BALANZA PÚBLICA CERO Y SOSTENIBILIDAD FISCAL EN MÉXICO*

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RESUMEN

Este artícule presenta simulaciones de la evolución de las finanzas públicas en Múxico entre 2002 y 2035 considerando la existencia de pasivos contingentes no reflejados en las cuentas publicas tradicionales, y analiza la instrumentacion de una rgla de equilibrio presupuestario (REP) para México. Los resultados sugieren que la REP reduce las obligaciones del sector publico en la mayoria de los casos, con un monto de ingresos adicionales similares a los estimados con la reforma fiscal de 2002. Sin embargo, con presiones adicionales sobre el gasto publico, el esfuerzo fiscal para mantener la REP aumenta mas que proporcionalmente. Asi, con una presion de gasto adicional anual de 0.25% del PIB, el promedio del esfuerzo fiscal anual por realizar para mantener la REP varia entre dos y cuatro veces el monto del gasto adicional senalado. Esto sugiere que una REP exitosa requière mayores ingresos publicos y medidas que garanticen orden y prudencia en la ejecucion del gasto publico.

ABSTRACT

This document presents simulations on the evolution of public finances in Mexico for the 2002-2035 period considering contingent liabilities not reflected in the traditional public balance, and analyzes the possibility of implementing a Balanced Budget Rule (REP). Results suggest that a REP would tend to reduce public sector liabilities with additional revenues similar in size to those estimated with the fiscal reform for 2002. However, increases in government spending tend to raise the fiscal effort needed to maintain the REP more than proportionally. Thus, an additional annual government spending of 0.25 per cent of GDP requires an average annual fiscal effort between two and four times the referred additional government spending. This suggests that a successful REP requires additional public revenues and measures aimed at guaranteeing order and prudence in the execution of government spending.

INTRODUCCIÓN

A la luz de indicadores tradicionales de deuda y déficit públicos, la administración de las finanzas públicas en México durante los pasados 15 años puede considerarse como prudente. Este manejo de las finanzas públicas permitió que la deuda neta total del sector pasara de 44.4% del PIB en 1990 a 23.8% en 2001; en tanto que en el mismo periodo la balanza pública pasó de -2.30 a -0.73% del PIB. Sin embargo, en los años recientes se ha venido señalando la existencia de una serie de pasivos contingentes que si bien no se reflejan en las cuentas públicas tradicionales, no pueden soslayarse al momento de evaluar la solidez linanciera del sector publico. Entre ellos se encuentran, por ejemplo, los pasivos correspondientes al rescate bancario, las garanties del sector publico por inversiones publicas realizadas por la iniciativa privada, el deterioro de la infraestructura publica y los pasivos provenientes de las pensiones del IMSS e ISSSTE. Además, existen presiones de gasto para la creacion de infraestructura publica, educacion y salud, entre otros.1

En atencion a esta problemática contable, el gobierno federal estima cifras respecto a conceptos de deuda y necesidades de financiacion mas amplios a los tradicionales. Así, los saldos historicos de requerimientos financieros (SHRF) del sector publico, que representan una opción a la medida tradicional de deuda publica total, muestran que dichas obligaciones al cierre de 2001 ascienden a 40.49% del PIB. Por otro lado, los requerimientos financieros del sector publico (RFSP), que captan las necesidades anuales de financiación del sector publico, se estiman al cierre de 2001 en 3.82% del PIB, 3.1 puntos porcentuales del PIB superior a la medida tradicional de la balanza pública.2

Estas cifras, en combinación con las diversas dificultades para aumentar los ingresos del sector público en México, sugieren que el margen de maniobra para procurar la solvencia del sector público es limitado. En estas condiciones resulta claro que la disciplina fiscal es un pilar fundamental para garantizar la estabilidad de la economia mexicana en el futuro. No obstante, la "procuration" de la disciplina de las finanzas públicas no es un asunto trivial. Por ejemplo, la experiencia internacional de los anos setenta y ochenta muestra cómo un número importante de economías -desarrolladas y en desarrollo- enfrentó problemas para contener su deuda y déficit publicos.3

Las dificultades encontradas en los años ochenta para revertir las tendencias de mayores niveles de deuda y déficit, así como el reconocimiento universal de los efectos nocivos de la indisciplina fiscal (mayor inflation y mayores tasas de interes reaies y nominales, reducciones en la inversion publica y privada, desaceleracion del crecimiento, etc.), obligaron a diverses paises a elaborar y adoptar medidas encaminadas a prevenir la recurrencia de estos problemas. En este contexto, a fines de los ochenta y principios de los noventa reaparece en la discusión de procuration de la disciplina fiscal el concepto de "reglas fiscales."4

Las reglas fiscales representan restricciones de politica fiscal definidas habitualmente en términos de algun indicador de los resultados fiscales globales, que pretenden otorgar credibilidad en la política económica al limitar la intervención discrecional. "Su objetivo es obtener la confianza de los agentes economicos al garantizar que los fundamentos serán predecibles y sólidos, independientemente del gobierno que esté al frente."5

En el caso mexicano ciertas variantes de las reglas fiscales ya han sido consideradas como un posible instrumento que eoadyuve a preservar la disciplina fiscal en los anos por venir. Así, en abril de 2001 el Ejecutivo envió al Congreso una propuesta en la que se planteaba, entre otras cosas, la adoption de una regla de balanza presupuestaria equilibrada como medida para fortalecer la posición financiera del sector público. En virtud de esta propuesta, y dada la importancia concedida en años recientes a la adopcion de reglas fiscales en economías desarrolladas y de mercados emergentes, resulta conveniente realizar una re vision de las ventajas y desventajas que podrían provenir de la adopcion de estas reglas en México, tarea a la que se enfoca el presente articulo.

El trabajo esta organizado como sigue. La sección I define lo que es una regla fiscal; presenta una clasificacion de dichas reglas y explora la experiencia internacional reciente en torno de la aplicación de las mismas. La seccion II analiza la situación financier a del sector publico en Mexico, destacándose las diferencias entre los montos de deuda y los déficit públicos que resultan de las definiciones tradicionales y las que arrojan los nuevos conceptos de SHRF y RFSP.

La sección III presenta las trayectorias de deuda publica que hubiesen resultado y las que resultarian por concepto de la aplicación de una regla de equilibrio presupuestario para los periodos 19902001 y 2002-2035, respectivamente; asimismo, examina la sostenibilidad de la deuda pública ampliada con y sin regla presupuestaria. Las simulaciones sugieren que para el periodo 1990-2001 la regla de equilibrio presupuestario hubiese producido niveles de deuda publica muy similares a los que efectivamente se observaron; en tanto que la aplicación de una regla de equilibrio presupuestario a partir de 2002 implicaría, para la mayoria de los panoramas considerados, reducciones en las obligaciones del sector público como porcentaje del PIB. Asimismo se observa cómo ante presiones adicionales en el gasto público, el esfuerzo fiscal para mantener una regla fiscal aumenta mas que proporcionabnente. Por ejemplo, con una presion de gasto adicional permanente de 0.25% del PlB, el promedio del esfuerzo fiscal anual estimado por realizar para mantener la regla de equilibrio presupuestario varía entre dos y cuatro veces el monto de gasto adicional, dependiendo de la combinación de tasa de interés real y crecimiento del PIB real que se utilice. Lo que esto sugiere es que la instrumentación y factibilidad de una REP requiere medidas que garanticen la continuidad en el orden y la prudencia en la administración de las finanzas públicas en el futuro. Por último, vale la pena señalar que la solidez de las finanzas publicas incide en los llamados "fundamentales" de la economía. Procurar la disciplina fiscal, con o sin regla fiscal, es un elemento esencial para reducir el nivel y la volatilidad de la tasa de interés real y aumentar la inversión privada; también reduce la necesidad de la financiación inflacionaria y, por ende, disminuye la tasa de inflación y su volatilidad. Así, las finanzas públicas "sanas" son una condición necesaria para el potencial de crecimiento ecoóomico con el consecuente efecto positive en el empleo.6 Al final se presenta las conclusiones y algunos comentarios.

I. REGIAS FISCALES: MAJRCO CONCEPTUAL

En abril de 2001 el gobierno federal envió al poder Legislative una iniciativa de reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos encaminada a limitar el endeudamiento publico y garantizar la solvencia del sector publico en el futuro. Una propuesta que destaca en dicha iniciativa es la que se plantea para el segundo párrafo del articulo 126 constitucional: "La Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos deberán contribuir al equilibrio presupuestario. En caso de que el Congreso de la Union apruebe endeudamiento público para cubrir el presupuesto de egresos, deberá establecer en el dictamen correspondiente la reducción progresiva de dicho endeudamiento dentro de los tres anos siguientes, hasta su elimination en el cuarto ano."' En esta propuesta, lo que el Ejecutivo plantea es fundamentalmente la introduction de una "regla fiscal". Pero, ¿qué es una regla fiscal y cuál puede ser su utilidad en un contexte como el de Mexico? Esta sección define de manera breve las reglas fiscales, su clasificacion, y explora la experiencia international reciente respecto a su instrumentation, dejando para los siguientes capitules el análisis de los efectos que pudieran derivar de la aplicacion de una regla de equilibrio presupuestario en México.

1. Reglas fiscales

De acuerdo con Kopits y Symansky (1998), una regla fiscal se define como una restricción permanente a la politica fiscal, expresada en términes de un indicador de desempeño fiscal, como el déficit presupuestario, deuda, endeudamiento u otros componentes de las finanzas publicas. El planteamiento de usar las reglas fiscales no es nuevo. Sin embargo, su aplicacion ha venido en ascenso en fechas recientes ante las dificultades encontradas en diverses paises para abatir el sesgo hacia el déficit fiscal mediante politicas discrecionales de corto y mediano plazos. Su aplicacion se entiende, por tanto, como parte de una estrategia para procurar la credibilidad de la politica del gobierno y prevenir un future incremento potencial en el endeudamiento publico.

Las reglas fiscales varian considerablemente entre paises en términos de las variables objetivo, cobertura institucional y método de instrumentacion. En realidad, puede decirse que son más heterogéneas y complejas que las reglas monetarias o cambiarias. Sin embargo, es posible clasificarlas de acuerdo con su estructura operativa en tres categorías: reglas numéricas, reglas de procedimiento y reglas de transparencia (cuadro 1).8

Cada regla opera en distintos aspectos de la administracion de las finanzas publicas y su variedad incorpora desde leyes de operatividad del presupuesto y transparencia en la asignación de recursos, hasta limites explicites en los montes de deuda y déficit. En general, dado que las distintas reglas operan en ámbitos diferentes, estas se consideran como complementos, mas que como sustitutos. Esta ultima consideration conviene tenerla presente al momento de elaborar un esquema de reglas. A continuación se presenta una revisión de las distintas reglas fiscales.

CUADRO 1. Clasificación de reglas de política macrofiscales

a) Reglas de política macrofiscal numéricas. Las reglas numéricas representan cláusulas especificas, inscritas en alguna ley, tratado internacional o en la Constitución, respecte a la capacidad de acción del gobierno, y en las cuales se establecen limites en algunas variables representativas de las finanzas publicas, mismas que son vigiladas de manera periodica.

Un tipo de regla númerica es el establecimiento de un nivel objetivo del saldo presupuestario o la imposicion de limites en la finaneiacion que el sector publico puede obtener de fuentes internas. Un ejemplo de esta ultima regla seria la prohibicion al gobierno de financiarse por medio del banco central. Una variacion de esta regla consiste en limitar la financiacion del sector publico por medio de cualquier fuente en funcion de los ingresos ? gastos de un periodo anterior ?, en su defecto, del promedio de varios periodes anteriores.

Las reglas numéricas también suelen definirse en funcion de la capacidad de endeudamiento ? del monto de las reservas financieras del gobierno. En el primer caso, las reglas buscan limitar el total del pasivo bruto (o neto) del gobierno como proporcion del PIB a un máximo establecido; en el segundo, las reglas establecen metas para las reservas de los fondes extrapresupuestarios de contingencia.

A las reglas numéricas se les distingue por su capacidad para inducir una mayor disciplina fiscal (en particular, para abatir el sesgo al déficit), en comparacion con la que puede obtenerse mediante otro tipo de reglas, gracias a que su sencillez facilita la vigilancia por parte de los mercados. Su efectividad requiere, sin embargo, especial atencion en su elaboracico a fin de procurar su operatividad y sostenibilidad (o viabilidad). Esto es de particular importancia para economias en las que el entorno económico y politico es volatil. Per ejemplo, una regla numérica demasiado inflexible podria impedir mantener estable la trayectoria de las tasas de impuestos a lo largo del tiempo y generar incentives para la "contabilidad creativa", entendida ésta como la creación de partidas presupuestarias no consideradas en la regla. En este caso, la utilidad de la regla se veria mermada.

RECUADRO 1. Reglas numéricas

b) Reglas de politica macrofiscal de procedimiento. Las reglas de procedimiento pretenden modificar y ordenar la interaction entre los distintos agentes que participan en el proceso presupuestario, afectando la elaboration del presupuesto, así como su aprobación y ejecucion. Las reglas de procedimiento pueden clasificarse en "jerárquicas" o "colegiadas".

Las reglas de procedimiento jerárquicas son las que concentran el poder en materia presupuestaria en el ministro de finanzas al interior del gabinete, y en el Ejecutivo vis à vis el Legislative. Su operatividad puede definirse en los siguientes términos. Al inicio del proceso de elaboration del proyecto de presupuesto, el ministro a cargo del control del gasto publico establece limites que deben respetarse. Durante la etapa de aprobacion, el Congreso puede modificar la composition del gasto, pero no puede incrementar el déficit o el gasto total. Por ultimo, el Ejecutivo puede recortar el gasto de manera unilateral si los recursos son menores a los proyectados. Básicamente, las reglas de procedimiento se relacionan con la concentración y distribution del poder en la determinación de los rubros que conforman el presupuesto para un país. Una de sus principales ventajas es su capacidad para introducir una mayor disciplina fiscal al concentrar el poder en quienes tienen la responsabilidad de mantener la estabilidad macroeconómica.

Las reglas colegiadas, por su parte, buscan repartir el poder en la elaboración del presupuesto de manera mas uniforme entre los participantes que interactuan en su realization. Estas reglas son las que definen, por ejemplo, que en la etapa de elaboration del presupuesto cada ministro presente el presupuesto que corresponde a su dependencia, para posteriormente negociar de modo conjunto con todo el gabinete. En la etapa de aprobacion el Congreso no tiene restricciones en cuanto a las modificaciones que puede proponer, e incluso puede promover incrementos en el presupuesto aun despu´s de su aprobación.

Quizá la principal ventaja de las reglas de procedimiento es su flexibilidad, dado que permiten responder más rápidamente ante el ciclo económico. Sin embargo, estas reglas por sí solas no resuelven los problemas del ciclo electoral y del sesgo al déficit que pueden presentar los políticos.

RECUADRO 2. Reglas de procedimiento

c) Reglas de político, macrofiscal de transparencia. La efectividad de las reglas fiscales está íntimamente vinculada con la transparencia en su definición y aplicación. La aplicacion de una regla fiscal sin un mandate explicite de mantener la transparencia es posible que lleve a evasión y distorsiones, erosionando su efectividad. Es por ello que en la elaboración de una estrategia de reglas fiscales deben considerarse reglas que modifiquen la transparencia en el ejercicio del presupuesto.

RECUADRO 3. Reglas de transparencia

Entre los problemas que se pretende erradicar mediante este tipo de reglas están la existencia de partidas extrapresupuestarias, el uso estratégico de estimaciones macroeconómicas para la elaboración del presupuesto, la exclusión de deudas contingentes del documento presupuestario y la posibilidad de ejercer "contabilidad creativa". Todos estos puntos reducen la transparencia en el ejercicio del presupuesto y, por tanto, la confiabilidad de la sostenibilidad de las finanzas públicas.9

2. Criterios para evaluar un sistema de reglas fiscales

Las reglas fiscales representan, sin duda, una opción atractiva para procurar la disciplina de las finanzas públicas en el largo plazo. No obstante, su adopción requiere especial cuidado. Cada regla tiene sus ventajas y desventajas particulares, e incluso en algunos casos determinadas reglas se contraponen. Si a esto agregamos que existen diferencias estructurales importantes entre economias, resulta obvio que los interesados en seguir un esquema de reglas fiscales están obligados a evaluar con detalle las posibles consecuencias de las medidas por adoptar en función de sus condiciones particulares.

La bibliografia relacionada con las reglas fiscales no desconoce las criticas anteriores. Sin embargo, también senala que las reglas fiscales pueden ser instrumentos útiles de politica económica en la medida que éstas: i) estén bien definidas, esto es, que señalen claramente su objetivo; ii) sean transparentes, es decir, que existan elementos para evaluar si efectivamente la evolución de las variables económicas permitirá cumplir la regla fiscal; iii) sean adecuadas respecto a la meta especificada, esto es, que el esfuerzo requerido para cumplir con la meta - por ejemplo, en ingresos adicionales- sea factible de lograr; iv) sean sencillas, flexibles y con sanciones establecidas, es decir, que sean fáciles de entender y que permitan enfrentar los diferentes choques de manera efectiva; asimismo, que existan incentivos para que las reglas sean efectivas y que se consideran sanciones en caso de desviaciones; v) sean congruentes, es decir, que las reglas efectivamente lleven al cumplimiento de los objetivos deseados, Le. estabilización económica, y vi) que vayan acompañadas de acciones eficientes de política, esto es, que existan los mecanismos institucionales y ajustes previos que hagan que la regla sea alcanzable (Kopits y Symansky, 1998).

En este sentido, toda propuesta encaminada a la posible adopción de un sistema de reglas fiscales que obvie estos elementos resulta incompleta y, por tanto, la probabilidad de alcanzar los objetivos que de ella puedan esperarse es escasa.

II. EVOLUCIÓN DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN MÉXICO, 1990-2001

Desde fines de los años ochenta las autoridades mexicanas han procurado la solidez financiera del sector público, asi como una distribución más equitativa de la carga tributaria. Con esta perspectiva, durante los primeros años de los noventa se acelero el proceso de privatización de empresas públicas, se realizaron reformas en torno del impuesto sobre la renta y la tasa del IVA, además de que se introdujeron diversas medidas encaminadas a reforzar el cobro de impuestos y eliminar distorsiones en el sistema impositivo.

El esfuerzo realizado permitió al sector público obtener un promedio de ingresos para el periode 1990-2001 de 23.2% del PIB, a la vez que el promedio de gasto público fue de 23.2% del PIB. La balanza pública presupuestaria, a su vez, fue de 0.03% del PIB en promedio para el periodo; en tanto que la deuda pública ne ta total mostró una caida notoria, al pasar de 44.4% del PIB en 1990 a 23.4% en 2001 (gráficas 1 a-c).

En la actualidad se reconoce, sin embargo, que los indicadores tradicionales de balanza y deuda del sector público soslayan diversas obligaciones que el gobierno mexicano debe enfrentar, como son los pasivos del Instituto de Protección al Ahorro Bancario (IPAB), del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (Pidiregas), las pensiones federales del IMSS e ISSSTE, entre otros, lo que reduce su capacidad para reflejar la verdadera posición de las finanzas públicas en México.

En fechas recientes, y como respuesta a esta problemática, las autoridades se dieron a la tarea de publicar información de la posición financiera del sector público en la que se consideran algunos de estos pasivos. Así, como opciones a las medidas de déficit y deuda, las autoridades mexicanas han procedido con el cálculo y difusión de información de dos nue vos conceptos: los requerimientos financieres del sector público (RFSP) y los saldos históricos de requerimientos financieros del sector público (SHRF).

Los RFSP "miden las necesidades de financiamiento para alcanzar los objetivos de las politicas públicas, tanto de las entidades adscritas al sector público como de las entidades del sector privado y social que actúan por cuenta del gobierno".10 Los RFSP agrupan, entre otros, la balanza pública tradicional, el uso de recursos para financiar los sectores privado y social, los requerimientos financieros del IPAB, una vez descontadas las transferencias del gobierno federal, los Pidiregas y los requerimientos financieros del FARAC.11 Los SHRF, por su parte, constituyen otra medida de las obligaciones totales del sector público. De acuerdo con la definición de la SHCP,

GRÁFICA la. Ingresos y gastos del sector público, 1990-2001GRÁFICA 1b. Balanza pública presupuestaria, 1990-2001GRÁFICA 1c. Deuda pública neta total, 1990-2001

los SHRF representan el acervo neto de las obligaciones del sector público, es decir, pasivos menos activos financieros disponibles, en virtud de la trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los RFSP. Su variación en un periodo determinado debe ser igual a los RFSP más los registros contables que no obedecen a transacciones, pero modifican el valor de las obligaciones públicas en moneda nacional a lo largo del periodo, como la revaluación per la variación en los tipos de cambio de las divisas en que se contrataron los pasivos, las diferencias entre el valor de colocación y el valor nominal de las obligaciones financieras y la diferencia entre el valor nominal y el precio de compra de pasivos cancelados.12

Una vez que se consideran estos dos nuevos indicadores, la posicion financiera del sector público en México cambia de manera importante. Por ejemplo, los SHRF indican que las obligaciones del sector público para el periodo 1990-2001 fueron en todo momento superiores a 27% del PIB (gráfica 2). De acuerdo con este concepto, las obligaciones del sector cayeron sólo 5.26 puntos porcentuales entre 1990 y 2001, cifra muy inferior a la caida que tuvo el concepto tradicional de deuda pública neta total en ese mismo periodo (21 puntos porcentuales del PIB).

Por otra parte, la medida de RFSP indica que a partir de 1993 las necesidades de financiación del sector público han sido superiores a 2.4% del PIB (de hecho, de 1996 a 1999 los RFSP superaron 5% del PIB), cerrando en 2001 en 3.79% del PIB (gráfica 3). La medida tradicional de balanza publica muestra, en cambio, que desde 1993 las necesidades de financiación del sector público nunca han sido superiores a 1.1% del PIB.

Evidentemente, un pais donde las necesidades anuales de financiación del sector público alcanzan 3.79% del PIB y sus obligaciones reconocidas superan 40% del PIB (ambos al cierre de 2001) - y en donde además se enfrentan problemas para aumentar los ingresos públicos y existen presiones para incrementar el gasto social- los márgenes de maniobra de las autoridades para garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas se reducen.

GRÁFICA 2. Deuda pública neta total y SHRF, 1990-2001GRÁFICA 3. Balanza primaria, balanza pública y RESP, México, 1990-2001

Lo anterior obliga, por tanto, a considerar opciones que contribuyan a mantener la solvencia del sector público en el largo plazo y evitar así tener que recurrir a medidas extremas, como la moratoria o mayores tasas de inflación. Las reglas fiscales pueden ser una opción en este sentido. La siguiente sección estima el efecto de una regla fiscal - definida respecto a la balanza pública- en la sostenibilidad de finanzas públicas en Mexico. El ejercicio ilustra el efecto de la imposición de una "regla numérica" similar a la planteada en la propuesta enviada por el Ejecutivo a la Cámara de Diputados en abril de 2001.13

III. UNA REGLA DE EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO (REP) PARA MÉXICO

La instrumentación de una REP trae consigo ciertos inconvenientes. El mas importante de ellos es la falta de flexibilidad en la politica fiscal para actuar como estabilizador automático de la economia. Cuando una economia se encuentra en recesion, los ingresos tributaries del gobierno tienden a caer, mientras que el gasto publico aumenta en economias en las que existen programas explicitos para aliviar el desempleo temporal u otros gastos asociados a los ingresos de la población. Asi, el argumento es que permitiendo un mayor déficit público en recesiones y un superávit público en expansiones, la politica fiscal permite amortiguar las fluctuaciones en el producto real. Por elle, la instrumentación de una REP inhibiria el carácter anticíclico de la política fiscal.14

Per otra parte, sin dejar de reconocer el carácter procíclico de la REP, cabe señalar que la disciplina fiscal coadyuva a mantener bajas las tasas de interés, contribuyendo a reducir la carga financiera de las empresas, de las familias y del sector público, y libera recursos internos y externos para ampliar el gasto de inversión de los particulares. El argumento es que conservar la estabilidad macroeconómica mediante finanzas públicas "sanas", independientemente del ciclo económico, permite sentar la base para una recuperación más sólida y rápida, una vez que el entorno económico se torna más favorable (SHCP, 2001).

Además, cabe señalar que la política anticíclica atribuida a los estabilizadores automáticos implica que en periodos de auge se ahorren recursos vía un mayor superávit fiscal. Sin embargo, la CEPAL (2002) muestra que 25 de 31 países de la América Latina y el Caribe mostraron una politica fiscal prociclica durante los años noventa.15 En este sentido, la imposición de una REP posiblemente no agregaría mucho al comportamiento procíclico de la politica fiscal. Por último, es importante añadir que, como se explicó lineas arriba, la iniciativa del Ejecutivo permite desviaciones temporales de la REP, siempre y cuando se garantice que ésta pueda alcanzarse dentro de los siguientes cuatro años.

Con base en lo anterior, esta sección analiza los efectos de imponer una regla fiscal definida en la balanza pública en México. En particular, se simula el efecto en la evolución de las obligaciones del sector público de la imposición de una REP. Si bien la regla que aqui se evalúa no es idéntica a la propuesta por el Ejecutivo, si es lo suficientemente cercana como para dar una idea de la repercusión que ésta puede tener en la evolución de las obligaciones del sector público, asi como de la magnitud del esfuerzo fiscal que debe efectuarse a fin de garantizar su sostenibilidad en el largo plazo.16 En este análisis, y conforme a lo planteado en la seccion anterior, si bien la regla fiscal se analiza respecto a la balanza publica tradicional, también se considera la medida de déficit ampliada (RFSP) para analizar la evolución de la deuda pública ampliada (SHRF).

Se realizan dos ejercicios. El primero evalúa, de manera retrospectiva, el efecto que la REP pudo haber tenido en la evolución de las obligaciones del sector público, medidas por los SHRF, en el periodo 1991-2001. El segundo estima el efecto en esta misma variable en caso de implantar la misma regla para el periodo 2002-2035, y se compara con el panorama sin regla para evaluar la sostenibilidad de la deuda pública.17

1. Efectos de una REP en la evolución de la deuda pública en México, 1990-2001

Esta subsección analiza, en retrospectiva, el efecto de imponer una REP en la evolución de las obligaciones del sector público (medidas por medio de los SHRE) en Mexico en el periodo 1990-2001, así como el esfuerzo fiscal que se hubiese requerido para cumplir con dicha regla. Los resultados de este ejercicio habrán de compararse con los datos observados de las variables pertinentes para el periodo de que se trata.

La expresión (1) indica que los SHRF al final del periode t están determinados por los SHRF al final del periodo t -1(SHRF^sub t-1^), menos los RFSP en el periodo o (en el que un valor negativo para RFSP corresponde a un déficit, y un valor positive equivale a un superávit); más un monto A^sub t^ por concepto de ajustes contables que no obedecen a transacciones pero que modifican el valor de las obligaciones publicas en moneda nacional a lo largo del periodo t (como los ajustes del tipo de cambio de la divisa en que se denominan los contratos, las diferencias entre el valor de colocación y el valor nominal de las obligaciones financieras, ajustes inflacionarios, entre otros).18

La gráfica 4 muestra la trayectoria de los SHRF como porcentaje del PIB para 1990-2001 (según información de la SHCP) y la trayectoria de los SHRF que hubiese resultado de la aplicación de una REP.20

GRÁFICA 4. SHRF observados (SHRF^sup O^) y según la REP (SHRF^sup R^), 1990-2000

Como se observa, el comportamiento de ambas series es muy similar. Incluse, terminan prácticamente en el mismo nivel al final del año 2001. Según la regla, los SHRF al 31 de diciembre de 2001 habrían alcanzado 40.50% del PIB, en tanto que el valor observado fue de 40.49% del PIB. Este resultado no es sorprendente puesto que a lo largo del periodo 1990-2001 el promedio de la balanza pública presupuestaria fue de 0.03% del PIB, valor muy cercano a la balanza pública presupuestaria de cero propuesta en la regla.

En un análisis referente a la posible aplicación de una REP también se hace necesario estimar el "esfuerzo fiscal" (EF) que debe realizarse para garantizar el cumplimiento de la misma. Esto porque de nada serviría imponer una regla si los recursos necesarios para garantizar su cumplimiento fueran inalcanzables. El cálculo de este esfuerzo fiscal se presenta a continuación.

La gráfica 5 muestra el "esfuerzo fiscal" (como porcentaje del PlB) que se habría requerido a lo largo del periodo 1991-2001 a fin de garantizar el cumplimiento de la REP. Obsérvese que durante 1991-1992 el esfuerzo fiscal necesario para cumplir con la REP es negativo; esto es, dada la balanza primaria obtenida en esos dos años, las autoridades habrían podido reducir dicha balanza en 2.44 y 3.62 puntos porcentuales del PIB, respectivamente, y todavia cumplir con la regla. Que el esfuerzo fiscal sea negativo para esos dos años no es un resultado que deba sorprender. Esto se explica sobre todo por la venta de empresas públicas, lo que trajo consigo ingresos extraordinarios no recurrentes al sector público.21

Sin embargo, nótese que a partir de 1994 el esfuerzo fiscal es positivo, lo que indica que se habrían requerido, en promedio, recursos adicionales de alrededor de 1 punto porcentual del PIB a fin de satisfacer la REP. Este resultado es congruente, como se esperaría, con el hecho de que durante el periodo 1994-2001 la balanza pública observada haya sido negativa.

GRÁFICA 5. Esfuerzo fiscal para mantener la REP, 1991-2001

2. Efectos de una REP en la evolución de la deuda pública en México, 2002-2035

Esta sección estima la trayectoria de las obligaciones del sector público (SHRF) con una REP para el periodo 2002-2035, y se compara con la evolución de los SHRF que resultaría en ausencia de dicha regla.22 Además, esto permite evaluar la sostenibilidad de la deuda pública, definida aquí como una trayectoria constante o decreciente de la proporción deuda pública/PIB.

En este ejercicio la dinámica de las obligaciones del sector público está determinada por la evolución de los SHRF, considerando presiones adicionales en las finanzas públicas provenientes de las pensiones federales del IMSS y del ISSSTE, así como de los requerimientos financieros durante 2002 de los Pidiregas por un monto de 2% del PIB. En el análisis de sostenibilidad el efecto de los pasivos federales del IMSS e ISSSTE se capta vía reducciones en la balanza primaria de cada año; en tanto que el costo de los Pidiregas proyectado para 2002 se capta por medio de un incremento de los SHRF al final de 2002. Estos ajustes permiten basar la regla en la balanza pública tradicional y, al mismo tiempo, considerar la evolución de la deuda pública ampliada.

En las simulaciones los valores de r, g y la balanza primaria para 2001 y 2002 se basan en información de la SHCP. Sin embargo, a partir de 2003, se consideran diversos panoramas para la evolución de estas variables. En particular, se analiza tres trayectorias constantes para r (4, 6 y 8%); en tanto que para g se consideran cuatro (3, 4, 5 y 6 por ciento).

El valor para la balanza primaria en 2003 se define como el promedio del periodo 1996-2002. Sin embargo, dado que la trayectoria para esta variable a partir de 2003 depende de la evolución de los pasivos de las pensiones del IMSS e ISSSTE, es necesario contar con una estimación de los mismos. Este trabajo utiliza una estimación para la evolución de estos pasivos realizada por Sales et al (1996). De las diversas trayectorias que estos autores calculan, se consideraron sólo tres. Una es la que muestra el mayor costo de las pensiones; otra es la que produce el monto menor, y una tercera es una trayectoria intermedia.24 A las trayectorias de mayor y menor costo se les hizo un ajuste adicional. En el primer caso, se supuso que el costo era aun mayor que el estimado por Sales et al (1996) en un monto de 10%; en tanto que en el segundo caso se supuso que el costo era 10% debajo del estimado por dichos autores.25 La intención de estos ajustes fue dar cuenta de una posible subestimación o sobrestimación del costo de las pensiones del IMSS.

Por su parte, la trayectoria para los pasivos por concepto de las pensiones del ISSSTE se supuso proporcional a la de los pasivos del IMSS. En este caso se utilizó un factor de proporcionalidad constante de 60 por ciento.26

CUADRO 2. Nivel de los SHRF en 2035 en ausencia de la REP(Porcentaje del PIB)CUADRO 3. Los SHRF en 2035 en presencia de la REP(Porcentaje del PIB)

El cuadro 2 muestra los SHRF que resultarían en 2035 ante distintos panoramas de la tasa de interés real, el crecimiento del PIB real y el costo estimado de las pensiones del IMSS e ISSTE, sin la instrumentación de la REP. En el cuadro, los valores de los SHRF con asterisco indican que corresponden a trayectorias de largo plazo descendentes o estables y, por tanto, sostenibles en el largo plazo, en tanto que los valores de los SHRF sin asterisco corresponden a trayectorias insostenibles.27

De acuerdo con el cuadro 2, a mayores tasas de interés real o montos mayores del costo de las pensiones mayor es el nivel de los SHRF, en tanto que mayores tasas de crecimiento del PIB real redundan en menor deuda. Obsérvese que con una tasa de interés real de 4% existen siete trayectorias sostenibles de las 12 consideradas. Sin embargo, al incrementar la tasa de interés real a 6%, el número de trayectorias sostenibles de los SHRF se reduce a seis. Finalmente, con una tasa de interés real de 8% sólo se registran tres trayectorias sostenibles de las 12 posibles.28

En un panorama "intermedio" para la tasa de interés real y el crecimiento del PIB real, esto es, en el que se considera una tasa de interés real de 6% y una tasa de crecimiento del PIB real de 4%, la trayectoria de los SHRF es sostenible sólo si se considera un costo de pensiones "bajo" (véase cuadro 2 y gráfica 6).

Pasemos ahora a revisar la evolución de los SHRF con la REP. El cuadro 3 muestra los niveles de los SHRF que resultarían ante distintas tasas de interés real, de la tasa de crecimiento del PIB real y del costo de las pensiones del IMSS e ISSSTE en presencia de la REP.

Un punto que destaca aquí es que con la REP, la trayectoria de los SHRF es independiente de la tasa de interés real y del monto de las pensiones del IMSS e ISSSTE. Sólo cambios en la tasa de crecimiento del PIB real inducen variaciones en la trayectoria de la deuda pública. En este caso, una mayor (menor) tasa de crecimiento del PIB real se traduce en un menor (mayor) nivel de los SHRF en el largo plazo. Por ejemplo, con una tasa promedio de crecimiento del PIB real de 3%, los SHRF en 2035 cae a 5.66 puntos del PIB; en tanto que con una tasa de 6%, los SHRF caen hasta 2.19 puntos del PIB.

GRÁFICA 6. Evolución de los SHRF en ausencia de la REP(a)

Que los cambios en la tasa de interés real o en el costo de las pensiones no modifiquen la trayectoria de los SHRF obedece a que con la imposicion de la REP el sector público es imposibilitado a incrementar su endeudamiento neto. En estas condiciones, si las tasas de interés reaies y/o el costo de las pensiones del IMSS e ISSSTE aumentan, el sector público está obligado a realizar un mayor esfuerzo fiscal para cubrir estos pasivos y cumplir con la regla. Dado que el endeudamiento neto es cero con la REP, cuando el PIB real crece (decrece), el monto de la deuda pública como porcentaje del producto cae (aumenta).

Lo relevante del análisis de la REP, sin embargo, no es sólo que ésta conduzca a menores niveles de los SHRF en el largo plazo que hace sostenible su trayectoria, sino que determina el esfuerzo fiscal que debe realizarse anualmente a fin de cumplir con dicha regla, porque de nada serviría imponer una REP si el esfuerzo fiscal necesario para garantizar su cumplimiento fuera evidentemente inalcanzable. Pero, ¿como determinar si el esfuerzo fiscal necesario para garantizar el cumplimiento de la REP es posible de alcanzar?

Un marco de referencia útil para definir si el esfuerzo fiscal necesario para garantizar el cumplimiento de la REP es o no alcanzable -y por tanto que la REP sea creíble- puede ser, por ejemplo, el monto de recursos adicionales que el gobierno federal espera obtener por conducto de las adecuaciones fiscales vigentes a partir de 2002 para aumentar los ingresos públicos (tributaries y no tributaries) e incrementar la eficiencia en la administración tributaria. De acuerdo con cifras oficiales estas medidas habrían de otorgar al sector público recursos adicionales recurrentes por un monto aproximado de 0.7% del PIB.24 Tomando como referencia este valor, y suponiendo que todos los recursos obtenidos se dedicaran al pago de intereses y amortización de la deuda pública, en este trabajo se entenderá que una REP es alcanzable en el largo plazo si el esfuerzo fiscal anual promedio necesario para garantizar el cumplimiento de la misma es igual o inferior a 0.7% del PIB.

El cuadro 4 muestra el esfuerzo fiscal promedio necesario para garantizar el cumplimiento de la REP ante distintas tasas reales, crecimiento del PIB y pasivos del IMSS e ISSSTE.30 En el cuadro, los asteriscos señalan esfuerzos fiscales alcanzables. De acuerdo con el cuadro, con un panorama para la tasa de interés real de 4%, el esfuerzo fiscal necesario para cumplir con la REP resulta inferior a 0.7% del PIB en 11 de los 12 casos. Esto implica que la regla es alcanzable para la mayoría de los panoramas de crecimiento del PIB real y del costo de las pensiones.

Por otro lado, con una tasa de interés real de 6% el esfuerzo fiscal necesario para garantizar la REP es igual o inferior a 0.7% del PIB en siete de los 12 casos, mientras que con una tasa de interés real de 8% el esfuerzo fiscal resulta inferior a 0.7% del PIB en sólo dos casos.

Finalmente, obsérvese que con un panorama con una tasa de interés real de 6% y un crecimiento del PIB real de 4%, el esfuerzo fiscal necesario para cumplir con la regla es menor a 0.7% del PIB cuando el costo de las pensiones es "medio" o "bajo".

CUADRO 4. Esfuerzo fiscal anual promedio para satisfacer la REP (2002-2035)CUADRO 5. Los SHRF en 2035 en ausencia de la REP con presión de gasto adicional anual de 0.25% del PIB

3. Simulaciones considerando presiones adicionales de gasto de 0.25% del PIB

Hasta aqui el análisis ha considerado las presiones de gasto provenientes principalmente del costo de las pensiones del IMSS e ISSSTE. Resulta interesante, sin embargo, realizar otro ejercicio que considere las presiones de gasto adicionales a las recién mencionadas. Estas presiones buscarian dar cuenta, por ejemplo, de requerimientos futuros de Pidiregas o, sencillamente, de mayor gasto publico para la provision de mfraestructura, educación, combate a la pobreza, etc. El objetivo de esta subseccion es examinar la sensibilidad de la sostenibilidad de la deuda publica y el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar la REP.

En atención a esta inquietud, el cuadro 5 muestra las trayectorias para los SHRE en ausencia de la REP considerando a partir de 2002 una presion de gasto adicional de 0.25% del PIB por ano. En este caso, el numero de panoramas que muestran una trayectoria sostenible de los SHRF es obviamente menor al observado en ausencia de presiones adicionales de gasto (véase cuadro 2). Por ejemplo, con una tasa de interés real de 4%, se observan siete trayectorias sostenibles. Con una tasa de interés real de 6%, se observan cinco trayectorias sostenibles. Finalmente, con una tasa de interés real de 8%, solo se observan dos trayectorias sostenibles que corresponden a las tasas de crecimiento 5 y 6% con un costo de pensiones "bajo".

En el panorama con una tasa de interés real de 6% y una tasa de crecimiento del producto real de 4%, la unica trayectoria sostenible para los SHRF es, nuevamente, la que corresponde a un costo "bajo" de las pensiones. En este caso, los SHRE en 2035 es de 12.64% del PIB (gráfica 7). Observe que en este panorama la deuda cae a una tasa menor a la que se da en ausencia de presiones de gasto, ya que el mayor gasto ocasiona un mayor endeudamiento del sector publico. Por ejemplo, en ausencia de la REP, con una tasa de interés real de 6% y con presiones de gasto adicionales, los SHRF en 2035 es 11.8 puntos porcentuales del PIB mayor al SHRF sin presiones de gasto adicional (véase cuadros 2 y 5).

GRAFICA 7. Evolucion de los SHRF en ausencia de la REP conpresion adicional de gasto de 0.25% del PIB par ano(a)

Por su parte, en presencia de la REP, las trayectorias de los SHRF con presion de gasto adicional son identicas a las que se registran en el cuadro 3 puesto que la regla es la misma. Lo unico que cambia es el esfuerzo fiscal necesario para garantizar el cumplimiento de la REP. En particular, es de esperar que el esfuerzo fiscal sea mayor (o menos negativo) al efectuado en los panoramas en los que no existen presiones de gasto. El cuadro 6 presenta las estimaciones del esfuerzo fiscal promedio necesario para cumplir con la REP una vez que se consideran las presiones adicionales de gasto.

Como se puede observar, el esfuerzo fiscal promedio para el periodo 2002-2035 es mayor (o menos negativo) al registrado en el cuadro 4. Sin embargo, el numero de panoramas que muestra una trayectoria sostenible de los SHRF es menor al observado en ausencia de presiones adicionales de gasto. Por ejemplo, con una tasa de interés real de 4% se observan ocho trayectorias sostenibles, contra 11 en el caso anterior. Con una tasa de interés real de 6% se observan seis trayectorias sostenibles, cuando en el panorama sin presiones de gasto se observan siete. Finalmente, con una tasa de interés real de 8% solo se observa una trayectoria sostenible, contra dos que se presentan cuando no existen presiones de gasto. Con una tasa de interés real de 6% y crecimiento del PIB real de 4% el esfuerzo fiscal necesario para cumplir con la regla es menor a 0.7% del PIB solo cuando el costo de las pensiones es "bajo".

Un punto que conviene destacar aqui tiene relacion con la diferencia entre el esfuerzo fiscal para satisfacer la REP en ausencia y en presencia de presiones adicionales de gasto. El cuadro 7 nos muestra las diferencias entre las cifras de esfuerzo fiscal presentadas en los cuadros 4 (esfuerzo fiscal promedio sin presiones de gasto) y 6 (esfuerzo fiscal promedio con presiones de gasto de 0.25% del PIB) para las distintas tasas de interés real, crecimiento del PIB real y costo de las pensiones.

Como es de esperar, las diferencias son sensibles a la tasa de interés real y a la tasa de crecimiento del PIB real como se observa en el cuadro 7. Lo relevante aqui, sin embargo, es que con una presion de gasto adicional permanente de 0.25% del PIB, el promedio del esfuerzo fiscal anual por realizar para mantener la REP sera, en el mejor de los casos (tasa de interés real de 4% y un crecimiento del PIB real de 6%), casi el doble del monto del gasto adicional (0.47 contra 0.25% del PIB); en tanto que en el peor de los panoramas (tasa de interés real de 8% y crecimiento del PIB real de 3%) la diferencia es de mas de 300% (1.03 contra 0.25% del PIB).

Lo que estas diferencias sugieren es que el esfuerzo fiscal necesario para garantizar la regla fiscal es muy sensible a las presiones de gasto, por lo que la instrumentacion y factibilidad de una REP requiere, forzosamente, medidas que garanticen la continuidad en el orden y la prudencia en la ejecucion del gasto publico en el futuro.

4.Algunas consideraciones respecta a las simulaciones

Es importante destacar dos aspectos de las simulaciones presentadas. El primero se relaciona con el hecho de que la REP implica que los SURE sean inferiores a 6% del PIB en 2035 en todos los panoramas, cifra que quiza resulte demasiado ambiciosa y no "optima". En estas circunstancias podria pensarse que existe margen para flexibilizar la régla propuesta -por ejemplo, permitiendo desviaciones temporales de la misma en circunstancias especiales- sin poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas publicas en el largo plazo. Esta flexibilidad, de hecho, se vislumbra en la propuesta del Ejecutivo de abril de 2001. La bibliografia de las reglas fiscales reconoce, efectivamente, la conveniencia de elaborar esquemas que permitan desviaciones temporales de una REF. En el caso mexicano, sin embargo, se debe ser cauteloso al momento de especificar las circunstancias en las cuales se permitirian desviaciones temporales de la regla. El que los ingresos del sector publico dependan en gran medida de los ingresos petroleros, la existencia de presiones para aumentar el gasto en rubros de inversion publica, educacion, salud y de combate a la pobreza, entre otros, son factores que no pueden soslayarse al elaborar las cla;usulas para flexibilizar la REP.11

CUADRO 6. Esfuerzo fiscal anual promedio para satisfacer la REP con presión de gasto adicional anual de 0.25% del PIB (2002-2035)(Porcentaje del PIB)CUADRO 7. Diferencias el esfuerzo fiscal necesario para mantener la REP con presiones de gasto de 0.25% del PIB y sin presiones de gasto(Porcentaje del PIB)

Por otro lado, resulta importante destacar que si bien las autoridades anticipan recursos adicionales recurrentes por concepto de las recientes adecuaciones fiscales por un monto de 0.7% del PIB, la informacion oficial indica tambien que "estas modificaciones tienen por objeto aumentar los recursos destinados a i) educacion; U) salud y seguridad social; iii) combate a la pobreza y empleo; iv) campo; v) infraestructura; fi) entidades federativas y municipios".32 Esto es, no existe una fraccion para pagar intereses y/o amortizar deuda. Los ejercicios y conclusiones en torno de si la REP es ? no alcanzable suponen, sin embargo, que la totalidad de los recursos provenientes del "esfuerzo fiscal" son dedicados a estos dos rubros. En consecuencia, si las autoridades dedican la totalidad de los recursos que esperan obtener de las adecuaciones fiscales para financiar gasto y no para pagar intereses y amortizar deuda publica," los panoramas pertinentes para la evolucion de los SHRF son los que se indican en los cuadros 2 (si no existen presiones adicionales de gasto) y 5 (si existen presiones adicionales de gasto). Ante estas circunstancias, resulta comprensible que el gobierno federal haya manifestado recientemente que "continuara en la busqueda de mecanismes que fortalezcan las finanzas publicas de los tres niveles de gobierno en el largo plazo'Y4 asi conio un programa que fortalezca de manera permanente las finanzas publicas (SHCP, 2002e).

CONCLUSIONES Y COMENTARIOS FINALES

Este trabajo revisa la bibliografia reciente de las reglas fiscales y analiza la factibilidad de aplicar una regla de equilibrio presupuestario para Mexico. En una primera etapa se realizo un ejercicio para simular el efecto de dicha regla en los SHRF para los periodes 1990-2001 y 2002-2035. Asimismo, se realizaron estimaciones para determinar la magnitud del esfuerzo fiscal requerido por ano a fin de garantizar el cumplimiento de la regla propuesta.

Para el periode 1990-2001 los resultados de la simulacion sugieren que la imposicion de la regla no hubiese producido resultados muy distintos de los efectivamente observados en terminos del comportamiento de la deuda publica (medida esta por los SHRF). Esto se explica sobre todo por los ingresos por privalizacion que permitio al sector publico registrar una balanza publica presupuestaria promedio para el periodo en cuestion de -0.03% del PIB.

Para el periodo 2002-2035 se realizaron simulaciones para diverses panoramas en ausencia y en presencia de la REP. En estas simulaciones los SHRF fueron ajustados al alza para dar cuenta de los requerimientos financieres de los Pidiregas durante 2002. Las simulaciones para la evolucion de los SHRF en ausencia de la REP sugieren que la trayectoria de la deuda tiende a ser sostenible cuando la tasa de interés real es de 4%. Sin embargo, al incrementar la tasa de interes real a 6%, el numéro de trayectorias sostenibles de los SHRF se reduce significativamente.

Los resultados en presencia de la REP muestran trayectorias descendentes para los SHRF (como porcentaje del PIB) a distintas tasas de interés real, crecimiento real del PIB y costo de las pensiones federales del IMSS e ISSSTE. Sin embargo, la parte relevante del análisis radica en el calculo del esfuerzo fiscal necesario para garantizar el cumplimiento de la REP. Esto porque de nada serviria imponer una regla fiscal si el esfuerzo fiscal necesario para garantizar la regla estuviera fuera de las posibilidades de la economia. En la realizacion de estos calcules se consideraron dos panoramas. En el primero se reconoce que a partir de 2002 no existen presiones para incrementar el gas to publico; en el segundo se consideró la existencia de presiones de gasto adicionales por un monto de 0.25% del PIB a partir de 2003.

Para los calcules sin presiones de gasto los resultados de las simulaciones sugieren que el esfuerzo fiscal necesario para garantizar el cumplimiento de una REP es, en general, "alcanzable" para tasas de interes real de 6% ? menos, siempre y cuando se considere un costo de las pensiones del IMSS e ISSSTE "bajo".

Con presiones de gasto adicional, los panoramas que muestran una trayectoria sostenible de los SHRF son similares a los observados en ausencia de presiones. El calculo de la diferencia entre los esfuerzos fiscales para satisfacer la REP en ausencia y en presencia de presiones de gasto adicional, sin embargo, es significative. En el mejor de los casos, el promedio del esfuerzo fiscal anual para mantener la REP resulta casi el doble del monto del gasto adicional por el mayor endeudamiento que el gasto adicional implica. Estas diferencias sugieren que el esfuerzo fiscal necesario para garantizar la regla fiscal es muy sensible a las presiones de gasto, por lo que la instrumentacion y factibilidad de una REP requiere, forzosamente, medidas que garanticen orden y prudencia en la ejecucion del gasto publico en el future. Asimismo, indica que en las actuales condiciones de finanzas publicas, la instrumentacien de una REP coadyuvaria a la consecucion de finanzas publicas "sanas". Es oportuno agregar que existen otros tipos de reglas fiscales, entre las que destaca la balanza publica estructural, cuya principal caracteristica es que permite el use de estabilizadores automaticos en el ciclo. Si bien este es un esquema de gran interés dada su aplicacion en paises con similitud economica a Mexico, este queda fuera del objetivo del presente trabajo.

Ademas, es importante senalar que la propuesta contenida en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2002-2006 permite obtener una trayectoria sostenible de la deuda publica, aun sin la aplicacion de una rEgla fiscal corne la REP. Esto es, la prudencia fiscal via finanzas publicas "sanas" es esencial para mantener la estabilidad economica.

Vale la pena recalcar que la importancia de la disciplina fiscal radica en su efecto en el crecimiento del PIB real. En la medida que la disciplina fiscal favorece tasas de interés reaies e inflacion mas bajas y estables, se propicia mayor participacion privada en la creacion del capital fisico y humano que aumenta el potencial de crecimiento economico con el consecuente efecto positive en el empleo.

Footnote

* Palabras clave: reglas fiscales y diseno, presupuesto, déficit, deuda publica. Clasificacion JEL: E61, H60. Articulo recibido el 10 de julio de 2002 y aceptado el 23 de mayo de 2003. Una versión prelimmar se presentó en la eonferencia "Reglas macro fiscales en economde mercados emergentes" en Oaxaca, Mexico, del 14 al 16 de fcbrero de 2002, organizada por el Fonde Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Secretaría de Hacienda y Crédito Públco. Se agradecen los conientarios de George Kopits y el apoyo téenico de Keri Ramirez y Jorge Moreno. Las opiniones contenïdas en este trabajo corresponden exclusivamenle a los autores y no forzosamente representan el punto de vista de la secretaria de Hacienda y Crédito Publico.

1 Véase Banco Mundial (2000).

2 Líneas abajo se presentan las definiciones precisas de los SHRF y los RFSP.

3 Véase, por ejemplo, Catao y Terrones (2001).

4 Kopits (2001) identifica tres distintas etapas de aplicación de reglas fiscales. El inicio de la última la ubica en 1994, con la implantación del "Fiscal Responsability Act" en Nueva Zelanda. En contraste con las anteriores, la presente etapa se caracteriza porque las reglas vienen apoyadas por estándares de transparencia mas estrictos y por un horizonte de planeacion presupuestario de mediano plazo.

5 Kopits (2001), p. 3.

6 Véase por ejemplo en Taylor (1995) y Banco Mundial (2000) un análisis más amplio de este tema.

7 Véase la propuesta enviada al Honorable Congreso de la Unión por la Presideneia de la Republica (2001).

8 Las reglas fiscales también pueden clasificarse en exógenas y endógenas. Se dice que una regla es exógena cuando ésta husca cambiar permanentemente, a partir de su instauración, la estructura de las finanzas puhlicas. Una regla es endogena cuando es resultado, y 110 antecedente, de un estricto control en las finanzas públicas. En estos casos, la regla se adopta con la finalidad de limitar la capacidad de acción de administraciones futuras.

9 En algunos paises la elaboración del presupuesto es multianual y se fundamenta en estimaciones realizadas por una oficina especializada en la estimación de ingresos y gastos futuros.

10 Véase SHCP (2002a).

11 El Fondo Monetario Internacional señala que aunque esta medida satisface mejor las necesidades financieras del sector público que la definición tradicional de balanza pública, sugiere agregar los costos no recurrentes de las operaciones cuasifiscales, es decir, el valor de la deuda emitida para el programa de saneamiento bancario y los programas de apoyo a deudores, neto de la recuperación de activos (véase FMI, 2001, pp. 37-41).

12 Véase SHCP (2002a).

13 Es importante señalar aquí que las autoridades mexicanas en años recientes han venido incorporando tanto en la Ley de Ingresos de la Federación (LIF) como en el presupuesto de egresos de la federación (PEF) diversas medidas encaminadas a procurar la solvencia de las finanzas públicas en el largo plazo y a transparentar el ejercicio de la política fiscal. Estas medidas, sin embargo, al estar plasmadas en la LIF y/o el PEF - que tienen vigencia de sólo un año- no pueden catalogarse en un sentido estricto como reglas fiscales. A pesar de ello, es importante resaltar su existencia dado que estas pueden representar la base de un futuro esquema de reglas fiscales. Véase mayor detalle de estas disposiciones en la LIF y el PEF de 2002.

14 Algunos economistas favorecen una regla de balanza presupuestaria estructural, es decir, una balanza pública que considera los ingresos y gastos del sector público ajustados por el efecto del ciclo económico. Para una revisión de la aplicación de esta metodología en Chile véase Marcel et al (2001).

15 Por supuesto que este comportamiento procíclico puede deberse a la política fiscal "discrecional" más que al hecho de que los estabilizadores automíticos no estén funcionando de la manera esperada. Para la experiencia especifica de México acerca de la postura de la política fiscal en el ciclo económico, véase Banco Mundial (2000).

16 En este trabajo, la sostenibilidad de las finanzas públicas se entiende en función de una trayectoria de la deuda del sector público (como porcentaje del PIB) que es constante o decreciente en el tiempo. Véase una definición formai de sostenibilidad fiscal en Santaella (2001), pp. 43-47. Por otra parte, la sostenibilidad de la deuda pública puede definirse como un proceso de deuda que sea estacionario y que su media no condicional sea igual a cero (véase Solís-Soberón y Villagómez, 1999 y Werner, 1992). Cabe agregar que Werner (1992) encuentra que la deuda en México no fue sostenible durante el periodo 1982-1988, mientras que Solís-Soberón y Villagómez (1999) encuentran que la política fiscal no es sostenible para el periodo 1980-1997.

17 Los ejercicios suponen implicilamente la existencia de un marco institucional que garantice el cumplimiento de las reglas fiscales. Quedan por definir, sin embargo, las caracteristicas de dicho marco institucional.

18 En principio, pudiera pensarse en definir SHRF^sub t^ = D^sub t^ y RFSP^sub t^ = BPrim, en una ecuación tradicional de evolución de deuda (D^sub t^ = D^sub t-1^(l + R) - BPPrim^sub t^), en la que D representa el monto de la deuda del sector publico y BPrim es la balanza primaria del sector público, y Res la tasa de interés nominal. Sin embargo, existe un problema para aplicar esta fórmula, dado que en la definición de SHRF se incluyen conceptos que no forzosamente generan intereses.

Footnote

19 En la ecuación (4) los valores de SHRF^sub t-1^ son los que se van derivando de la siniulación.

20 En la simulación se supuso que SHRF^sup R^^sub 1990^ = SHRF^sub 1990^.

21 En 1991 los ingresos por concepto de la privatización de empresas públicas sumaron 3.83% del PIB.

22 Se selecciona el año 2035 como referencia por considerarse que el periodo 2002-2035 es razonablemente extenso como para mostrar las tendencias de largo plazo de la deuda pública como porcentaje del PIB.

23 En este ejercicio se ignoran los efectos que la política fiscal tendría en las tasas de interés y el erecimiento del producto en un marco de equilibrio general. Se esperaría que una política fiscal que sea percibida como insostenible por los agentes económicos requeriría tasas de interés más allas, debido al riesgo, lo cual afectaría la inversion y, a su vez, la tasa de erecimiento del producto.

24 Conviene sefialar que en el trabajo de Sales et al (1996) la evolución del costo de las pensiones del IMSS está en función de la tasa de interés real y del crecimiento del PIB real. En nuestra estimación optamos por lomar los extremos para el costo de las pensiones de estes autores sin hacer referencia a las tasas de crecimiento y de interés real que ellos emplearon. Esto porque la intención aquí es contar con un valor de referencia máximo, uno intermedio y uno mínimo para el costo de las pensiones.

25 Sales et al (1996) estiman que para 2002 el costo de pensiones del IMSS se encuentra entre 0.77 y 0.83% del PIB; mientras que para 2035 se ubica entre 1.92 y 3.38% del PIB. Cabe agregar que el Informe del IMSS (2002) estima que su pasivo laboral al 31 de diciembre de 2001 es de 5.21% del PIB, aunque en nuestra entimacion no se considera este costo. En este sentido nuestros resultados acerca del esfuerzo fiscal necesario para lograr cumplir con la KEP se interpretan como un limite inferior.

26 Diversos autores señalan que en 1999 el valor presente del costo de las pensiones del ISSSTE federales y estatales era de 33.8% del PIB; en tanlo que el de las pensiones del IMSS era de 45% del PIB (véase Santaella, 2001). Estas cifras implican un factor de proporcionalidad cercano a 0.75. Sin embargo, dado que lo que se busca aquí es estimar el costo de las pensiones a cargo del gobierno federal, y pensando que al menos la mitad de las pensiones del ISSSTE son responsabilidad de los estados, el factor empleado en nuestra estimación puede considerarse una cifra razonable. De cualquier manera, se realizaron otras simulaciones utilizando distintos factores de proporcionalidad (0.40, 0.50, 0.70), obteniéndose resultados similares en todos los casos. El apéndice muestra las trayectorias de los costos de las pensiones del IMSS e ISSSTE empleadas para nuestras simulaeiones. Cabe agregar que estos resultados están en linea con los eneontrados por Santaella (2001), cuando se considera que Santaella usa una balanza primaria nienor (2.1% del PIB) a la quo utilizamos (2.6% del PIB) y que resulta del esfuerzo que han realizado las autoridades en años recientes.

27 Si bien en algunos casos los SURF en 2035 puecien resultar inferiores a su valor de 2002, lo que define una senda insostenible es su trayectoria ascendente.

28 Es importante agregar que si se consideran los ajustes propuestos en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (SHPC, 2002c), los resultados difieren de manera importante, ya que este programa coiitiene un superávit en balanza pública tradicional para 2006, así como una reducción en los RFSP sin ingresos recurrentes de 2.3 puntos porcentuales del PIB entre 2002 y 2006. Por ende, la soslenibilidad de la deuda pública en ese caso estaría garantizada aun sin regla.

29 El gobierno federal espera obtener por "recaudación adicional" y "eficiencia recaudatoria" alrededor de 1.05 puntos del PIB en 2002. Sin embargo, a esta cantidad se le deben restar los recursos que se transfieren como participaciones a estados y municipios y que representan alrededor de una tercera parte de la cantidad señalada. Véase SHCF (2002b).

30 Un esfuerzo fiscal negativo implica que hay margen para ampliar el gasto y/o reducir ingresos y aún cumplir con la REP.

31 La regla fiscal propuesta por el Ejecutivo en abril de 2001 considera la posibilidad de aumentar el endeudamiento publico, siempre y cuando se establezca en el dictamen correspondiente la reduccion progresiva de dicho endeudamiento dentro de los tres anos siguientes, hasta su eliminacion en el cuarto ano. Asi, la regla permite un deficit publico en la medida en que un programa de gasto contenga su fuente de financiacion en el mediano plazo.

32 Comunicado de prensa, 4 de abril de 2002 de la SHCP (p. 8).

33 En el comunicado de prensa, 4 de abril de 2002 de la SHCP, se establece que los recursos adicionales habran de destinarse para "aumentar los recursos destinados a educacion, salud y seguridad social, combate a la pobreza y empleo, campo, infraestructura, y a las entidades federativas y municipios" (p. 7).

34 Ibid, p. 8.

References

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APÉNDICE. Costa estimado de las pensiones del IMSS e ISSSTE