Introducción
En este artículo reflexiono sobre los conflictos que se suscitan en el proceso de relocalizaciones de la cuenca Matanza-Riachuelo en un municipio de la cuenca media. La categoría de conflicto –que ha sido ampliamente desarrollada en el campo de las ciencias sociales– opera, a su vez, como un término nativo utilizado, principalmente, por los decisores y ejecutores de esta política pública. Por un lado, esta categoría nativa hace referencia al “gran conflicto” inaugural de la causa: la problemática ambiental en Villa Inflamable. Por otro lado, es utilizada para realizar una distinción entre “territorios conflictivos” o “territorios ausentes de conflictos”.
Presentaré los avances de un incipiente trabajo de campo de corte cualitativo en el municipio de Almirante Brown. Allí, cinco asentamientos situados sobre la vera del Arroyo del Rey y del Arroyo San Francisco serán relocalizados en un conjunto de viviendas sociales construido para este fin.1 Este municipio es enunciado desde los organismos involucrados como aquel territorio donde no se suscitan conflictos y con el que, en consecuencia, es posible articular un trabajo conjunto.
Con estas afirmaciones como punto de partida, me propongo recuperar los conflictos que se producen en torno a estas relocalizaciones en el partido de Almirante Brown. Me realizaré dos preguntas. ¿Cómo se traduce en este territorio el conflicto que dio origen a la causa? ¿Qué “microconflictos” se despliegan singularmente? Para responderlas, atenderé aquello que transcurre en las trincheras de la implementación de esta política pública, identificando la perspectiva de lxs trabajadorxs del municipio, de ACUMAR y de la Defensoría General de la Nación, que acompañan cotidianamente estos procesos.
Breve presentación del caso
En este artículo presento las primeras reflexiones de una investigación que estoy llevando a cabo en el municipio de Almirante Brown, el cual se sitúa en la cuenca media del Río Matanza-Riachuelo2 y forma parte del grupo de municipios incluidos dentro del Plan de Saneamiento Ambiental (en adelante PISA)3 a cargo de la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (en adelante ACUMAR).
La causa de la cuenca Matanza-Riachuelo se inició en el año 2004 cuando un grupo de vecinxs de Villa Inflamable (Avellaneda) realizó una denuncia por daño ambiental colectivo, que fue caratulada como “Beatriz Mendoza y otros”. En 2006 –en consonancia con esta causa– se creó la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo por Ley N° 26168, un ente gubernamental compuesto por el Estado nacional, los Estados provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En el año 2008 la Corte Suprema de Justicia tomó intervención en la causa (declarando su competencia desde el año 2006) y dictó el fallo condenatorio CSJN 08-07-2008, conocido como “Fallo Mendoza”. En este fallo, la Corte Suprema de Justicia reconoció el perjuicio ambiental de las familias denunciantes y responsabilizó al Estado nacional, al Gobierno de la ciudad de Buenos Aires y a los 14 municipios de la provincia que integran la Cuenca Matanza-Riachuelo. También dispuso que estos gobiernos debían llevar a cabo acciones en sus territorios, a la vez que, en ese mismo acto, estableció que ACUMAR sería el ente a cargo de implementar el Plan Integral de Saneamiento Ambiental, cuya primera presentación se realizó en el año 2009.
El seguimiento de la causa Mendoza quedó en manos de un juez de ejecución.4 De 2007 a 2012, estuvo en manos del juez federal de Quilmes, Dr. Armella, quien tuvo un rol clave en las acciones respecto de la relocalización de población. En efecto, una resolución suya dictaminó la remoción de cualquier construcción que estuviera en los 35 metros que bordean el Riachuelo (utilizando una figura del Código Civil denominada “camino de sirga”); entre dichos “obstáculos”5 se consideraba a los mismos habitantes (Poder Judicial de la Nación, 28/03/2011).
Otro hito importante en la causa fue que, en el año 2010, se firmó el “Convenio Marco para el cumplimiento del plan de urbanización de villas y asentamientos precarios en riesgo ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo” entre el Estado nacional, la ciudad de Buenos Aires y todos los municipios del conurbano. En este documento, cada gobierno local expuso la cantidad de familias a relocalizar. En él se inauguró un número significativo en esta política de relocalización: las 17. 771 familias afectadas.
En el año 2016, el PISA fue actualizado y en este nuevo documento se incorporó, entre las líneas de acción, la urbanización de villas y asentamientos, la que incluía el abordaje social de las relocalizaciones como una línea específica. También se dejó asentada la recomendación para la redacción de un protocolo, que sería aprobado a fines del año siguiente (ACUMAR, 2017).
La problemática ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo ha sido objeto de variados desarrollos académicos (Merlinsky, 2013; Carman, 2017; Swistun, 2014; Fernández Bouzo, 2014; Fainstein, 2015 y Scharager, 2017), aunque pocos estudios focalizan su análisis en las políticas de relocalización en territorios de la cuenca media. En particular, Merlinsky (2013) analizó lo que dio en llamar el “conflicto del Riachuelo”, vinculado a una situación de “injusticia ambiental”, que remite específicamente a los peligros ambientales a los que se encuentran expuestas las poblaciones más relegadas. Los procesos de lucha de sus habitantes, en articulación con otros actores estatales y territoriales, se organizan en torno a la “justicia ambiental” y priorizan no sólo la estimación de los efectos negativos de estos problemas ambientales en la salud, sino también la delimitación de quiénes son los responsables de recomponer esta desigualdad y de qué modo deben hacerlo.
Por su parte, Carman (2017) analizó las políticas de relocalización de población en la ciudad de Buenos Aires. Allí, esa política involucra a villas y asentamientos con muy diversas trayectorias de lucha que, en algunos casos, ya venían exigiendo al Estado condiciones de vivienda dignas. Sin embargo, esta afectación no involucró a todos los pobladores de estos territorios sino sólo a aquellos que quedaron comprendidos dentro de una línea demarcatoria establecida arbitrariamente por el gobierno local. Esto provocó que el “ser afectado” por la relocalización, o sea, quedar dentro de esta línea demarcatoria, fuese considerado por algunos como una “bendición”, es decir, como la categoría de acceso a aquello por lo que se luchó durante años; para otros, ser afectado es más bien una búsqueda, una lucha por el reconocimiento y por acceder también a los beneficios que este conlleva.6
El municipio de Almirante Brown firmó el Convenio Marco del año 2010 y presentó la cantidad de 785 familias a relocalizar, para lo que llevaría a cabo dos grandes obras, conocidas como Santa Ana y Barrio Lindo.
Al momento de realización del trabajo de campo, en el año 2019, el municipio se encontraba a poco tiempo de finalizar la obra de Barrio Lindo, destinada a relocalizar cinco asentamientos que tienen como característica común las inundaciones frecuentes. Estas relocalizaciones responden, específicamente, al objetivo de “despejar totalmente la ribera del Arroyo del Rey, y una parte importante del San Francisco, reduciendo el riesgo de inundación de muchas familias” (Atlas Ambiental de Almirante Brown, 2019) y se sitúan en el marco de otras tantas acciones en el partido tendientes a mejorar las condiciones de vivienda e infraestructura en los barrios que se encuentran en “riesgo ambiental” (Ibíd., 2019). Es que, en municipios como Almirante Brown –que se encuentran más alejados de la ciudad de Buenos Aires y que combinan zonas urbanas con zonas rurales–, la retórica de esta política de relocalización no gira, lógicamente, en torno al objetivo de “liberar obstáculos del camino de sirga” sino que involucra –al menos declarativamente– otro objetivo: el de evitar la exposición de estxs habitantes a los perjuicios de las recurrentes inundaciones, en la comprensión de que el “riesgo de inundación” es uno de los tantos “riesgos ambientales” de la cuenca (ACUMAR. Análisis del riesgo ambiental. 2018). En consecuencia, este es el motivo que sustenta, por excelencia, por qué algunos asentamientos del partido serán los primeros en ser relocalizados.
La categoría de conflicto
La categoría de conflicto, desde los planteos de Simmel (1964) y Marx y Engels (1974), ha sido ampliamente debatida en las Ciencias Sociales. Entre los principales aportes se encuentran que los conflictos son inherentes a nuestra sociedad, que son una parte constitutiva de las relaciones sociales y que provocan efectos, tanto en los actores como en los procesos y relaciones involucradas. Ciertamente, los conflictos presentan aspectos productivos, que performan y transforman el orden social.
En el campo de análisis de los conflictos ambientales, se destaca el trabajo de Azuela y Mussetta (2009). Estos autores plantean que todo conflicto de este tipo lo es en la medida en que se pone en juego algún argumento ambiental. Ahora bien, el conflicto no se reduce a los que podrían considerarse como sus “aspectos ambientales”; por el contrario, el análisis debe abordarse considerando su complejidad, es decir, corriendo la mirada de una búsqueda de su “resolución” y haciendo foco más bien en su productividad, o sea, en los efectos que este genera. Esto se traduce en un análisis que contempla los aspectos ambientales y no ambientales del conflicto, la coyuntura histórico-social en la que se desarrolla y las distintas escalas (ya que un conflicto puede adquirir ciertas características a escala local y otras a escala regional o nacional). Específicamente, estos autores adoptan la metodología denominada “conflictos de proximidad”, la que consiste en observar la productividad social del conflicto en los siguientes procesos: la territorialización, la formación de espacios públicos y la actualización local del derecho.
En este trabajo, tomaré el proceso de territorialización que proponen estos autores ya que este permite, precisamente, identificar las representaciones sociales en torno a él y cómo estas representaciones se refuerzan o bien provocan un cambio en el vínculo de lxs habitantes con un territorio.
Este concepto de territorialización se conjuga muy bien con el análisis relacional de las políticas públicas pues, precisamente, este análisis prioriza una mirada de lo que sucede allí donde se implementan las políticas en los espacios de interacción e intercambios entre actores con distintas responsabilidades e intereses: los que ejecutan la política y requieren llevarla a cabo sin “grandes conflictos territoriales”; los que disputan al Estado un bien o recurso y cuentan con el conocimiento para realizar una presentación estratégica que les permite posicionarse como “los más necesitados” o “los más urgidos”; y también, todos aquellos actores que, aunque no participen directamente en la disputa por aquello que provee una política pública, se ven afectados o interpelados por lo que sucede en estos espacios de encuentro e intersección.
En efecto, la apuesta aquí es la de recuperar el proceso por el cual se teje una política, es decir, recomponer el complejo entramado de relaciones que se despliegan en los espacios cotidianos de su implementación a lo largo del tiempo. Comprenderé estos espacios como “puntos de acceso”7 a los sistemas expertos (Giddens, 1994), como “ventanillas del poder”8 (Signorelli, 1996) o trincheras de la intervención9 (Olejarczyk y Demoy, 2017). También, como un marco de interrelaciones potencialmente contradictorias, en las cuales se producen distanciamientos y acercamientos, discursos y acciones que se manifiestan públicamente y otros que quedan en el plano de lo no dicho o lo oculto (Scott, 2004). Allí, los actores disputan desde el capital acumulado en luchas anteriores y despliegan una serie de estrategias para construir versiones que los posicionen ventajosamente (Carman, 2011).
En síntesis, frente a los clásicos análisis top-down o de la política “desde arriba”, la propuesta es analizarla “desde abajo” (bottom-up, ya que en estos espacios se producen disputas que tensionan la “letra escrita” de la política e incluso –en algunos casos– se despliegan resistencias que logran torcer su rumbo. Aunque estas historias pasen inadvertidas y se obliteren en aquello que se cuenta sobre la ejecución de las políticas públicas.
A partir de lo dicho hasta aquí, en las líneas que siguen recuperaré los relatos acerca de los conflictos que se suscitan en Almirante Brown desde la perspectiva de aquellos que acompañan estrechamente a lxs habitantes en las trincheras de esta política pública: lxs trabajadorxs municipales, de ACUMAR y de la Defensoría General de la Nación.
Partiré del supuesto de que, como afirman Azuela y Mussetta (2009), cada conflicto abre un mundo en sí mismo ya que no existe algo así como una versión en “estado puro” (p. 3).
Me adentraré, entonces, a conocer de qué tratan dichos mundos.
Metodología
La información que menciono en este artículo surge de los primeros resultados de un trabajo de campo que comencé a fines del año 2018 y que continué durante el 2019. En la actualidad, dado que la coyuntura de aislamiento social obligatorio limita mis posibilidades de realizar trabajo de campo in situ, he retomado mis entrevistas y notas de campo para abordar un primer análisis que, además, me provee de pistas conceptuales y metodológicas para la continuidad post pandemia.
Mi investigación se apoya en un enfoque cualitativo (Mella, 1998; Sautu et. al, 2005); específicamente, en una perspectiva etnográfica (Rockwell, 1987; Achilli, 2005; Guber, 2011). Desde este enfoque, priorizo una comprensión de los fenómenos sociales a partir de la recuperación de la voz de los actores involucrados. Es una apuesta por realizar una descripción densa que recoja la mayor cantidad y variedad de voces posibles, y que permita reconocer los marcos de interpretación a partir de los cuales los actores clasifican su comportamiento y le atribuyen sentido.
Asimismo, como señalé anteriormente, enfoco mi estudio en lo que sucede en los espacios de encuentro entre los actores clave de esta política pública, en los que se despliegan relaciones entre funcionarixs, trabajadorxs y habitantes, y se gesta una versión particular de dicha política.
Las unidades de estudio que escogí son los cinco asentamientos seleccionados por el Municipio de Almirante Brown para ser relocalizados en Barrio Lindo. Estos casos presentan en común que todos se sitúan sobre los márgenes de los arroyos: cuatro de ellos sobre el Arroyo del Rey en las localidades de Burzaco y Malvinas Argentinas (El Encuentro, Arroyo del Rey, San Pablo y La Cumbre); uno, sobre el Arroyo San Francisco en la localidad de Claypole (El Trébol).
Durante el año 2019, participé de las mesas de trabajo para el proyecto de Barrio Lindo a las que fueron convocados lxs habitantes del partido de Almirante Brown afectadxs a relocalización, representantes de la Defensoría General de la Nación, personal del municipio (Secretaría de infraestructura y Dirección de Hábitat) y representantes de la cooperativa a cargo de la construcción. En simultáneo, realicé entrevistas a funcionarixs y trabajadorxs de la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (Acumar), funcionarixs y trabajadorxs de la Dirección de Hábitat del Municipio y profesionales de la Defensoría General de la Nación. También mantuve charlas informales con vecinxs de clase media aledaños al nuevo barrio y con profesionales de otras oficinas municipales vinculados a Salud y Desarrollo Social del municipio. Acompañé y observé activamente relevamientos de salud y desratización organizados por el municipio en los barrios afectados. También analicé la información oficial, videos institucionales y normativa correspondiente a la relocalización de familias en el marco de la causa Matanza-Riachuelo. Finalmente, recopilé publicaciones sobre el tema en los medios de comunicación locales, provinciales y nacionales, estatales o privados.
Los conflictos en la política de relocalizaciones de Almirante Brown
En las líneas que siguen, organizo los relatos sobre los conflictos en Almirante Brown alrededor de los siguientes ejes: en primer lugar, aquellos suscitados en las mesas de trabajo con motivo de la relocalización; en segundo lugar, en la articulación entre organismos estatales de las tres jurisdicciones y, en tercer lugar, aquellos que se desarrollaron, específicamente, en algunos de los barrios implicados en procesos de urbanización y relocalización del partido.
Conflictos en las mesas de trabajo
Las mesas de trabajo son el dispositivo por excelencia para acompañar el proceso de relocalización, según lo dispuso ACUMAR en el protocolo de relocalizaciones (2017). Su implementación adquiere características singulares en cada territorio, en función de una serie de variables como la composición del mapa de actores, la articulación entre los actores territoriales y los estatales, el estado de avance de las obras, entre otras.
El espacio de las mesas de trabajo ha sido una de las instancias sobre la que reflexionaron lxs trabajadorxs entrevistadxs, tanto municipales como nacionales, porque allí se plantearon las cuestiones que preocupaban a lxs habitantes y se generaron algunos momentos de tensión, reclamo e incluso de catarsis individual.
Según recuerdan estxs trabajadorxs, los conflictos que surgieron allí se relacionaron principalmente con las demoras en la obra de construcción de Barrio Lindo y con la necesidad de mudarse cuanto antes. Como señalaba una trabajadora entrevistada: “Yo creo que ellos [lxs trabajadorxs del municipio] no tienen más quilombo que llegar a una mesa de trabajo y que le digan “`Ya no creo más, nunca más nos vamos a mudar´” (Entrevista a trabajadora de ACUMAR, 2018).
Los grupos a relocalizar habitan aún hoy sobre el margen de los arroyos y padecen notables perjuicios. El de mayor gravedad son las inundaciones, problemática que el municipio conoce detalladamente, considera como uno de los riesgos ambientales y es el criterio por el cual estxs habitantes serán relocalizadxs. Como relataba una vecina de San Pablo, con cada lluvia intensa el arroyo amenaza con llevarse una parte de su casa, porque el caudal de agua aumenta y se come una parte de la orilla, aquella donde está ubicada la habitación de su hijo pequeño (Nota de campo, 2018). Lxs trabajadorxs señalaron que las mesas de trabajo en las que “hubo más conflictos” fueron precisamente las que se realizaron luego de una “lluvia grande y se inundaron todos”. En el asentamiento El Trébol, las vecinas también relataron que, cada tanto, tienen que “sacar algún chico del agua” (Nota de campo, 2019).
En síntesis, en algunos casos la cotidianeidad al margen del arroyo se vuelve difícil de sobrellevar y esto genera la urgencia de mudarse. Sin embargo, no todxs lxs habitantes de los arroyos se encuentran en esta situación ni exigen mudarse cuanto antes. Lxs trabajadorxs entrevistadxs señalaron que otrxs vecinxs, comúnmente lxs más antiguxs, expresaron su deseo de quedarse. Como señaló un trabajador entrevistado, son aquellxs que dicen “Hace 40 años que vivo acá” (Entrevista, 2019). En otros casos, su llegada al lugar ha sido en los años recientes pero no padecen estas frecuentes inundaciones y, en consecuencia, no desean ser relocalizadxs porque, como recordaba este mismo trabajador, ellxs dicen: “Yo no me inundo” (Entrevista a un trabajador municipal, 2019). En efecto, aunque el lugar habitado pueda ser precario desde los estándares habitacionales que formula el Estado (como, por ejemplo, aquellos incluidos en las necesidades básicas insatisfechas), lxs habitantes tejen un vínculo afectivo con dicho lugar, máxime si este ha sido autoconstruido.
En síntesis, algunxs vecinxs están urgidxs por mudarse porque su cercanía al arroyo es una amenaza permanente; mientras que otrxs expresan el deseo de permanecer, aunque, como relataba una trabajadora entrevistada, “cuando llueve y se les inunda… `Y, bueno, dame la casa´” (Entrevista a una trabajadora municipal, 2019).
Esta crítica situación también sustenta un pedido que se escucha en las mesas de trabajo: “Dame la casa y la termino yo” (Entrevista a trabajadora de ACUMAR, 2018). Lxs habitantes de villas y asentamientos también son productorxs de ciudad y muchxs poseen los conocimientos para concluir la vivienda. De hecho, la cooperativa que tiene actualmente a cargo la obra de Barrio Lindo ha empleado a futurxs vecinxs para alguna etapa de la construcción.
Los otros “temas picantes” de las mesas de trabajo se vincularon con lo que sucederá con sus viviendas actuales una vez que hayan sido relocalizadxs. Como el municipio las demolerá (ya que parte de esta política pública implica que se libere el margen de los arroyos), la exigencia de lxs habitantes apunta a conservar los materiales de su casa autoconstruida y que el municipio no se quede con lo que reconocen como propio.
En las mesas, también se presentaron reclamos individuales sobre la conformación del grupo familiar en los censos y en los listados de adjudicación. Estos son pedidos frecuentes en las políticas de relocalización, porque es la información que se utiliza para luego asignar la tipología de la vivienda10 que se les adjudicará.
A todo lo dicho hasta aquí se le suman los reclamos suscitados en las mesas de trabajo por la basura en el espejo de agua y en los bordes de los arroyos. Finalmente, como otro de los momentos “picantes” de las mesas de trabajo, lxs trabajadorxs recordaron que a veces sucede que algunx de lxs habitantes presentes “entran en catarsis”; es decir, que durante su transcurso alguien interviene y su propio relato da cuenta de que “se le mezcla desde lo barrial, la cuestión de la construcción, lo personal, todo junto” (Entrevista a un trabajador municipal, 2019).
¿Ausencia? de conflictos en las articulaciones entre actores
Tanto ACUMAR como la Defensoría General de la Nación acompañan estrechamente el accionar de los municipios: participan en las mesas de trabajo, llevan a cabo relevamientos en conjunto, identifican “casos particulares”, etc. Esta vinculación permanente durante todo el proceso de relocalización, no sólo con Almirante Brown sino también con todos los municipios de la cuenca, les permite hacer valoraciones y establecer comparaciones sobre cómo implementa esta política cada uno.
Desde la perspectiva de estos organismos, Almirante Brown es el municipio de la cuenca con el que “se puede trabajar bien”, que no tiene “grandes conflictos”, que presenta sus relevamientos actualizados y conoce pormenorizadamente a sus solicitantes11 (entrevistas y notas de campo, 2019). Además, el municipio ha realizado los criterios para la adjudicación de viviendas “más progres” y mantiene una postura de no forzar a lxs habitantes a la relocalización, aspecto que también es valorado positivamente.12 Como señalaba una trabajadora de la Defensoría, este municipio dice: “Si ustedes no quieren relocalizarse, nosotros no vamos a hacerlo” (Entrevista, 2019).
En estos relatos aparecen dos cuestiones: por un lado, la expresión “trabajar bien” alude específicamente a la vinculación con estos organismos; es decir, a un hacer en conjunto que transcurre sin tensiones o ruidos entre los representantes. Pero estas articulaciones son, por demás, complejas. Como señalé más arriba, la causa de la cuenca Matanza-Riachuelo es mucho más que la mera relocalización y otros actores también intervienen desarrollando líneas de acción propias (como la limpieza de los márgenes de los arroyos), en simultáneo y en los mismos territorios. Aquí la vinculación entre áreas puede no ser tan armónica, incluso inexistente. En relación con el asentamiento La Cumbre, un trabajador entrevistado comentó:
“Alguien comenzó una obra y no nos avisó. Están entubando el arroyo, ahora no se va a inundar más (…) esas cosas no te las avisan. Vos, que a mí me hagas un puente, que me abras una calle, a mí me cambia todo” (Entrevista, 2019).
Por otro lado, la alusión a que este municipio no tiene conflictos más graves que los señalados en las mesas de trabajo se mezcla con una valoración sobre sus modos de hacer: los relevamientos permanentemente actualizados y la situación de cada familia detallada en un expediente que sigue su historia. Si bien Almirante Brown se caracteriza por este conocimiento pormenorizado de cada territorio y por una intensa presencia de sus trabajadorxs allí, hay algunos barrios que se “plantan”, que buscan “imponer su voluntad”, “armar su propia historia” y aquí la relocalización en marcha se tensa entre que “las decisiones las toma el municipio y el barrio [que] dice: `Bueno, no, hay algunas cosas que las decisiones las toma el barrio. Por ejemplo: cuántas viviendas están afectadas´”, (Entrevista a trabajadora de la Defensoría, 2019).
Es decir que, al interior del municipio (y como veremos en el apartado siguiente), los barrios se posicionan diferenciadamente en los espacios de negociación con el gobierno local (como las mesas de trabajo). En el lenguaje de lxs trabajadorxs se hace presente nuevamente la distinción entre lugares conflictivos y no conflictivos o, podríamos decir, barrios que se posicionan en un lugar más pasivo o sumiso de espera (Auyero, 2013) de la relocalización o, por el contrario, que se proponen imponer las condiciones y donde hay más conciencia de que, como señalaba un trabajador entrevistado: “Si la resistís, podés conseguir una cosa distinta” (Entrevista, 2019).
Finalmente, cabe realizar una distinción entre Estados locales y gestiones de gobierno. La opinión de los organismos nacionales que recuperé al comienzo de este apartado alude al actual gobierno de Almirante Brown, pero el Estado local ha realizado años atrás otras relocalizaciones que no habrían sido en absoluto exitosas, sino más bien todo lo contrario, procesos adversos que quedaron como un “fantasma” de lo que el gobierno actual podría hacer. Al respecto, una trabajadora de la Defensoría recuperaba lo que se dice en los barrios sobre el proceso de relocalización de habitantes del Barrio 2 de Abril y de Arroyo del Rey en el conjunto de viviendas construidas en Glew años atrás, en el marco de los Programas Federales de Construcción de Viviendas:13 “Muchos vecinos te dicen como que tienen ese fantasma de lo que fue Glew (…) las viviendas eran un desastre, no fue para nada participativo, los mudaron un día de lluvia” (Entrevista, 2019).
En resumen, al poner el foco en la multiplicidad de articulaciones entre el municipio y otros actores estatales; entre el municipio y los territorios en los cuales interviene; y sus modos de hacer actuales y del pasado inmediato nos encontramos con una diversidad de conflictos que nos hablan de la compleja articulación entre las áreas de gobierno y la capacidad de resistencia de algunxs habitantes, así como sus iniciativas por definir las reglas de juego de estas políticas públicas, al menos en los aspectos que los afectan directamente (como quiénes se relocalizarán, cuándo, dónde y de qué modo). En el siguiente apartado, me introduciré en profundidad en este último aspecto.
Conflictos en los barrios y asentamientos a urbanizar o relocalizar
El municipio de Almirante Brown ha crecido intensamente en las últimas décadas (ver Atlas ambiental de Almirante Brown, Cap. 1., 2019), y en este crecimiento también ha contribuido una serie de conflictos territoriales. Un caso emblemático fue la conformación del Barrio 2 de Abril como parte de la oleada de toma de tierras que se dio a comienzos de los años 80 en plena dictadura militar. Movimiento que fue compartido en otros territorios, como Quilmes y La Matanza (Aristizábal e Izaguirre, 1988).
Con respecto al caso específico de las relocalizaciones de la cuenca Matanza-Riachuelo, un primer conflicto se suscitó en relación con las obras planificadas. El municipio de Almirante Brown tenía prevista la realización de dos obras para relocalizar a las 785 familias afectadas: la obra de Barrio Lindo (en Malvinas Argentinas) y la de Santa Ana (en San José). Esta última quedó sin finalizar y, por lo tanto, no hubo mudanzas. Esto se debió a que las tierras se encontraban –y se encuentran aún hoy– bajo el dominio de propietarios privados, lo cual dificultará el proceso de adjudicación y la futura escrituración de las viviendas estatales. Ante esta situación, el gobierno local (en articulación con el gobierno de la provincia) inició un proceso de expropiación de tres lotes en manos de particulares, pero este proceso “también quedó trabado”. El barrio Santa Ana, al día de hoy, es una obra casi concluida y sus alrededores han sido ocupados. Allí se conformó lo que se conoce como el Barrio CGT (en alusión a una plaza situada en las inmediaciones).
Asimismo, a la obra de Santa Ana se iba a mudar un conjunto de asentamientos, entre ellos el Barrio 14 de noviembre, que se sitúa muy cerca de allí. Como recordaba una trabajadora de ACUMAR entrevistada: “14 sí se resistió. Nosotros nos quedamos, nuestro lugar de arraigo es este”. Originalmente, la relocalización de este barrio estaba estipulada para “las casitas de Glew” pero “el 14” se opuso. Luego, se lo consideró para ser mudado a la obra de Santa Ana que se encuentra más cerca, pero el barrio también se opuso. Como rememoraba una trabajadora de la Defensoría: “[el 14 de noviembre] se les plantó (…) es un barrio que quiere imponer su voluntad. O sea, quiere ejercer su derecho a la participación”. Ciertamente, lxs vecinxs se resistieron a ser relocalizadxs y, junto con el Taller Libre de Proyecto Social de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UBA, confeccionaron una propuesta de reurbanización in situ que incluyó, entre otras acciones, un proyecto de rectificación del arroyo.14
Otro barrio que también resiste es La Cumbre, en la localidad de Malvinas Argentinas. Como señalaba un trabajador entrevistado, este barrio “también es uno de los conflictivos (…) [allí] el Estado se tarda mucho en dar la relocalización, ellos están enojados, y tienen muchas problemáticas muy particulares” (Entrevista, 2019). La Cumbre se encuentra sobre el tramo del Arroyo del Rey en el que la provincia de Buenos Aires realizó una obra hidráulica de entubamiento (la misma obra mencionada más arriba) que provocó que este no desbordase más. Con esta novedad, la relocalización no sería necesaria y, en consecuencia, se profundizó la resistencia de aquellos que, desde los inicios, expresaron su renuencia a ser relocalizados y, en la vereda opuesta, la resistencia de aquellos que aún desean mudarse a una vivienda nueva y en otro barrio.
Finalmente, y en el caso de los que sí quieren mudarse, dos asentamientos fueron señalados como los más urgidos y los que expresaron un mayor descreimiento: El Trébol y El Encuentro. Como señalé anteriormente, cuando me referí a los conflictos en las mesas de trabajo, aquí el gran problema han sido los recurrentes “parates” de la obra y el consecuente descreimiento de que la relocalización efectivamente suceda, máxime cuando esta situación se ha repetido varias veces desde que comenzó el proceso. En palabras de una trabajadora de la Defensoría, este descreimiento se expresa de la siguiente manera:
“Cuántas veces me vas a decir que la obra se termina y se paró como 50 veces. No te creo que se va a terminar. Tengo mi casa, que salió. O sea, te estoy esperando y no pongo un ladrillo porque estoy esperando la relocalización y sigo viviendo mal” (Entrevista, 2019).
Por este motivo, a comienzos de 2019, cuando la construcción se retomó, las mesas de trabajo se llevaron a cabo en la obra misma de Barrio Lindo y se incluyó un recorrido y la visita a una vivienda en proceso. Sin embargo, cabe señalar que la obra nunca quedó detenida (como sí ocurrió con Santa Ana) pero desde sus comienzos, por el año 2015, viene marchando con muchos vaivenes (por ejemplo, por demoras en los pagos, la obra se detuvo un tiempo y luego retomó). Las mesas de trabajo, entonces, coinciden con estos vaivenes y aumentan la desconfianza y el descreimiento. En este sentido, el Barrio El Trébol ha sido el que más expresó esta posición. Una trabajadora de ACUMAR rememoraba que, en una mesa de trabajo que tuvo como novedad central que “la obra estaba parada”, lxs habitantes de El Trébol expresaron: “Ya descreemos. Ya venimos esperando como 6 años que nos relocalicen” (Entrevista, 2018).
Conclusiones
El proceso de relocalizaciones en Almirante Brown, al igual que en otros territorios de la cuenca, transita por diversos conflictos, aunque su escala y sus contenidos son muy variables.
Por un lado, tenemos el “gran conflicto” que dio origen a la causa del Riachuelo, aquel que fue impulsado por un grupo de vecinxs de Villa Inflamable y que promovió esta política de relocalizaciones a escala regional. En territorios como Almirante Brown, ese conflicto del Riachuelo en apariencia lejano –o al menos ausente en los enunciados de lxs entrevistadxs– impactó notablemente en su territorio. El impacto más evidente es que esta política pública generó la obligada relocalización de algunxs habitantes en detrimento de otrxs que también se encuentran, según el mismo municipio, en situación de riesgo ambiental. Las 785 viviendas que Almirante Brown obtuvo como efecto de su participación en el Convenio Marco del año 2010 no es una cantidad significativa en términos del déficit cuantitativo de viviendas en su territorio pero sí lo es simbólicamente, porque instala allí que esta es una acción que el gobierno local puede realizar pero que se dirige sólo hacia algunos destinatarios –o “bendecidos”, en términos de Caman (2017)–. Y si bien, durante el período de trabajo de campo, este era el único recurso que el municipio tenía para la construcción de viviendas, esto no implica que la definición de a quiénes relocalizar sea una tarea sencilla. Por el contrario, la planificación del municipio va cambiando permanentemente porque se presentan imprevistos, como el “parate” definitivo de una obra (Santa Ana) o la aparición de una obra externa que deslegitima el motivo que justifica la relocalización (lo sucedido en La Cumbre).
Por otro lado, este es un municipio que (al igual que gran parte del conurbano bonaerense) se ha conformado a partir de la intervención directa del Estado pero, principalmente, a partir de la iniciativa de sus propios pobladores a través de diversas estrategias, tanto formales (compra de loteos, terrenos y viviendas) como informales (ocupación de tierras con autoconstrucción). En efecto, los conflictos de ocupación de tierras, que han quedado como casos emblemáticos en los estudios urbanos de los años más recientes, también se dieron en Almirante Brown.
Además, una serie de conflictos se suscitan en las trincheras de la implementación cotidiana de esta política pública y se expresan en reclamos individuales para lograr una adjudicación beneficiosa, acercar la fecha de la mudanza, intervenir directamente en la obra o, incluso, para expresar la creciente desconfianza y descreimiento. Estos reclamos –aunque no lleguen a ser “mayores conflictos”– son más que la simple manifestación del descontento: expresan una exigencia latente para que las acciones estatales transcurran de otro modo e instalan tensiones que, según la coyuntura y las posibilidades de organización de lxs vecinxs, pueden devenir en formas vitales de resistencia que logren torcer el rumbo de lo planificado por el Estado.
Ahora bien, los ejecutores, decisores y acompañantes de esta política pública ponen el énfasis en la ausencia de conflictos, porque caracterizar de este modo a un municipio les permite señalar una virtud: la de “trabajar” y “articular” adecuadamente. Y, en comparación con lo que sucede en otros territorios, lo que sucede en Almirante Brown no reviste gravedad; es decir, estas pequeñas resistencias no generaron, por ejemplo, que se detuvieran o aceleraran las acciones de esta política pública. Esta posición de lxs trabajadorxs que se encuentran en las trincheras de la política pública es atendible. En efecto, no es una cuestión menor ejecutar las acciones de la política que los convoca en el territorio y que puedan transcurrir armónicamente. Ahora bien, esta cuestión refiere, principalmente, a las instancias de articulación entre agentes estatales y “saberes expertos” (Giddens, 1994), pero al abrir la pregunta por la presencia o ausencia de conflictos emerge un mundo muy diverso. Es que, como señalaba una trabajadora de la Defensoría: “No es que no hay conflictos en Brown”. Los hay porque, como señalé al comienzo de este trabajo, los conflictos son inherentes a las relaciones humanas. Pero, además, quisiera enfatizar que no son algo por evitar, precisamente, por su potencial productivo y transformador. Y en los procesos de implementación de las políticas públicas este potencial es clave. Es esperable, pero además necesaria, la emergencia de conflictos porque allí se plantea la posibilidad concreta de que los destinatarios resistan, promuevan cambios y “hagan su propia historia”.
Entonces, para finalizar, cabe preguntarse si es posible un proceso de relocalización sin conflictos, pero también si es deseable.
Notas
1 Aunque presentan definiciones y perspectivas teóricas específicas, en este trabajo haré uso indistintamente de las categorías de “barrio” y “asentamiento” para hacer referencia a los diversos territorios del municipio de Almirante Brown afectados a procesos de reurbanización y relocalización.
2 La cuenca Matanza-Riachuelo abarca 14 municipios: Lanús, Avellaneda, Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza, Cañuelas, Almirante Brown, Morón, Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente, General Las Heras y Ezeiza. Estos municipios se distribuyen en tres áreas, de acuerdo con sus características geográficas, económicas, políticas y sociales. Estas áreas son la cuenca baja, la cuenca media y la cuenca alta. La cuenca media, a la que pertenece Almirante Brown, se caracteriza por presentar un paisaje mixto, que combina áreas urbanas y rurales.
3 Este plan incluía –entre otras líneas de acción– obras de infraestructura, limpieza de basurales, control de las condiciones ambientales y de la actividad industrial.
4 El fallo Mendoza del año 2008 no implicó el cierre de la causa. Por el contrario, sigue abierta y requiere del control de los Estados involucrados. Además de las funciones de control y seguimiento, el juez a cargo tiene el poder de sancionar y multar. Para ampliar, véase Maldonado (2018).
5 En su trabajo, Carman (2017) afirma que desde los organismos estatales suele considerarse a los habitantes de las villas y asentamientos como “obstáculos”, en el sentido de: “una molestia, ya sea por la presencia de sus cuerpos o por sus demandas: como si fueran ‘algo’ que impide al paisaje recuperar su pureza” (p. 59). En la causa de saneamiento del Matanza-Riachuelo son aquellos que obstruyen la liberación del camino de sirga. Para ampliar, véase Carman, 2017.
6 En este trabajo hago referencia a la expresión “cantidad de familias” en tanto es la cita textual del Convenio Marco de 2010. Por motivos de extensión no me detendré aquí a problematizar esta categoría, pero sí simplemente mencionaré que en la implementación de políticas de vivienda y de relocalización de población suele usarse la expresión “familias” para aludir a la heterogeneidad de grupos convivientes que quedan registrados en los censos y relevamientos. Sin embargo, cabe también señalar que “familia” es una categoría conflictiva y que ha sido ampliamente debatida en las ciencias sociales y humanitarias (véase Durham, 1999; Grassi, 1998; Carman, 2011).
7 Los puntos de acceso hacen referencia a los espacios de vinculación entre expertos y usuarios o beneficiarios de ciertos bienes o servicios. Para Giddens, los expertos forman parte de lo que él denomina sistemas expertos, característicos de la modernidad, y que define como “sistemas de logros técnicos o de experiencia profesional que organizan grandes áreas del entorno material y social en el que vivimos” (Giddens, 1994, p. 37).
8 Las ventanillas del poder “son las `terminales´ donde se dan los contactos entre los ciudadanos y el Estado. En estos espacios interactúa el ciudadano con una necesidad y en su condición de titular de derechos, con una persona de carne y hueso que representa al Estado y gestiona su poder” (Signorelli, 1996, p. 29).
9 Con esta expresión me refiero a aquellas instancias en la ejecución de una política pública en las que lxs trabajadorxs de trinchera tienen un lugar central. Ser unx trabajadorx de la trinchera, en principio, parte de lo que Lipsky (1996) comprende como “street level burocracy” y su accionar se sitúa en los mencionados “puntos de acceso” (Giddens, 1994) o “ventanillas de poder” (Signorelli, 1996). Sin embargo, hablar de “trincheras” suma una complejidad más al asunto: no se trata sólo de estar en aquellas instancias conflictivas de interacción con los destinatarios de una política pública, sino también de habitar un lugar dentro del proceso de implementación, lo que implica revisar críticamente el propio accionar, así como el accionar de los otros actores implicados; problematizar y resignificar los objetivos de la política pública en cuestión; proponer y llevar a cabo estrategias de intervención que no estaban estipuladas per se; en resumen, lograr “hacerle trampa” a la política (Autor y Demoy, 2017), en un intento por alterar el “reparto de lo sensible” (Rancière, 2012).
10 Las viviendas que construye el Estado suelen combinar distintas tipologías; por ejemplo, casa de planta baja, casas tipo dúplex o viviendas en edificios de altura variable. Hablar de tipologías de viviendas también nos remite a una cuestión muy importante: la cantidad de dormitorios. Los censos y relevamientos son clave para conocer cómo se compone cada una de las familias, principalmente por los datos de cantidad de integrantes y edades pues, al cruzarlos con ciertos criterios de habitabilidad (como el hacinamiento), permiten establecer qué tipología de vivienda corresponde a cada familia.
11 Este conocimiento proviene de la permanente realización de relevamientos y del armado de expedientes minuciosos por familia, según relataron los trabajadorxs municipales entrevistadxs.
12 Con criterios “más progres”, esta entrevistada se refería a que Almirante Brown ha contemplado entre sus criterios de adjudicación cuestiones de edad y género, de manera tal de distribuir a lxs habitantes en la futura vivienda, contemplando que, a partir de cierta edad, algunos no compartan habitación. Es decir, que al criterio de “hacinamiento” (no más de dos personas por cuarto) le suman otro: que según la edad y el género tampoco lo compartan. A modo de ejemplo, si una familia con un hijo y una hija adolescente compartía antes de mudarse el mismo cuarto, una vez relocalizadxs dormirán en cuartos separados, lo que redunda en que esta familia deberá ser relocalizada en una vivienda con tres dormitorios en lugar de dos.
13 Conocidas como “Las casitas” de Glew, estas viviendas fueron construidas por los Programas Federales de Construcción de Viviendas, una política pública promovida por el gobierno de Néstor Kirchner (2004-2007) que implicó la construcción de gran cantidad de soluciones habitacionales en todo el país, principalmente en la Ciudad de Buenos Aires y el conurbano bonaerense.
14 Para conocer más acerca del proceso de articulación entre esta Cátedra libre de la FADU y el barrio puede consultarse http://www.tlps.com.ar/barrio-14-de-noviembre-anuario-tlps-2015/
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Romina Olejarczyk
CONICET. Instituto de Investigaciones Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires, Argentina
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Abstract
En este artículo reflexiono sobre los conflictos que se suscitan en las relocalizaciones de la cuenca Matanza-Riachuelo. La categoría de conflicto –que ha sido ampliamente desarrollada en el campo de las ciencias sociales– opera, a su vez, como un término nativo utilizado, principalmente, por los decisores y ejecutores de esta política pública. Por un lado, esta categoría nativa hace referencia al “gran conflicto” inaugural de la causa: la problemática ambiental en Villa Inflamable. Por otro lado, es utilizada para realizar una distinción entre “territorios conflictivos” o “territorios ausentes de conflictos” con los que, en consecuencia, es posible articular (o no) las acciones de esta política. Presentaré los avances de un incipiente trabajo de campo de corte cualitativo en el municipio de Almirante Brown para dar cuenta de la multiplicidad de conflictos que transcurren en las trincheras de esta política pública.