileira que, entre textos de outros intelectuais, contribuíram para fundar o campo do pensamento político brasileiro (Lynch, 2013). Sobre os escritos dessa fase, cinco aspectos merecem ser destacados. Primeramente, pode-se observar o esforço em ressaltar a especificidade da dinámica política, distinguindo-a da esfera socioeconómica, pois as instituiçöes políticas passam, destarte, a ser empregadas como variável independente dos fenómenos estudados, como é o caso paradigmático da sua tese de doutorado (defendida em Stanford, em 1969, e publicada como livro posteriormente - Santos, 1986). Nela, WGS formulou inusitada hipótese sobre o golpe de 1964, segundo a qual ele teria sido um resultado direto de uma "crise de paralisia decisória", que combinava elevada fragmentaçao da representaçao no Congresso com radicalizaçao político-ideológica e alta rotatividade ministerial. Essa tese representava importante contraponto as análises existentes sobre o golpe, que o concebiam como decorrente de fatores económicos e sociais, compreendendo as instituiçöes políticas como mera variável dependente.
Outro ponto a ser destacado é que nos textos do segundo período já se constata a utilizaçao sistemática de metodologías empíricas na investigaçao do fenómeno político, típicas da matriz de ciencia política estadunidense, com a qual WGS teve contato nos anos I960. Um conjunto de indicadores e técnicas de pesquisa estatística compöe, pois, as obras dessa fase.
O terceiro ponto de inflexao entre a primeira e a segunda fase refere-se ao fato de WGS incorporar muitas teorias, hipóteses e conceitos da moderna ciencia política, o que nao ocorre nos textos da primeira fase. Tal característica nao é incomum para as primeiras geraçöes de cientistas políticos brasileiros, e nao pode ser tomada, de partida, como sinónimo de subserviencia intelectual.
O quarto e último traço importante dos escritos da segunda fase é a adoçao do autoritarismo como objeto de estudo privilegiado. Nesse contexto, a ordem autoritaria inaugurada em 1964 procura ser compreendida a luz de nossa tradiçao de pensamento e prática autoritarias, particularmente do período do Estado Novo, como é o caso do livro aqui estudado - Cidadania e justiça. Há que se notar uma evidente linha de continuidade entre os textos iniciais desse período que investigavam os pensadores brasileiros denominados de "autoritarios instrumentais" (Santos, 1978a) e seus textos finais, da terceira fase, que continuarlo a examinar a dinámica autoritaria nacional por oposiçao a democrática, a ser, afinal, fundada1. O quinto aspecto dessa segunda fase é que, subsidiariamente e sobretudo nas obras do fim da década de 1980, o tema da transiçao democrática ganha saliencia na obra desse autor, como é o caso do livro Poder e política (Santos, 1978b), que contém uma palestra sua, proferida no Senado acerca da estratégia de "descompreensao política". É razoável pensar que esse autor, bem como outros intelectuais do país, a partir do contexto da "abertura lenta, gradual e segura" promovida por Geisel, se apresentasse como estudioso especializado e como intelectual público compromissado com a redemocratizaçao do Brasil. Nesse sentido, alguns textos desse período diagnosticavam que, em funçao do processo de modernizaçao levado a cabo pelos militares, o país se transformara profundamente entre 1960 e 1980.
No capítulo de uma obra que reunia alguns cientistas sociais brasileiros, WGS anunciava "A pós-revolu&ecedil;ao brasileira": as condiçöes sociais brasileiras nos anos 1980 eram bastante distintas das condiçöes que precederam o golpe de 1964, bem como seriam os resultados políticos desses dois processos. A ordem da cidadania regulada estava sendo contestada. Avahando os vinte anos de militarismo no Brasil, ele afirma que os chefes de governo do período foram responsáveis por um processo de modernizaçao conservadora, gerando várias consequencias inesperadas. Embora nao possa ser atribuído apenas aos militares, o fato é que, até 1984, o país havia passado por um processo de urbanizaçao, industrializaçao e crescimento económico, deixando de ser uma sociedade tradicional, marcada pelo "compadrio" e pelo "clientelismo" para tornar-se uma sociedade "aberta, porosa e fluida" (Santos, 1985: 255). O autor destaca entao o crescimento de associaçöes comunitárias, o maior número de greves no país, a sindicaliza&ecedil;ao dos trabalhadores do campo, um maior número de organizaçöes profissionais e empresariais e a formaçao de uma nova classe média estatal, evidenciando o anacronismo do sistema autoritario.
O quinto e último aspecto relevante dessa segunda fase do pensamento de WGS refere-se a sua adesäo declarada a democracia, embora a própria democracia ainda nao constituisse objeto de discussao sistemática por parte do autor. Nos textos do primeiro período, esse compromisso já existia, mas sempre ao lado da crítica de orientaçao marxista acerca dos limites da democracia liberal. Democratizar o país, nos textos da segunda fase, estabelecia-se já em um imperativo normativo para WGS.
Uma terceira e última fase da sua obra, compreendida pelo período 1990-2019 (quando o autor falece), é caracterizada pela discussao da democracia brasileira, seus avanços e impasses, e do descompasso entre os ganhos institucionais e os atrasos sociais. Em Razöes da desordem (Santos, 1993), por exemplo, WGS diz que o Brasil parecía ter superado de fato o interregno autoritário, consolidando, aqui, uma sociedade civil complexa e com eleiçöes regulares, idóneas e competitivas. A esses traços evidentes de modernizaçao, restava, no entanto, explicar por que a democracia brasileira nao funcionava adequadamente. Ao contrário do que dizia a quase totalidade dos analistas aquela época, WGS compreendia que o problema nao estava propriamente nas instituiçöes políticas, mas na falta de cultura cívica. Contra também os que diagnosticavam uma crise de governabilidade nos anos 1990 (e defendiam, pois, uma reforma do Estado), o autor apresentava outra explicaçao para a dificuldade governativa brasileira. Para ele, o principal dilema da Nova República consistia num "híbrido institucional" aqui instaurado: por um lado, "uma morfologia poliárquica, excessivamente legisladora e regulatória" e, por outro, um "hobbesianismo social pré-participatório e estatofóbico" (Santos, 1993: 79). Como em um estado de natureza, a fragilidade das normas de convivencia produz desconfiança generalizada, prevalecendo, entao, os códigos privados de comportamento. O resultado desse estado de natureza é uma "cultura cívica predatória", com um padrao de interaçao social de soma zero, quando bem-sucedida, ou de soma negativa, quando fracassada. Nao eram, portanto, as reformas políticas (tais como a do parlamentarismo, muito acalentada nos anos 1980 e 1990, ou a do voto distrital, defendida mais recentemente) que iriam resolver os principais problemas da sociedade brasileira. Muito ao contrário: elas poderiam gerar efeitos imprevistos por muitos, ainda que antevistos pelos grupos que viam seus privilégios ameaçados com a democratizaçao da sociedade brasileira, como denuncia o autor em Regresso (Santos, 1994). Rotatividade e intensa disputa para os cargos eletivos, elevadíssima inclusao político-eleitoral (com a retirada das barreiras que impediam o voto dos pobres, mulheres, iletrados, e com a incorporaçao na polis do demos das regiöes Norte, Nordeste e Centro-Oeste), entre outros fatores, compunham o que ele chamava de "expansao cívica", processo que teria rompido definitivamente com a cidadania regulada e com o padrao oligárquico de reserva de poder, prevalecente na história do Brasil republicano.
Feita a apresentaçao do conjunto da obra de WGS, passemos a análise de Cidadania e justiça e de outros textos nos quais se discute a cidadania regulada.
o conceito de cidadania regulada e a era vargas
Em Cidadania e justiça, WGS avalia os impactos diferenciais dos esforços do regime pós1964 em implementar reformas nas políticas sociais. Reconstruindo historicamente a legislaçao brasileira sobre política social, WGS afirma que no sáculo XIX reinava uma total ausencia de leis sobre proteçao social, combinada, em compensaçao, a um principio laissez-fairiano de nao regulamentaçao das profissöes. O Estado brasileiro, como boa parte dos países a época, mantinha-se reticente no tocante a intervençao do poder público nos processos acumulativos.
Com a Revoluçao de 1930, inaugura-se uma nova ordem na política brasileira que permanecería atá a década de 1980, a saber: a ordem ou a cidadania regulada. O Estado brasileiro começa, entao, a interferir diretamente na esfera da produçao e na questao social. Se isso significou, por um lado, um avanço em comparaçao ao vácuo institucional anterior (uma vez que a criaçao de vários direitos trabalhistas coibiu os excessos do processo de produçao), por outro lado, reforçou a possibilidade de o Estado conter as pressöes do operariado (domesticando, assim, seus sindicatos mais combativos). Em certo sentido, as relaçöes de trabalho que se resolviam privadamente passaram agora a ser reguladas e decididas pelo aparato estatal. A legislaçao trabalhista passava a premiar aqueles segmentos inseridos na ordem regulada por meio de incentivos e benefícios sociais, punindo, ao mesmo tempo, aqueles trabalhadores e organizaçöes sindicais nao regularizados e nao inseridos no novo marco institucional. O aspecto determinante seria a vinculaçao das políticas sociais, concernentes ao problema da equidade, ao processo de acumulaçao:
Por ddadania regulada entendo o conceito de cidadania cujas raízes encontram-se, nao em um código de valores políticos, mas em um sistema de estratificaçao ocupacional, e que ademais, tal sistema de estratificaçao ocupacional á definido por norma legal. Em outras palavras, sao cidadaos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupaçöes reconhecidas e definidas em lei (Santos, 1979: 75, grifos do autor).
Isso significou que o reconhecimento da cidadania dependia do reconhecimento formal por parte do Estado da profissao exercida pelo indivíduo. Todos que exerciam profissöes nao reconhecidas por lei, como os trabalhadores rurais e domésticos, tornaram-se pré-cidadaos, criando, assim, barreiras a entrada na arena política e estimulando um comportamento de submissao política ante o Estado.
Ao considerar o estado social da naçao após o golpe de 1964, WGS demonstra que as desigualdades sociais entre regiöes aumentaram substantivamente e revelaram também ser cumulativas, haja vista que uma regiao ou um individuo carente de um recurso normalmente é carente dos demais. Assim, apesar de avanços específicos na política social (como a criaçao do Fundo de Assistencia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que estendeu aos trabalhadores do campo o sistema previdenciário), WGS é categórico em afirmar que a política social dos militares nao alterou, em essencia, a ordem regulada dos anos 1930, mantendo-se a cidadania "destituída de qualquer conotaçao pública e universal" (Santos, 1979: 104).
Em texto posterior, WGS pondera que, desde a Revoluçao de 1930, a justiça ficou submetida, por meio da "obediencia aos princípios integradores da cidadania regulada", a "maximizaçao da eficiencia do mercado" (Santos, 1981: 183). Diz ele: "Nenhum governo pós-45 tomou qualquer iniciativa mais consistente e sistemática no sentido de alterar os princípios da cidadania regulada e da obediencia a eficiencia do mercado económico" (Santos, 1981: 183). Nesse sentido, medidas como a Lei n° 4.725 (1965), sobre a fixagäo dos salários profissionais e o piso salarial, e o estabelecimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) violavam os princípios da justiça procedural. Em contrapartida, iniciativas como o Programa de Integraçao Social/Programa de Formaçao do Património do Servidor Público (PIS/ PASEP) e o FUNRURAL operavam segundo uma forma diversa da lógica da ordem regulada, na medida em que desvinculavam os benefícios dos azares de cada indivíduo de melhor se alocar no mercado. Criado em 1963, mas viabilizado apenas em 1971, o FUNRURAL ainda se diferenciava dos seguros sociais por nao ser uma arrecadaçao tripartite, ficando os trabalhadores do campo dispensados de contribuir com a previdencia. Essa orientaçao redistributiva também comparecía no PIS/PASEP criado em 1970, uma vez que o beneficiário nao precisava contribuir para o fundo que o beneficiaria. Relativizado o efeito contributivo-corporativo desses benefícios, tais políticas mantinham-se, no entanto, bem distantes da equidade universal que o conceito de cidadania regulada almejava alcançar. Desse modo, tais iniciativas nao representavam para WGS uma ruptura significativa da ditadura civil-militar com a cidadania regulada, que, no geral, mantinha preservada sua estrutura:
Como dissemos anteriormente, todas as características fundamentais da ordem regulada produzida pela iniciativa pós-30 permanecem em vigor, por exemplo, a legislaçao sindical e previdenciária. Os extensos controles promulgados pelo Estado brasileiro pós-30 sobre o movimento sindical permanecem em vigencia, assim como permanecem em operaçao os princípios da legis- lagao previdenciária que fazem os beneficios da previdencia social, com exceg&acaron;o da assistenda médica, proporcionais a contribuigao passada, sendo esta uma fungao do salário percebido (Santos, 1981: 184-185).
Confirmava-se, ademais, um padrao da politica nacional: a associagao entre politica social e autoritarismo. Como parte de uma estratégia politica, o regime repetía a politica do Estado Novo de conceder direitos sociais como compensagao pela restrigao dos direitos politicos e como meio de aquiescencia das massas insatisfeitas, ausentes nos processos de formulagao das politicas públicas. O golpe de 1964 é interpretado como um momento de conflito entre a ordem regulada e a democracia eleitoral:
Após pouco menos de 20 anos de prática de democracia relativa, esta revelou-se incompativel com uma ordem de cidadania regulada. Por esta ou aquela razao, os diversos grupos sociais foram incapazes de contratar novas formas institucionais de administrar o processo de acumulagao, por um lado, e os parámetros de equidade, por outro. Dada a resistencia da ordem conservadora da cidadania regulada, o conflito resolveu-se pelo rompimento da democracia limitada. No contexto do presente estudo, tal é o significado do movimento militar de 1964 (Santos, 1979: 82).
Com a cidadania regulada, consagrou-se a desigualdade no acesso as politicas sociais, na medida em que se vincularam os beneficios sociais as contribuigöes passadas e ao salário recebido, de modo que, quem era mais bem remunerado, tinha mais beneficios. Por meio desse arranjo institucional, o Estado brasileiro pôde dar uma solugao eficaz ao problema da regulagao da esfera da produgao: criou-se uma politica que, por um lado, evitava a exacerbagao das iniquidades sociais (impedindo que elas se tornassem uma ameaga a ordem) e, por outro lado, embora se propusesse uma politica de equidade, nao comprometia, todavia, o processo de acumulagao capitalista em relagao ao qual o próprio Estado é dependente.
O caso brasileiro sugere, destarte, uma via complexa de modernizagao, na qual as identidades politicas sao formadas sem a mediagao dos partidos e antes mesmo da constituigao de uma ordem propriamente liberal, de modo que os atores envolvidos no conflito distributivo procuram vocalizar suas demandas nao por meio da participagao e da competigao partidária, mas pela influencia direta sobre parte da burocracia estatal, que arbitra a disputa. Esse processo produziu tres consequencias perversas, diz WGS. Em primeiro lugar, a submissao do operariado em relagao a burocracia estatal. Em segundo lugar, a irreleváncia dos partidos politicos, instituigöes fundamentais nas democracias. Nesse caso, o "corporativismo subdesenvolvido", padrao politico no qual o conflito social está dissociado do processo partidário, dificulta a criagao de "um sistema bem desenvolvido de seguranga mútua" (Dahl, 2005, p. 53-54), fundamental para o funcionamento democrático, na medida em que essas garantias estabilizam o sistema político. A terceira consequencia é a própria utilizaçao das políticas sociais a fim de compensar a participaçao limitada e a baixa competitividade política. Se, no caso de muitos países do capitalismo central, como descrito no livro clássico de T S. Marshall (1967), os direitos sociais contribuíram para uma maior integraçao política, no Brasil, significaram mais um obstáculo a institucionaliza&ecedil;ao política.
Sem menosprezar essas consequencias nocivas, WGS via ceticamente aqueles que prometiam uma modernidade ao país, no fim do século XX, por fazer ruir o legado da Era Vargas, sob a justificativa de ele ser corrupto, clientelista etc. Ao contrário, para Santos, era imprescindível expandir o Estado mínimo brasileiro, isto é, os direitos fundamentais a cidadania.
Apesar de ter gerado a cidadania regulada, o varguismo resolveu quase ao mesmo tempo dois dilemas fundamentais da ordem social moderna, a redistribuiçao das riquezas e a ampliaçao da participaçao política, dilemas, em geral, solucionados aos poucos. A maior dificuldade em se solucionar concomitantemente os problemas da integraçao nacional, da participaçao política e da redistribuiçao é que a criaçao de uma ordem liberal promovería a continuaçao do domínio exclusivo dos oligarcas, como ocorria na Primeira República, como denunciara Oliveira Vianna (Santos, 1978a). Assim, a via da modernizaçao clássica, iniciando-se pela integraçao nacional, seguida da ampliaçao da participa&ecedil;ao política e, por fim, da redistribuido (sequencia adotada pelos países desenvolvidos), nao foi possível para o Brasil. A esse respeito, WGS formulara a influente interpretaçao de Oliveira Vianna, para quem, na ausencia de um sistema partidário liberal competitivo no país, a intervençao autoritária do Estado sobre a sociedade seria um recurso instrumental a transiçao "mais rápida [...] a uma sociedade liberal" (Santos, 1978a: 102-103). Essa associaçao entre o conceito de cidadania regulada e sua condiçao autoritária instrumental posicionava Vianna a meio caminho dos autoritários integralistas e da tradiçao liberal doutrinária brasileira.
Mesmo considerando as heranças negativas do varguismo na política nacional, como o corporativismo subdesenvolvido, a cidadania regulada e o autoritarismo, WGS conclui que essa tradiçao criou condiçöes mínimas para o surgimento da democracia brasileira, institucionalizando gradualmente a competiçao política e incluindo politicamente setores antes marginalizados. Quando o número de competidores é restrito e o eleitorado, em sua maioria, vive na zona rural, ele se encontra basicamente dependente dos clas familiares que competem nas eleiçöes, como denunciara Vianna. A medida que ele se expande e passa a residir nas cidades, tornando o eleitor um anónimo, a dinámica oligárquica acaba.
Em síntese, quando se considera toda a produçao científica de WGS, percebe-se que a discussao sobre a cidadania regulada se situa em um momento específico do seu pensamiento, aqui denominado de segunda fase. Embora nao tenha sido um conceito negado pelo autor posteriormente, nao foi utilizado por ele com frequencia. Em uma coletânea de textos, Décadas de espanto e uma apologia democrática (Santos, 1998), WGS reúne ao fim do livro de 1998 tres capítulos (1, 2 e 4) de Cidadania e justiça. Ao fim dele, redige uma "noticia bibliográfica" na qual justifica que, passados vinte anos da publicaçao de Cidadania e justiça, seria necessário aprofundar a pesquisa sobre a evoluçao das políticas sociais no país, o que o levou a nao autorizar uma quinta ediçao desse livro que já se tornara um clássico do pensamento político brasileiro.
CRÍTICAS E USOS DO CONCEITO DE CIDADANIA REGULADA NA INTERPRETAÇAO DA COSMOLOGIA VARGUISTA
Nesta seçao, analisaremos inicialmente alguns textos que se propöem avaliar criticamente o livro Cidadania e justiça. Em seguida a esses primeiros textos de crítica, passaremos a análise de outros trabalhos que se apropriam do conceito de cidadania regulada.
Maria Kerbauy (1980: 165) foi quem resenhou pela primeira vez o livro supramencionado, entendendo-o como "uma contribuiçao extremamente significativa para as políticas públicas, dado nao apenas ao crescente interesse entre os cientistas políticos pelo tema, como também ao incipiente desenvolvimento do mesmo no Brasil". A autora salienta o ganho analítico obtido por meio do conceito de cidadania regulada, como instrumento de análise das políticas sociais do regime militar. Para ela, a comparaçao entre os períodos de 1930-64 e de 1964-79 revela mais descontinuidade do que permanencia: "A dimensao política da cidadania entra em recesso, com a violaçao da ordem democrática de 1964" (Kerbauy, 1980: 167). Além disso, ela nota que, segundo WGS, como nao há uma teoria elaborada a respeito de política social no Brasil e como a análise desse tipo de fenómeno envolve um conjunto grande de dificuldades, a abertura democrática configurava uma necessidade moral para a análise científica da justiça social brasileira.
A segunda resenha que Cidadania e justiça recebeu é de autoría de Luciano Oliveira (1981). O texto reitera o caráter laudatorio do escrito e os pontos destacados por Kerbauy (1980), compreendendo que, além da obra ser "útil para se pensar a crise atual da previdencia", é também "estimulante para se continuar a luta pela abertura política" (Oliveira, 1981: 121). Contudo, o mérito da obra, na sua opiniao, é ter formulado um conjunto de definiçöes e de distinçöes que ajudariam a compreender questöes prementes de sua época, como as relativas as açöes destinadas a acumulaçao de riquezas, as compensatorias (que objetivam minorar problemas sociais decorrentes da acumulaçao) e as redistributivas (orientadas para redistribuiçâo de renda e outros beneficios). Tanto pela resenha de Oliveira (1981) quanto pela de Kerbauy (1980), percebe-se que o livro foi compreendido a época como um escrito inovador - no campo de estudos sobre politica pública - e que serviu como instrumento de critica as politicas sociais e a própria natureza repressiva do regime militar.
O artigo de Fábio Wanderley Reis (1991), "O tabeläo e a lupa", avalia criticamente a ideia proposta por WGS, situando-a como exemplo típico das deficiencias presentes nas ciencias sociais brasileiras. Primeiramente, a proposta de adjetivar a cidadania como regulada pressuporia alguma forma de cidadania alternativa, outro tipo de prescriçao de direitos e deveres sem regulaçao estatal (o que, na opiniao de Reis, é precisamente o contrário do que ocorreu ao longo da história). Em segundo lugar, o texto de WGS tomaría por idiossincrático "o mecanismo ocupacionalmente estratificante [...] que corresponde a categoria do seguro social" (Reis, 1991: s.p.), de acordo com o qual os beneficios sao calculados em proporçao a contribuiçâo dada por cada segurado, o que ocorre em qualquer democracia. Em terceiro lugar, Reis (1991) avalia que o livro confunde os planos descritivo/explicativo com o normativo, ou seja, a tarefa de analisar objetivamente um caso concreto de construçao de direitos e deveres com a tarefa de denunciar a cidadania regulada pelo Estado brasileiro (e que consagraria diferenças oriundas do mercado). Em quarto lugar, Reis (1991) assegura que historicamente o Brasil nao é um caso excepcional de combinaçao entre autoritarismo e promoçao de politicas sociais, como demonstra, por exemplo, a experiencia alema sob o comando de Bismark. Por fim, argumenta que a associaçao entre manipulaçao ideológica e dinámica corporativa (presente na ideia de tutela sobre os trabalhadores e seus sindicatos) é apenas presumida, mas nao propriamente comprovada por WGS.
Em texto posterior, "Cidadania democrática, corporativismo e politica social no Brasil", Reis (2000) volta a polemizar com cidadania regulada, asseverando que essa categoria se fundamenta num preconceito contra as práticas corporativistas. Ao lado da ideia marshalliana da cidadania como reconhecimento de certo status de direitos do individuo (sobretudo por meio da distribuiçao dos direitos sociais), Reis (2000) assevera que o que se configurou em muitas naçöes foi uma espécie de mercado político, de acordo com o qual se estabelece alguns limites e soluçöes para o problema de conciliar democracia (igualdade) e capitalismo (acumulaçao). Assim, em relaçao a ideia de cidadania, que envolveria certa ambiguidade decorrente de se assumir um elemento comunitário (solidariedade) e outro conflituoso (interesses), o neocorporativismo teria surgido como uma soluçao histórica, forjando uma esfera extraparlamentar em que a burocracia passa, legitimamente, a arbitrar os conflitos entre capital e trabalho, regulando os sistemas de direitos. Trata-se de soluçao absolutamente comum em que o corporativismo e o Welfare State "surgem como consequencia da própria dinámica da democracia e de sua lógica de mercado político" (Reis, 2000: 371). Assim, o que WGS denomina de cidadania regulada, na opiniao de Reis (2000: 373), nada mais é do que o "desaguadouro natural" do mercado político, do processo de desenvolvimento em que nem a opçao revolucionária (fim do capitalismo), nem a opçao autoritária (segundo a qual os interesses do capital se afirmariam por meio da violencia) se concretizam. Reis (2000) argumenta que, contrariamente ao que é sugerido por WGS, é necessário construir um Estado de bem-estar social com algum grau de paternalismo na promoçao de justiça social, e näo simplesmente denunciar o corporativismo como um mal. Nas condiçöes brasileiras, antes da emergencia do cidadäo, é necessário garantir a existencia de clientes do Estado. Do contrário, a narrativa da cidadania regulada levar-nos-ia a imaginar a criaçao de uma ordem cidada fora ou contra o Estado, ao invés de, realísticamente, apontar os caminhos para se expandir a própria regulaçao criticada.
Deixando de lado as críticas que a ideia de cidadania regulada recebeu, passemos a análise de algumas de suas apropriaçöes. O que fica evidente é uma relativa abundancia de trabalhos académicos que adotam essa ideia como referencial teórico, sobretudo por meio de aplicaçöes a contextos específicos, por exemplo: seguridade social (Teixeira, 1985), condiçao social dos trabalhadores rurais (Morais, 2011) e urbanos e de sua organizaçao sindical (Jesus, 2010), políticas públicas de saúde (Sarreta, 2009) etc.2. Além dessas "aplicaçöes" pontuais, cabe avaliar dois outros "usos" importantes desse conceito.
Primeiramente, cumpre lembrar o conhecido livro Cidadania no Brasil: o longo caminho, de José Murilo de Carvalho (2002), no qual ele destaca que, sem uma cultura republicana e com uma sociedade politicamente desmobilizada, a ordem da cidadania regulada (estabelecida a partir das políticas sociais de Vargas) produziu "um vício" nacional presente em pleno século XXI: "a tradiçao de maior persistencia acabou sendo a que buscava melhorias por meio de aliança com o Estado, por meio de contato direto com os poderes públicos. Tal atitude seria mais bem caracterizada como 'estadania'" (Carvalho, 2002: 61). Cumpre observar que a noçao de estadania salienta apenas os aspectos negativos da intervençao do Estado sobre a sociedade, (ao passo que, no conceito de cidadania regulada, a ambiguidade dessa intervençao, com seus efeitos positivos e negativos sobre a sociedade brasileira, é preservada), de modo que a reflexao de Carvalho (2002) parece se indispor mais com o tipo de aproximaçao entre sociedade e Estado do que em considerar se essa proximidade teria ou nao favorecido a reduçao de desigualdades sociais.
Outro aspecto presente nos estudos que se apropriaram do conceito de cidadania regulada diz respeito a pouca valorizaçao das inflexöes políticas que ocorreram entre o Estado varguista e a dinámica social implementada no pós-1964. A exemplo do que se pode verificar no argumento de Santos (1979), estudos influentes, como o de James Malloy (1977), voltado ao sistema de previdencia social, e de Teixeira (1985), central a análise da reforma sanitaria brasileira, identificaram um continuum teórico e político entre o chamado corporativismo populista, inaugurado nos anos 1930, e o regime burocrático-autoritário, predominante no pós-1964. Com variaçöes de enfase, o traço histórico invariante do período que se estende de 1930 aos anos 1970 consistiría na estratificaçao de direitos e na regressividade do gasto público no campo social. No caso dos trabalhos voltados a reforma sanitaria, o legado da cidadania regulada, e, portanto, da própria Era Vargas, teve como entendimento síntese o sentido corporativo e segmentado da assistencia a saúde, um obstáculo a universalizaçao pretendida. Como parte da crítica, observava-se que nos anos 1970 esse legado corporativo, até entäo de corte estatizante, estaria se renovando ao favorecer o aprofundamento da oferta mercantil da atençao a saúde, propiciando elevadas taxas de acumulaçao de capital via estrutura médico-previdenciária pretérita.
A exemplo de James Malloy (1977), outros brasilianistas da década de 1970 produziram influentes análises acerca do processo político institucionalizado a partir de 1930. No geral, compreenderam-no como estruturas históricas duradouras de autoritarismos, estatizaçao corporativa e patrimonialista. Trabalhos como Interest conflict and political change in Brazil, de Phillippe Schmitter (1971), Authoritarian Brazil: origins, policies, and future, de Alfred Stephan (1973), ou ainda o livro organizado por David Collier, The new authoritarianism in Latin America (1979), obtiveram forte penetraçao no plano nacional. Exemplos dessa influencia podem ser identificados na prestigiada tese liberal da dependencia, de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Faletto (1975), e no livro Bases do autoritarismo brasileiro, de Simon Schwartzman (1982). Como observado por Santos e Guimaräes (no prelo), tais intérpretes formularam, na perspectiva do liberalismo político, forte crítica a herança social varguista, pavimentando a compreensäo de que a redemocratizaçao brasileira exigia um quadro de reformas estatais direcionadas a uma franca abertura as forças e aos interesses do moderno capital estrangeiro e nacional3.
Nao obstante as interpretaçöes que tomam as cinco décadas que se seguiram a montagem do complexo corporativo institucional iniciado nos anos 1930 como um ciclo histórico resiliente, é possível localizar diversas mudanças em sua regulaçao político-institucional (Boschetti, 2006). Nessa arquitetura regulada da cidadania, aspectos como a participaçao de trabalhadores em Conselhos do Estado e a frente dos Institutos de Aposentadoria e Pensao, além da abertura ao capital privado da assistencia a saúde do trabalhador (como presente no Decreto-Lei n° 200, de 1967), conformam, sem dúvida, momentos importantes das transformaçöes introduzidas pelos governos militares. Em que pese a documentaçao apontando a transiçao de um desenho "público estatal corporativo" de direitos de cidadania para um modelo "corporativo privado mercantil" (Santos; Guimaraes, no prelo), pós-1970, nao se identificam questionamentos em torno dos usos do conceito de cidadania regulada. Isso evidencia que muitos analistas, imersos na conjuntura da redemocratizaçao dos anos 1980, continuaram a perceber o pós-1964 como extensao das bases políticas de 1930. Por essa leitura, ainda que o golpe tenha se dado contra o maior herdeiro do varguismo, Joao Goulart, a intervençao militar nao foi interpretada como um movimento de interdiçao ao ascenso de direitos que se expandiam em torno da herança getulista. Também é interessante observar que, para a geraçao de analistas localizados após 1964, as críticas a Era Vargas convergiam com o movimento mais amplo de descrédito das teses nacional-estatistas que guiaram o período anterior. Como aponta Juarez Guimaraes (2018: 510), em um primeiro momento:
Houve quem contasse a história de 1964 como um fim inevitável e historicamente necessário de um ciclo chamado de populista ou nacional-desenvolvimentista, fruto de uma determinaçao económica estrutural mais ampla do capitalismo (Immanuel Walerstein). Ou mesmo como um desfecho ineludível das contradiçöes imanentes da aliança populista (Octávio lanni). Ou ainda, das injunçöes do modo de inserçao do Brasil frente a dominaçao imperialista (em seu pluralismo, as teorias da dependencia de Ruy Mauro Marini, Theotónio dos Santos e Andrew Gunder Franck). Houve quem centralizasse a explicaçao nas ilusöes do PCB [Partido Comunista Brasileiro] em uma revoluçao democrática-burguesa, antifeudal e anti-imperialista, que levariam a uma expectativa frustrada de um posicionamento nacionalista da burguesía brasileira (Caio Prado Júnior).
Em seu sentido comum, tais explicaçöes seriam verdades parciais, ocupadas em localizar os motivos da interrupçao a republicanizaçao democrática brasileira. Com o passar do tempo, as apreciaçöes acerca do legado varguista apresentaram significativas variaçöes, e, na entrada para a década de 1990, distintas reflexöes da experiencia sociopolítica pré-1964 começaram a ganhar espaço. Trabalhos como os de Jorge Ferreira (2001) e Lucília Neves (2001) expandiram a compreensao das lutas forjadas entre 1946 e 1964, trazendo a tona uma refinada compreensao das agendas do Partido Comunista Brasileiro (PCB) e do Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), suas correntes internas, lideranças e vínculos com movimentos sindicais.
Avançando nessa chave interpretativa, ou seja, na valorizaçao de uma história social da formaçao dos direitos na chamada Era Vargas, Ángela Gomes (1988) repöe a noçao de trabalhismo em contraponto a difundida expressao do populismo utilizada para caracterizar a experiencia social pós-1930. Temas correlacionados a condiçao regulada da cidadania varguista, como cooptaçao e manipulaçao, seriam confrontados com investigaçöes que revelariam feiçöes da palavra operaría talhadas ao longo das primeiras décadas do século XX. Nesse sentido, uma polemica que se estabeleceria em relaçao a formulaçao e aos usos da cidadania regulada de WGS seria o lugar que a participaçâo popular e trabalhista assumiria na história republicana brasileira, contestando sua reduçao a uma dimensao menor nesse processo. Com A invençao do trabalhismo4, Gomes (1988) desloca as conclusöes unilateralmente depreciativas que acompanham a reafirmaçao dos direitos sociais no Brasil, abrindo outro sentido interpretativo para a herança social e sindical varguista, como a Justiça do Trabalho e a Consolidaçao das Leis do Trabalho (CLT). As forças sociais que se organizaram em torno do projeto democrático anunciado pelo nacional-desenvolvimentista, vigente de 1946 a 1964, nao seriam um apendice da propalada república populista. Adotando a perspectiva da história social, Gomes (1988) documentaría que a Justiça do Trabalho e o corpo de direitos estruturados na CLT podiam evidenciar antes a institucionalizaçao de bandeiras operárias que a pura cooptaçao dos segmentos populares.
Em trabalho mais recente, Adalberto Cardoso (2010) procurou solucionar o enigma das persistentes desigualdades brasileiras e o papel da Era Vargas em relaçao a elas. Segundo ele, o projeto varguista de cidadania regulada representou para os trabalhadores uma esperança de inclusao na ordem nacional e um momento fundamental para a construçao de um Estado de bem-estar brasileiro. A cidadania regulada constituiu historicamente uma promessa inédita de inclusao social que, na medida em que impactou as expectativas dos atores sociais, trouxe também consequencias para a sociabilidade capitalista em formaçao. Cardoso (2010) pondera que o grande ganho analítico desse conceito foi reconhecer a cidadania como um processo em aberto, de acordo com o qual se o individuo tivesse sua profissao reconhecida, passava a ter o status de cidadao. Curioso notar que o argumento desse autor destoa parcialmente do de WGS, pois, enquanto este pensava a cidadania como possibilidade (de inclusao e exclusao), aquele o compreende como promessa. Para Cardoso, a cidadania regulada nao criou uma divisao clara entre incluidos e excluidos, mas um continuum que fazia da inclusao uma promessa para o trabalhador brasileiro, a depender do seu grau de carencias de recursos. Além de um continuum, a cidadania regulada representava também uma possibilidade real de direito: se antes da década de 1930 a conquista de direitos esbarrava na Constituiçao de 1891, para a qual a interferencia estatal na questao social era ilegítima, a partir da Era Vargas, para ser cidadao, bastava ao trabalhador brasileiro encontrar os meios para ser reconhecido pelo Estado. Assim, independentemente de ter sido ou nao outorgada, disjunçao que organizou o debate nas ciencias sociais, "fato é que [...] a legislaçao social foi apropriada pelos trabalhadores, e a "cidadania regulada" nao era outra coisa senao o modo dessa apropriaçao em seu processo mais miúdo, mais cotidiano" (Cardoso, 2010: 791-792, grifo do original). Sua avaliaçao reconhece um potencial cívico na cidadania regulada que gerou, entre outros efeitos, um gigantesco fluxo migratório do campo rumo as cidades, como decorrencia da "atratividade dos direitos", bem como a expectativa de acesso a melhores serviços públicos de saúde, educaçao e aposentadoria (Cardoso, 2010: 795). Esses direitos assegurados pela ordem regulada passaram a valer como um mínimo civilizatório, um parâmetro para avaliar qualquer contrato de trabalho, até mesmo no mercado informal.
Em boa medida, a força dessas interpretares desloca o cânone explicativo das ciencias sociais no Brasil acerca da chamada Era Vargas, permitindo-nos concluir que existem pelo menos duas grandes tradiçöes interpretativas em torno de categorias como populismo, trabalhismo, desenvolvimentismo e nacionalismo. No vértice dessas tradiçöes, o conceito de cidadania regulada ocupa, como vimos, uma condiçao reveladora da complexidade do chamado varguismo. Destarte, o conceito de cidadania regulada, desde que foi apresentado, há mais de quarenta anos, foi razoavelmente incorporado como uma narrativa plausível acerca da construçao da ordem social brasileira. Mais do que ter suscitado críticas mais diretas (com exceçao dos artigos de Reis), ele parece ter servido, em um primeiro momento, como marco teórico para localizar os limites da formaçao sociopolítica brasileira de se inserir no almejado mundo democrático. Já nos anos 1990, talvez mesmo por configurar um momento agudo de desconstruçao aberta das instituiçöes fundadas na ordem varguista, além do distanciamento histórico em relaçao ao regime de 1964, o eixo analítico tornou-se mais atento a complexidade política do período. De todo modo, ante os desafios do tempo presente, parece plausível sustentar que, como categoria de análise, a cidadania regulada nao parece ter esgotado sua contribuido histórica a problematizaçao da Era Vargas. Precisamente porque o próprio legado varguista se encontra, mais que nunca, em franco processo de disputa de sentidos.
Talvez o grande potencial analítico do conceito de cidadania regulada seja preservar a ambiguidade do processo histórico brasileiro, segundo o qual ganhos do ponto de vista cívico nao excluíram certas perdas, particularmente no que tange a limitaçao do sindicalismo e ao processo de consolidaçao do sistema partidário brasileiro. Ao acompanhar a fortuna crítica de cidadania regulada nos vários caminhos interpretativos do pensamento político brasileiro, compreende-se que a Era Vargas diz mais do que um momento de fundaçao da ordem social, política, económica e institucional brasileira. Sua força consiste em nortear por geraçöes, e prossegue na atualidade, as expectativas normativas do que venha a ser reconhecido no disputado sentido da democracia brasileira. Ao que tudo indica, esse passado continuará lançando a sombra do seu voo sobre a ventura política brasiliana, em que a reposiçao inusitada de desafios clássicos ficará ao encargo das reflexöes atentas no futuro que se abre.
Artigo recebido em 03 de abril de 2020 e aprovado para publicaçâo em 15 de julho de 2020.
Notas
1 Cumpre aqui uma pequeña digressäo: como nota Renato Lessa (2010), ao contrario da ciencia política estadunidense que, no seu contexto de fundaçâo, convivia em seu país com uma (ou algo próximo a uma) democracia eleitoral de massas, no Brasil, os founding fathers da moderna ciencia política vivenciavam aqui uma autocracia, o que ajuda a compreender a relevancia dessa temática na intelectualidade do período.
2 Esses trabalhos foram identificados por meio de sistema de busca do site Biblioteca Eletrônica Científica Online (SciELO), que também sugere outros estudos que usam esse conceito.
3 A importancia das análises neocorporativistas para interpretar o legado varguista, como se propöe o conceito de cidadania regulada de WGS, pode ser localizada em (Santos e Guimarâes, no prelo).
4 Primeira tese de doutorado defendida no Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) e orientada, é importante frisar, por WGS.
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Abstract
Pretende-se avaliar a fortuna crítica do conceito de cidadania regulada, formulado por Wanderley Guilherme dos Santos, no intuito de apontar como esse se tornou categoria central nos esforços do pensamento político brasileiro em entender a ordem política e social posterior a Revoluçao de 1930. Por um lado, esse conceito permitiu identificar algumas ambiguidades da chamada Era Vargas e continuidades e rupturas entre esse período e a ditadura militar (1964-85), além de dilemas e possibilidades da redemocratizaçao do Brasil, por outro, tendeu a idealizar certos casos nacionais de modernizaçao, quando comparados aos países de modernizaçao mais tardia.