As negociaçöes Mercosul-UE sao tradicionalmente analisadas pela perspectiva dos governos. O objetivo deste artigo é discutir o papel e a relevancia dos parlamentos regionais nessas negociaçöes, que perduram mais de 20 anos. A análise verifica se a existencia de um parlamento regional amplia as discussöes sobre as negociaçöes e influi no andamento destas, considerando o período entre 1999 e 2017. O artigo analisa as posiçöes dos parlamentares em relaçao as propostas apresentadas pelos respectivos blocos, o nivel de informaçao que os parlamentares possuem sobre as negociaçöes a que tem acesso e a capacidade de influencia dos parlamentares regionais nos termos do acordo. O intuito foi verificar o grau de envolvimento dos parlamentos regionais nas negociaçöes comerciais. Concluimos que, embora os dois parlamentos tenham graus de competencias bastante distintos, em ambos os casos se observa uma atuaçao autónoma com relaçao aos Executivos, que apresenta um importante grau de polarizaçao política em relaçao aos resultados do acordo e uma forte demanda por negociaçöes comerciais mais transparentes.
Palavras-chave: negociaçöes comerciais; Uniao Europeia; Mercosul; parlamento europeu; parlamento do Mercosul
Abstract
The EU-Mercosur negotiations have been traditionally assessed from the perspective of the governments. The aim of this article is to discuss the role of regional parliaments in these negotiations, which already have endured for over twenty years. The analysis verifies whether the existence of a regional parliament has amplified the discussions over the negotiations and has impacted the progress of the trade talks, taking into account the period between 1999 and 2017. The article analyzes the positions of parliamentarians with regard to: the proposals presented by each bloc; the degree of information on negotiations to which they have access; and the capacity of regional parliaments to influence the terms of the agreement. The objective was to verify the degree of involvement of regional parliaments in trade negotiations. We conclude that, although the two parliaments present distinct degrees of competence, in both cases autonomous performance regarding the governments, with a significant degree of political polarization with regards to the outcomes of the agreement and a strong demand for more transparent trade negotiations, was observed.
Keywords: trade negotiations; European Union; Mercosur; European Parliament; Mercosur Parliament
Resumen
Las negociaciones Mercosur-UE se analizan tradicionalmente por la perspectiva de los gobiernos. El objetivo de este artículo es discutir el papel y relevancia de los parlamentos regionales en esas negociaciones que duran más de veinte años. El análisis verifica si la existencia de un parlamento regional amplía las discusiones sobre las negociaciones e influye en el progreso de las mismas, considerando el período entre 1999 y 2017. El artículo analiza las posiciones de los parlamentarios en relación a las propuestas presentadas por los respectivos bloques, información sobre las negociaciones a las que efectivamente tienen acceso, y la capacidad de influencia de los parlamentarios regionales en virtud del acuerdo. El objetivo fue verificar el grado de participación de los parlamentos regionales en las negociaciones comerciales. Se concluye que, aunque los dos parlamentos tienen grados de competencia bastante diferentes, en ambos casos existe una actuación autónoma con relación a los gobiernos, con un grado de polarización política significativa con respecto al resultado del acuerdo y una fuerte demanda por negociaciones comerciales más transparentes.
Palabras clave: negociaciones comerciales; Unión Europea; Mercosur; Parlamento Europeo; Parlamento del Mercosur
Résumé
Les négociations entre le Mercosur et l'UE sont traditionnellement analysées du point de vue des gouvernements. L'objectif de cet article est de discuter du rôle et de la pertinence des parlements régionaux dans ces négociations de plus de 20 ans. Nous examinons si l'existence d'un parlement régional élargit les discussions sur les négociations et influe sur leurs progres, en tenant compte de la période 1999-2017. Les positions des parlementaires sont également analysées par rapport aux propositions avancées par les blocs respectifs, au degré d'information sur les négociations auxquelles ils ont réellement acces et a la capacité des parlementaires régionaux a influencer l'accord. L'objectif est de vérifier le degré d'implication des parlements régionaux dans les négociations commerciales. On en conclut que, bien que les niveaux de compétence des deux parlements soient assez différents, il existe dans les deux cas une action autonome en ce qui concerne les gouvernements, qui présente une certaine polarisation politique quant a l'issue de l'accord et une forte demande de négociations commerciales plus transparentes.
Mots-clés: négociations commerciales; Union Européenne; Mercosur; Parlement Européen; Parlement du Mercosur
Introduçâo
As negociaçöes comerciais sao tradicionalmente analisadas pela perspectiva dos governos, partindo da suposiçao de que estes sao porta-vozes dos interesses nacionais. Algumas pesquisas apresentam análises mais amplas, levando em consideraçao os grupos de interesse que pressionam os governos ou as instancias burocráticas internas que podem interferir no posicionamento dos representantes governamentais (Silva-Rego, Figueira, 2018; Mariano e Ramanzini Jr., 2013). Contudo, difícilmente se analisa a participaçao dos parlamentos regionais nas negociaçoes comerciáis. Este artigo discute justamente o papel e relevancia dos parlamentos regionais nessas negociaçoes, usando como objeto de análise o caso das negociaçoes do acordo entre Uniao Europeia (UE) e Mercado Comum do Sul (Mercosul), que perduram mais de 20 anos. Nossa argumentaçao se baseia na seguinte questao: a existencia de um parlamento regional ampliou as discussoes sobre as negociaçoes e influiu no andamento destas?
Como essa negociaçao envolve dois parlamentos regionais muito distintos, buscamos responder a pergunta considerando as particularidades de cada caso. Considerando que o Parlamento Europeu (PE) ao longo do tempo alcançou competencias mais próximas de um parlamento nacional (Kreppel, 2002; Rittberger, 2003; Campos, 2017) e que o Parlamento do Mercosul (Parlasul) mantém-se como esfera consultiva do Mercosul (Dri e Paiva, 2016; Mariano, Bressan e Luciano, 2017), este artigo discute em que medida possuir maior capacidade de poder decisório - como no caso do PE - é um elemento que influencia no envolvimento parlamentar em negociaçoes comerciais.
Apesar das claras diferenças em termos de competencias e desenvolvimento institucional entre os dois casos, consideramos que a UE nao é necessariamente um modelo sui generis (n = 1), como parte da literatura havia anteriormente defendido (Caporaso et al., 1997; Phelan, 2012). Na verdade, nos alinhamos com a emergente agenda de pesquisa sobre regionalismo comparado, que tem argumentado que o caso europeu pode ser, em determinados aspectos, contrastado com outras organizaçoes regionais estabelecidas majoritariamente na América Latina e na África (Söderbaum, 2015; Börzel e Risse, 2016). Tendo em vista que os dois casos parlamentares analisados neste artigo foram instancias criadas dentro de organismos com vocaçao para integraçao regional com o intuito de acrescer legitimidade democrática as decisoes tomadas em nivel regional, ambos buscaram igualmente monitorar e participar de temas decididos no ámbito de seus blocos regionais. Essa tendencia pode inclusive ser observada no campo das negociaçoes comerciais, tema tradicionalmente conduzido no ámbito do Mercosul e da UE. Nesse sentido, desenvolver um esforço comparado para analisar o papel dos parlamentos regionais em negociaçoes comerciais é fundamental para alcançar um melhor entendimento sobre em que medida essas e outras instancias parlamentares tem contribuido para politizar e democratizar os acordos comerciais firmados pelos blocos regionais.
Na primeira parte do artigo, "O desenvolvimento das negociaçoes comerciais Mercosul-UE: origens, estagnaçao e relançamento", recuperamos as linhas gerais do histórico da relaçao entre UE e Mercosul, apresentando os principais momentos da negociaçao e as propostas defendidas por ambos os lados. Em seguida, em "O Parlamento Europeu nas negociaçoes Mercosul-UE: autonomia, transparencia e polarizaçao", verificamos o envolvimento do Parlamento Europeu (PE) nas negociaçoes de políticas comerciais, partindo do questionamento acima apresentado. Na terceira parte, "O Parlamento do Mercosul nas negociaçoes Mercosul-UE: autonomia, transparencia e polarizaçao", abordamos o caso do Mercosul, apresentando quais os aspectos semelhantes e divergentes encontrados em relaçao ao caso europeu no acompanhamento parlamentar das negociaçoes do referido acordo.
Além de analisarmos os instrumentos utilizados nos dois casos parlamentares, para influir ou se posicionar a respeito das negociaçoes, observamos também o conteúdo dos documentos e das discussoes parlamentares nos últimos anos a partir do conteúdo disponível nas páginas eletrônicas de ambos os parlamentos4. Em cada caso, tres elementos foram observados: o grau de autonomia dos parlamentos frente as posiçoes dos Executivos, o nivel de transparencia das negociaçoes e a polarizaçao política em cada parlamento regional com relaçao ao acordo comercial.
Finalmente, na conclusao comparamos as posiçoes dos parlamentares em relaçao as propostas apresentadas pelos respectivos blocos, o grau de informaçao sobre as negociaçoes a que tem acesso efetivamente e a capacidade de influencia dos parlamentares regionais nos termos do acordo. Argumentamos que, embora os dois parlamentos regionais apresentem competencias distintas com relaçao a seu papel formal nas negociaçoes comerciais de seus blocos, em ambos os casos se observam uma atuaçao autónoma em relaçao a posiçao negociadora dos executivos regionais, uma preocupaçao em acessar as informaçoes das negociaçoes e um nivel de polarizaçao política a respeito do acordo birregional; mais acentuado no caso europeu.
O desenvolvimento das negociaçoes comerciais Mercosul-UE: origens, estagnaçâo e relançamento
A ideia de um acordo entre a Uniao Europeia e o Mercosul emergiu um mes após a criaçao do Mercosul em abril de 1991, quando os chanceleres desse bloco expressaram ao presidente da Comissao Europeia seu interesse em estabelecer um acordo de cooperaçao institucional, o qual nao envolvería temas comerciais naquele momento. Essa primeira aproximaçao buscava legitimar o processo e fortalecer sua posiçao diante das pressoes advindas do governo norte-americano que havia proposto a Iniciativa para as Américas (Amorim e Pimentel, 1996; Mariano, 2015).
O tema "comércio" apareceu na agenda das relaçoes Mercosul-UE no final de 1994, simultaneamente ao inicio das negociaçoes da Área de Livre Comércio das Américas (Alca). Um ano depois, o Acordo-Quadro de Cooperaçao Inter-Regional Mercosul-UE seria assinado, tendo sido o primeiro acordo entre os dois blocos com o objetivo de estabelecer uma área de livre comércio até 2005. As negociaçoes, no entanto, foram iniciadas apenas a partir de 1999.
Uma rede de interesses se desenhava dos dois lados do Atlántico. A Europa procurava aumentar a competitividade do bloco nos mercados externos, em um contexto no qual os EUA saíam como única superpotencia no cenário pós-Guerra Fria. Um acordo com os países mercossulinos permitiría a importaçao a custos menores de matériasprimas, produtos intermediários e componentes para suas indústrias. Ao mesmo tempo, enxergava o crescente mercado sul-americano como proficuo para reforçar a posiçao das empresas europeias na regiao e permitir a instalaçao de novas companhias, visando a modernizaçao das plantas industriais dos países e a compra de serviços do continente para melhorias de infraestrutura. Portanto, há evidente foco do lado europeu no setor industrial, de serviços e em compras governamentais (Comissao Europeia, 2014; Cienfuegos, 2006).
O Mercosul, por sua vez, tinha grande interesse na abertura do protegido mercado europeu para seus produtos agrícolas, o que estimularia o crescimento económico baseado no aumento das exportaçoes (Cienfuegos, 2006). De forma concomitante, as negociaçoes com a UE poderiam permitir que o bloco do Cone Sul ganhasse poder de barganha ao gerar negociaçoes em tres frentes: Mercosul-UE, Rodada Doha da Organizaçao Mundial do Comércio (OMC) e negociaçoes da Alca, que, em boa medida, ditaram as dinámicas entre UE e Mercosul (Boyer e Schuschny, 2010).
As negociaçoes entre os dois blocos regionais sofreram diversos reveses ao longo do tempo. A crise experimentada pelo Mercosul desde 1998 e a sua incapacidade de coordenar posiçoes governamentais impediram o progresso das negociaçoes (Ventura, 2003). Em julho de 2001, durante a quinta rodada de negociaçoes entre UE e Mercosul, a delegaçao europeia apresentou sua oferta tarifária e nao tarifária, enquanto os países do Mercosul nao realizaram sua parte, porque o governo argentino enfrentava dura crise política e económica, inclusive ameaçando sair do Mercosul.
A oferta europeia representou a disposiçao em manter as negociaçoes ativas e a intençao da UE de nao ficar para trás nas negociaçoes comerciais lideradas pelos Estados Unidos. Conforme mencionado por Chris Patten, Comissário Europeu de Relaçoes Exteriores, em novembro de 2000, "We have a huge interest in this agreement with Mercosur, so as not to lose space for the United States, as happened in Mexico" (apud Savini, 2001, p. 110). No entanto, ao mesmo tempo, a UE revelava seus próprios problemas: a Política Agrícola Comum (PAC) definia-se como maior obstáculo as negociaçoes.
A falta de consenso entre os governos nao era um problema apenas no Mercosul. Em 1997, quando a Comissao Europeia solicitou o mandado para as negociaçoes, vários países expressaram sua oposiçao, com a França liderando esse movimento. O ponto principal era o temor dos potenciais danos aos produtores agrícolas europeus em face da livre competiçao com os países do Mercosul. Naquele momento, Espanha, Suécia e Finlándia eram favoráveis a amplas negociaçoes multilaterais por meio dos mecanismos da OMC. A delegaçao francesa, por sua vez, demandava que os assuntos comerciais fossem tratados com o Mercosul apenas em 2003, quando entendia-se que a Rodada da OMC estaria finalizada (Savini, 2001, p. 114).
As negociaçoes Mercosul-UE perderam fôlego com as mudanças ocorridas no cenário mundial e com o fracasso das negociaçoes na OMC e na Alca. No primeiro caso, a partir dos atentados de 11 de setembro nos EUA, a agenda internacional se modificou. Temas de segurança e combate ao terrorismo se tornaram centrais tanto para os Estados Unidos quanto para a Europa (Saraiva, 2004; Valle, 2005). Portanto, o comercio perdeu importancia estratégica para a política externa americana, levando a diversos impasses nas negociaçoes multilaterais, incluindo-se a Rodada Doha da OMC e outras negociaçoes comerciais como a Alca. Ademais, a crise económica global de 2008 acentuou essas dificuldades, tendo em vista que os países da UE tiveram de enfrentá-la simultaneamente aos efeitos de implementaçao da Zona do Euro e das ondas de alargamento do bloco, sem mencionar o desapontamento político devido a rejeiçao do projeto de Constituiçao Europeia. Todos esses problemas desviaram a atençao europeia e levaram as negociaçoes com o Mercosul para um plano secundário (Tomazini, 2011; Flóres, 2003).
Outro importante fator para o impasse nas negociaçoes Mercosul-UE foi a emergencia da China como importante parceiro comercial e investidor nos países em desenvolvimento (Deutsche Bank, 2011; Kegel e Amal, 2013). Desde 2005, a cooperaçao Sul-Sul tornou-se meta primordial para os países do Mercosul, especialmente para o Brasil. Nesse caso, a parceria com países como Russia, Índia, China e África do Sul (conhecidos pelo acrónimo Brics) e a criaçao da Uniao das Naçoes Sul-Americanas (Unasul) tornaramse aspectos centrais da política externa brasileira (Hirst, Lima e Pinheiro, 2010).
Em maio de 2010, os governos buscaram relançar as negociaçoes Mercosul-UE, em um momento de diversas mudanças na Europa, principalmente devido a implementaçao do Tratado de Lisboa, o qual alterou substancialmente o papel de instituiçoes como o Parlamento Europeu nas negociaçoes internacionais. Além disso, o bloco já havia acomodado os impactos resultantes dos alargamentos ocorridos em 2004 e 2007, nos quais 12 novos Estados membros foram incorporados a UE.
Do lado do Mercosul, o contexto político também parecía favorável a retomada das negociaçoes. Naquele período, a economia brasileira continuava a crescer fortemente, o que também estimulava o crescimento regional e parecia levar a uma reduçao da resistencia argentina as negociaçoes. Ao mesmo tempo, houve certa preocupaçao em acelerar as negociaçoes antes da incorporaçao completa da Venezuela ao Mercosul, tendo em vista que a presença de Hugo Chávez representaria um elemento de desestabilizaçao nas negociaçoes entre os dois blocos.
A conjuntura regional favorável começou a perder força após a morte do expresidente argentino Néstor Kirchner (outubro de 2010), que provocou um abalo da base governista devido a disputa interna referente as eleiçoes de 2011, nas quais a presidente Cristina Kirchner foi reeleita com um discurso de reafirmaçao de uma lógica nacionalprotecionista, menos aberta a negociaçoes económicas com países desenvolvidos. A ascensao de Dilma Rousseff em 2011 também contribuiu para a reduçao das chances de avanço das negociaçoes birregionais, pois, diferentemente de seu antecessor, a nova presidente do Brasil nao apresentou o carisma e a liderança necessários para manter as diretrizes externas implementadas por Lula da Silva. O Brasil gradualmente retraiu sua presença na regiao e o Mercosul novamente entrou em um período de negociaçoes estagnadas, o qual impactou negativamente a conduçao das negociaçoes com a UE.
Contudo, em 2015 alterou-se a lógica protecionista da política externa argentina, com a vitória nas eleiçoes presidenciais de Mauricio Macri, que apresentou um discurso altamente favorável a liberalizaçao comercial e posicionou a retomada das negociaçoes com a UE como prioridade. Sua influencia na posiçao do governo brasileiro de Michel Temer (sucessor de Dilma Rousseff) é inegável, incluindo suas intençoes de aproximaçao com os países da Aliança do Pacífico, os Estados Unidos (ainda durante a administraçao Obama) e, obviamente, a UE. Há, portanto, nova disposiçao nas posturas dos países do Mercosul em aceitar a concretizaçao do acordo, diferentemente de períodos anteriores, em que as hesitaçoes por parte dos Executivos eram maiores. Essas mudanças políticas na regiao foram importantes para o aumento de apoio político as negociaçoes com a UE. Os novos governos da regiao tem mostrado seu comprometimento com uma política externa nao necessariamente enfocada nas relaçoes Sul-Sul, pois sua preocupaçao central está na realizaçao de acordos comerciais com os parceiros tradicionais: reaproximaçao com os Estados Unidos e concretizaçao do acordo de associaçao Mercosul-UE.
Desde 2015 esse cenário tem se modificado e uma nova conjuntura parece aumentar os interesses nas retomadas do acordo Mercosul-UE. Do lado europeu, a ameaça británica de sair da UE - concretizada pelo referendo de 2015 - deu novo impulso a conclusao de negociaçoes comerciais. Ademais, esse contexto de insegurança económica aumentou a partir da eleiçao de Donald Trump nos Estados Unidos e sua visao negativa em relaçao ao Acordo Transatlántico de Comércio e Investimento (TTIP).
Portanto, depois de mais de duas décadas de negociaçoes, representantes dos dois blocos anunciaram a retomada do diálogo comercial em abril de 2016, a qual efetivamente ocorreu um mes depois, quando novamente realizaram trocas de ofertas tarifárias. Desde entao as discussoes tem se movido rapidamente apesar de as perspectivas de atingir esse objetivo serem cada vez mais remotas, tendo em vista as mudanças políticas na Europa e na América do Sul.
Diante dessa mais recente conjuntura, analisamos nas próximas seçoes o comportamento dos parlamentos regionais nessas negociaçoes e a sua participaçao no processo, buscando verificar se a capacidade de influir no poder decisório interfere no desempenho desses atores e qual a extensao dessa interferencia. Esse argumento foi medido a partir de tres elementos: o grau de autonomia em relaçao aos Executivos, o nível de transparencia das negociaçoes e a polarizaçao política em relaçao ao acordo comercial. O Parlamento Europeu nas negociaçöes Mercosul-UE: autonomia, transparencia e polarizaçâo
Esta seçao analisa o envolvimento do Parlamento Europeu (PE) no diálogo comercial com o Mercosul. Nao somente sao observados os espaços e instrumentos que o Parlamento utilizou para participar das negociaçöes, como também o seu posicionamento político em relaçao ao acordo de associaçao, em contraste com as posiçöes tanto da Comissao Europeia (CE) quanto dos Estados membros. Conforme explicitado, tres aspectos sao enfatizados nesta análise: o grau de autonomia dos eurodeputados quanto a suas opiniöes nas negociaçöes, o nivel de transparencia e acesso as informaçöes dos parlamentares acerca dos termos e estágios do acordo comercial, e finalmente a escala de polarizaçao dos debates referentes a conduçao desse acordo.
No que diz respeito ao acordo de associaçao Mercosul-UE, o PE tem concentrado suas açöes em duas instancias: na Comissao de Comércio Internacional (Inta) e na delegaçao do PE para as relaçöes com os países do Mercosul. Inta é a instância-chave na qual os eurodeputados supervisionam as negociaçöes externas da UE, e o acordo com o Mercosul nao é uma exceçao. Assim como o monitoramento de outros acordos comerciais europeus, os membros da Inta solicitam ao longo do tempo maiores informaçöes sobre o estágio e o conteúdo das negociaçöes Mercosul-UE para a Comissao Europeia, responsável pela conduçao das negociaçöes, e demonstram sua preocupaçao ou apoio em relaçao ao andamento do diálogo comercial.
A Delegaçao para as relaçöes com os países do Mercosul (D-MER) é outro importante canal de diálogo parlamentar entre a UE e o Mercosul. Assim como outras delegaçöes do PE para as relaçöes com os países ou regiöes da América Latina (Stavridis e Ajenjo, 2010), a Delegaçao para o Mercosul é majoritariamente composta por membros com laços históricos e linguísticos dos seus membros, com importante presença de eurodeputados portugueses e espanhóis. Essa delegaçao parlamentar é principalmente responsável por impulsionar a diplomacia parlamentar entre o PE e as classes políticas dos países do Mercosul. Além disso, o acordo de associaçao Mercosul-UE em andamento também está no centro desse diálogo político-partidário.
Nesse sentido, membros dessa delegaçao se reuniram com o entao presidente do Paraguai, Fernando Lugo, em 2011 e discutiram o futuro das negociaçöes entre UE e Mercosul, levando em consideraçao o impasse das negociaçöes naquele momento e a sensibilidade dos lados europeu e mercossulino nas negociaçöes (Parlamento Europeu, 2011). Portanto, apesar de o monopólio da conduçao dessas negociaçöes estar nas maos da CE, o PE pode ser um agente importante nesse diálogo, facilitando e intensificando os laços políticos entre os dois lados. Em 2015 - seguindo a consolidaçao da Parceria Estratégica Brasil-Uniao Europeia e devido ao apoio dos deputados portugueses - o PE estabeleceu uma delegaçao para as relaçöes com o Brasil, na qual os debates sobre as negociaçoes Mercosul-UE também podem eventualmente ocorrer5. Ademáis, esse Parlamento tem empregado instrumentos específicos para se engajar nas negociaçoes Mercosul-UE. Dois em particular devem ser destacados: as resoluçoes parlamentares e as questoes/debates envolvendo a Comissao Europeia. Em primeiro lugar, as resoluçoes tem sido frequentemente usadas pelo PE como um instrumento formal para publicizar a opiniao da maioria dos eurodeputados com relaçao ao andamento das negociaçoes entre os dois blocos. Com relaçao ao acordo Mercosul-UE, duas resoluçoes do PE foram identificadas entre 2006 e 2013, ambas aprovadas antes da assinatura do Tratado de Lisboa e do empoderamento parlamentar nas políticas comerciais da UE. De modo geral, os dois textos parlamentares foram muito favoráveis a conclusao do acordo. Embora reconheçam a importancia do acordo Mercosul-UE, os eurodeputados lamentam o ritmo lento destas, assim como enfatizam a necessidade de inserir maiores referencias a temas de direitos humanos e democracia no cerne das negociaçoes. Em ambas as resoluçoes, o PE nao ditou nenhum limite (red line) as negociaçoes, embora reconheça e faça mençao a setores sensíveis como a agricultura. Mais importante, esses documentos demonstram que o PE apresenta uma posiçao autónoma perante a Comissao acerca do acordo birregional.
Alguns assuntos, como direitos humanos e proteçao ao setor agrícola, sao considerados particularmente importantes para o Parlamento. Assim, as resoluçoes parlamentares sao instrumentos que reforçam e publicizam para as demais instituiçoes europeias a opiniao do Parlamento sobre o mandato e o progresso das negociaçoes comerciais. Em um contexto pós-Tratado de Lisboa, é vital que a Comissao e o Conselho levem em consideraçao a posiçao do PE nas negociaçoes, já que uma divergencia significativa nos termos do acordo pode levar a um possível veto parlamentar a este.
Outro meio utilizado pelo PE de se fazer mais presente nas negociaçoes comerciais é apresentar questoes parlamentares a Comissao e convidar seus membros para debates públicos, com o intuito de obter maiores informaçoes a respeito do estágio do acordo. Os eurodeputados, ao longo dos últimos anos, tem enviado a Comissao questoes acerca de alguns aspectos das negociaçoes Mercosul-UE. Interessante notar que a maioria dessas questoes relaciona-se ao setor agrícola6. Ademais, uma das perguntas foi se a Parceria Estratégica Brasil-UE poderia impactar as negociaçoes do acordo Mercosul-UE7. Ressaltamos que essas questoes, que devem receber resposta oral, podem também produzir uma repercussao mais forte e levar a um debate parlamentar que tenha a presença de membros da Comissao responsáveis pelo acordo. Esse foi o caso de uma questao oral levantada em 20108, a qual moveu um debate parlamentar com o entao comissário de Comércio Karel de Gucht.
Mais recentemente, em 2016, outra questao para resposta oral9 foi apresentada por membros da Inta, levando a realizaçao de um debate público organizado no dia 10 de maio com a participaçao da comissária de Comércio Cecilia Malmström. Esses debates sao momentos importantes em que os parlamentares europeus podem questionar abertamente a Comissao sobre o conteúdo e o progresso das negociaçoes comerciais, apresentando sua posiçao em relaçao ao acordo, assim como suas preocupaçoes centrais, as quais nao sao necessariamente compartilhadas pelos representantes da Comissao Europeia. Transparencia é outro assunto-chave para o envolvimento parlamentar nas negociaçoes comerciais. Como uma das principais funçoes do PE é supervisionar as atividades da Comissao, o Parlamento necessita acessar informaçoes suficientes para garantir a qualidade e a correçao do desempenho do Executivo europeu. Nesse contexto, o relatório do PE de 2016 sobre políticas comerciais da UE faz referencia a demanda parlamentar por maior acesso as informaçoes sobre as negociaçoes. Também considera que as negociaçoes com os Estados Unidos (TTIP) foram inovadoras com relaçao ao método de escrutinio parlamentar desse diálogo comercial. Conforme registrado por uma carta do PE endereçada a Comissao de Comércio:
We are confident that these arrangements increase transparency of TTIP negotiations even further with respect to the European Parliament. The respect of these arrangements is important for the European Parliament to carry out its responsibilities under EU Trade Policy without jeopardising the interests of the Union, thereby, strengthening democratic scrutiny and accountability of the EU Trade Policy. Ultimately, these arrangements contribute to foster legitimacy of the EU Trade Policy (Parlamento Europeu, 2015, p. 2).
Portanto, esse fato criou uma expectativa de que as atuais e futuras negociaçoes da Comissao seguiriam os mesmos procedimentos definidos pelo acordo transatlántico. Com relaçao as negociaçoes Mercosul-UE, entretanto, observa-se uma forte crítica dos parlamentares ao acesso aos termos das negociaçoes. Uma questao parlamentar10 ao Conselho em 2016 foi se o mandato negociador para o acordo Mercosul-UE - o qual foi definido em 1999 - seria atualizado de acordo com os principios da UE revistos pelo Tratado de Lisboa. Ademáis, o Parlamento questionou: "To allow the EU institutions to embark up and maintain a deep and informed dialogue with the public and civil society organisations in both regions, could the Council say when it plans to publish the contents of this negotiating mandate?" (Parlamento Europeu, 2016, p. 1). Entrevistas com oficiais e eurodeputados também apontaram que, em comparaçao as negociaçoes do TTIP, na qual o PE teve acesso a uma sala de leitura com os documentos da negociaçao classificados, as negociaçoes Mercosul-UE até o momento foram mais obscuras aos parlamentares e a sociedade civil, embora esse diálogo já esteja sendo conduzido por quase duas décadas. Por outro lado, os desenvolvimentos recentes das negociaçoes e a última troca de ofertas tarifárias realizada podem ser uma oportunidade para o crescimento do envolvimento parlamentar nos termos da negociaçao comercial.
Esse último aspecto é importante porque, na medida em que as negociaçoes parecem avançar para uma conclusao, aumentam a preocupaçao e a mobilizaçao dos parlamentares em relaçao aos conteúdos do acordo, já que os compromissos assumidos devem ser implementados, e, ao mesmo tempo, a proximidade do fim das negociaçoes limita a capacidade de barganha dos deputados. Nesse sentido, há uma tendencia de radicalizaçao das posiçoes e dos debates, influindo no grau de polarizaçao destes.
A polarizaçao do PE em acordo comerciais é o terceiro aspecto considerado nesta análise e, específicamente no acordo Mercosul-UE, pode ser observado nao no conteúdo das resoluçoes aprovadas - o qual supostamente deve refletir a posiçao genérica do PE sobre as negociaçoes - mas nos detalhes dos debates e posiçoes parlamentares associados a aprovaçao das resoluçoes parlamentares. Por exemplo, em 2006 o Parlamento aprovou uma resoluçao assumindo sua visao acerca da conclusao do acordo de associaçao. Essa resoluçao foi muito favorável a conclusao do acordo. "(...) Stresses that the conclusion of an Association Agreement between the EU and Mercosur, establishing the largest interregional FTA in the world, is a priority strategic objective for the EU's external relations" (Parlamento Europeu, 2006, p. 3).
Contudo, ao investigar o conteúdo do debate associado a essa resoluçao e particularmente a explicaçao dos votos de alguns eurodeputados, observa-se claramente que nao houve consenso sobre a posiçao descrita na resoluçao. Alguns parlamentares - especialmente de extrema-direita e extrema-esquerda - opuseram-se a esse documento e ao acordo de associaçao, enfatizando os perigos de liberalizaçao do mercado agrícola europeu, assim como condenaram a marginalizaçao de assuntos de direitos humanos nessa negociaçao11. Mais interessante ainda é analisar a resoluçao parlamentar sobre o acordo Mercosul-UE discutida em 2012 e aprovada em 2013, quando alguns grupos politicos europeus apresentaram propostas distintas de resoluçao, embora tivessem chegado a uma moçao conjunta ao final das deliberates. Nesse sentido, os seguintes grupos políticos europeus apresentaram moçoes de resoluçoes distintas: liberais; democratas-cristaos junto com os conservadores; socialistas; Esquerda Unida Europeia; e os verdes12. Esses documentos apresentaram nuances importantes sobre o conteúdo e a opiniao acerca do acordo em negociaçao com os países do Mercosul. Enquanto a maioria das moçoes apoiava a conduçao das negociaçoes, os documentos da Esquerda Unida e dos verdes eram mais críticos quanto ao acordo, especialmente preocupados com os principios liberalizantes e a crescente exportaçao latino-americana de bens primarios - sobretudo produtos agrícolas - ao mercado europeu. Consequentemente, os liberais, democratascristaos, conservadores e socialistas apresentaram uma moçao conjunta13, a qual foi finalmente aprovada pela maioria do Parlamento, enquanto as moçoes apresentadas pelos verdes e pela extrema-esquerda foram vencidas. Além disso, o recente debate parlamentar com a Comissao de Comércio sobre o acordo Mercosul-UE é outra evidencia da polarizaçao das políticas comerciais da UE através do envolvimento parlamentar14. Novamente, os mesmos padroes de polarizaçao sao identificados: enquanto os parlamentares democratascristaos, conservadores, liberais e alguns socialistas apoiaram fortemente as negociaçoes, os eurodeputados da extrema-esquerda e extrema-direita criticaram as negociaçoes comerciais, destacando as possíveis ameaças da liberalizaçao do mercado agrícola. Todavía, a proeminencia de interesses nacionais também foi detectada, a saber, parlamentares franceses e irlandeses de diferentes agrupamentos políticos se posicionaram contra o acordo no debate parlamentar de 2016, defendendo a proteçao dos setores agrícola e de carne bovina europeus. Em resumo, todos esses episódios demonstram quao polarizados sao os debates parlamentares e as deliberaçoes sobre as negociaçoes Mercosul-UE. Em contraste com a perspectiva mais técnica e pragmática da Comissao Europeia, os parlamentares apresentam maior divergencia de opinioes sobre essas negociaçoes, levando-se em consideraçao nao somente sua ideologia e seu agrupamento político, como também as posiçoes defensivas de alguns países ou setores, como a agricultura. Enquanto os grupos políticos liberais, conservadores e democratas12 cristaos sao majoritariamente favoráveis aos acordos comerciáis, a Esquerda Unida e os verdes sao mais resistentes a eles, os socialistas normalmente se situam em uma posiçao intermediária (Van den Putte, De Ville e Orbie, 2014; Shaohua, 2015). Além disso, temas relacionados a transparencia e ao acesso a informaçao dos parlamentares persistem, apesar do fato de que o consentimento parlamentar é requerido aos acordos comerciais desde a entrada em vigor do Tratado de Lisboa.
O Parlamento do Mercosul nas negociaçöes Mercosul-UE: autonomia, transparencia e polarizaçâo
O Parlamento do Mercosul foi criado no ano de 2005, tendo como seu embriao institucional a Comissao Parlamentar Conjunta (CPC), instalada no ámbito do Mercosul no momento da criaçao do bloco. Entre seus propósitos estao a representaçao dos povos do Mercosul e a garantia da participaçao dos atores da sociedade civil no processo de integraçao (Mariano, Bressan e Luciano, 2016, 2017; Parlamento do Mercosul, 2005). Nesse sentido, é compreensível que o Parlamento do Mercosul (Parlasul) procure acompanhar as negociaçöes entre Mercosul e UE. A análise do envolvimento do Parlasul nas negociaçöes é feita a partir de duas perspectivas: dos instrumentos utilizados pelo parlamento para se inserir nas conversas entre os blocos e de sua posiçao política sobre o andamento destas. Levamos em consideraçao os mesmos aspectos usados para o caso europeu: o grau de autonomia do parlamento e de seus membros em sua opiniao sobre as negociaçöes, o nivel de transparencia e do acesso a informaçao que o parlamento e seus membros possuem e os niveis de polarizaçao dos debates sobre as negociaçöes.
Diferentemente de seu equivalente europeu, o Parlasul apresenta menor capacidade de pressao institucional ante a estrutura do Mercosul nos processos de tomada de decisao do bloco, uma vez que é um órgao de caráter consultivo, cuja participaçao nao é obrigatória no processo decisório (Mariano, Bressan e Luciano, 2017). Tendo em vista esse ponto, os instrumentos utilizados pelos membros parlamentares se baseiam, sobretudo, nos atos do parlamento previstos em seu Protocolo Constitutivo, como as Declaraçöes e Recomendaçöes.
Analisando os documentos produzidos pelo Parlasul, percebe-se que os debates relativos as negociaçöes Mercosul-UE apareceram de tres maneiras. A primeira, através da demanda dos próprios membros parlamentares, seja por meio de pedidos de informes sobre o andamento das negociaçöes ou de recomendaçöes para que elas avancem ou que sejam reativadas - quando estavam paralisadas. A segunda maneira em que o debate aparece é quando esse tema está relacionado a outras negociaçöes internacionais ou questöes internacionais, como é perceptível nas discussöes relativas a OMC ou as Ilhas Malvinas, que serao retomadas ao longo da seçao. A terceira via, por fim, é a do debate sobre o próprio processo de integraçao do Mercosul, por exemplo, nas discussöes relativas a flexibilidade ou a rigidez das negociaçöes internacionais em bloco, no aprofundamento institucional do bloco e nas relaçoes de alto nivel entre seus órgaos.
No caso da primeira via, o discurso dos parlamentares é orientado, primeiramente, no sentido de terem acesso as informaçoes, evocando a necessidade de transparencia das negociaçoes e também procurando incorporar o Parlamento ao processo negociador. O problema da falta de informaçao parece recorrente, pois em vários momentos encontramos nos registros das Atas do Parlasul pedidos de informes e recomendaçoes ao Conselho do Mercado Comum (CMC) sobre a transparencia das negociaçoes. Por exemplo, na XIX Sessao Ordinária, realizada em setembro de 2009, discutiu-se a proposta de pedido de informe sobre o histórico e o andamento das negociaçoes para o Acordo de Associaçao Mercosul-Uniao Europeia (MEP 185/2009)15. Tal nota era consequencia das atividades relativas as negociaçoes desenvolvidas no ámbito da delegaçao externa do Parlasul na Assembleia Parlamentar Euro-Latinoamericana (EuroLat). Esse pedido justificou-se na ocasiao pela necessidade de informaçoes para a preparaçao dos parlamentares, tendo em vista a realizaçao de reunioes ordinárias que seriam realizadas no mesmo ano, em outubro, de forma a constituir uma preparaçao de informaçoes a serem apresentadas e debatidas com os pares europeus. Chamamos a atençao para o fato de que, durante a Cúpula de Madri no ano de 2010, as delegaçoes governamentais dos dois blocos concordaram em reativar as negociaçoes, ou seja, os parlamentares mostraram-se atentos e preocupados em se preparar para a eventualidade da retomada das negociaçoes.
Todavía, o problema da falta de informaçoes persiste. Em sessao de junho de 2014, o parlamentar Adrián Pérez encaminhou a Comissao de Assuntos Internacionais do Parlasul uma Proposta de Recomendaçao ao CMC na qual solicitava ampla difusao dos avanços das negociaçoes entre os blocos16. Na mesma sessao foi aprovada uma Solicitaçao de Informe17, recordando a necessidade dessas informaçoes com a retomada das negociaçoes em 2010. Esses pedidos de informaçao dos parlamentares também revelam uma preocupaçao com a falta de poder decisório do Parlasul dentro do Mercosul, que também é uma reivindicaçao dos parlamentares, mas nao encontra receptividade por parte dos governos. Durante a IV Sessao Especial (27 de abril de 2009), o parlamentar paraguaio Mario Paz Castaing afirmou a importáncia de tornar o Parlasul um órgao de codecisao na estrutura institucional do Mercosul, tendo poder de ratificar acordos internacionais ou de adesao de novos membros18. A mesma solicitaçao apareceu na Recomendaçao do Parlasul enviada em novembro de 2016, que reivindicava: informar ao parlamento o conteúdo das ofertas; ativar o mecanismo do Ganrel (Grupo de Alto Nível sobre a Relaçao Institucional entre o CMC e o Parlamento do Mercosul); dispor de mecanismos para a participaçao concreta do Parlasul nas negociaçoes19.
Nas palavras do parlamentar paraguaio Bernal Amarilla, "cuando se nos pregunta respecto al avance de las negociaciones con la Unión Europea, no tenemos datos oficiales, ciertos, para responder a nuestra gente"20. Percebe-se, portanto, uma tentativa por parte dos parlamentares tanto de criar mecanismos de pressao e comunicaçao nas negociaçoes como de dotar de maior importancia o órgao parlamentar. Essa discussao expressa o reconhecimento da exclusao desses parlamentares das decisoes centrais da integraçao e de seu papel marginal no processo de negociaçao (Mariano, Bressan e Luciano, 2016, 2017).
Porém, o interesse direto dos parlamentares também pode ser lido como mais pragmático: a representaçao de setores produtivos específicos da sociedade. Essa lógica fica perceptível em Projetos de Disposiçao e Recomendaçao que citam setores produtivos específicos como a indústria de calçados e exportaçao de carne de patos21 como interessados na reativaçao ou aceleraçao das negociaçoes. Por exemplo, na sessao de 28 de junho, o parlamentar brasileiro Renato Molling efetuou a proposta de recomendaçao ao CMC para trabalhar com vigor na formaçao do acordo entre Mercosul e UE, dando especial atençao a isençao de taxas para o setor de calçados22.
Além disso, o tema das negociaçoes surge, sobretudo, em decorrencia dos debates no ámbito das negociaçoes da Rodada Doha da OMC. Dessa forma, a questao dos subsidios agrícolas, que é vista como um entrave tanto para as negociaçoes no ámbito da OMC como para aquelas referentes ao Mercosul-UE, gera o cruzamento das discussoes parlamentares, especialmente quando as negociaçoes de Doha nao avançavam. Nesse contexto, o Parlasul considerava como fundamental um debate político com a UE, visando a concretizaçao do acordo23.
Outro exemplo interessante de ser analisado é a interligaçao feita por alguns parlamentares entre a Questao das Malvinas e as negociaçoes, como na sessao de 2 de dezembro de 2011, quando se aprovou a Proposta de Recomendaçao cujo conteúdo recobra, justamente, a necessidade de que, em qualquer negociaçao internacional, a questao das Malvinas seja pontuada nos termos do acordo24. Nesse caso, o cruzamento das discussoes parece ocorrer de forma estratégica pelos parlamentares, utilizando as negociaçoes como mecanismo de pressao para resoluçao de outras questoes, como no caso das Malvinas.
Por fim, as próprias discussoes sobre o desenvolvimento do processo de integraçao do Mercosul trouxeram a tona o tema do acordo Mercosul-UE. Quando os parlamentares debateram a consolidaçao da Tarifa Externa Comum (TEC) ou a eliminaçao de sua dupla cobrança (e mesmo sobre a consolidaçao da Uniao Aduaneira), seus discursos chamaram a atençao para a relaçao entre essas questoes e as negociaçoes com a UE, pois consideram que estas afetam as negociaçoes entre os blocos25.
Independentemente da forma como o tema das negociaçoes Mercosul-UE apareceu nos trabalhos do Parlasul, podemos afirmar que houve uma predisposiçao favorável a um acordo com o bloco europeu. Diferentemente do que ocorreu com a Alca, que provocou mobilizaçao contrária da sociedade civil, dos sindicatos, dos setores económicos, dos parlamentares e dos partidos políticos (Vigevani e Mariano, 2 0 0 5)26, no caso das negociaçoes com a Europa as resistencias apareceram de forma mais pontual. Essa disposiçao em negociar o acordo com a UE nao elimina as desconfianças e incertezas dos parlamentares em relaçao as consequencias de sua implementaçao. O principal problema para os parlamentares é a falta de informaçao sobre o que está sendo negociado, como apontamos anteriormente.
É interessante notar também que o tema ganhou força nos momentos de crise económica como uma saída possível para aliviar os problemas dos países e amenizar as situaçoes de instabilidade política decorrentes. Em setembro de 2015, foi enviada a apreciaçao da Comissao de Assuntos Económicos27 outra Proposta de Declaraçao pelo parlamentar Sergio Bergman, na qual o Parlasul cobrava a reativaçao das negociaçoes. A proposta recordou que a UE e seus Estados membros sao os maiores investidores estrangeiros na regiao. Destacava que outros países latino-americanos - como Chile, México, Peru, Colómbia e Equador - já possuíam acordos com o bloco europeu, debilitando a presença comercial do Mercosul, além de abrir precedentes para que países do bloco queiram negociar de maneira bilateral28.
Isso é perceptivei com a retomada das negociaçoes em 2016, embora nao por causa do apelo dos parlamentares do Parlasul, mas devido as mudanças políticas na Argentina e no Brasil. Em ambos os casos, o cenário político mostrou-se desfavorável desde 2015, quando o processo eleitoral argentino apontava a fragilidade do governo de Cristina Fernández de Kirchner (o que resultou na vitória de Mauricio Macri, da oposiçao) e a presidente brasileira Dilma Rousseff encontrava-se em meio a acusaçoes de fraude eleitoral e ameaça de impeachment. Mesmo nesse contexto desfavorável, o Parlasul defendeu a retomada das negociaçoes com a UE.
Apesar desse apoio, existem algumas declaraçoes contra as negociaçoes por parte de parlamentares venezuelanos, que sao mais enfáticas. O venezuelano Yul Jabour29, entao presidente da Comissao de Assuntos Internacionais do Parlasul, em novembro de 2014, afirmou que o parlamento deveria propor recomendaçoes ao CMC para que o bloco estabelecesse açoes que reduzissem a participaçao de potencias neocoloniais no financiamento de projetos da regiao. Outro parlamentar venezuelano, Saúl Ortega, expresidente do Parlasul, em agosto de 2015, declarou que nao seria com negociaçoes de livre comércio com EUA, UE ou Aliança do Pacifico que o Mercosul se consolidaria. Em sua visao, a base social e política é a parte fundamental do bloco30.
Ressaltamos essas criticas dos parlamentares venezuelanos porque a retomada das negociaçoes a partir de 2010 foi impulsionada pela percepçao de que a incorporaçao da Venezuela seria um fator complicador ao processo negociador, o que de fato ocorreu. Ainda que o Parlasul nao tenha poder de vetar ou interferir nas negociaçoes, essa postura critica venezuelana alimentou a oposiçao ao acordo, e explica a necessidade de os países suspenderem a sua participaçao no Mercosul a partir de 2018, como forma de aumentarem a probabilidade de concluir as negociaçoes ainda nesse ano; o que nao se concretizou.
De modo geral, ao longo dos anos, o Parlasul apresentou uma postura autónoma e ativa em seu posicionamento quanto as negociaçoes, no entanto, os níveis de transparencia das negociaçoes birregionais permanecem baixos e os parlamentares reforçam continuamente pedidos de maior acesso as informaçoes. Além disso, nao há grande polarizaçao nos debates relativos ao acordo, tendo em vista que grande parte dos parlamentares tem apoiado o andamento das negociaçoes com a UE, excetuando posicionamentos mais específicos de alguns membros, como ficou perceptível em alguns casos de parlamentares venezuelanos.
Conclusäo
Tendo como pano de fundo o acordo comercial Mercosul-UE, a análise sobre o envolvimento do Parlamento Europeu e do Parlamento do Mercosul nessas negociaçoes ressaltou tres aspectos para entender o papel parlamentar nesse acordo de associaçao: autonomia, transparencia e polarizaçao. Apesar das reconhecidas diferenças com relaçao a suas competencias, esse exercício comparado permitiu identificar elementos significativos sobre o desempenho dos dois parlamentos no acompanhamento do acordo comercial em questao. No caso europeu, nao obstante o PE geralmente assumir uma posiçao favorável aos acordos comerciais, isso nao significa que o Parlamento nao possa construir uma posiçao autónoma com relaçao a postura da Comissao Europeia em acordos de comercio. O exemplo das negociaçoes Mercosul-UE demonstrou que o PE nao está somente seguindo a posiçao negociadora da Comissao, mas também incluí suas próprias preocupaçoes nas negociaçoes, especialmente relacionadas a inclusao de temas de direitos humanos e proteçao enfática do setor agrícola europeu.
Uma agenda autónoma também está presente no caso do Parlasul, embora reconheçamos suas limitaçoes enquanto instancia consultiva do Mercosul. Além das questoes comerciais, que sao o centro das atençoes dos parlamentares, encontramos em seus debates preocupaçoes e temas que nao fazem parte da agenda de negociaçoes dos governos nesse acordo. Certamente, o melhor exemplo disso é a preocupaçao com a inclusao da questao das Malvinas, pois, como apontamos anteriormente, esse parlamento aprovou uma proposta de recomendaçao segundo a qual esse tema deve ser inserido em qualquer negociaçao internacional empreendida pelo Mercosul com seus pares europeus.
Essa agenda autónoma acaba também servindo como um elemento de barganha por parte dos governos, que resgatam questoes apontadas pelos parlamentares para reforçar sua posiçao nas negociaçoes. Um exemplo claro disso foi a utilizaçao do questionamento da legitimidade do governo brasileiro no caso do impeachment da presidente Rousseff. Esse novo posicionamento dos países do Mercosul permitiu a aproximaçao dos dois blocos e a retomada efetiva das negociaçoes, apesar de gerar certo desconforto aos negociadores europeus quando cerca de 30 deputados de dois grupos políticos do Parlamento Europeu (verdes e Esquerda Unida Europeia) sugeriram a alta representante para Assuntos Externos, Federica Mogherini, que as negociaçoes MercosulUE deveriam ser suspensas em retaliaçao ao "golpe político" perpetrado para a remoçao da presidente eleita (ElPaís, 2016). Apesar de esses posicionamentos nao necessariamente serem absorvidos pela Comissao Europeia, eles de certa forma influem nos trabalhos de negociaçao porque reforçam questionamentos realizados por países contrários ao acordo, ou mesmo argumentos dos negociadores europeus que, diante dessas críticas, pressionam os parceiros do Mercosul a ceder mais para compensar o desgaste que a negociaçao traz ao bloco europeu.
O outro aspecto analisado pelo artigo foi a questao da transparencia, que está intimamente ligada ao acesso as informaçoes sobre o andamento das negociaçoes. Embora existam diferenças de competencias marcantes entre os dois parlamentos na aprovaçao dos acordos comerciais, em ambos os casos encontramos insatisfaçoes em relaçao a esse quesito. Nesse sentido, é interessante observar que, mesmo no caso do PE, existem obstáculos importantes quanto a transparencia dessas negociaçoes. Em comparaçao as negociaçoes comerciais com os Estados Unidos (TTIP), os eurodeputados e os oficiais do PE tem constantemente reclamado do baixo grau de transparencia das negociaçoes Mercosul-UE. Embora trocas de ofertas tarifárias entre os dois blocos já tenham sido realizadas, o PE ainda nao recebeu acesso significativo aos termos específicos dessas negociaçoes. Também se observa uma preocupaçao significativa a respeito do acesso a documentos confidenciais, os quais facilitariam o escrutinio da posiçao negociadora do lado europeu.
Esse ponto também é um tema de constante reclamaçao no caso do Parlasul, mas nao somente em relaçao as negociaçoes Mercosul-UE. A falta de informaçao é recorrente nas falas dos deputados do Parlasul, que, em seus pronunciamentos, solicitam tanto o acesso as informaçoes como a própria possibilidade de poder participar diretamente nas negociaçoes. Essa questao está ligada a debilidade dessa instituiçao dentro do Mercosul, pois, ao ter apenas um papel consultivo, se ve alijada do processo decisório da integraçao e sem possibilidade de exercer adequadamente o seu papel de representante dos interesses sociais, especialmente no caso dos parlamentares diretamente eleitos. Portanto, no caso do Parlasul, as declaraçoes dos deputados sobre a necessidade de mais informaçao e transparencia revelam também uma preocupaçao com sua funçao institucional.
Analisando comparativamente os dois casos, percebemos que, embora ambos demonstrem autonomia no que se refere aos debates e agendas, quando a questao trata de capacidade de influir/acompanhar o processo decisório, há uma similitude de comportamento das instancias executivas (negociadoras): o nao repasse de informaçoes. Mas a semelhança termina nesse quesito, já que, no caso europeu - devido as mudanças produzidas pelo Tratado de Lisboa -, esses parlamentares terao oportunidade de se manifestar e posicionar em relaçao a aprovaçao do acordo na fase de sua ratificaçao, o que nao ocorrerá no caso do Parlasul, confirmando a premissa apresentada no inicio do artigo.
Finalmente, o último aspecto considerado foi a polarizaçao, evidenciada pelo posicionamento dos grupos políticos e parlamentares individuais. Observamos que, enquanto as posiçoes dos grupos políticos sao mais evidentes no caso do PE, o que se conecta a sua tradiçao de organizaçao em familias políticas transnacionais, no Parlasul prima-se pelo posicionamento individual dos parlamentares em suas declaraçoes a respeito das negociaçoes Mercosul-UE, o que demonstra a falta de aprofundamento e coesao das bancadas transnacionais nesse parlamento. No entanto, também foram encontradas conexoes entre os parlamentares e os partidos nacionais ou nacionalidades específicas, os quais tem apresentado opinioes mais sensíveis em relaçao ao acordo. A saber, no caso do PE, parlamentares franceses e irlandeses de partidos políticos ideologicamente distintos tem demonstrado grande preocupaçao com o acordo por conta do tema da agricultura. Ao mesmo tempo, no Parlasul os parlamentares venezuelanos ligados ao chavismo foram os mais reticentes a essas negociaçoes.
Nesse sentido, identificamos na análise dos posicionamentos dos deputados europeus um importante grau de polarizaçao sobre as negociaçoes da UE com o Mercosul. Ainda que padroes gerais dos grupos políticos europeus sobre acordos comerciais sejam observados no caso analisado - apoio dos liberais, conservadores e democratas-cristaos aos acordos, forte resistencia dos verdes e da Esquerda Unida, e posiçao dúbia dos socialistas -, parlamentares de países específicos, como França e Irlanda, de diferentes bandeiras políticas pressionaram por uma posiçao mais defensiva da Comissao com relaçao aos setores de carne e agricultura. Distintamente da postura mais técnica e burocratizada da Comissao Europeia nos acordos comerciais, o PE tem assumido uma posiçao muito mais política e polarizada ante os acordos comerciais negociados pela UE por meio dos grupos políticos europeus, reflexo da pluralidade ideológica encontrada nas fileiras desse parlamento supranacional.
A análise sobre polarizaçao no caso do Parlasul é interessante porque, ao contrário do que se poderia esperar, percebe-se um posicionamento bastante favorável as negociaçoes. Como demonstramos em nossa reconstruçao das negociaçoes, o acordo com a Uniao Europeia apresenta grande similitude com as negociaçoes sobre a Alca, mas, diferentemente desta última, nao gerou nos grupos políticos, económicos e sociais de oposiçao ao acordo a mesma mobilizaçao, que, no caso da Alca, envolveu manifestaçoes populares e amplos debates nos congressos nacionais. No caso das negociaçoes com a UE, a oposiçao dentro do Parlasul ao acordo é bastante marginal e específica: sao os parlamentares antiglobalizaçao e, portanto, contrários a todo tipo de acordo comercial, encontrados na bancada chavista da Venezuela (embora esse país nao participe das negociaçoes), e os da esquerda radical dos demais países.
Esse comportamento diferenciado em relaçao ao que ocorreu com as negociaçoes da Alca pode ser explicado tanto pela lógica política interna como pela institucionalidade regional. No caso da política interna, os partidos que se opuseram a Alca pertenciam ao campo político de esquerda, ao qual, no momento de retomada das negociaçoes com a UE, se vinculavam os governos que estavam impulsionando esse processo. Assim, apesar de o acordo com os europeus ser semelhante em conteúdo ao que estava sendo negociado com os EUA, nao poderia ser tao fortemente criticado pela base parlamentar de apoio dos governos mercossulinos. A exceçao a essa situaçao foi o governo de Hugo Chávez, que se mostrou crítico ao acordo entre os blocos e, por isso mesmo, a incorporaçao da Venezuela ao Mercosul foi considerada como um elemento complicador e os parlamentares venezuelanos posicionaram-se como opositores.
No aspecto da institucionalidade regional, é importante destacar que a marginalizaçao do Parlasul dentro do bloco nao se refere apenas a sua nao participaçao no processo decisório e a sua dificuldade em acessar as informaçoes necessárias, mas também ao próprio funcionamento dessa instituiçao. Nao há, por parte dos parlamentares que o compoem um compromisso e envolvimento plenos, isto é, aqueles que sao indicados pelos congressos nacionais (delegaçoes brasileira, uruguaia e venezuelana) apresentam um grau de participaçao muito limitado porque priorizam suas atividades no ámbito nacional, sem contar a impossibilidade de uma presença mais constante, com o Parlasul tendo sessoes apenas um dia por mes.
Por parte dos parlamentares exclusivos que foram diretamente eleitos (argentinos e paraguaios), o envolvimento também é baixo porque, apesar de sua situaçao diferenciada, tampouco estao presentes permanentemente no Parlasul, pois este permanece sem atividade na maior parte do tempo. Com esse modo de funcionamento, há pouco espaço para a interaçao, o diálogo e a construçao de uma maior articulaçao política entre os deputados do Parlasul, tal como ocorre no caso europeu. Outro ponto a ser destacado nesse caso é a nao ocorrencia de um processo de acúmulo de informaçao, que seria fundamental para a construçao de um posicionamento por parte dos parlamentares em relaçao a essa negociaçao.
Questoes importantes, como a negociaçao comercial entre os dois blocos, poderiam ser um elemento de estímulo para que os parlamentares mercossulinos buscassem ampliar sua capacidade decisória ou para aumentar seu envolvimento, já que suas falas revelam a consciencia de que possuem um engajamento limitado.
Nesse ponto, a comparaçao com o caso europeu pode ser usada como parámetro relevante para pensar em estratégias alternativas que possam promover a superaçao de suas limitaçoes. No entanto, o Parlasul parece caminhar no sentido contrário, tendo em vista que a mais recente decisao dos Estados membros foi justamente suspender as eleiçoes diretas para a escolha de seus representantes, o que pode fragilizar ainda mais os instrumentos que os deputados estao empregando para acompanhar essas negociaçoes.
Artigo submetido a publicaçao em 16 de novembro de 2018.
Versao final aprovada em 5 de junho de 2019.
4 Para o Parlamento Europeu, os documentos foram retirados no website: <http://www.europarl.europa.eu/committees/en/search-in-documents.html>; no caso do Parlasul, as informaçoes foram obtidas na base de noticias: <https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/v/13215/1/parlasur/noticias.html>. Acesso em: 26 mar. 2018.
5 Para mais informaçoes sobre a delegaçao para as relaçoes com o Brasil do PE, ver:<http://www.europarl.europa.eu/delegations/en/d-br/home.html>. Acesso em: 26 mar. 2018.
6 Questoes sobre agricultura e Acordo Mercosul-UE (2010). Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = OQ&reference=O-20100079&format=XML&language = EN>; Questoes sobre Mercosul-UE e agricultura (2010). Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = OQ&reference=O-20100067&format=XML&language = EN>; Questoes sobre AA com Mercosul e agricultura (2016). Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=WQ&reference = E-2016009002&format=XML&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
7 Questionamento se a parceria estratégica Brasil-UE poderia impactar nas negociaçoes do acordo MercosulUE (2007). Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = OQ&reference = O-20070056&format=XML&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
8 Questao oral para a Comissao (4 de junho de 2010). Disponivel em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = OQ&reference=O-20100079&format=XML&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
9 Questao oral para a Comissao (16 de março de 2016). Disponivel em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = 0Q&reference=0-2016-000046&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
10 Disponivel em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=WQ&reference = E-2016009155&format=XML&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
11 Explanagőes sobre os votos dessa resoluçao parlamentar estao disponiveis em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20061012&secondRef=ITEM008&language = EN&ring=A6-2006-0302#4-148>. Acesso em: 26 mar. 2018.
12 Resoluçao do Parlamento Europeu sobre negociaçoes entre UE e Mercosul (2012) - EPP and ECR. Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = MOTION&reference = B7-20130009&format=XML&language = EN>; Resoluçao do Parlamento Europeu sobre negociaçoes entre UE e Mercosul (2012) - Green/ALE Group. Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = MOTION&reference = B7-20130019&format=XML&language = EN>; Resoluçao do Parlamento Europeu sobre negociaçoes entre UE e Mercosul (2012) - Alde. Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = MOTION&reference = B7-20130008&language = EN>; Resoluçao do Parlamento Europeu sobre negociaçoes entre UE e Mercosul (2012) - S&D. Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = MOTION&reference = B72013-0017&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
13 Moçao Conjunta - Resoluçao do Parlamento Europeu sobre negociaçoes entre UE e Mercosul (2012). Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type = MOTION&reference = P7-RC-20130008&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
14 Debate - Acordo Mercosul-UE (2016). Disponível em:<http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=CRE&reference=20160510&secondRef=ITEM013&format=XML&language = EN>. Acesso em: 26 mar. 2018.
15 O pedido foi aprovado. Parlamento del Mercosur - XIX Sesión Ordinaria (21 de setiembre de 2009); MERCOSUR/PM/SO/PEDIDO DE INFORME 01/2009. Disponivel em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/7345/1/xix-sesion-ordinaria-del-parlamento-delmercosur-210909.pdf> e em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/7345/1/pedido-deinforme-01-2009.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
16 MEP/30/2014. Disponivel em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/8608/1/pedidode-infome-01-2014.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
17 Pliego de Asuntos Entrados XXX Sesión Ordinária - 9 de junio de 2014. Disponivel em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/8608/1/pliego-de-asuntos-entrados-xxx-so.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
18 Parlamento del Mercosur - IV Sesión Especial. Disponivel em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/8976/1/version-taquigrafica-iv-s.e..pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
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22 Propuesta de Recomendación - 36/2008/RE/SO. Disponível em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/7493/1/anexo-iii.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
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24 Mercosur/PM/ACTA SPREP/01/2011; MERCOSUR/PM/SP/REC.01/2011. "SOLUCION PACIFICA PARA EL PROBLEMA DE LAS ISLAS MALVINAS"; Parlamento del Mercosur XIII Sesión Extraordinaria 10 de noviembre de 2014. Disponível em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/9017/1/3-acta-aprobadapor-el-pleno.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
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27 XXXIV Sesión Ordinaria - 21 de setiembre de 2015. Disponível em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/10108/1/xxxiv-so-de-21-set-2015.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
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29 XIII Sesión Extraordinaria del Parlamento del Mercosur. Disponível em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/9129/1/xiii-se-de-10-nov-2014.doc>. Acesso em: 2 maio 2018.
30 MERCOSUR/PM/ACTA/SP 05/2015a ANEXO IV. Disponível em:<https://www.parlamentomercosur.org/innovaportal/file/9897/1/anexo-iv-palabras-del-presidente-delpm.pdf>. Acesso em: 2 maio 2018.
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Abstract
As negociaçöes Mercosul-UE sao tradicionalmente analisadas pela perspectiva dos governos. O objetivo deste artigo é discutir o papel e a relevancia dos parlamentos regionais nessas negociaçöes, que perduram mais de 20 anos. A análise verifica se a existencia de um parlamento regional amplia as discussöes sobre as negociaçöes e influi no andamento destas, considerando o período entre 1999 e 2017. O artigo analisa as posiçöes dos parlamentares em relaçao as propostas apresentadas pelos respectivos blocos, o nivel de informaçao que os parlamentares possuem sobre as negociaçöes a que tem acesso e a capacidade de influencia dos parlamentares regionais nos termos do acordo. O intuito foi verificar o grau de envolvimento dos parlamentos regionais nas negociaçöes comerciais. Concluimos que, embora os dois parlamentos tenham graus de competencias bastante distintos, em ambos os casos se observa uma atuaçao autónoma com relaçao aos Executivos, que apresenta um importante grau de polarizaçao política em relaçao aos resultados do acordo e uma forte demanda por negociaçöes comerciais mais transparentes.