Resumo: As organizaçoes de saúde no setor público estao sob pressao para transformar e fazer uso das Tecnologías de Informaçao e Comunicaçâo (TIC), a fim de serem mais eficazes e atenderem um número crescente de pacientes. A Governança de TIC é uma área desafiadora no setor público de saúde e ainda se encontra no seu estágio inicial nas organizaçoes deste setor. O objetivo desta pesquisa foi descrever os mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC na visao de gestores da área de saúde pública por meio de um estudo de caso realizado no Instituto Nacional de Câncer (INCA). Os resultados evidenciaram que a instituiçâo implementou um conjunto de açoes compostas por tres mecanismos de estrutura, dois de processo e dois de relacionamento, que foram considerados relevantes a efetividade da Governança de TIC em atendimento as necessidades da organizaçao, visando agregar valor aos serviços prestados å populaçao.
Palavras-chave: Governança de TI; Mecanismos de Governança de TI; Administraçao Pública; Organizaçoes de Saúde.
Abstract: Healthcare organizations in the public sector are under pressure to transform and make use of Information Technology (IT), in order to be more effective and serve an increasing number of patients. IT Governance is a challenging area in the public health sector and is still at an early stage in associations in this sector. The objective of this research was to "describe the elements relevant to the effectiveness of IT Governance in the view of managers in the public health area" through a case study carried out at INCA. The results showed that the Institution implemented a set of IT Governance mechanisms formed by three structures, two processes and two of relationship that are considered by its managers to be relevant to the effectiveness of IT Governance to meet the organization's requirement and add value services provided to the population.
Keywords: IT Governance; IT Governance Mechanisms; Effectiveness; Public administration; Health organizations.
1.Introduçao
A Governança de TIC pode ser definida como um conjunto de políticas, estruturas organizacionais, processos de trabalho e responsabilidades que sao estabelecidas pela alta administraçao para orientar açoes e exercer controle sobre o uso e gerenciamento dos recursos de TIC nas organizaçoes (MENDONÇA et al., 2013). No setor público, diferentes obstáculos estao presentes na implementaçao da Governança de TIC, tais como a complexidade da demanda pública por serviços governamentais, a cultura sobre tomadas de decisao, fraca institucionalizaçao do aprendizado nas organizaçoes, e riscos de decisoes políticas sobre os riscos operacionais (WILKIN; CAMPBELL, 2010).
No contexto brasileiro, desde o ano de 2007, o Tribunal de Contas da Uniao (TCU) vem realizando auditorias para verificar a situaçao da Governança de TIC na Administraçao Pública Brasileira (APB) e desde o inicio desse trabalho pode-se constatar que a situaçao é preocupante (GUARDA; OLIVEIRA; SOUSA JÚNIOR, 2015). Com base no último relatório, elaborado pelo TCU em 2018, pode ser observado que mais da metade (53%) das organizaçoes pertencentes a APB estao em estágio inexpressivo ou inicial de implantaçao da Governança de TIC, no total de 488 organizaçoes pesquisadas, incluindo organizaçoes de saúde vinculadas ao Ministério da Saúde (BRASIL, 2018b). Os dados demonstram o baixo nivel de Governança de TIC das organizaçoes, o que dificulta que a TIC contribua de forma efetiva para o alcance dos objetivos destas organizaçoes.
Em meio a essas organizaçoes, uma boa parte se encontra vinculada ao Ministério da Saúde (MS), que no ano de 2018, se posicionou como o segundo maior ministério em termos de volume financeiro, com um orçamento de R$ 130 bilhoes (BRASIL, 2018a). Apesar do volume de recursos, a saúde é apontada como o principal problema do Brasil pela maioria dos cidadaos (CFM, 2018). As organizaçoes de saúde estao sob pressao para transformar e fazer uso da TIC , a fim de serem mais eficazes e atenderem um número crescente de pacientes (LAGSTEN; NORDSTRÖM, 2017). A TIC é vista como um facilitador no esforço para obter maior eficiencia nos serviços oferecidos na área da saúde (LEROUGE; MANTZANA; WILSON, 2007), o que gera um aumento notável da complexidade de TIC nas organizaçoes de saúde.
O nivel crescente do investimento em TIC e o impacto esperado na performance das organizaçoes de saúde exigem uma postura ativa de governança (LEIDNER, 2008). A Governança de TIC é uma área desafiadora no setor de saúde (LAGSTEN; NORDSTRÖM, 2017) e ainda se encontra no seu estágio inicial nas organizaçoes deste setor (BERATARBIDE; KELSEY, 2013; GONÇALVES et al., 2019).
Neste cenário, é importante examinar a Governança de TIC no setor público, para contribuir com a adoçao de melhores práticas de Governança de TIC pelos órgaos da Administraçao Pública Federal Brasileira da área de saúde. O objetivo deste artigo é descrever os mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC na visao de gestores da área de saúde pública por meio de um estudo de caso realizado no Instituto Nacional de Cáncer (INCA), instituiçâo pública de saúde brasileira.
2.Referenciái Teórico
As empresas estāo cada vez mais dependentes das TICS para sobreviver e crescer. Anteriormente, conselhos de administraçâo e executivos da alta administraçâo podiam delegar, ignorar ou evitar decisoes de TIC, entretanto, tais atitudes dessa natureza sāo impossíveis, já que as TICS tornaram-se cruciais no suporte, sustentabilidade e crescimento das empresas (DE HAES; VAN GREMBERGEN, 2015).
A TIC, que tinha como foco questoes puramente técnicas, viu sua importáncia crescer dentro do contexto organizacional, influenciando diretamente nos negócios da organizaçâo (PIRES; SCHIAVON; LIMA, 2010). Pode-se dizer que na medida que o gerenciamento de TIC evolui, a TIC passa de provedor de serviços de commodities para uma parceira estratégica dos demais setores de negocio da organizaçâo através de uma forte Governança de TIC, alinhada com a Governança Corporativa (DE HAES; VAN GREMBERGEN, 2009b; WEILL; ROSS, 2004).
A Governaça de TIC é parte integrante da governança corporativa e aborda a definiçâo e implementaçâo de mecanismos de processos, de estruturas e mecanismos relacionais na organizaçâo que permitem que tanto os profissionais das áreas de negócios quanto os profissionais de TIC executem suas responsabilidades no apoio ao alinhamento de negócios/TIC, proporcionando a criaçâo de valor para os negócios a partir dos investimentos em tecnologia (DE HAES; VAN GREMBERGEN, 2015).
Em organizaçoes privadas, a aplicaçâo de mecanismos de Governança de TIC contribui para melhorar o desempenho da organizaçâo, principalmente com relaçâo a reduçâo de custos e melhor aproveitamento da infraestrutura de TI (LUNARDI et al., 2014). No setor público, essa realidade nāo é diferente. A Governança de TIC aumentou a sua importáncia especialmente motivada por demandas para implantar as reformas necessárias para a modernizaçâo da gestāo pública (BERMEJO; TONELLI; ZAMBALDE, 2014), onde os objetivos sāo a maior transparencia, a prestaçâo de contas e o bem-estar da populaçâo (LUCIANO; MACADAR, 2016).
No contexto brasileiro, iniciativas governamentais foram empreendidas para melhorar a Governança de TIC no setor público. Iniciativas como a criaçâo da Instruçâo Normativa n.° 4 de 11 de setembro de 2014 pela Secretaria de Logística e Tecnologia da Informaçâo (SLTI) do antigo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestāo (MPOG), e os vários acórdäos do Tribunal de Contas da Uniāo (TCU), exigem das organizaçoes públicas brasileiras a implementaçâo da Governança de TIC com o objetivo de oferecer serviços públicos que agreguem valor ao cidadāo, porém o TCU tem evidenciado um baixo desempenho dessas organizaçoes nos processos de implantaçâo da Governança de TIC (BERMEJO; TONELLI; ZAMBALDE, 2014).
As empresas que apresentam maturidade na Governança de TIC possuem quatro objetivos: busca efetiva do custo da TI; uso efetivo dos recursos de TI; uso da TI para crescimento e atendimento do negócio; e a utilizaçâo da TI para flexibilizar o negócio (WEILL, 2004), e para alcançar esses os objetivos sugere-se o uso de mecanismos de Governança de TIC, que devem ser implementados nas organizaçoes (ALI; GREEN, 2012).
Os mecanismos de estrutura sao os mais visíveis e podem ser definidos como as unidades e papeis organizacionais responsáveis pelas tomadas de decisoes de TIC. Os mecanismos de processos sao processos formais para assegurar que os comportamentos diários sejam consistentes com as políticas de TIC. Estes mecanismos também asseguram que haja um retorno as decisoes e contribuem para o monitoramento das atividades direcionadas ao atendimento dos interesses dos stakeholders (VAN GREMBERGEN; DE HAES, 2008; WEILL; ROSS, 2004).
Os mecanismos de relacionamento completam a estrutura da Governança de TIC e sao essenciais para alcançar e sustentar um alinhamento entre o TI e os negocios, mesmo quando os mecanismos de estruturas e de processos apropriados já estao implantados. Estes englobam mecanismos para disseminar os princípios e as políticas da Governança de TIC, e os resultados dos processos decisorios de TIC, permitindo aproveitar as oportunidades e gerando maior valor ao negocio (HAES; GREMBERGEN, 2008; WEILL; ROSS, 2005).
Para para alcançar o alinhamento estratégico e entrega de valor ao negocio a partir da TIC, nao existe uma abordagem única de implementaçao. Cada organizaçao deve selecionar seu proprio conjunto de mecanismos de Governança de TIC adequadas ao seu ambiente organizacional (ex.: setor da economia, tamanho, cultura) (VAN GREMBERGEN; DE HAES, 2008). Portanto, a construçao de uma governança de TIC efetiva envolve um conjunto de mecanismos que tenham como proposito a realizaçao das expectativas em relaçao aos fatores críticos de sucesso para a organizaçao (ITGI, 2007).
Segundo Silva e Moraes (2011), existem duas perspectivas principais que podem ser utilizadas para definir efetividade em Governança de TIC. A primeira quanto ao aspecto funcional da TI e sua característica como área meio e operacional (ex.: hardware, software, infraestrutura, disponibilidade dos serviços de TI, recursos, pessoas, ativos financeiros e económicos); e a segunda referente ao negócio, observando a conexao entre os resultados da TI e o desempenho organizacional, compreendendo o papel da Governança de TIC e sua efetividade em uma visao que engloba o ambiente externo e as características internas de cada organizaçao.
A efetividade da Governança de TIC pode também ser caracterizada pelo cumprimento de objetivos relacionados a custo, crescimento, utilizaçao de ativos, flexibilidade de negocios (WEILL; ROSS, 2004) e dos requisitos legais e regulamentares (BOWEN; CHEUNG; ROHDE, 2007). A efetividade da Governança de TIC, portanto, pode ser mensurada através da efetividade percebida por cada mecanismo implementado na organizaçao (FERGUSON,2013).
Estudos académicos sobre implementaçoes dos mecanismos de governança de TIC e o seu impacto na efetividade da governança tem sido realizados em diversas organizaçoes (PETERSON, 2001; WEILL; ROSS, 2004; BOWEN; CHEUNG; ROHDE, 2007; DE HAES; VAN GREMBERGEN, 2009; HUANG; ZMUD; PRICE, 2010; LIANG et al., 2011; FERGUSON et al., 2013; WIEDENHOFT; LUCIANO; MAGNAGNAGNO, 2017).
Entre os estudos com esse enfoque, De Haes e Van Grembergen (2009b) realizaram um estudo de caso múltiplo em 10 organizaçoes de serviços financeiros da Bélgica. Dentre os 33 mecanismos de Governança de TIC identificados no estudo, os autores apresentaram uma linha base mínima formada por dez mecanismos de Governança de TIC que proporcionaram a efetividade nas organizaçoes pesquisadas e que possuem menor complexidade de implementaçâo.
A pesquisa exploratoria conduzida por Pereira, Mira da Silva e Lapāo (2014) em seis organizaçoes de serviços de saúde portuguesas identificou seis mecanismos de Governança de TIC mais relevantes para as organizaçoes estudadas.
Bianchi et at. (2017) realizaram um estudo de caso múltiplo em tres universidades no Brasil, em Portugal e na Holanda que apresentou uma linha de base de mecanismos de Governança de TIC que proporcionam a efetividade nestas organizaçoes.
O Quadro 1 a seguir apresenta um comparativo entre estes estudos, realizados em diferentes organizaçoes, destacando em cinza claro os mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC comuns a dois ou mais estudos.
3.Metodologia
Para este estudo foi utilizada a abordagem metodológica de natureza qualitativa descritiva, por ser a mais adequada para investigar uma área específica e no tratamento das evidencias obtidas buscando a compreensao e significado por meio das visoes e perspectivas dos participantes envolvidos. Desta forma, buscou-se fazer emergir a resposta para a questâo problema desta pesquisa (YIN, 2015).
Como estrategia metodológica foi adotado o estudo de caso único descritivo com abordagem qualitativa. O estudo de caso é uma investigaçâo empírica que busca compreender um fenômeno contemporâneo em profundidade inseridos em seu contexto de mundo real, especialmente quando os limites entre o fenómeno e o contexto nao sao claramente evidentes (YIN, 2015), e os processos organizacionais estão inseridos nestas características. Segundo Creswell (2010), esses fenómenos podem ser um programa, um evento, uma atividade, um processo ou um ou mais indivíduos.
Neste estudo, seguindo o preconizado por Creswell (2010) e Yin (2015), foram coletadas evidencias de múltiplas fontes: entrevistas semiestruturadas em profundidade, documentos da organizaçâo e elementos oriundos da observaçâo direta nao-participante do pesquisador.
Foram selecionados para entrevista gestores representantes da Alta Direçâo; Coordenaçao de Administraçâo; Coordenaçao de Planejamento e da área de Tecnología da Informaçâo e Comunicaçâo (TIC), que participam das decisoes sobre a TIC dentro do INCA, totalizando 12 (doze) colaboradores. Todos entrevistados possuem alto nível de escolaridade, a grande maioria com pós-graduaęao e mestrado, sao especialistas em suas áreas com no mínimo cinco anos de atividade no instituto e atuam como gestores de Tecnologia da Informaçâo ou compoem o quadro de gestores da alta administraçâo do instituto.
Todas as entrevistas semiestruturadas seguiram um mesmo roteiro desenvolvido previamente pelo autor com base no referencial teórico. O roteiro de entrevista foi previamente ajustado a partir de uma entrevista piloto realizada com o Chefe de TIC do instituto pesquisado, cujas informaçoes coletadas foram descartadas da análise. Como as entrevistas foram agendadas no segundo trimestre de 2020 - momento de pico da pandemia do COVID-19 no Brasil - elas foram realizadas virtualmente.
Na análise documental foram coletados os seguintes documentos institucionais com o intuito de contribuir com informaçoes para as outras fontes de evidencias: portarías, normas, Planejamento Estratégico de TIC, relatórios, memorandos, e-mails e atas de reunioes.
O tratamento e análise da evidencias foi moldado na interaçâo entre as percepçoes do pesquisador e dos entrevistados através da abordagem sugerida por Creswell (2010) para pesquisas de natureza qualitativa. O processo envolveu: extrair sentido dos dados do texto e da imagem; preparar os dados para a análise; conduzir diferentes análises; representar os dados e realizar uma intepretaçao do significado mais amplo dos dados. A triangulaçâo foi realizada por meio da convergencia de diferentes fontes de evidencia visando proporcionar credibilidade ao resultado. Foi utilizado o software NVivo 12 Plus para a auxiliar o pesquisador na análise qualitativa dos dados.
4.Análise e Discussao dos Resultados
4.1.Caso
O Instituto Nacional de Cáncer José Alencar Gomes da Silva (INCA), referencia nacional e internacional em sua especialidade de média e alta complexidade em Cáncer, é o órgäo do Ministério da Saúde (MS), diretamente vinculado a Secretaria de Atençâo Especializada a Saúde (SAES) e integrante do Sistema Único de Saúde (SUS) do Governo Federal.
O INCA tem como missāo promover o controle do cáncer com açoes nacionais integradas em prevençâo, assistencia, ensino e pesquisa. Tais açoes sāo de caráter multidisciplinar e incluem a atuaçâo na produçâo, normatizaçâo e disseminaçâo de conhecimento em áreas estratégicas e geraçâo de informaçâo epidemiológica; a assistencia médico-hospitalar; a formaçao de profissionais especializados; e o desenvolvimento de pesquisas na área oncológica. Tem por objetivo estratégico exercer plenamente o papel governamental nas políticas de prevençâo e controle do cáncer, assegurando a implantaçâo das açoes correspondentes em todo o Brasil e, assim, contribuir para a melhoria da qualidade de vida da populaçâo.
Com o apoio e auxilio da Tecnologia da Informaçâo (TI), todas as unidades hospitalares deste instituto possuem certificado de Acreditaçao pela Joint Commission International, onde operam de acordo com padroes internacionais de qualidade no atendimento médico e hospitalar. De acordo com o relatório elaborado pelo TCU (BRASIL, 2018b), este instituto possui índices de Governança de TIC superiores as demais unidades de saúde do Rio de Janeiro pesquisadas neste relatório.
O INCA possui uma estrutura de governança baseado no modelo de colegiado que privilegia a gestāo participativa e compartilhada, em vigor desde 2004, sendo composta pelo Conselho Deliberativo, Diretoria-Executiva, Cámaras Técnico-Políticas, Conselho Consultivo e Comissāo de Orçamento e Gestāo.
4.2.Objetivos da Governança de TIC
O primeiro objetivo foi "Identificar os objetivos da Governança de TIC na organizaçao de saúde pública". As evidencias coletadas foram analisadas com o objetivo de identificar os objetivos da Governança de TIC no instituto, tendo como base os objetivos citados por Weill (2004) e citados por Luciano e Macadar (2016).
De acordo com a análise das evidencias coletadas, o Serviço de Tecnologia da Informaçâo (STI) definiu os Objetivos abaixo, alinhados com os Objetivos Estratégicos do Instituto. Os objetivos identificados foram organizados em perspectivas, conforme ilustrado no Quadro 2. Contudo, de acordo com as evidencias das entrevistas, somente o primeiro objetivo é bem difundido entre os entrevistados.
4.2.Mecanismos da Governança de TIC
Para alcançar os objetivos da Governança de TIC, a organizaçâo deve implementar uma estrutura de Governança de TIC composta por mecanismos de Estrutura, de Processos e de Relacionamento.
O segundo objetivo do estudo foi definido como "Identificar os mecanismos de Governança de TIC implantados na organizaçâo de saúde pública". As evidencias coletadas foram analisadas com o objetivo de identificar os mecanismos de Governança de TIC implementados no instituto, tendo como base os mecanismos destacados no Quadro 1, citado anteriormente. O Quadro 3 apresenta resumidamente os mecanismos de Governança de TIC implantados no instituto.
4.3.Efetividade da Governança de TIC
O terceiro objetivo do estudo foi "Identificar os mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC na visāo de gestores da área de saúde pública". A última pergunta feita aos entrevistados foi a respeito de selecionar os mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC de uma lista de 7 (sete) mecanismos. A análise qualitativa conduzida permitiu identificar os mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC. Percebe-se no discurso dos entrevistados que a efetividade da Governança de TIC está relacionada com o objetivo principal da Governança de TIC, identificado anteriormente.
O Quadro 4 apresenta os mecanismos de Governança de TIC relevantes para a efetividade de Governança de TIC na visāo dos gestores da organizaçâo. Foram considerados como relevantes para a efetividade da Governança de TIC os mecanismos citados por dois ou mais entrevistados.
As evidencias, a partir dos tres objetivos intermediarios desta pesquisa, enseja o desenho do diagrama mostrado na Figura 1.
5.Conclusoes e Recomendaçoes
Diversos podem ser os motivadores ou beneficios esperados na adoçao de mecanismos de Governança de TIC em uma organizaçao, contudo, os resultados das entrevistas demonstram que para se obter o sucesso na implementaçao destes mecanismos é necessaria ter uma participaçao ativa da liderança de TI. A organizaçao precisa ter uma liderança de TI com a consciencia do impacto da TI na área de saúde.
A liderança de TI deve ter o poder na tomada de decisoes de TI e acesso direto as todas as áreas da organizaçao. Além disso, a liderança de TI deve ter o conhecimento e a consciencia de que a TI pode melhorar os serviços de saúde prestados a populaçao e os beneficios reais ao implementar uma Governança de TIC eficaz. Essa pessoa também deve ser o responsável por sensibilizar a Alta Direçao da organizaçao sobre o papel estratégico da TI e da importancia da criaçao de uma estrutura formal de Governança de TIC e da criaçao de comites em nivel institucional; pela interaçao com os demais Diretores da organizaçao, identificando necessidades e promovendo os projetos de TIC; e pelo engajamento e motivaçao da equipe para mudar o papel da TI na organizaçao de saúde. É uma condiçao necessaria o envolvimento efetivo da liderança de TI para alcançar uma Governança de TIC eficaz. Sem este envolvimento, dificilmente a Governança de TIC será implantada de modo eficaz nas organizaçoes.
Por meio da análise das entrevistas, foram sugeridos os seguintes passos para a implementaçao da Governança de TIC em uma organizaçao pública de saúde:
a.Sensibilizer a Alta Direçao da organizaçao de saúde sobre o papel estratégico da TIC e da importancia da criaçao de uma estrutura formal de Governança de TIC e da criaçao de comites em nivel institucional;
b. Implementar uma área de Governança de TIC para gerenciar os processos de governança de TIC com aderencia as recomendaçoes dos órgäos de controle;
c. Implementar um Comite de Estrategia de TIC, com composiçâo multidisciplinar de diferentes áreas da organizaçâo, para garantir o alinhamento das estrategias da TIC as necessidades de negócio e aos objetivos estratégicos da organizaçâo;
d. Identificar as necessidades da organizaçâo através de profissionais que atuem como Gerentes de Contas, identificando as necessidades das áreas de negócio.
e. Elaborar um Plano Estratégico de TIC com os objetivos, metas e açoes, de medio a longo prazo, a ser discutido e aprovado pelo Comite de Estrategia de TIC;
f. Priorizar os projetos de TIC em relaçâo as demandas de negócio e o orçamento da instituiçâo, através de um Comite de direçâo de TIC ou outra estrutura na organizaçâo que tenha essa funçâo;
g. Gerenciar os projetos de TIC, se utilizando de metodologias e ferramentas adequadas para cada equipe.
Como contribuiçâo teórica, este estudo identificou e descreveu os mecanismos relevantes de uma organizaçâo da área de saúde pública, contribuindo com o aumento do conhecimento sobre Governança de TIC na área de saúde, onde os estudos sāo escassos, principalmente em organizaçoes da área de saúde que sāo complexas e possuem características bem distintas das organizaçoes de outros setores. Como contribuiçâo prática, os resultados da pesquisa permitiram identificar sete passos relevantes para a implementaçâo da Governança de TIC em uma organizaçâo pública de saúde que poderāo auxiliar os gestores de órgäos Administraçâo Pública Brasileira, que atuam na área da saúde, a redirecionar os seus esforços para a implantaçâo de mecanismos relevantes para a efetividade da Governança de TIC. De acordo com os resultados deste trabalho, sugerimos a seguinte questâo que pode ser explorada em pesquisa futura: identificar quais comportamentos da liderança de TIC engajam os colaboradores de TIC a alcançar uma Governança de TIC efetiva em organizaçoes de saúde pública.
Recebido/Submission: 22/05/2021
Aeeitaçâo/Acceptance: 16/07/2021
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Abstract
Abstract: Healthcare organizations in the public sector are under pressure to transform and make use of Information Technology (IT), in order to be more effective and serve an increasing number of patients. The objective of this research was to "describe the elements relevant to the effectiveness of IT Governance in the view of managers in the public health area" through a case study carried out at INCA. The results showed that the Institution implemented a set of IT Governance mechanisms formed by three structures, two processes and two of relationship that are considered by its managers to be relevant to the effectiveness of IT Governance to meet the organization's requirement and add value services provided to the population. Keywords: IT Governance; IT Governance Mechanisms; Effectiveness; Public administration; Health organizations. 1.Introduçao A Governança de TIC pode ser definida como um conjunto de políticas, estruturas organizacionais, processos de trabalho e responsabilidades que sao estabelecidas pela alta administraçao para orientar açoes e exercer controle sobre o uso e gerenciamento dos recursos de TIC nas organizaçoes (MENDONÇA et al., 2013).
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