Análisis comparado de la legislación sobre transparencia y acceso a la información pública en los países de Mercosur

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Resumen: El presente artículo constituye un análisis comparativo entre diferentes países de América Latina que son Estados parte del Mercosur y sus respectivas Leyes de Acceso a la Información, para lo cual se toma como fuentes de análisis, la legislación de dichos países a través de la revisión de su reglamentación en materia de transparencia, mediante la elaboración de fichas de trabajo con base a indicadores del modelo RTA y los principios de transparencia del portal ARTICLE 19. Este proceso nos permitió identificar diferencias y semejanzas, ya que algunos países disponen de leyes complementarias como la Ley de Participación Ciudadana (Brasil), con normativas que están encaminadas a fortalecer la transparencia; además, se pudo distinguir claramente que no todos los países poseen en sus normativas los llamados principios de transparencia; por lo tanto, son necesarias algunas reformas, especialmente en el caso de Uruguay.

Palabras-clave: Acceso a la información; legislación, corrupción, modelo de gobierno abierto; participación ciudadana; transparencia

Abstract: This article constitutes a comparative analysis between different Latin American countries that are part of the Mercosur and their respective Laws on access to information; for which the legislation of said countries is taken as sources of analysis through the revision of its regulation on transparency, through the elaboration of worksheets based on indicators of the RTA model and the principles of transparency of the ARTICLE 19 portal. This process allowed us to identify differences and similarities, since some countries have complementary laws such as Law of Citizen Participation (Brazil), with regulations that are aimed at strengthening transparency; furthermore, it could be clearly distinguished that not all countries have the so-called principles of transparency in their regulations; therefore, some reforms are necessary, especially in the case of Uruguay.

Keywords: Access to information; legislation, corruption, open governance model; citizen participation; transparency

1.Introducción

La transparencia y acceso a la información pública como parte de la legislación en los países de América Latina ha tomado relevancia en los últimos veinte años, debido a los crecientes actos de corrupción. Por lo cual, cada país se ha visto en la necesidad de implementar una Ley de Acceso a la Información con el fin de transparentar cada uno de los procesos públicos y como una forma de contrarrestar el problema en mención. Para esta investigación se considera a los países que son parte del Mercado Común del Sur (Mercosur), ya que, "es la iniciativa de integración regional más abarcadora que se haya implementado en Latinoamérica" (MRE, s/f), esta integración es un proceso multidimencional que trae grandes beneficios, sin embargo, junto con ellos aparecen las presiones políticas que demandan crecientes exigencias de transparencia (CEPAL, 2014, p.12).

La ley de acceso a la información como parte de la legislación y del modelo de gobierno abierto, ha sido fuente de varias investigaciones en torno a su importancia, implementación y aplicación en cada país, por lo que se ha realizado un análisis de su normativa, así como también, la identificación de ciertos aspectos relevantes como: años de implementación, leyes complementarias, principios, etc. Dentro de las investigaciones relacionadas al tema se encuentra el informe publicado por la UNESCO "Acceso a la información: Lecciones de la América Latina", escrito por Bill Orme (2017), donde hace un análisis comparativo de tres países México, Chile y Brasil con respecto a al Ley de Transparecina y Acceso a la información. Otro referente importante es el libro "Libertad de información: Comparación jurídica" escrito por Toby Mendel (2008), que basado en los nueve principios de trasparencia publicados en el trabajo de ARTICLE 19 (1999) denominado "El derecho del público a saber: Principios sobre la Legislación en materia de la Libertad de Información", ejecutó un análisis comparativo de 14 países a nivel mundial. Otro libro de Mendel es "El Derecho a la información: en América Latina Comparación jurídica" (2009), el cual realiza un análisis comparativo de 11 países de latinoamerica con respecto a los nueve principios de ARTICLE 19. También se toma en cuenta el informe presentado por Sohr y Zommer, denominado: "Acceso a la información pública en América Latina: Muchas respuestas, pocos detalles" (2018), en el que se presentan los resultados del ejercicio práctico de acceso a la información pública aplicado en 13 países. Finalmente se consideran dos informes adicionales; el primero presentado por De La Fuente en 2015 y el segundo por la Red de Transparencia y Acceso a la Información Pública (RTA) en 2019, los cuales permiten conocer los principales indicadores del modelo RTA para medir la transparencia. En la presente investigación se realiza un análisis comparativo de aspectos relevantes en la legislación de los diferentes Estados parte del Mercosur con base a los principios propuestos por ARTICLE 19 (1999) y las dos primeras dimensiones del Modelo RTA, con la finalidad de determinar si ¿se reconoce el derecho de acceso a la información a los ciudadanos a nivel constitucional?, ¿se reconoce a nivel de ley específica?, ¿existe una entidad garante?, ¿existen plataformas tecnológicas para la realización de solicitudes de acceso?, ¿los principios de transparencia están presentes en las leyes de transparencia?

Para dar respuesta a estas interrogantes, se revisó la normativa de cada país y sus aspectos relevantes con respecto al acceso a la información pública, se elaboraron fichas con los datos obtenidos y finalmente se hizo un análisis de los principales hallazgos.

2.Metodología

El objetivo de la presente investigación es realizar un análisis comparado de la legislación sobre transparencia y acceso a la información pública de los Estados parte de Mercosur. Este proceso se desarrolló bajo un enfoque cualitativo, una modalidad no experimental y esencialmente descriptiva, apoyándose en técnicas de investigación documental, para obtener resultados relevantes. Este trabajo tiene como marco de análisis al modelo de transparencia propuesto por la RTA (2019) y los principios de transparencia de ARTICLE 19 (1999). En el caso del modelo RTA, el cual pretende la evaluación de la aplicación y desarrollo de la política de transparencia y acceso a la información, en 2015 contó con cuatro dimensiones (1) recursos, (2) proceso, (3) resultados y (4) impacto (De la Fuente, 2015), sin embargo, en 2019 se eliminó la cuarta dimensión por los problemas presentados en la recolección de información y algunos otros ajustes metodológicos (RTA, 2019). Para efectos de esta investigación, el análisis se ejecutó considerando las dos primeras dimensiones, por la disponibilidad de la información. En ese orden de ideas, en la tabla 1 se expone una definición de las dimensiones 1 y 2 del modelo RTA y los indicadores empleados para el análisis que se describe en el apartado de resultados y discusión.

En cuanto a los nueve principios de transparencia: (1) transparencia máxima, (2) obligación de publicar, (3) promoción del gobierno abierto, (4) limitación a las excepciones, (5) procesos para facilitar el acceso, (6) costos, (7) reuniones abiertas, (8) la transparencia tiene precedencia y (9) protección para denunciantes; publicados originalmente por ARTICLE 19 (1999) y que Toby Mendel (2008, 2009) utilizó para ejecutar el análisis comparado, constituyen las características de un régimen que garantiza el derecho a la información, es decir, las leyes específicas de acceso a la información y transparencia deben garantizar las condiciones mínimas que se describen en la tabla 2, solo entonces se dice que existe pleno derecho de acceder a la información. En ese sentido, este trabajo consideró las condiciones mínimas de los principios para ejecutar el análisis de las leyes específicas.

El objeto de estudio fueron los Estados parte del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay), de los cuales se analizaron específicamente las normativas legales como la Constitución y Leyes específicas que aluden a las medidas que cada país considera en el proceso de construcción de la transparencia. En ese sentido, el proceso de la recopilación y análisis de datos estuvo dividida en dos momentos, el primero fue recopilar las cuatro cartas magnas y con ayuda del portal del Observatorio del Principio 10 en América Latina y el Caribe recopilar las leyes específicas y complementarias, dando un total de 10 documentos; y en el segundo momento se procedió con el análisis, para lo cual se consideraron los indicadores de las dimensiones de recursos y procesos del modelo RTA, y las condiciones mínimas que plantean los nueve principios de transparencia y que deberían tener las leyes específicas.

3.Resultados y Discusión

La libertad de información ha sido consagrada como corolario de la libertad de expresión en otros instrumentos internacionales importantes, como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) y la Convención Americana sobre los Derechos Humanos (1969) (UNESCO, s/f, párr. 1)

En algunos países de América Latina se han implementado mecanismos de transparencia y acceso a la información pública, considerándose como un derecho para el ciudadano, la apertura de las instituciones y autoridades para poner a escrutinio público los resultados de la gestión en beneficio de la población.

El derecho del acceso a la información es clave en la protección de múltiples derechos individuales y colectivos que caracterizan a los sistemas democráticos robustos. Asimismo, su relación con la promoción de los derechos humanos, el desarrollo económico y la gobernabilidad ha sido ampliamente reconocida (OEA, 2009, párr. 2).

Allí radica la importancia del análisis comparativo de los países latinoamericanos, el cual permitirá visualizar los esfuerzos que cada país realiza para lograr la transparencia y combatir la corrupción bajo la garantía de la práctica del derecho ciudadano del acceso a la información.

3.1. Modelo de medición RTA

* ¿Se reconoce el derecho de acceso a la información a los ciudadanos a nivel constitucional?

El derecho de información se refiere a la actividad del Estado e implica que las autoridades están obligadas a informar sobre sus decisiones, planes, políticas, contrataciones, gastos. Los ciudadanos tienen el derecho de saber lo que hace el poder público. (Valencia, 2013, p. 33).

A pesar de que el acceso a la información fue reconocido como un Derecho en el "Artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969", (UNESCO, s/f, párr.3), apenas ha tomado relevancia en las dos últimas décadas. Como consecuencia de la creciente ola de corrupción, la mayoría de los países ha optado por implementar en su legislación normativas orientadas a fortalecer la transparencia.

A la hora de garantizar la transparencia, los Estados parte de Mercosur reconocen en su legislación el acceso a la información como un derecho, lo que refleja sin duda la búsqueda de mecanismos para transparentar cada proceso que manejan las diferentes entidades del sector público. En la tabla 3 se muestra los aspectos relevantes en la legislación de los países en el contexto de identificar el acceso a la información como parte primordial para lograr la transparencia.

* ¿Se reconoce a nivel de ley específica?

Con la evidencia de un creciente interés de los países de América Latina con respecto a la información pública, la Organización de los Estados Americanos se encauzó en promover y garantizar este derecho; para ello, creó la Ley Modelo de Acceso a la Información, misma que "establece la más amplia aplicación posible del derecho de acceso a la información que esté en posesión, custodia o control de cualquier autoridad pública, de tal manera que cualquier información en manos de instituciones públicas sea accesible en forma completa, oportuna, sujeta a un claro y preciso régimen de excepciones, las que deberán estar definidas por Ley" (OEA, 2013, p.14).

Este postulado de la ONU con respecto a la importancia de tener una ley de acceso a la información pública, orienta el presente estudio hacia la verificación de la existencia de leyes que permitan el acceso a la información pública, y en efecto, se determina la existencia de este tipo de ley en los países de América Latina que conforman Estados parte de Mercosur (ver tabla 4), aunque cada una de estas leyes guarda importantes diferencias entre sí por el ámbito donde fueron desarrolladas, tienen un objetivo en común que es servir como herramienta para transparentar los procesos públicos.

Además, es notable el esfuerzo que los Estados parte de Mercosur han hecho para contrarrestar el problema de la corrupción, por cuanto:

El índice del Global Right to Information Rating (Clasificación Mundial del Derecho a la Información) del Centro de Derecho y Democracia (CLD, por sus siglas en inglés) (...), ubica la ley de Brasil como la segunda de mayor nivel en Latinoamérica, según el CLD, que la ubica en el puesto 22. (Nalvarte, 2017, párr. 11).

Brasil cuenta con una ley de información de alto nivel, pero también posee un decreto complementario dentro de su legislación, enfocado en la Participación Ciudadana activa y están encaminadas a transparentar los procesos de Estado. Por su parte, Argentina complementa su legislación con la ley de acceso a la información pública ambiental.

* ¿Existe una entidad garante?

Para garantizar la transparencia y la veracidad de la información, es necesario la creación de la Unidad de Transparencia, entidad "encargada de recabar y difundir información relativa a las obligaciones de transparencia, recibir y dar trámite a las solicitudes de acceso a la información; así como proponer e implementar acciones conjuntas para asegurar una mayor eficiencia en los procesos de transparencia y protección de datos personales al interior de nuestra institución" (INFOTEC, s/f, párr.1)

Es vital contar con una entidad que garantice el cumplimiento de todo lo establecido en las diferentes leyes y normativas que regulan la transparencia de la información y los procesos públicos. La investigación ha permitido identificar que la mayoría de los Estados parte de Mercosur Argentina, Brasil y Uruguay cuentan con una entidad encargada específicamente de esta función. Sin embargo, existen países como Paraguay que no cuentan con un órgano regulador de la transparencia a nivel país (ver tabla 6).

Paraguay establece en la Ley sobre libre acceso ciudadano a la información pública y transparencia gubernamental (2014), Artículo 6 que "Las fuentes públicas deberán habilitar una Oficina de Acceso a la Información Pública", es decir, que cada entidad debe encargarse de transparentar la información que le compete a fin de cumplir con el libre acceso a la información.

* ¿Existen plataformas tecnológicas para la realización de solicitudes de acceso?

Existen varias formas para acceder a la información pública, a través de solicitudes escritas, verbales y electrónicas, sin embargo, es fundamental contar con un portal de transparencia, que permita agilizar el acceso a la información pública. "El Portal de Transparencia es el instrumento básico y general para facilitar a la ciudadanía la información de forma integrada del sector público regional" (PTCM, 2016, párr. 1).

La investigación permite identificar claramente que cada país cuenta con un portal de transparencia, es decir, que cada país permite que el ciudadano tenga libertad para encontrar la información necesaria con respecto a la transparencia en los procesos que desarrollan las diferentes entidades del sector público, además cabe resaltar que un portal de transparencia se convierte en una herramienta práctica contra la corrupción y sobre todo permite reafirmar el acceso a la información como un derecho (ver tabla 7).

En este contexto, existen países como Argentina que cuentan con sus respectivos portales de transparencia a fin de cumplir con un Plan Nacional de Gobierno electrónico.

En Argentina, El Plan Nacional de Gobierno Electrónico que impulsará el uso intensivo de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) por parte del ESTADO NACIONAL para mejorar la relación del gobierno con los habitantes y ciudadanos, aumentar la eficacia y eficiencia de la gestión y los servicios públicos e incrementar la transparencia y la participación, para una mayor integración y desarrollo de la sociedad (Jefatura de Gabinete de Ministros, 2005).

3.2. Principios de Transparencia

Los principios de transparencia desempeñan un papel importante dentro de los sistemas de transparencia; como se puede apreciar en la figura 1, son la parte central para lograr el funcionamiento de todo el sistema, y en este caso sirven de orientación para el diseño y correción de las normas específicas (ARTICLE 19, 1999; Mendel, 2008; 2009).

Los principios de transparencia coadyuvan a fortalecer las diferentes normativas de acceso a la información implementadas en cada país, quizá el más importante sea,

(...) el principio de la transparencia máxima, que fluye directamente de las garantías primarias internacionales del derecho a la información. Este principio presupone que toda información en poder de las entidades públicas debe estar sujeta a la divulgación y que esta suposición podrá superarse únicamente cuando haya un riesgo superior de perjuicio para un legítimo interés público o privado. (Mendel, 2009, p.38).

Considerando lo anterior , el único país que cumple completamente con las condici ones mínimas que exige este principio es Brasil, mientras que Argentina y Paraguay no sancionan la destrucción de información, y quizá el caso más grave es Uruguay porque no específica a los organismos públicos que deben acogerse a la Ley de Transparencia.

Los resultados que se muestran en la tabla 8 permiten entender que, en la práctica, los principios tienen condiciones mínimas que las leyes específicas no contemplan, al menos no los referidos a las reuniones abiertas, la precedencia de la transparencia y la protección de los denunciantes, este último, por ejemplo, puede contradecir la tercera condición del principio de promoción de un gobierno abierto. Estos vacíos legales, considerando el avance exponencial de las TICs, sugieren una revisión y en casos como el de Uruguay una actualización de la Ley de acceso a la información pública, porque resulta incoherente y que no se especifiquen a los organismos públicos que deben proporcionar información, pero que esos organismos desconocidos estén obligados a publicar información importante (Mendel, 2009).

Otro vacíos legales se encuentran en las leyes de transparencia de Uruguay y Paraguay, ninguna de las normativas contempla posibles mecanismos para eliminar la cultura del secretismo de la administración pública. Además son las normas que más vacíos legales poseen, y por supuesto, esto constituye una contradicción al principio de transparencia maxima, y al mismo tiempo, son los puntos que requieren de una reforma para intentar grantizar el derecho al acceso de la información pública y la transparencia.

Por otro lado, de los Estados parte de Mercosur Brasil cumple con el reconocimiento y la implementación de las condiciones mínimas de seis de los nueve principios, hay que destacar el detalle del procedimiento para ejecutar una solicitud de información y las instancias a las cuales el ciudadano debe recurrir en caso de la negación de información.

Hay que reconocer a las normas específicas de Argentina y Brasil, que incluyen artículos referidos a los principios que guían a los funcionarios públicos y usuarios respecto al manejo de la información, por ejemplo, en el caso de ley de transparencia de Argentina se contempla principios como la facilitación y no discriminación, si el lector desea profundizar más acerca de estos principios, puede revisar el anexo 1.

En esta crisis de salud denominada Covid 19, quizás todas las reformas de las leyes de transparencia deban apuntar a reconocer y establecer los mecanismos de las reuniones abiertas a la ciudadanía, de esta manera, se daría un paso más para alcanzar la transparencia máxima.

4.Conclusiones

Las constituciones de los Estados parte del Mercosur contienen desde uno a tres artículos donde reconocen el acceso a la información como un derecho de los ciudadanos, esto indica que en estos países existe una base sólida para implementar mecanismos que permitan transparentar los procesos y combatir la corrupción.

En los cuatro países objeto de estudio se reconoce una ley específica para el acceso a la información y la transparencia, estas se diferencian en extensión por el ámbito de aplicación. Brasil y Argentina han implementado leyes complementarias para fortalecer su ley de transparencia, con resultados evidentes para Brasil, cuya ubicación en el Global Right to Information Rating es representativa.

Brasil, Argentina y Uruguay cuentan con un organismo a nivel nacional encargado de garantizar el acceso a la información y la transparencia, lo que implica un mayor control para los procesos llevados a cabo por las entidades públicas. Paraguay por su parte, no cuenta con un organismo a nivel país, sin embargo, en su constitución especifica que cada entidad debe tener oficinas encargadas de transparentar los procesos.

En la actualidad el uso de herramientas tecnológicas ha permitido que las personas tengan mayor acceso a cualquier tipo de información, de ahí la importancia de que cada país tenga un portal de transparencia. En este punto se concluye que la existencia de portales de transparencia de cada país estudiado en esta investigación es un factor positivo, pues facilita la búsqueda de información relacionada al manejo de las diferentes entidades públicas.

Es necesario tener en cuenta que las leyes de transparencia específicas de los Estados que forman parte del Mercosur no contemplan los principios de reuniones abiertas, la precedencia de la transparencia y la protección de los denunciantes. En el caso de las normas específicas de Uruguay y Paraguay es evidente que existen mayores vacíos y que por lo tanto se necesitan de reformas orientadas a cumplir las condiciones mínimas de los principios de tranasparencia para granatizar el acceso a la información y la transparencia.

Finalmente, podemos concluir que la principal limitación de este estudio fue la aplicación de la tercera dimensión 'resultados' del modelo RTA, la cual no se consideró porque supone un trabajo de campo que involucra a la ciudadanía, y por lo tanto constituye una empresa mayor. De allí es recomendable que futuras investigaciones consideren a la ciudadanía como fuente para validar las políticas de acceso a la información y transparencia, de cuyo ejercicio intelectual probablemente se evidencien importantes vacíos y hallazgos nuevos que complementen el presente trabajo y que además permitan reorientar los mecanismos de participación ciudadana en una era en la que la corrupción hace que el cogobierno cobre mayor relevancia.

References

Referencias

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(ProQuest: Appendix omitted.)