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SUMARIO
1. LITIGIOS Y REGIMEN JURIDICO DEL CAMBIO CLIMATICO. 1.1 Princi-pales hitos en la litigación climática. 1.2 El régimen jurídico del cambio climático y su vinculación con los derechos fundamentales. 2. EL CONTEXTO DEL LITIGIO CLIMÁTICO EN ESPAÑA. 3. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS VEREIN KLIMASENIORINNEN SCHWEIZ Y OTROS C. SUIZA: ¿UNA NUEVA ERA PARA LA JUSTICIA CLIMÁTICA EN EUROPA?.4. POTENCIAL RECEPCIÓN POR PARTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE LA RECIENTE JURISPRUDENCIA CLIMÁTICA DEL TEDH. 5. CONCLUSIONES
Summary
1. CLIMATE LITIGATION AND LEGAL FRAMEWORK. 1.1 Key milestones in climate litigation. 1.2 The legal framework of climate change and its connection to fundamental rights. 2. THE CONTEXT OF CLIMATE LITIGATION IN SPAIN. 3.THE JUDGMENT OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS IN VEREIN KLIMASENIORIN-NEN SCHWEIZ AND OTHERS V. SWITZERLAND: A NEW ERA FOR CLIMATE JUSTICE IN EUROPE? 4. POTENTIAL RECEPTION BY THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE RECENT CLIMATE JURISPRUDENCE OF THE ECHR. 5. CONCLUSIONS
Resumen
Este artículo explora la potencial repercusión que la reciente Sentencia dictada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Verein KlimaSeniorinnen Schweiz y otros c. Suiza puede tener sobre la resolución del recurso de amparo que se ha interpuesto ante nuestro Tribunal Constitu-cional, en el conocido como primer litigio sobre el clima. Asociaciones ecologistas y de derechos humanos entablaron ante el Tribunal Supremo un recurso frente a la inactividad e insufciencia de la acción climática del gobierno español y el Alto Tribunal emitió una sentencia desestimatoria, que es objeto de análisis en este trabajo junto a dos destacados preceden-tes judiciales europeos y los fundamentos legales del derecho del cambio climático. Abordamos así mismo, el examen de principales puntos de la histórica sentencia del Tribunal de Estrasburgo. De los cuales destacamos el reconocimiento de la existencia de un deber de diligencia debida de los Estados en materia de acción climática surgido de la interconexión entre los efectos adversos derivados del cambio climático y la vulneración de derechos humanos, y en concreto del artículo 8 del Convenio Europeo. Así como, la constatación de la necesidad de proteger los derechos fundamen-tales de las generaciones futuras en una suerte de justicia intergeneracional que se ven afectados por una situación que la Corte Europea no duda en califcar de emergencia climática. Dedicamos el último de los epígrafes de este trabajo a intentar descifrar cuales pueden ser los principales obstá-culos que enfrente el recurso de amparo que pende ante nuestro Tribunal Constitucional. Y a la luz de su jurisprudencia en algunos destacados casos posteriores a Lopez Ostra aventuramos una desestimación del mismo.
Abstract
This article explores the potential impact that the recent judgment delivered by the European Court of Human Rights in the case Verein Klima-Seniorinnen Schweiz and Others v. Switzerland may have on the resolution ofthe constitutional appeal filed before our Constitutional Court, in what is known as the first climate litigation case. Environmental and human rights organizations filed an appeal before the Supreme Court challenging the inaction and insufficiency of the Spanish government's climate action, and the High Court issued a dismissive ruling, which is analyzed in this paper alongside with two European judicial precedents and the legal principles of climate change law. We then examine the key points of the landmark judgment of the Strasbourg Court, highlighting the recognition of the existence of a duty of due diligence on the part of States in climate action, arising from the interconnection between the adverse effects of climate change and the violation of human rights, specifically Article 8 of the European Convention. Furthermore, we note the acknowledgment of the need to protect the fundamental rights of future generations, under a form of intergenerational justice, which are affected by a situation that the European Court does not hesitate to describe as a climate emergency. The final section of this paper is dedicated to identifying the main obstacles that the constitutional appeal pending before our Constitutional Court may face. Considering the Court's jurisprudence in several notable cases following Lopez Ostra, we anticipate its dismissal.
Palabras clave
Sentencia caso KlimaSeniorinnen; litigio climático español: diligencia de-bida del Estado en materia climática; justicia climática intergeneracional
Key Words
KlimaSeniorinnen case judgment; Spanish climate litigation; State's due diligence in climate matters; Intergenerational climate justice
1. LITIGIOS Y RÉGIMEN JURÍDICO DEL CAMBIO CLIMÁTICO
El cambio climático de origen antropogénico se ha convertido en uno de los ma-yores riesgos, y a la vez desafíos, que enfrenta la humanidad2. Los efectos adversos del calentamiento global, ocasionado por la emisión de gases de efecto invernadero (GEI) a la atmosfera, se materializan en la frecuencia e intensidad de olas de calor, sequías, huracanes e inundaciones. Pero, también, en los cambios que, de forma más paula-tina, estamos viendo en los océanos con la destrucción de especies marinas, arrecifes de coral, la subida del nivel del mar o el deshielo de los casquetes polares. Los ecosis-temas a nivel global se están viendo afectados de forma alarmante con una extinción de especies que según estudios científcos podría alcanzar el medio millón en 20503.
Las pruebas para acreditar, la siempre necesaria, relación causal entre el daño y las acciones u omisiones de los gobiernos demandados van adquiriendo mayor peso y rigor a medida que los informes científcos sobre el cambio climático aúnan a lacomunidad científca internacional en torno a las causas de origen antropogénico, la gravedad de los efectos del calentamiento global y las medidas necesarias de mitiga-ción y adaptación. A este respecto los informes del Panel Internacional de Expertos del Cambio Climático (IPCC) constituyen el principal referente en esta materia4.
Ante este desolador escenario se alzan las voces de los activistas climáticos, a tra-vés de organizaciones ecologistas y ambientalistas, así como de individuos que alegan ser víctimas directas de los efectos adversos y buscan remedio judicial exigiendo que se obligue a los Estados a cumplir de forma diligente y efciente con los compromisos internacionales asumidos respecto a la mitigación y adaptación al cambio climático.
Los litigios climáticos se han convertido en una herramienta para forzar el cam-bio. Litigios estratégicos, así denominados, porque no se centran únicamente en la estimación de la pretensión planteada, sino que buscan contribuir a la rendición de cuentas de gobiernos y grandes corporaciones, establecer precedentes legales, atraer la cobertura mediática y suscitar el debate ciudadano. Y por supuesto, si se consigue una sentencia estimatoria, forzar la implementación de políticas y acciones concretas para mitigar el impacto del cambio climático5.
Las alegaciones de los demandantes se sustentan principalmente en la violación de derechos humanos básicos como el derecho a la vida y la integridad o el respeto a la intimidad privada y familiar6. En ocasiones, en aquellos Estados cuya constitu-ción lo contempla, se invoca el derecho a un medioambiente limpio y saludable7. Derecho este último, reconocido recientemente como derecho humano en el planointernacional8. En los sistemas regionales americano y africano cuenta, asimismo, con sustantividad propia como derecho autónomo9. Sin embargo, en el ámbito regional europeo ha sido la jurisprudencia de Estrasburgo la que ha ido perflando una pro-tección refeja de este derecho en casos en los que los derechos a la vida, la integridad o el respeto a la vida privada y familiar se han visto vulnerados por emisiones conta-minantes, ruidos u olores10.
En nuestro sistema constitucional dada su naturaleza de principio rector, ins-pirador de políticas públicas y legislativas, no resulta por sí solo un instrumento adecuado para impetrar el amparo judicial en litigios climáticos como los que a continuación vamos a examinar.
La doctrina ha debatido, y se ha escrito profusamente, sobre la posibilidad de "fundamentalizar" el derecho a un medioambiente saludable11 que algunos autores han extendido al derecho a un clima estable para adecuarlo a la más específca lucha frente al cambio climático12.
Tampoco nuestro Tribunal Constitucional lo ha reconocido en los casos que ha resuelto por demandas de amparo basadas en la infracción de derechos fundamentales directamente afectados por un impacto ambiental. En realidad, y bebiendo de la ju-risprudencia del TEDH13, los fallos más audaces nos ofrecen una protección indirectadel derecho a un medioambiente sano y saludable a través de la interpretación en clave ambiental de determinados derechos fundamentales14.
En apretada síntesis, nos referiremos únicamente a dos casos representativos re-sueltos por tribunales europeos y muy someramente a los fundamentos y principios jurídicos sobre los que se ha ido construyendo el derecho del cambio climático en su proceso de singularización respecto al derecho medioambiental.
1.1. Principales hitos en la litigación climática
El caso Urgenda vs. Países Bajos, constituye todo un paradigma en esta materia y referente obligado para quienes instan el control judicial frente a la inactividad o defciente acción climática de los Estados. El 20 de diciembre de 2019 la Corte Suprema de los Países Bajos15, en una sentencia estimatoria que confrmaba las ante-riores sentencias del Tribunal de Instancia y de la Corte de Apelaciones de la Haya, ordenó al gobierno neerlandés reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en al menos un 25% para 2020, en comparación con los niveles de 1990.
Este fallo, hito esencial en la litigación climática, se fundamenta en las obligacio-nes de derechos humanos que pesaban sobre el Estado contenidas en el Convenio Eu-ropeo de Derechos Humanos. En concreto, en los artículos 2 y 8, y en las evidencias científcas que la fundación Urgenda aportó en su demanda para acreditar la relación entre gases de efecto invernadero y las graves amenazas y riesgos para las generacio-nes presentes y futuras derivadas del calentamiento global16.
Por otra parte, la Sentencia del 29 de abril de 2021 del Tribunal Constitucional federal alemán en el caso Neubauer y otros vs Alemania17 examinó la Ley de Cambio Climático (Klimaschutzgesetz) aprobada el 12 de diciembre de 2019, por la que se re-gulaban los objetivos estatales de reducción de emisiones del CO2 y gases de efecto invernadero conforme a los compromisos recogidos en el Acuerdo de París del 12 de diciembre de 2015. El Tribunal declaró inconstitucional aquellos artículos en virtud de los cuales la reducción de emisiones posterior a 2030 quedaba sin concretar. Este fallo obligaba al legislador alemán a regular antes del 31 de diciembre de 2022 el establecimiento de los objetivos de reducción de emisión de CO2 a partir de 2030.
La relevancia de este pronunciamiento radica en la introducción de una pers-pectiva iusfundamental diacrónica que aboga por la protección de los derechos fun-damentales de las generaciones futuras. Se apunta la necesidad de un marco legal que permita una distribución intergeneracional equitativa de derechos y cargas y que posibilite la lucha contra el cambio climático, velando, a la par, por los intereses socioeconómicos18.
La justicia francesa también ha sido instada a pronunciarse en un conocido caso "L'Affaire du Siècle". El 3 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de París reconoció la responsabilidad del Estado francés en la crisis climática, declarando que su inacción había causado daños ecológicos ordenándole tomar medidas inmediatas y concretas, antes del 31 de diciembre de 2022, para cumplir con sus compromisos de reducción de emisiones19.
Los casos analizados nos proporcionan una visión panorámica sobre el estado de la cuestión a nivel europeo. A vuela pluma, porque todo ello será objeto de examen más detenido, cabe resaltar la interconexión entre derechos humanos y cambio cli-mático. Así mismo, la defensa de los derechos fundamentales desde una perspectiva diacrónica canalizada a través de la obligación de los Estados de proteger frente a los impactos negativos en el derecho a la vida, la integridad, la salud, la propiedad, la intimidad etc., de las generaciones futuras directamente relacionados con los efectos que el cambio climático provoca en el derecho a un medioambiente sano20.
1.2. El régimen jurídico del cambio climático y su vinculación con los derechos fundamentales
El derecho del cambio climático comienza su trayectoria como disciplina, o sub-disciplina, separada del derecho medioambiental21 coincidiendo con la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra) en Río de Janeiro en 1992 en la que se adopta la Convención Marco de Na-ciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)22. Esta convención fue el primer tratado internacional que reconoció la necesidad de estabilizar las concentracionesde gases de efecto invernadero en la atmósfera para prevenir interferencias peligro-sas con el sistema climático. El Protocolo de Kioto de 199723, y posteriormente el Acuerdo de París de 201524, en vigor desde 2019, son los dos tratados internacionales que desarrollan el compromiso de los Estados parte en la Convención para reducir las emisiones de GEI y adaptarse al cambio climático.
En París se consigue una adhesión casi global al tratado con una visión más fexi-ble haciendo hincapié en las "responsabilidades comunes pero diferenciadas"25 y en el mecanismo de las "contribuciones determinadas a nivel nacional".
La flosofía tras el Acuerdo de París ha contribuido a la creación de un derecho climático doméstico26. Los Estados han ido adoptando legislación y políticas climá-ticas estableciendo objetivos más o menos ambiciosos, dependiendo del país, para conseguir la neutralidad climática.
El régimen jurídico del cambio climático, con sus principios, mecanismos y objetivos propios, se confgura como una subdisciplina autónoma del derecho am-biental27 basando su especifcidad no solo en la legislación que se va adoptando para mitigar los efectos adversos del calentamiento global, sino también en la jurispru-dencia, y en las resoluciones y opiniones de los organismos internacionales que van construyendo el nexo entre cambio climático y afectación de derechos humanos y fundamentales28.
A nuestro entender, la interrelación entre ambas disciplinas ha facilitado la ex-trapolación al campo del derecho climático de la diligencia debida, propia de las obligaciones estatales y empresariales en materia de derechos humanos. La utili-zación de este concepto jurídico, para fundar demandas frente a la ausencia, o la falta de efcacia, de la acción estatal frente al calentamiento global, es de la máxima relevancia29.
Este ha sido, como veremos, el hilo argumental de la demanda en materia cli-mática presentada en nuestro país, y el fundamento jurídico nuclear, que incli-na la balanza a favor de la asociación suiza, en la sentencia del TEDH en el caso KlimaSeniorinnen.
2. EL CONTEXTO DEL LITIGIO CLIMÁTICO EN ESPAÑA
En nuestro país la batalla judicial por el clima la emprenden un grupo de or-ganizaciones ambientalistas y de derechos humanos, a las que se unen cinco jóvenes que consideran directamente afectados sus derechos fundamentales a la vida y la intimidad.
En el marco del denominado "litigio por el clima 1.0", se presenta un primer recurso solicitando al Tribunal que obligue al gobierno a aprobar el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC), conforme a lo establecido en el Reglamento (UE) 2018/1999, y que los objetivos de reducción de gases de efecto invernadero (GEI) alcancen al menos un 55% para 2030, en comparación con los niveles de 1990. Un segundo recurso, "litigio por el clima 2.0", interpuesto el 28 de mayo de 2021, cuestiona el PNIEC 2021-2030 aprobado por el Consejo de Ministros, alegando que los objetivos climáticos son insufcientes para limitar el incremento de la tempe-ratura global a 1.5ºC. Se solicita la nulidad parcial o total del plan, argumentando que no garantiza los compromisos del Acuerdo de París ni los derechos humanos y ambientales. Ambos recursos fueron desestimados mediante sentencias emitidas en julio de 2023, basadas en tres fundamentos jurídicos principales30.
El primero de ellos consiste en un prolijo examen de los compromisos interna-cionales asumidos por nuestro país en virtud de la CMNUCC y el Acuerdo de París de los que a juicio del Supremo no se desprende ningún tipo de obligación concreta, entiéndase, expresada en porcentajes de reducción de GEI, vinculante para ningún Estado parte, y, por ende, para el nuestro. Sin embargo, el Tribunal parece ignorar el contenido vinculante que se deriva de ambos instrumentos internacionales ratifca-dos por España consistente en "mantener el aumento de la temperatura media mun-dial muy por debajo de 2 °C con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento de la temperatura a 1,5 °C con respecto a los niveles preindustriales".
Lo que sí admite nuestro Alto Tribunal es la existencia de un objetivo de miti-gación y que conforme al mismo se exigen esfuerzos ambiciosos dentro de la técnica bottom up que persigue residenciar en lo doméstico la acción climática a través de "responsabilidades comunes pero diferenciadas" y habilitar precisamente un control judicial nacional.
El segundo argumento se fundamenta en la conformidad del Plan impugnado con la legislación de la Unión Europea, en el contexto del compromiso climático asumido por los Estados miembros como frmantes del Acuerdo de París, en lo que se conoce como "burbuja comunitaria". Este argumento resulta sorprendente, ya que, al interpretar los artículos de los Reglamentos comunitarios, se evidencia, en la propia sentencia, que la UE promueve una reducción de emisiones alineada con las deman-das de las asociaciones. En particular, el Reglamento (UE) 2021/1119 establece un objetivo vinculante para 2030 de reducir al menos un 55% de las emisiones de gases de efecto invernadero respecto a los niveles de 199031. Sin embargo, el Tribunal sos-tiene que la reducción del 23% prevista por España es acorde con los compromisos comunitarios y representa una contribución adecuada a la lucha global contra el cam-bio climático, en la medida que cumple con los objetivos de reducción vinculantes marcados por el Anexo del Reglamento 2018/1999, y de todo punto irreprochable en cuanto expresión de una voluntad política y legislativa ambiciosa en la contribu-ción mundial a la lucha contra el cambio climático.
En su fallo, el Tribunal desestima los informes presentados por las organizaciones demandantes sobre la gravedad de la situación climática, ignorando las declaraciones de emergencia climática emitidas por la ONU, el Parlamento Europeo y el propio gobierno español, que demandan una acción urgente.
Finalmente, el tercero de los argumentos, que fundamenta la desestimación de ambas demandas, se centra en la necesidad de respetar la separación de poderes, y, en consecuencia, en la improcedencia de sustituir al poder ejecutivo, dotado de la mayor discrecionalidad en sus funciones de fjación de políticas en la lucha contra el cambio climático, máxime cuando, a juicio del Supremo, ninguna arbitrariedad se ha producido en la fjación del porcentaje de reducción de GEI.
El fallo al que llega nuestro Alto Tribunal en ambas sentencias patentiza un examen de visión reducida de la cuestión climática y las medidas que tanto a nivel internacional, regional y doméstico se están implementando. Tanto es así que para no desviarse de su línea argumentativa opta por ignorar la doctrina jurisprudencial comparada y hasta la jurisprudencia constitucional y de la Corte europea elaborada al albur de casos de derecho medioambiental en los que también se invocan la afec-tación de los mismos derechos fundamentales a la vida, la integridad o la intimidad y disfrute del domicilio personal y familiar.
Es de destacar que las asociaciones demandantes desarrollan de forma extensa y detallada, con sustento en informes científcos de toda índole, entre ellos por su-puesto las evaluaciones del IPPC y periciales elaboradas por prestigiosos científcos de nuestro país, las consecuencias e impactos negativos del calentamiento global y el cambio climático en los derechos humanos, protegidos a nivel internacional y regional, en concreto artículos 2 y 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, y ya en el plano doméstico, los derechos fundamentales, artículos 15 y 18 de la Cons-titución en relación con el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona que los poderes públicos tienen el deber de proteger, ex artículo 45 de nuestra Constitución.
El Supremo aborda la conexión entre el cambio climático y los derechos funda-mentales de manera breve y compleja, argumentando que, si se descarta la necesidad de imponer un porcentaje específco de reducción de emisiones como única medida contra el cambio climático, no se puede considerar que haya una afectación a los de-rechos fundamentales invocados en la demanda."32.
Sorprende la parquedad con la que se zanja este punto nuclear, prescindiendo de la más mínima referencia al deber de diligencia debida exigible al Estado respecto a la protección de los derechos fundamentales y el derecho a un medio ambiente sano en materia de acción climática.
Probablemente en consonancia con esta postura tampoco se hace alusión alguna a la concurrencia o la falta de legitimación activa de los cinco jóvenes demandantes, puesto que no se entra a resolver, o más bien se rechaza de plano, que las previsiones del Plan en materia de mitigación puedan producir ninguna afectación de derechos subjetivos. Sin embargo, sí se estima la existencia de locus standi de las asociaciones recurrentes para el ejercicio de la acción popular en materia medioambiental según el artículo 22 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Por último, queremos subrayar la dedicada argumentación, de naturaleza polí-tica, que se hace en la Sentencia sobre los efectos perniciosos que la estimación de la demanda podría tener en la economía española y en las planifcaciones del gobierno. Arguye el Supremo que de todos los documentos e informes presentados por la par-te actora ninguno realiza un examen de los efectos que el porcentaje de reducción interesado produciría "en la economía en el momento actual y las privaciones a que debiera someterse a la ciudadanía; máxime teniendo en cuenta que la lucha contra el cambio climático debe ser una actuación conjunta de todos los Estados que suscri-bieron el Convenio"33.
La idea fuerza que subyace, en defnitiva, a la desestimación de la demanda no es otra que la pertinencia de las medidas de mitigación adoptadas por el gobiernoespañol en el PNIEC al suponer un sacrifcio sufciente para la economía y produc-tividad nacional en lo que el Supremo considera "una necesaria ponderación de los efectos que tales medidas podrían tener para las sociedades actuales". Consideramos esta afrmación más propia de un posicionamiento ideológico que de un razonamien-to jurídico puesto que la supuesta ponderación se realiza sin consideración alguna, o por lo menos no se recoge en la Sentencia, de los efectos devastadores que el cambio climático está teniendo y tendrá en el mundo en general, y en nuestro país en particular, sobre la vida, la integridad física y psíquica, la salud, el derecho a la vivienda y a disfrutar de un medioambiente adecuado que permita el libre desarrollo de la personalidad en unas condiciones dignas como fundamento del orden político y la paz social, tal como prevé el artículo 10.1 CE.
Nuestro Alto Tribunal ha elegido apartarse de la jurisprudencia de países de nuestro entorno como Holanda, Alemania o Francia, a la que hemos hecho referen-cia. Casos todos ellos en los que se estudia la acción climática de los gobiernos para concluir que carece de la ambición sufciente en cuanto a los objetivos de reducción de emisiones con el consiguiente riesgo para los derechos humanos y fundamentales de las generaciones presentes y futuras. Casos en los que los magistrados y magistra-das llamados a resolver el conficto entre discrecionalidad del poder ejecutivo en la adopción de políticas climáticas y los principios de precaución y diligencia debida adecuada en materia de protección de derechos humanos afectados por los efectos del calentamiento global se decantan por entender admisible someter a control judicial determinadas medidas de mitigación sin que ello implique interferir o cercenar el principio de separación de poderes.
3. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL EUROPEO DE DERECHOS HUMANOS
VEREIN KLIMASENIORINNEN SCHWEIZ Y OTROS C. SUIZA: ¿UNA
NUEVA ERA PARA LA JUSTICIA CLIMÁTICA EN EUROPA?
La Sentencia dictada por el TEDDH el pasado 9 de abril de 2024 en el caso Kli-maSeniorinnen contra el Estado de Suiza34, marca un precedente y puede signifcar un impulso destacado para los juicios por el clima en Europa35.
La asociación ecologista suiza, Verein KlimaSeniorinnen, constituida por más de 2000 miembros de más de 65 años, entre cuyos objetivos estatutarios fgura el lu-char por un control judicial de los objetivos de mitigación del Estado suizo, planteó recurso ante la Corte Europea junto a cuatro mujeres de más de 80 años, miembrostodas ellas de la misma asociación. El recurso se centra en la conexión o relación de causalidad entre la falta de ambición climática del país Helvético y los efectos ad-versos sobre la salud y condiciones de vida de las personas mayores ocasionados, por las cada vez más frecuentes e intensas, olas de calor a consecuencia del calentamiento global al que Suiza contribuye.
La extensa Sentencia, con más de 250 páginas, aborda en primer lugar un asunto de índole procesal, la legitimación activa de la parte demandante. En este sentido, resulta interesante comprobar que por una parte, se rechaza la legitimación de las cuatro ancianas, personas físicas, por entender que no se prevé en el Convenio Euro-peo de Derechos Humanos (CEDH) una actio popularis y por tanto, las cuatro ancia-nas no han podido demostrar la condición de víctimas directas, en el sentido de estar personal e intensamente afectadas por los efectos del cambio climático que invocan, para poder demandar a un Estado parte en virtud del artículo 34 del Convenio36.
Sin embargo, el Tribunal, considerando el Convenio de Aarhus37, reconoce la legitimación de las asociaciones y ONGs ecologistas y de derechos humanos para litigar en nombre de personas afectadas por el cambio climático, sin necesidad de que estas sean víctimas directas. Se abre de esta manera la "puerta judicial" para litigar a aquellas asociaciones y ONGs que estén legalmente constituidas en la jurisdicción en la que pretendan demandar y demuestren que estando entre sus fnes estatutarios la defensa del medioambiente y/o los derechos fundamentales de sus miembros o de otras personas afectadas en ese país son sufcientemente representativas para actuar en la defensa de los derechos a la vida, integridad, salud y bienestar, protegidos por el Convenio, y, en peligro por las amenazas y efectos adversos relacionados con el cam-bio climático. El Tribunal está admitiendo en este caso una suerte de acción colectiva siempre que la demanda se interponga por medio de estas entidades.
Otro de los puntos relevantes de este pronunciamiento judicial es la posición del TEDH respecto a una materia siempre presente en los juicios por el clima como es el margen de discrecionalidad o apreciación de los Estados respecto a la legislación o políticas climáticas que los mismos adoptan para mitigar y adaptarse a los efectos del calentamiento global. Es una constante en los argumentos de defensa de los gobier-nos demandados, alegar el respeto a la separación de poderes para evitar así el control judicial de sus medidas, o la omisión de estas, en la lucha contra el cambio climático. El propio Tribunal de Estrasburgo admite que su función no es sustituir las acciones legislativas y ejecutivas dentro de un sistema democrático, pero advierte, sobre el pa-pel que en las democracias desempeñan tanto los tribunales nacionales como la Corte Europea, llamados a supervisar la acción de los poderes públicos, como garantes delcumplimiento de la legalidad y específcamente el respeto a los derechos humanos protegidos por el CEDH38.
En esta línea, la Sentencia efectúa una clara distinción entre la fjación de los fnes y objetivos necesarios para luchar contra los efectos adversos del calentamiento global y la elección de los medios, incluidas las medidas operativas y las políticas destinadas a cumplir los objetivos y compromisos de mitigación. Respecto a los ob-jetivos de reducción de GEI y debido a la gravedad de la amenaza, reconocida como emergencia climática, y el consenso científco general sobre la urgencia de lograr los objetivos marcados en el Acuerdo de París, el margen de discrecionalidad, a juicio del Tribunal, es reducido y puede ser objeto de control judicial. Por el contrario, considera que debe concederse a los Estados un amplio margen de apreciación en cuanto a las medidas y políticas destinadas a conseguir esos objetivos de mitigación en atención a las circunstancias y recursos específcos de cada país39.
Una vez establecida la legitimación de la asociación demandante y su compe-tencia para decidir, el Tribunal entra a examinar los aspectos sustantivos del recurso estimando que las autoridades suizas han vulnerado los artículos 8 y 6 del CEDH. No entra a resolver sobre la trasgresión de los artículos 2 y 13 del Convenio por mo-tivos de economía procesal puesto que entiende que quedan comprendidas en las de los artículos 8 y 6 respectivamente.
La Asociación de ancianas suizas, Verein KlimaSeniorinnen, se constituye con el ob-jeto de reclamar protección para ellas y para las generaciones futuras en su condición de grupo especialmente vulnerable por su edad frente a los efectos negativos en su salud y bienestar derivados de las cada vez más frecuentes e intensas olas de calor. A dichos efectos reclaman el control judicial respecto a la ausencia de objetivos realistas de reducción de GEI y del incumplimiento de las propias medidas de mitigación comprometidas por el Estado suizo.
La Asociación alega que la Confederación Helvética ha infringido su obligación de protegerlas frente a las violaciones de sus derechos constitucionales y de derechos humanos previstos en el CEDH, entre ellos el derecho a la vida, la salud e integridad, y el respeto de su vida privada y familiar. Así mismo, invocan la vulneración de su derecho de acceso a la justicia y la ausencia de recursos internos para presentar su reclamación de vulneración de los artículos 2 y 8 del Convenio.
Antes de resolver sobre el fondo, la Corte Europea establece varias premisas clave que fundamentan su decisión. Subraya que el cambio climático es uno de los pro-blemas más urgentes de nuestro tiempo, causado principalmente por la acumulación de GEI en la atmósfera, y cuyos efectos negativos afectan tanto a las generaciones presentes como futuras, creando una deuda intergeneracional. También señala la especial vulnerabilidad de ciertos grupos que requieren mayor protección por parte delos poderes públicos. Además, destaca la necesidad de un enfoque específco para los casos de cambio climático, distinto al aplicado en cuestiones ambientales, aunque la jurisprudencia ambiental puede servir como referencia para adaptar las respuestas procesales y sustantivas que los casos climáticos demandan40.
El Tribunal de Estrasburgo, en atención a las particularidades de los procesos climáticos, plantea algunas consideraciones generales sobre las difcultades de esta-blecer un vínculo claro entre las emisiones de GEI y su acumulación en la atmósfera con los fenómenos atribuidos al cambio climático, según el conocimiento científco. Además, subraya la complejidad de conectar estos fenómenos con sus efectos adversos en los derechos humanos de las generaciones presentes y futuras. Aún más compli-cado considera que es el demostrar la relación entre un daño o riesgo que afecta a individuos o grupos específcos y la responsabilidad de un Estado concreto, dado el carácter global del fenómeno y la contribución de múltiples actores a lo largo del tiempo.
Por lo que respecta a la carga de la prueba, la complejidad de acreditar tanto la evidencia científca como medidas y acciones públicas basadas en datos y documentos que obran únicamente en poder de los Estados lleva a los magistrados de Estrasburgo a considerar, por un lado, como evidencia científca sólida los informes del IPCC, y por otro, con admisión de indicios o presunciones probatorias entender que no puede aplicarse estrictamente el principio "a quien afrma, no a quien niega, corresponde la prueba" en el caso de que sólo el Gobierno demandado tenga acceso a la información capaz de corroborar o refutar las alegaciones de los demandantes.
En defnitiva, y en párrafo 436 de la Sentencia los magistrados de la Gran Sala anuncian que procederán a examinar el fondo de la cuestión considerando como un hecho fuera de duda la existencia de datos sufcientes y confables para establecer que el cambio climático de origen antropogénico existe y que supone una amenaza seria y real para el disfrute de los derechos humanos de las generaciones presentes y futuras garantizados en el Convenio. Continúan afrmando que los Estados son conscientes de dicha amenaza y capaces de adoptar medidas realmente efcaces para abordarlo, y, por consiguiente, los riesgos serán menores si el aumento de la temperatura se limita a 1.5°C por encima de los niveles preindustriales y si se actúa con urgencia. Pero, concluyen, anticipando lo que será el fondo de su decisión, que los esfuerzos actuales de mitigación global no son sufcientes para alcanzar este objetivo fundamental41.
Los fundamentos jurídicos de la Sentencia ofrecen relevantes conclusiones o de-claraciones que probablemente marcarán el inicio de una nueva oleada de litigios climáticos en Europa. En primer lugar, el reconocimiento de un nuevo derecho de los ciudadanos a ser "efectivamente" protegidos por las autoridades estatales frente a los riesgos y efectos adversos derivados del cambio climático sobre sus derechos a la vida, salud, bienestar y calidad de vida.
El Tribunal realiza una trasposición de su doctrina por daños y riegos ambien-tales sobre los derechos protegidos por el artículo 8 al ámbito de la acción climá-tica42. Por tanto, la obligación de los Estados es "hacer su parte" para asegurar esa protección y para ello adoptar y aplicar las medidas y normativa que sean realmente capaces de mitigar los actuales y futuros fenómenos adversos. Así mismo, con igual transcendencia, aseveran los Magistrados que esta obligación de diligencia debida estatal emana del nexo o relación causal entre cambio climático y el ejercicio de los derechos protegidos por el Convenio43.
Cabe dejar, siquiera apuntado, si a la hasta ahora denominada protección refeja del derecho a un medioambiente sano y saludable podría unírsele la protección indi-recta del derecho a un clima estable. O si, por el contrario, el primero es abarcador o comprensivo del segundo, y en realidad con esta nueva doctrina se vería reforzada la presión hacia el reconocimiento a nivel legislativo y constitucional de un nuevo derecho fundamental que ya ha sido declarado por Naciones Unidas como derecho humano.
El análisis de la evidencia presentada ante la Corte, relativa a las medidas adop-tadas por el gobierno suizo sobre reducción de emisiones, presupuesto de carbono, adaptación, y participación pública en la elaboración de políticas climáticas, llevó a los magistrados a concluir que las autoridades suizas no actuaron de manera oportu-na, adecuada ni coherente en el desarrollo e implementación del marco legislativo y administrativo. En consecuencia, el Estado demandado excedió su margen de apre-ciación, incumpliendo sus obligaciones positivas bajo el artículo 8 del Convenio.
En su análisis del artículo 6, los magistrados de la Gran Sala concluyeron uná-nimemente que el derecho de acceso a un tribunal había sido restringido de manera que afectó su esencia misma. El Tribunal constató que ni las autoridades adminis-trativas ni judiciales examinaron seriamente el fondo del asunto en relación con la vulneración de derechos civiles, como el derecho a la vida o la integridad personal, reconocidos en la Constitución Suiza. Además, no valoraron adecuadamente la evi-dencia científca disponible sobre el cambio climático ni la urgencia de adoptar me-didas efcaces de reducción de GEI.
En defnitiva, esta sentencia es de gran calado por el alineamiento decidido y mayoritario, sólo hay un voto disidente de entre los 17 magistrados de la Gran Sala, con el activismo judicial climático que recorre Europa44. La propia sentencia hace un recorrido en su apartado tercero por los principales casos llevados ante los Tribunales de Francia, Alemania, Holanda o Irlanda, e incluso el caso español que es uno de los pocos ejemplos de sentencia desestimatoria, "la excepción ibérica"45, de las preten-siones de quienes abogan por controlar e inducir a los gobiernos a elevar su ambición climática.
No obstante, no podemos dejar de aludir a la frase del juez Eicke que resume el sentido de su voto disidente, mis compañeros "han tratado de correr antes de po-der caminar". Muestra así su desacuerdo con las interpretaciones extensivas y quizás "forzadas", a su entender, de la condición de víctima y la noción de riesgo para las generaciones futuras a los efectos de reconocer legitimación activa a la asociación. Así mismo, la interpretación en clave climática del artículo 8 del Convenio alumbrando un nuevo derecho podría, en su opinión, tener el efecto contrario al deseado. Advierte el magistrado de las difcultades de ejecución de las sentencias en esta materia y de los riesgos de distraer a los Estados de sus objetivos de mitigación y sus compromisos al verse invadida su esfera de discrecionalidad y estrecharse su margen de apreciación.
4. POTENCIAL RECEPCIÓN POR PARTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL DE LA RECIENTE JURISPRUDENCIA CLIMÁTICA
DEL TEDH
El fallo desestimatorio en el primer litigio sobre el clima en nuestro país fue objeto de una solicitud de complemento de sentencia el 6 de septiembre de 2023. Los letrados de las Organizaciones demandantes argumentaron que el Supremo no había resuelto sobre las alegaciones expuestas en el Fundamento Jurídico Tercero de su demanda, desarrollado en nada menos que 26 páginas, y centrado en la denuncia de la vulneración por parte del gobierno español de su deber de debida diligencia en la protección de determinados derechos fundamentales, afectados por los efectos del cambio climático46. Ante la desestimación de esta pretensión, el pasado 10 de julio de 2024, interponen recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.
Habida cuenta de que la jurisprudencia del TEDH es vinculante para los Estados miembros del Consejo de Europa, y en concreto para nuestro país ex artículo 10.2 CE47, la sentencia en el caso KlimaSeniorinnen establece un precedente que nuestro TC debería considerar, especialmente en términos de la protección de los derechos fundamentales en el contexto de la crisis climática .
El reconocimiento desde Estrasburgo del cambio climático como amenaza direc-ta a los derechos humanos podría infuir en nuestro Constitucional persuadiéndolo a realizar una interpretación de los artículos 15 y 18 de la CE, ya no en clave ambien-tal, sino en clave climática48.
Pero pudiera, y no es descartable, dadas las veces que el Tribunal Europeo tuvo que rectifcarle, que las mismas reticencias mostradas para acoger una ecologización del derecho a la privacidad e intimidad personal, familiar y domiciliar se repitan respecto a los impactos del cambio climático49.
No obstante, y, en primer lugar, el recurso interpuesto por las ONGs y los jóve-nes demandantes deberá superar el fltro de admisibilidad mediante el examen de la relevancia constitucional de la cuestión planteada.
Consideramos que sería difícil para el Tribunal Constitucional argumentar que el recurso carece de trascendencia para el sistema de protección de derechos funda-mentales o para la interpretación de los principios constitucionales50. Además, se cumple el requisito de novedad de la cuestión y la ausencia de jurisprudencia previa. Finalmente, no se puede ignorar la repercusión sobre el orden constitucional que tendría el reconocimiento de los artículos 15 y 18 CE, en relación con el artículo 45 CE y la doctrina del TEDH, como fundamento para exigir al Estado una protección efectiva frente a los efectos graves del cambio climático y un deber de diligencia en la garantía de esos derechos fundamentales.
Una vez reconocida la trascendencia constitucional del recurso de amparo, su estimación podría verse obstaculizada si el Tribunal considerara que las asociacio-nes demandantes no tienen locus standi. Conforme a los criterios establecidos por la Corte Europea en el caso Verein KlimaSeniorinnen, según los cuales una asociación solo podría litigar en nombre de sus miembros si, de acuerdo con sus fnes estatutarios, es representativa y actúa para proteger derechos fundamentales de estos, o, incluso de otras personas afectadas dentro de la jurisdicción en la que actúe, específcamente vulnerados o en riesgo de serlo, por los efectos del cambio climático. Greenpeace España o Intermón Oxfam cumplirían este criterio si pueden demostrar que sus miembros o las personas que representan están sufriendo o podrían sufrir violaciones concretas de derechos humanos debido a la inacción climática del gobierno.
En el caso de Greenpeace, su legitimación suele basarse en la defensa del medio ambiente, y aunque este es un bien común, no necesariamente implica la repre-sentación de personas vulnerables afectadas de manera individual o directa, como ocurrió con VereinKlimaSeniorinnen. No obstante, su legitimación podría establecerse argumentando que el deterioro ambiental causado por los fenómenos extremos y de lenta evolución del cambio climático afecta a la vida, salud y calidad de vida de susmiembros y de determinados grupos vulnerables especialmente expuestos a estos impactos, argumentos que quedan sobradamente expuesto en el hecho segundo de la demanda.
En el caso de Intermón Oxfam, cuyos fnes estatutarios se centran en la defensa de los derechos humanos y la lucha contra la pobreza, podría tener un argumento más fuerte enfocado en cómo el cambio climático afecta desproporcionadamente a poblaciones vulnerables en España, tales como personas en situación de pobreza o marginación social. Y precisamente en la demanda desarrollan y aportan documental sobre cómo la falta de políticas climáticas del gobierno español incide con mayor crudeza en mujeres vulnerables agudizando la brecha de género en nuestro país.
Un segundo óbice a la estimación del recurso de amparo podría surgir del resul-tado al que nuestro Constitucional llegue si, tras un examen de los propios paráme-tros indicados en la sentencia de Estrasburgo, determina que el gobierno español ha actuado correcta o diligentemente dentro del margen de apreciación o discrecionali-dad que ostenta en materia de acción climática. No haría de esta forma sino alinearse con las conclusiones alcanzadas por el Supremo que son uno de los principales funda-mentos de su sentencia desestimatoria, tal como hemos analizado.
No obstante, debemos recordar el alto nivel de exigencia de los parámetros que el TEDH introduce en su sentencia para comprobar si se ha utilizado o no correcta-mente el margen de discrecionalidad o apreciación por parte del gobierno suizo en materia de medidas de mitigación. No parece desprenderse del análisis realizado por el Supremo a este respecto que las medidas adoptadas por nuestro gobierno superen ese alto umbral.
En este sentido, si nuestro TC adoptara esa postura, debería comprobar si el go-bierno español ha adoptado medidas de mitigación que especifquen un calendario objetivo para lograr la neutralidad de carbono. Si se han fjado objetivos intermedios de reducción de las emisiones de GEI y vías (por sector u otras metodologías perti-nentes) que se consideren capaces, en principio, de alcanzar los objetivos nacionales generales de reducción de GEI dentro de los plazos pertinentes establecidos en las políticas nacionales.
Así mismo, debería evaluar si existe acreditación de un cumplimiento debido y real de los objetivos de reducción proyectados y comprometidos y si los mismos se han actualizado actuando a su debido tiempo con la diligencia debida y sobre la base de las mejores pruebas disponibles de manera apropiada y coherente a la hora elabo-rar y aplicar la legislación y las medidas pertinentes.
No sería de extrañar que el TC encontrase una vía, tal como ya ha hecho en casos como en Cuenca Zarzoso51, para, aun teniendo en cuenta la sentencia de la Corte Europea, desestimar el recurso de amparo aduciendo que una vez examinadaslas medidas y políticas implementadas por el gobierno español en el marco de los compromisos marcados por Bruselas, el Plan de Energía y Clima es clara muestra de correcta y efciente acción climática dentro de las medidas legislativas y políticas públicas que recaen en la órbita competencial del legislativo y ejecutivo. Ámbito que ha de sustraerse al control judicial, tal como ya adelantó el Supremo.
No sería descartable aventurar que al recorrido del litigio por el clima español le aguarda una nueva parada en Estrasburgo y a la luz de la doctrina que ha marcado la Corte europea con su sentencia de 9 de abril de 2024 podríamos estar ante el inicio de un nuevo "escenario López Ostra" en materia climática.
Nos referimos con esto a una nueva posible reticencia de nuestros magistrados del Constitucional a recibir la interpretación ampliada del contenido del artículo 18 de nuestra Constitución adaptada a las nuevas realidades tecnológicas y en línea con la doctrina del Tribunal de Estrasburgo. Pero, teniendo ahora que extrapolarla a una materia aún más ambigua y necesitada de complejos encajes de bolillos jurídico-constitucionales como es el cambio climático.
5. CONCLUSIONES
1. La Corte Europea se ha pronunciado con rotundidad en la arena de la litiga-ción climática en el sistema regional europeo de derechos humanos, estable-ciendo sin ambages la conexión entre efectos adversos derivados del cambio climático y su impacto sobre determinados derechos humanos amparados en el Convenio Europeo, en concreto artículos 2 y 8 del mismo. Aun reconocien-do las diferencias entre el derecho ambiental y el climático y reconociendo las complejidades que rodean a este último, la Sentencia aplica la misma doctrina
2. Su sentencia constituye un espaldarazo defnitivo a la pionera resolución de la Corte Suprema Holandesa en el caso Urgenda. En el sentido de considerar que la inacción, o defciente acción climática de los Estados, puede suponer una falta de la diligencia debida que de los mismos se espera en sus obliga-ciones de protección de derechos humanos. Así mismo, reafrma la posición adoptada por el Tribunal Constitucional Alemán en el caso Neubauer respecto al reconocimiento de los derechos de las generaciones futuras haciéndose eco del principio de equidad intergeneracional.
3. La Corte Europea en su interpretación del Acuerdo de París, que difere con-siderablemente de la ofrecida por nuestro Tribunal Supremo, entiende que cada Estado de forma individual, y a efectos de sumar al conjunto (responsa-bilidades comunes pero diferenciadas), ha de adoptar e implementar medidas efcientes de reducción de GEI. Y es, a los tribunales domésticos a quienes compete el control de la diligencia empleada en dicha acción climática. Sin que dicho control pueda considerarse interferencia indebida y trasgresión del principio de separación de poderes.
4. Queda ahora esperar la dirección que tomará nuestro Tribunal Constitucio-nal, llamado a resolver el recurso de amparo que ya le ha sido planteado, en un asunto que guarda muchas similitudes con el que la asociación suiza sometió a decisión de Estrasburgo. Los antecedentes en materia ambiental no auguran un resultado favorable.
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