Representaciones sociales de género: La(s) mujer(es)/madres como un instrumento para el Desarrollo en el Programa gubernamental chileno Ingreso Ético Familiar

Abstract

This article constitutes a critical reflection, from a gender approach, on the main aspects of the Chilean government program for overcoming poverty and/or extreme poverty: Ethical Family Income. Through the review of official documents, press releases and academic research, our main objective was to understand and analyze the representations of gender present in the social program and its implications for women, who have been identified as the main recipient. According to the analysis made, it was possible to see the instrumentalization of the women in their role as mediators between public policy and their families. The foregoing has led to the reproduction of traditional gender roles, which circumscribes women to a reproductive-domestic role, and not as a subject of rights.

Headnote

Resumen

Abstract

Resumo

Este artículo hace una reflexión crítica, desde un enfoque de género, sobre los principales aspectos del programa gubernamental chileno para la superación de la pobreza y/o extrema pobreza: Ingreso ético Familiar. Mediante la revisión de documentos oficiales, notas de prensa e investigaciones académicas, esta investigación se propuso conocer y analizar las representaciones de género presentes en dicho programa y sus implicancias para las mujeres, indicadas como sus principales receptoras. De acuerdo al análisis realizado fue posible dar cuenta de una instrumentalización de las mujeres en su papel de mediadoras entre la política pública y las familias, cuya consecuencia es la reproducción de roles tradicionales de género que circunscriben a la mujer al rol reproductivo-doméstico, y no como sujeto de derechos.

PALABRAS CLAVE:

Género | representaciones sociales de género | pobreza | políticas públicas

This article constitutes a critical reflection, from a gender approach, on the main aspects of the Chilean government program for overcoming poverty and/or extreme poverty: Ethical Family Income. Through the review of official documents, press releases and academic research, our main objective was to understand and analyze the representations of gender present in the social program and its implications for women, who have been identified as the main recipient. According to the analysis made, it was possible to see the instrumentalization of the women in their role as mediators between public policy and their families. The foregoing has led to the reproduction of traditional gender roles, which circumscribes women to a reproductive-domestic role, and not as a subject of rights.

KEYWORDS:

Gender | social representations of gender | poverty | public policy

Este artigo faz uma reflexão crítica, desde um enfoque de gênero, sobre os principais aspectos do programa governamental chileno para a superação da pobreza e/ou extrema pobreza: Ingresso ético Familiar. Mediante a revisão de documentos oficiais, notas de imprensa e pesquisas acadêmicas, esta pesquisa se propôs conhecer e analisar as representações de gênero presentes neste programa e suas implicações para as mulheres, indicadas como suas principais receptoras. De acordo com a análise realizada foi possível dar conta de uma instrumentalização das mulheres em seu papel de mediadoras entre a política pública e as famílias, cuja consequência é a reprodução de papéis tradicionais de gênero que circunscrevem a mulher ao papel reprodutivo-doméstico, e não como sujeito de direitos.

PALAVRAS CHAVES:

Gênero | representações sociais de gênero | pobreza | políticas públicas

Introducción

En la actualidad la sociedad chilena enfrenta un "nudo" analítico y práctico frente a la problemática de la pobreza. A pesar de que en 2007 se aprobó el proyecto de ley que crea un sistema intersectorial de protección social, que contempla como subsistema la institucionalización del programa "Ingreso ético Familiar". Esto no ha implicado reflexiones y cambios en las familias (en sus distintas formas), en cuanto a las responsabilidades en la crianza y el reparto equitativo de las tareas, así tampoco al rol de cada uno de los integrantes del sistema, al Estado y a otros agentes, para superar la pobreza y/o extrema pobreza del país.

En los Estudios de Género se ha instalado, durante las últimas tres décadas, el concepto de "feminización de la pobreza" para mostrar que hay una serie de aspectos dentro de este fenómeno que afectan de manera particular a las mujeres; fundamentalmente la tendencia a su desvalorización, siendo ellas las jefas de los hogares más pobres (Arriagada, 2003; Chant, 2003; Moghadam, 2005; Molineux, 2007; Murguialday, 2006; entre otros).

El orden de género tradicional asigna a las mujeres la realización de las tareas domésticas y de cuidados. Sin embargo, en la medida en que ellas van ingresando al mercado de trabajo, la desigualdad se ha mantenido y en algunos casos aumentado (Baeza, 2015; Bravo, 1998; CEPAL, 2014; INE, 2015; Ministerio de Desarrollo Social, 2013). Así, el trabajo doméstico y de cuidado se convierten en fuentes de tensión y desgaste, toda vez que en la gran mayoría de familias sigue siendo una responsabilidad socialmente asignada a las mujeres.

En esa dirección, el presente artículo responde al interés por conocer y analizar las representaciones sociales de género en el programa público "Ingreso ético Familiar", que en sus componentes programáticos define medidas destinadas a superar la extrema pobreza y pobreza, bajo el diseño de los programas de Transferencias Condicionadas; y que podría ser un aporte en materia de equidad de género, en tanto supone un avance en la "posición" de las mujeres en la sociedad y en el ejercicio de derechos vinculados al acceso al trabajo remunerado y la autonomía económica, principalmente a través de los bonos que otorga el Estado de acuerdo al reconocimiento de logros y el cumplimiento de deberes.

Mediante la revisión de material bibliográfico, notas de prensa y discursos dispuestos en la página oficial del Ministerio de Desarrollo Social chileno, se busca analizar críticamente desde una perspectiva de género las representaciones sociales y las gestiones desarrolladas para enfrentar a la pobreza y extrema pobreza. Este programa se creó en el primer periodo de gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010), fue implementado durante el periodo de Sebastián Piñera (2010-2014) y actualmente ha sido reformulado bajo el nombre de programa Familias, Oportunidades y Seguridades.

Las interrogantes que surgen son: ¿Cómo conceptualiza el Estado chileno la pobreza? ¿Cómo la mide? ¿Cuáles son los modelos de desarrollo y políticas de protección social consideradas para la superación de la pobreza? Estas preguntas de investigación, que son las guías de este artículo, rondan en torno a los supuestos implícitos en la política del Ingreso ético Familiar respecto a las mujeres jefas de hogares más pobres de Chile. Por ello, el trabajo se divide en dos partes. La primera identifica los principales enfoques de pobreza que se utilizan para formular este programa público, y cómo operan y/o se encarnan en los modelos de desarrollo. La segunda parte, es un trabajo analítico, que consiste en un análisis crítico de las representaciones sociales de género que este programa público presume para las familias beneficiarias. Se intenta mostrar que en el Desarrollo las mujeres aparecen como un instrumento para erradicar la extrema pobreza y no son consideradas sujetos de derechos, principalmente desde la concepción del discurso institucional/estatal.

Pobreza y Políticas Públicas

Enfoques de Pobreza

Para dar cuenta de la complejidad en la conceptualización del fenómeno, es necesario conocer los distintos enfoques desarrollados, siendo los más mencionados y conocidos el enfoque monetario, el de las capacidades, el de exclusión social, el enfoque participativo; así como también el enfoque de capital social y el territorial (Ruggeri, Saith y Stewart, 2003; en: CEPAL-UNIFEM, 2004).

El enfoque monetario define la pobreza como una caída en el consumo (ingreso) teniendo como base la línea de pobreza. Este enfoque es el más difundido, sin embargo los restantes han alcanzado una creciente aceptación en tanto han evidenciado las limitaciones de la perspectiva monetaria para definir pobreza, contribuyendo así a una comprensión integral de ella.

Desde el enfoque de las capacidades, cuyo pionero fue Amartya Sen, se rechaza el enfoque monetario como la única medida del bienestar y se le define como la libertad de los individuos para desarrollar plenamente sus capacidades. De esta forma para la superación de la pobreza se deben detectar cuáles son las capacidades necesarias cuyo desarrollo libre por cada persona contribuye a la libertad de la misma, entre las más básicas, la capacidad de permanecer vivo y gozar de una vida larga, capacidad de asegurar la reproducción intergeneracional biológica y cultural, capacidad de vivir una vida saludable, capacidad de interacción social y capacidad de tener conocimiento y libertad de expresión y pensamiento.

El enfoque de la exclusión social detecta las estructuras sociales que impiden a individuos o a grupos la participación social plena; enfatiza en temas de distribución de oportunidades y recursos para la superación de la exclusión y en el impulso de procesos de inclusión tanto en los mercados de trabajo como en procesos sociales.

Por su parte, desde el enfoque participativo la pobreza es definida por los propios pobres a partir del análisis que ellos hacen de su realidad, incluyendo las dimensiones que consideren significativas para el logro de su bienestar.

Otras críticas a la conceptualización y medición de la pobreza centrada en el ingreso y el consumo provienen de nuevas aproximaciones teóricas que también amplían y profundizan la noción de pobreza. Una de ellas es el capital social, que puede ser definido como "el recurso intangible que posibilita o capacita a las personas y grupos a la obtención de beneficios a través de sus relaciones sociales" (Miranda, 2003). Este enfoque integra aspectos políticos, sociales y económicos en la comprensión de los procesos de desarrollo y pobreza.

El enfoque territorial al considerar las características de los contextos espaciales (concentración y acceso a activos naturales y físicos) en los que residen grupos de personas en situación de pobreza, también ha permitido dar cuenta de su heterogeneidad y precisar mejor las necesidades de la población.

En suma, el desarrollo de estos diversos enfoques ha permitido hoy en día entender el fenómeno de pobreza como multidimensional, y más bien como un proceso y no un estado estático (Arriagada, 2003, en CEPAL-UNIFEM, 2004).

Aspectos relacionales de la pobreza

Desde una mirada más amplia de la pobreza, existen algunos conceptos que pueden contribuir a su análisis, por ejemplo: la desigualdad, la vulnerabilidad y la exclusión. No obstante, señala Arriagada (2003) que es necesario distinguir estos conceptos analíticamente, ya que el enfoque escogido incide en el tipo de políticas y programas que se formulan para enfrentar la pobreza. Según esta autora, en Latinoamérica la relación entre pobreza y desigualdad es de larga data, pero la evolución de ambas dimensiones en las últimas décadas ha sido disímil, ya que ha disminuido la proporción pobre e indigente, pero se han mantenido los niveles de desigualdad del ingreso regional. Entonces si la desigualdad se entiende como el grado de concentración y polarización del ingreso urbano de acuerdo a los distintos grupos de la población, implica que es una problemática más amplia que la pobreza; al mismo tiempo operan de forma complementaria, ya que al momento de definir los niveles de crecimiento económico y el gasto social para erradicar la pobreza urbana se relacionan.

El concepto de vulnerabilidad, muy usado por estos días en las políticas públicas y programas sociales chilenos, contribuye a mostrar ciertos procesos que conducen a la pobreza. Aunque no es un sinónimo, supone el aumento de la fragilidad de las personas o las familias respecto de ella. Se relaciona con una dimensión objetiva, la cual se refiere a los riesgos externos que puede estar expuesta una persona, familia o grupo (el alza de los precios, la pérdida de empleo, precariedad en el mercado de trabajo, etc.); y otra dimensión subjetiva que alude a la falta de recursos (personales) para enfrentar los riesgos y las pérdidas.

CEPAL-UNIFEM (2004), indica que el concepto de exclusión social tiene amplia aplicación en Latinoamérica, específicamente frente a las nuevas situaciones de pobreza y exclusión a raíz de las crisis económicas. En ese sentido, la exclusión se manifiesta en dos dimensiones: la falta de lazos sociales que vinculen al individuo con la familia, comunidad y en un sentido amplio con la sociedad y la carencia de derechos básicos de ciudadanía. Se trata de un concepto relacional, dado que el énfasis no está en los recursos monetarios sino en las relaciones del individuo con la familia, la comunidad y el Estado (Clert, 1998).

Las dimensiones del proceso incorporadas en el concepto de exclusión se relacionan con diversos mecanismos y tipos de excepciones como: institucional, cultural, social y territorial. También los lazos que unen al individuo con la sociedad pueden ser definidos en tres niveles: de tipo funcional (permiten la integración del individuo al funcionamiento del sistema), de índole social (que incorporan al individuo en grupos y redes sociales), y los de tipo cultural (que hacen que los individuos se integren a las pautas de comportamiento y entendimiento de la sociedad); además puede existir exclusión espacial (territorio y ubicación geográfica).

Antecedentes de Políticas de Protección Social en Chile

En Chile, a partir del término del siglo XIX y principios del XX , comienza a erigirse el Estado de Bienestar, principal figura desde donde surgen las políticas de protección social; este consiste en instituciones y políticas públicas donde el Estado asume la responsabilidad de proveer bienestar material a la población (Larrañaga, 2010). El Estado de Bienestar comienza a operar en 1925 con el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo, el cual da inicio a una etapa designada como Desarrollista, cuyo modelo de seguridad social tiene como principal vía de acceso por parte de los trabajadores el salario, y se guía por los valores de solidaridad, universalidad e integralidad (Larrañaga, 2010:16). Aquí comienza a operar un modelo salarial de acceso a derechos sociales, considerando al trabajador asalariado como principal sujeto de derechos.

Las mujeres acceden principalmente a estos derechos de seguridad social a través del lazo conyugal con los trabajadores asalariados, por lo que en este periodo es muy fuerte la concepción tradicional de familia: "varón asalariado/esposa dependiente", donde son las mujeres esposas y madres a tiempo completo (Provoste, 2012).

Un beneficio asociado a lo anterior son las asignaciones familiares, las cuales son introducidas en 1937, concretizándose en el pago por miembro de la familia dependiente del trabajador, buscando asegurar disminuir la brecha entre el salario de mercado y el monto requerido para cubrir necesidades del hogar (Larrañaga, 2010). Este tipo de beneficio daba cuenta del ordenamiento tradicional familiar, el cual tuvo como principal objetivo "ordenar" y asegurar el modelo de hombre proveedor y la mujer dedicada al cuidado familiar.

Otros lugares de las mujeres en las políticas de protección social se encuentran, por ejemplo, en el segundo gobierno de Arturo Alessandri que impulsa la ley madre-hijo (1937), esta consideraba a todas las esposas de trabajadores de la Caja de Seguro otorgándoles atención médica en periodo de embarazo, parto y posterior periodo de desarrollo de los/as niños/as hasta los dos años. Salvador Allende en su calidad de ministro de salud del gobierno de Pedro Aguirre Cerda, implementa el plan madre-niño (1939), convoca a todas las organizaciones públicas relacionadas con la salud de madres y niños para implementar una serie de intervenciones sobre alimentación, cuidados de la salud, vivienda, entre otras condiciones generales de vida (Larrañaga, 2010). Así, las mujeres se consideran las principales articuladoras entre las políticas de bienestar y los miembros familiares, especialmente la población infantil. Serían las mujeres/madres, especialmente de los sectores populares, los sujetos comprometidos con la salud de sus hijos.

Sin embargo, en este periodo también es posible dar cuenta de lugares para otros desarrollos de las mujeres. En su calidad de trabajadoras acceden a derechos laborales orientados a la preservación del rol de crianza, acceden a derechos civiles y políticos como el derecho a voto, abriéndose la lucha en el ámbito público (Provoste, 2012), situación que permanece hasta tiempos de la Unidad Popular.

Junto con las fracturas provocadas tras el golpe militar de 1973, ocurren diversas transformaciones en el modelo de política social y desarrollo hasta el momento implementadas. Con la dictadura militar se instaura una estructura económica basada en el libre mercado, en el cual se instala un Estado de Bienestar Residual delimitando la política pública hacía objetivos focalizados de asistencia a pobreza extrema e igualdad de oportunidades, donde son los individuos responsables de su propio bienestar (Andersen, 1990; en: Larrañaga, 2010). Por tanto, se inaugura un sistema donde el mercado es el principal regulador de la organización económica y social, mientras el Estado asume un rol subsidiario de las necesidades de la población (CEPAL, 2011).

En esta etapa se comienza a tecnificar la política social, instalándose instrumentos de focalización como la ficha CAS, creada durante 1979 por los Comités de Asistencia Social, y las encuestas para la construcción de mapas de pobreza como la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) desde 1985 (Larrañaga, 2010).

Sin un sistema de seguridad social solidario, el Estado se repliega hacia un rol subsidiario, lo que repercute en la precarización del empleo, fenómeno que afecta de manera directa las conformaciones familiares. Así, los procesos de modernización disminuyen los lazos conyugales y rompen el modelo tradicional de familia, (Valdés, 2005; en Provoste, 2012). Las mujeres trabajadoras dejan de contar con los derechos otorgados a los esposos asalariados, y acceden a trabajos remunerados precarios en cuanto a ingresos, derechos laborales y previsionales. Las mujeres devienen los rostros más visibles de la extrema pobreza, junto con la población infantil, por lo que las políticas de protección social se focalizan en ellos.

En este periodo neoliberal se considera a las mujeres como las principales figuras articuladoras entre las políticas públicas y los miembros dependientes de las familias, puesto que se encuentran supeditadas al rol tradicional del cuidado: la maternidad (Provoste, 2012).

Desde 1990, con la vuelta a la democracia, los gobiernos concertacionistas pretendieron redefinir el Estado, ya no como agente del subsidio sino como garante del acceso de la población a diversas políticas de protección social (AUGE, Chile Solidario, Chile Crece Contigo, etc.); a la vez que se problematiza la pobreza mediante el concepto de vulnerabilidad (Larrañaga, 2010). Es así que, en el caso de las mujeres, se ponen en la mesa de discusión temas como la discriminación de género debido a la división sexual de trabajo, ya sea en desigualdades salariales, derechos laborales y previsionales (CEPAL-UNIFEM, 2004). Sin embargo, pareciera que aún no se logra dar con el objetivo de alcanzar una plena autonomía económica y una democratización en la economía del cuidado en las familias.

La pobreza en Chile

La definición de pobreza encontrada en el discurso oficial del gobierno encabezado por Sebastián Piñera (2010-2014) así como en gobiernos anteriores es más bien operativa, pues se basa en porcentajes e índices del fenómeno. Tal definición se relaciona estrictamente con los medios de medición utilizados, a saber: la Ficha de Protección Social y la encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional Casen (Ministerio de Desarrollo Social, 2013).

[Definición de pobreza extrema:] porcentaje de la población con ingresos mensuales per cápita menores a la línea de pobreza extrema estimada para Chile, la cual equivale al valor de una canasta de alimentos que permite satisfacer las necesidades alimenticias de una persona por el período de un mes. Las líneas de pobreza extrema utilizadas en Chile para el año 2011 se han calculado en $36.049 para habitantes de zonas urbanas y $ 27.778 para habitantes de zonas rurales. Ambas se encuentran expresadas en pesos en noviembre de 2011 (Ministerio de Desarrollo Social, 2013:14).

[Definición de pobreza:] porcentaje de la población con ingresos mensuales per cápita menores a la línea de pobreza estimada para Chile. El valor de las líneas de pobreza utilizadas en Chile para el año 2011 ascendió a $72.098 para habitantes de zonas urbanas y $48.612 para habitantes de zonas rurales, ambas expresadas en pesos de noviembre de 2011.(Ministerio de Desarrollo Social, 2013:17).

Por tanto, es posible afirmar que el enfoque de pobreza en que se basa el Estado chileno es de tipo monetario, puesto que se centra en el nivel de ingresos económicos de las personas, dejando de lado otras dimensiones de la pobreza, como las subjetivas. Sin embargo, al revisar las políticas sociales consideradas para enfrentar cada realidad social, se podría deducir la consideración de otros enfoques de pobreza como el de capacidades, que contiene el reciente programa de Ingreso ético Familiar aprobado durante el año 2012 para superar la extrema pobreza (Ministerio de Desarrollo Social, 2013).

¿Cómo mide el Estado chileno la pobreza?

Así como hay un conjunto de definiciones, hay varias formas de medir la pobreza, dependiendo del paradigma. Principalmente está la medición directa, que mide el consumo efectivo de ciertos bienes o servicios; y la medición indirecta, que mide la capacidad de consumir los bienes o servicios. Cuando la pobreza se mide sólo a partir de los ingresos es calificada como una medida indirecta (consumo potencial), ya que se utilizan "líneas de pobreza" que establecen el ingreso o el gasto mínimo necesario para mantener un nivel de vida apropiado, según determinados estándares sociales. De acuerdo con este enfoque se establece un umbral de ingresos o línea de pobreza, en que se identifica como pobre a las personas cuyo nivel de ingreso (gasto) del hogar, medido en términos per cápita o en escalas de equivalencia, esté por debajo de la línea de pobreza1. En cambio, cuando la pobreza se mide de forma directa se observan las condiciones de vida de la población, en que la situación de pobreza depende de cuán alejadas estén ellas de los estándares sociales. Así, en vez de medir la posibilidad de realizar consumo (característica del enfoque indirecto), se mide el consumo efectivamente realizado.

En Chile la pobreza se mide cotejando el ingreso familiar con el costo de una Canasta de Satisfacción de Necesidades Básicas (CSNB), un grupo de bienes y servicios valorados a precios de mercado, ponderada por un coeficiente que refleja el costo del componente no alimenticio (Jordán, 2013). La canasta de bienes y servicios básicos se elabora con base en las recomendaciones de expertos y los patrones de consumo observados en la población. Luego se determina su costo según precios prevalecientes del mercado, lo que permite establecer el "ingreso mínimo necesario" para adquirir esa canasta. Así, se califica como pobres a aquellos hogares cuyo ingreso es inferior a este nivel, e indigentes a aquellos cuyo ingreso ni siquiera permite satisfacer sus necesidades alimentarias.

Esta forma de medir la pobreza tiene ciertas ventajas: es una medida estandarizada comparable a través del tiempo, y permite una actualización más frecuente que el CENSO. Sin embargo, también presenta falencias, ya que no considera que con el transcurrir del tiempo cambian los satisfactores básicos y también la estructura del consumo (disminuye la proporción del gasto que se destina a alimentación, y hay un aumento significativo en la proporción de otros bienes y servicios básicos, como vestuario, vivienda, transporte, salud, etc).

Amartya Sen (2000) hace una crítica al método indirecto, argumentando que se basa solo en supuestos de consumo que no necesariamente se dan en la realidad. Por otra parte, los ingresos para satisfacer los requerimientos nutricionales dependen de factores como los hábitos de las personas y de los precios cambiantes y la disponibilidad de bienes y servicios.

En los años 70 y 80 se introduce en Chile el concepto de focalización como objetivo explícito de las políticas sociales, lo que permite aumentar la efectividad del gasto social, asignando los recursos escasos a los grupos con mayores carencias (especialmente económicas). Bajo el supuesto de que en una sociedad con alta desigualdad en la distribución del ingreso, la ayuda del Estado debe concentrarse en quienes no tienen las "capacidades" para alcanzar el bienestar social. En esta dirección, el primer instrumento que se diseñó fue la ficha CAS, que permitía evaluar la condición socioeconómica de los hogares en función de variables que remitían a alguna manifestación de la pobreza, como la vivienda, la escolaridad y el empleo. La cual determinaba a través de un puntaje la prioridad de acceso a los beneficios sociales.

A fines de los 80 se introdujo un segundo instrumento, CAS-2, que bajo la forma de un test relacionado de medios, recogía cincuenta variables agrupadas en cinco factores que a través de análisis estadísticos como técnicas de componentes principales y de factores discriminantes, identificaba a los hogares más pobres. A raíz de los cambios socioeconómicos experimentados en Chile en la década de los 90, y la necesidad de incluir un nuevo segmento objetivo de la población como parte de la instalación del Sistema de Protección Social2, en 2007 cambió el instrumento de focalización y se creó la Ficha de Protección Social (FPS).

El principal cambio guarda relación con la inclusión de los riesgos sociales a los que están expuestos las personas, grupos y segmentos vulnerables de la población. Apuntando a seleccionar a las y los potenciales beneficiarias/os, no sólo en razón de su condición socioeconómica general, sino también en función de necesidades diferenciadas y de situaciones específicas como: discapacidad, vejez, desempleo, bajos ingresos, enfermedades, entre otras vulnerabilidades. Se considera en el diseño de la FPS el nivel de recursos económicos actuales y potenciales que poseen las familias bajo el concepto de capacidad generadora de ingresos en relación a las características y necesidades de los miembros del hogar.

La vulnerabilidad se convierte entonces en el nuevo criterio de focalización, incluyendo hogares pobres y aquellos con mayores probabilidades de caer en situación de pobreza. Es decir, se pasa de un enfoque de pobreza asociado exclusivamente a necesidades básicas insatisfechas a un concepto dinámico de vulnerabilidad que se sustenta en las fluctuaciones de ingreso que puede haber en los hogares en el tiempo.

Actualmente, la Ficha de Protección Social es el principal acceso de las personas a la mayoría de las prestaciones y/o beneficios sociales del Estado. No obstante, también contiene falencias en torno al instrumento, tales como: la falta de capacidad técnica y económica de los municipios para llevar a cabo el levantamiento de la información en la FPS, sobrecarga financiera en los municipios para administrar la FPS, existencia de comportamientos engañosos por parte de los/las beneficiarios/as u operadores del sistema que intentan falsear información para bajar los puntajes y acceder a los beneficios sociales distorsionando la focalización que produce la FPS, y una sobre-declaración de información en dimensiones relativas a la escolaridad, la discapacidad o la composición (tamaño) del hogar.

Ante esta situación, el Ministerio de Desarrollo Social (2010) propuso una serie de mejoras al instrumento; también plantea desafíos: avanzar hacia la verificación total de la información que se incorpore en el cálculo de los puntajes (registros del Estado), nuevo modelo de cálculo de puntaje para la FPS, estandarizar los procedimientos de postulación a la FPS en los municipios, así como los procedimientos de aplicación en la FPS en terreno, sistema de supervisión regular, a través de re-encuestaje aleatorio y que los programas sociales incorporen en su diseño criterios de gradualidad.

Programas de Transferencias Condicionadas en América Latina

El Ingreso ético Familiar corresponde a un Programa de Transferencia Condicionada (PTC). En este sentido, es importante contextualizar el auge de este tipo de políticas públicas en América Latina. Rodríguez (2011) argumenta que en la década de los 90 se consolida la idea de que el Estado subsidie la demanda sobre la oferta. Esto es, que se focaliza a la parte de la población que según sus ingresos no puede acceder a la satisfacción de sus necesidades básicas. A estas familias el Estado entrega una serie de transferencias monetarias. De acuerdo a esto, el Estado no regula el precio de los bienes y servicios básicos, sino que más bien subsidia a la población que no puede acceder a ellos, entregando dinero bajo ciertas condiciones.

La autora plantea que de esta forma se refuerza la idea de la desregularización y liberalización de los bienes y servicios por parte del Estado. Sin embargo, esto no significa que se abandonen las prácticas de paternalismo estatal. Por el contrario, si bien el Estado no regula los precios, lo que sí intenta controlar son las conductas de las personas más pobres, pues a través de las condiciones que impone para entregar bonos, intenta dirigir ciertos comportamientos. En este sentido, señala que "el paternalismo estatal que busca corregir el 'altruismo incompleto' de la población pobre, mejorando de esta forma su inversión en el capital humano de los niños y niñas" (Observatorio de la Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, 2012: 58).

Indica además que los programas de transferencias monetarias condicionadas se dan en un contexto en que se cree que el desarrollo económico es el mecanismo esencial para disminuir la pobreza. El supuesto que se maneja es que los frutos de este tipo de desarrollo serán necesariamente derramados al resto de la población. En este sentido, se realiza una crítica a las políticas públicas universales para la superación de la pobreza, y se opta por la selectividad, argumentando que las políticas universales malgastaban los fondos y no llegaban a la población más necesitada. Se abandona así un enfoque de derecho, donde las prestaciones sociales del Estado tendían a universalidad por uno de seguridades y oportunidades.

Según Cecchini y Madariaga (2011), en América Latina existían en 2010 aproximadamente 40 programas de transferencia condicionada, que operaban en 18 países de la región y alcanzaban a más de 25 millones de hogares y a cerca de 113 millones de personas (19% de la población de la región). Los recursos invertidos en estos programas equivalían al 0,4% del PIB.

Para Rodríguez (2011), los programas de transferencias condicionadas plantean dos objetivos fundamentales. El primero es a corto plazo: aliviar a través de los bonos la situación de pobreza por ingreso de los hogares. En esa dirección, el Ingreso ético Familiar contempla seis tipos distintos de bonos para aumentar el ingreso de la familia. El segundo objetivo es a largo plazo: contribuir al fortalecimiento de las capacidades identificadas como "capital humano" de los niños, niñas y adolescentes, y evitar así la reproducción intergeneracional de la pobreza. La hipótesis tras los programas de transferencias condicionadas, según Rodríguez (2011), es que para interrumpir la reproducción intergeneracional de la pobreza, es necesario fortalecer el capital humano de las nuevas generaciones.

Aparte de ser focalizados, los programas de transferencias monetarias tienen como característica las condicionalidades, que son entendidas como "los compromisos concretos que las familias tienen que cumplir para recibir las transferencias" (Cecchini y Madariaga, 2011: 11). En el Ingreso ético Familiar se puede observar que las condicionalidades están enfocadas en dos aspectos: salud y educación. Por ejemplo, se pide a las familias que lleven a sus hijos/as a los controles de niño sano3, además, que los hijos/as asistan a la escuela y que logren rendimientos académicos destacados. El argumento a favor de estas condicionalidades es que al fijar las transferencias se obliga a un cambio de conducta de las personas más pobres, propicia el fortalecimiento de su capital humano. Asimismo, plantea que la contraprestación crea una doble obligación, por un lado de los/as beneficiarios/as, que deben demandar los servicios del Estado, y por otro del Estado, que debe garantizar la oferta y facilitar el acceso (Rodríguez, 2011). Por otra parte, las condicionalidades aliviarían la tensión entre las personas que reciben los bonos y los/as contribuyentes; debido a que se presume que las personas que pagan impuestos estarán más de acuerdo con que los recursos financieros se transfieran a personas que demuestren esfuerzos suficientes para salir de la pobreza (Rodríguez, 2011:12).

Aparece aquí la meritocracia: existirían "pobres merecedores" y "pobres no merecedores" de la atención del Estado. Para el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (2012) esta situación entra en conflicto con una perspectiva de derechos, pues no se basa en principios de universalidad y no discriminación, que son propios del derecho de seguridad social y el acceso a condiciones básicas para una vida digna. En este sentido, los programas de transferencias condicionadas son punitivos, pues si las familias no cumplen con las condicionalidades los bonos no son entregados. Por ello se argumenta que implícitamente existe una atribución de corresponsabilidad a la atribución de pobreza, pues se consideraría que las personas están en una situación de pobreza, porque no han sabido invertir en su capital humano (Observatorio de la Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, 2012).

El Ingreso Ético Familiar y el género: mujeres/madres en la pobreza

Ingreso Ético Familiar4

El Ingreso ético familiar (IEF) surge a partir de la Ley 20.530 publicada en octubre del año 2012. Es una política pública posterior al Sistema de Protección Chile Solidario, y depende del Ministerio de Desarrollo Social (Cecchini y Madariaga, 2011). Se presenta institucionalmente como una alianza entre familias en extrema pobreza y el Estado de Chile, donde ambas partes establecen compromisos mutuos para que las familias superen su situación de pobreza. El IEF se define como:

Un beneficio extraordinario que otorga el Estado de Chile como apoyo directo a las personas y familias de menores ingresos, y constituye una de las medidas que ha implementado el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera para favorecer a las personas más vulnerables con el objetivo de superar la pobreza extrema (Ministerio de Desarrollo Social, 2012)

El Ministerio de Desarrollo Social identifica a las familias en condiciones de pobreza extrema y vulnerabilidad, y las invita a participar. Las familias firman un compromiso de participación, y en conjunto con un gestor familiar elaboran un plan de intervención, donde el Estado debe brindar apoyos sociales y laborales para incorporar a las familias a la sociedad. En este plan, las familias se comprometen a cumplir ciertos deberes y alcanzar logros.

El IEF es focalizado y está dirigido a familias que se encuentren en situación de extrema pobreza, y personas que estén en situación de vulnerabilidad y que cumplan con las siguientes condiciones: tener 65 o más años de edad, vivir solo o con una persona y estar en situación de pobreza o vulnerabilidad; encontrarse en situación de calle; ser menor de edad cuyo adulto significativo se encuentre privado de libertad. El IEFfunciona por medio de un sistema de apoyos, se trabaja de manera personalizada con las familias con el objetivo de desarrollar su autonomía e inserción en el mundo laboral. Estos apoyos consisten en la entrega de bonos5 de acuerdo al reconocimiento de logros y el cumplimiento de deberes asociados a metas familiares, en áreas de salud, educación y trabajo.

El IEF se basa en dos tipos de enfoques teóricos. El primero es el de Sen (2000), que entiende la pobreza como la privación de las capacidades básicas para alcanzar metas y logros. La calidad de vida depende entonces de lo que las personas sean capaces de conseguir. Por esto el IEF busca invertir en el capital humano de niños y niñas, a través de fomento de las capacidades vinculadas a la educación y a la salud.

El segundo enfoque es el conocido como Activos, Vulnerabilidad y Estructura de Oportunidades (AVEO). Para Pinto (2012) este enfoque indica que todas las personas tienen activos o recursos que están bajo su control y que deben ser utilizados para incrementar sus capacidades y así acceder a la estructura de oportunidades. Asimismo, la vulnerabilidad es entendida como expresión social frente al riesgo e implica no tener las capacidades para sortear situaciones y eventos críticos. En este sentido, los bonos ligados a la educación, a la salud y al trabajo, buscan conectar las capacidades de las personas en extrema pobreza con la estructura de oportunidades públicas y privadas. Estas oportunidades estarían referidas a las escuelas, sistemas de salud y mercado laboral.

Según el Centro de Estudios Instituto Igualdad (2012), con el IEF se abandona un enfoque de derecho impulsado por el ejecutivo durante los últimos periodos de gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia. Este enfoque de derecho reconocía las obligaciones del Estado con la ciudadanía por medio de la garantía de derechos básicos. El IEF en cambio, se basa en un enfoque de seguridades y oportunidades asistencialista y meritocrático, pues supone un principio de esfuerzo individual y asistencia temporal por parte del Estado, para las personas en situación de pobreza extrema.

Al invertir en capacidades, el IEF pretende de cierta manera "nivelar la cancha" para que las familias en extrema pobreza, tengan las mismas oportunidades que el resto de la sociedad, desarrollando sus capacidades en materias de salud y educación. El paradigma de justicia social que subyace a esta política pública es el de la Igualdad de Oportunidades, que "consiste en ofrecer a todos la posibilidad de ocupar las mejores posiciones en función de un principio meritocrático" (Dubet, 2010: 12).

Según el mismo autor, la crítica a este paradigma es que no intenta reducir la inequidad entre las diferentes posiciones sociales, ya que parte del principio de que las jerarquías sociales son aceptables en la medida en que todos los individuos tengan iguales puntos de partida: las inequidades son justas en tanto todas las posiciones están abiertas a todos/as.

Desde una perspectiva de género, el paradigma de la igualdad de oportunidades es específicamente problemático para las mujeres debido a que existen mecanismos de inequidad que se han instalado en la estructura social (Dubet, 2010). Como ocurre en el ámbito laboral, donde existen aún grandes brechas de género entre el acceso al empleo y el pago de salarios. Por ejemplo, el bono al trabajo de la mujer que entrega el IEF se propone incentivar el empleo femenino, pero no hay una política estructural de ajuste que regule el mercado laboral según las necesidades estratégicas de género. El Estado de Chile entrega dinero a la mujer por trabajar, pero es ella por su propia cuenta quien tiene que lidiar con las inequidades de género.

En el IEF se argumenta que invertir en educación disminuirá a largo plazo la pobreza intergeneracional. Esto concuerda con lo que plantea Dubet (2010), quien señala que la igualdad es ante todo igualdad en la oferta escolar. Sin embargo, en Chile y en el contexto de educación segmentada, sería errático señalar que una persona con escolaridad completa que proviene de una familia de extrema pobreza tendrá las mismas posibilidades de ocupar una buena posición social que una persona con los mismos años de escolaridad que proviene de una familia de clase alta.

El enfoque que se contrapone al de Igualdad de Oportunidades es el de Igualdad de Posiciones, donde los Estados se ven en la necesidad y obligación de regular las inequidades extremas del mercado y el capitalismo. Asimismo se plantea que antes de hablar de igualdad de oportunidades, se deben adoptar medidas de justicia específicas con el fin de establecer equidad, previo a las oportunidades desplegadas (Dubet, 2010).

Representaciones sociales de género: La(s) mujer(es)/madres como un instrumento para el desarrollo.

Según Pinto (2012), en Chile un 74% de hogares en situación de pobreza extrema tienen jefatura femenina. De acuerdo a esta feminización de la pobreza, Cecchini y Madariaga (2011) argumentan que los programas de transferencias condicionadas tienen como unidad de intervención a la familia, donde se asigna un rol receptor a las mujeres. Ellas, en su papel de madres, son las principales destinatarias de las transferencias. La representación social que subyace a esta situación es que las mujeres utilizarán los recursos monetarios para mejorar el bienestar de los/as hijos/as. En relación con esto, ellas están a cargo de cumplir con las condicionalidades de las transferencias monetarias.

Para Maffei (2013) la crítica desde la perspectiva de género que se ha realizado a los PTC es que conciben a la mujer como un instrumento para superar la pobreza y no como un sujeto de derecho. Tal es el caso de los planes de empleo, que enfocan a las mujeres en el trabajo por cuenta propia, en lo posible territorialmente cerca al hogar y a los/las hijos/as, y por tanto sin mayores oportunidades de desprenderse de las labores domésticas aunque sea temporalmente.

Desde ese paradigma es relevante considerar un comentario de Joaquín Lavín, Ministro de Desarrollo Social en 2012, con respecto al IEF en el programa Mano a Mano, de Televisión Nacional:6

El premio está pensado en la mujer... la experiencia en el mundo es que si tú quieres que la plata llegue a la familia, entre entregársela a la mujer y entregársela al hombre se le entrega a la mujer... hay muchas razones, pero una es que la mujer se pone a sí misma, a ella misma en el último lugar de la lista de prioridades, prioriza sus hijos, prioriza su casa, entonces si tú quieres que la plata vaya a los niños y a la casa, dásela a la mujer y no al hombre, entonces quien va a cobrar este ingreso ético familiar es la mujer y el premio a quién consigue trabajo, está otorgado al trabajo de la mujer.

Es interesante la reflexión del ex ministro en torno al papel que juega la mujer dentro de la familia. Se deduce que al IEF le sirve y toma como punto de partida, el que la mujer se ponga en el "último lugar de la lista de prioridades". Puesto que, parte de la creencia de que las mujeres tienen una predisposición "natural" a redistribuir los recursos al resto de los integrantes del hogar, que poseen una actitud altruista a favor del bienestar de los hijos/as, y un manejo más prudente y eficiente de los bonos. Es así como se naturalizan las relaciones de género establecidas en la sociedad, y que en realidad son construidas.

Si como Scott (1990) consideramos al género como una forma primaria de las relaciones simbólicas de poder, podemos señalar que en el IEF la mujer queda atrapada en un papel de subordinación. A través de la condicionalidad, el Estado orienta el comportamiento de las familias, fortaleciendo el rol femenino de madre. En este sentido, los bonos por deberes y logros apelan a que las mujeres cumplan su rol histórico asignado; el Estado no intenta cambiar las relaciones de género que operan dentro de las familias ni fomentar la corresponsabilidad en el cuidado de los/as hijos/as sino que más bien instrumentaliza a la mujer-madre-cuidadora, en pos de alcanzar mejores resultados para la superación de la pobreza.

El Observatorio de la Igualdad de Género de América Latina y el Caribe (2012) señala que las mujeres no son las beneficiarias directas de las prestaciones de las transferencias monetarias, sino que reciben los bonos debido a su situación de parentesco con los verdaderos titulares de derecho, que son sus hijos e hijas. En tal sentido, las mujeres son beneficiarias operativas de programas como el IEF pero no sujetos de derechos.

De los análisis realizados sobre diversas experiencias de políticas sociales basadas en programas de transferencias monetarias condicionadas, varios autores/as coinciden en que este rol articulador entre las familias y las instituciones públicas otorgadas a las mujeres resulta en una reactualización del paradigma del maternalismo (Martínez y Voorend, 2008) con lo cual ahora las responsabilidades de los cuidados de las y los integrantes dependientes de la familia se estipula por contrato. Esta situación contractual no solo da cuenta de que no hay mayor democratización en los cuidados de las familias, sino que además sitúa a las mujeres como personas sujetos a "premios", y no como ciudadanas.

La propuesta presentada por el programa de Ingreso ético Familiar pareciera responder a la tendencia de los modelos de Género en Desarrollo (GED) al poner especial énfasis en bonos otorgados al trabajo de la mujer, como una medida tendiente hacia la independencia económica de las jefas de hogar. Sin embargo, al no generar propuestas para cambios en las condiciones laborales de las mujeres, lejos de un enfoque de Empoderamiento, pareciera que el IEF responde a un modelo de Antipobreza (Mujeres en Desarrollo, MED), el cual no busca incorporar necesidades estratégicas, sino más bien prácticas que aíslan a las mujeres en la condición de pobres y madres.

Conclusiones

La perspectiva de género enriquece el análisis del concepto de pobreza, ya que la aborda de una manera integral y dinámica e identifica otras dimensiones en la que se manifiesta.

De la misma forma en que otros enfoques critican la definición de desarrollo basada solo en el ingreso, la perspectiva de género muestra que la pobreza contiene tanto aspectos materiales como no materiales, simbólicos y culturales, que inciden en las relaciones de poder entre mujeres y hombres, estableciendo diferencias en términos de responsabilidades, intereses, necesidades y experiencias. Además la dimensión relacional del concepto de género hace posible analizar la pobreza de las mujeres tomando en cuenta el entorno familiar y social, ya que pone en cuestionamiento que el funcionamiento y la distribución de los recursos se presente de forma equitativa en estos espacios.

El Ingreso ético Familiar, al ser una política social enmarcada dentro de los Programas de Transferencias Condicionadas (PTC), contiene representaciones sociales que a pesar del largo recorrido emprendido por las organizaciones y movimientos de mujeres y feministas reproducen roles tradicionales de género e inequidades. En concreto, el IEF no propone estrategias de conciliación del trabajo remunerado y doméstico no remunerado, como tampoco medidas de compensación familiar frente a la mayor sobrecarga de trabajo doméstico que afecta a las mujeres, así como tampoco fomenta políticas de corresponsabilidad, como por ejemplo: reajustes en el uso del tiempo de cada integrante familiar.

En el IEF la mujer es vista como un instrumento para el desarrollo, en tanto es la principal articuladora entre las políticas sociales y las familias. Desde el enfoque de capacidades de Sen, considerado como sustento teórico del IEF, no se lograría expandir las libertades fundamentales para alcanzar el desarrollo, pues no se contempla a las mujeres como sujetos de derechos, sino circunscritas al rol doméstico-reproductivo.

Lo anterior muestra la vigencia del paradigma del maternalismo en las políticas sociales, ya sea en una etapa desarrollista o neoliberal e independiente del color político; el gasto público focalizado solo en las madres de las familias en extrema pobreza invisibiliza los objetivos de la concreción de necesidades estratégicas de género y la universalidad de los derechos.

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Cómo citar

Ahumada, K., Monreal, T. y Tenorio, L. (2016). Representaciones sociales de género: La(s) mujer(es)/madres como un instrumento para el Desarrollo en el Programa gubernamental chileno Ingreso ético Familiar. Revista CS, no. 18, pp. 159-181. Cali, Colombia: Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Icesi.

Footnote

**** Este artículo es producto de una investigación realizada en el marco de la cátedra Género, Modelos y Planificación del Desarrollo, del Magíster en Estudios de Género y Cultura, Mención Ciencias Sociales, de la Universidad de Chile. Artículo recibido el 01/02/2015 y aceptado el 05/02/2016.

1. La línea de pobreza representa el ingreso necesario para adquirir una canasta de bienes y servicios que cubra las necesidades básicas de los miembros del hogar.

2. El sistema de protección social es un conjunto de políticas y programas reducidos a mejorar y disminuir la vulnerabilidad. De acuerdo a su alcance incluye la mayor parte de los programas sociales en operación: educación, salud, vivienda, pensiones, seguro de desempleo, subsidios monetarios, entre otros.

3. El control de niño sano considera todas las actividades destinadas a la prevención, detección y tratamiento oportuno de enfermedades, además del acompañamiento y educación al niño y su familia, con el fin de lograr un adecuado desarrollo y crecimiento. En estos espacios participan padres o cuidadores, así como distintos profesionales de la salud. Para más detalles revisar la página http://www.ingresoetico.gob.cl/

4. La información entregada acerca del Ingreso Ético Familiar fue obtenida a través de la página del Ministerio de Desarrollo Social. En: http://www.ingresoetico.gob.cl/

5. 1. Bono por Dignidad: se refiere a los bonos de base que reciben las familias que desean participar en el Ingreso Ético Familiar. Se divide en Bono Base Familiar y Bono Protección.

2. Bono por Deberes: son bonos que se entregan a las personas y familias que participan en los programas de Apoyo Social y Laboral y que cuentan entre sus integrantes con menores de 18 años. Se dividen en Bono de control de niño sano y Bono por asistencia escolar.

3. Bono por Logros: son bonos destinados al 30% de la población más vulnerable, que logren desempeños destacados en el área educacional y laboral. Se dividen en Bono por logro escolar y Bono por trabajo de la mujer.

6. En: http://www.youtube.com/watch?v=uXvhKPMCMt4

References

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