Metodología para evaluar injusticias en buses de tránsito rápido: gobernanza en el Transantiago en Chile

Abstract

La implementáción de sistemas de transporte masivo no siempre resulta beneficiosa para toda la población, a tal grado de constituirse una serie de injusticias, que difícilmente suelen medirse con certeza. En este trabajo se evalúa una serie de injusticias a raíz de la implementáción del Sistema Transantiago, en Chile; para ello, se obtuvieron matrices y gráficas que permitieron realizar inferencias lógico-estadísticas. Las combinaciones resultantes de la aplicación de la metodología arrojaron que las deficiencias de gobernabİİİdad y gobernanza en estos sistemas permiten entender la incidencia en los resultados positivos o negativos de la política pública seleccionada por el Estado.

Alternate abstract:

Implementation of mass transportation systems is not always beneficial for the entire population, to the extent that it generates a series of injustices that are difficult to measure with certainty. This work evaluates a series of injustices derived from the implementation of the Transantiago system in Chile. For this purpose, we obtained matrices and graphs that allowed us to make logical-statistical inferences. Combinations resulting from the application of the methodology showed that the deficiencies of governance and governmentality in these systems, allow understanding of the impact on the positive or negative results of the public policy selected by the State.

Headnote

Abstract

Implementation of mass transportation systems is not always beneficial for the entire population, to the extent that it generates a series of injustices that are difficult to measure with certainty. This work evaluates a series of injustices derived from the implementation of the Transantiago system in Chile. For this purpose, we obtained matrices and graphs that allowed us to make logical-statistical inferences. Combinations resulting from the application of the methodology showed that the deficiencies of governance and governmentality in these systems, allow understanding of the impact on the positive or negative results of the public policy selected by the State.

Keywords: governability, governance, evaluation, injustices, methodology.

Resumen

La implementáción de sistemas de transporte masivo no siempre resulta beneficiosa para toda la población, a tal grado de constituirse una serie de injusticias, que difícilmente suelen medirse con certeza. En este trabajo se evalúa una serie de injusticias a raíz de la implementáción del Sistema Transantiago, en Chile; para ello, se obtuvieron matrices y gráficas que permitieron realizar inferencias lógico-estadísticas. Las combinaciones resultantes de la aplicación de la metodología arrojaron que las deficiencias de gobernabİİİdad y gobernanza en estos sistemas permiten entender la incidencia en los resultados positivos o negativos de la política pública seleccionada por el Estado.

Palabras clave: gobernabİİİdad, gobernanza, evaluación, injusticias, metodología.

(ProQuest: ... denotes formulae omitted.)

Introducción

El transporte es primordial para la conexión, integración y desarrollo de los lugares, dado que no sólo moviliza personas y bienes, sino que especializa actividades e incide en los usos y precios del suelo (González Pérez, 2020); de ahí la importancia de la geografía del transporte, una subdisciplina proveniente de la geografía humana que estudia la interacción entre diversos sistemas de transporte; y que según Pazos Otón (2005) inició en los ochenta del siglo XX; no obstante, no es hasta los noventa que conformó un cuerpo teórico significativo, que se constata por un aumento de publicaciones que tratan efectos e interrelaciones de la movilidad de la población.

En la actualidad, el término transporte ha mostrado un desuso en el discurso político y académico y se ha dado preferencia al de movilidad-, el primero ha privilegiado al objeto (infraestructura para el vehículo) y el segundo, al sujeto (infraestructura para el usuario). Lo anterior se debe a que los nuevos enfoques de la movilidad, relativos al tema territorial, consideran que las personas configuran patrones de apropiación (López-Pérez etai., 2010), donde las infraestructuras "son un elemento determinante que influye de alguna manera en la definición del modelo de ciudad que se quiera tener" (Asprilla Lara et al., 2018: 627). Así, el tema de la movilidad urbana sostenible (MUS) recobra fuerza, al privilegiar el proceso de caminar como el modo principal; posteriormente, la bicicleta, el transporte público colectivo (autobús, autobús de tránsito rápido -BRT-, metrocables, trenes ligeros, tranvías, metros), el transporte de carga, el vehículo privado y las motocicletas (González Pérez etai., 2018:159). "El objetivo de la movilidad urbana sostenible debe ser consumir menos recursos naturales no renovables y producir menos afectaciones al medio ambiente" (ITDP, 2012).

En América Latina existen cerca de 16,000 municipios con estructura administrativa para dar respuesta a las dinámicas urbanizadoras que han llevado a cerca de 80% de las personas a vivir en zonas urbanas; se espera que para 2050 la cifra llegue a 90% (Díaz Márquez, 2015). En este sentido, los fenómenos expansivos, que son resultado de una deficiente política pública, han favorecido la movilidad individual, el incremento de las distancias entre espacios residenciales y laborales y la consolidación de modelos de movilidad urbana difusos (Martínez Sánchez-Mateos y Plaza Tabasco, 2015). De ahí, la movilidad "resulta un buen reflejo de la dinámica territorial, ya que una de las principales necesidades en las áreas urbanas es el traslado de las personas" (García Schilardi, 2017: 31).

La movilidad ha llegado a ser considerada como un nuevo paradigma de las ciencias sociales (Quintero González, 2017), que no sólo incide en la toma de decisiones, identidad de las personas o diferenciación social, sino que forma parte del esqueleto de la vida social (Kaufmann etai., 2004). Sin embargo, una de las principales soluciones por parte de los gobiernos ha tenido que ver con la instauración de sistemas de transporte masivos, como trenes, tranvías y autobuses (bi)articulados, los cuales no siempre muestran la coordinación con los actores generalmente no gubernamentales. En este sentido, para generar soluciones de corto plazo se han diseñado y ejecutado proyectos de transporte que quedan usualmente inconclusos, debido a la corta duración de las administraciones del sector público, lo que resulta, regularmente, en un fracaso para los recursos públicos que podrían ser bien invertidos (Lozada Islas, 2010). Asimismo, se han detectado diñcultades en la selección, implementáción y operación; en concreto, en el proceso de generación de ideas, análisis de opciones, plan de acción, mitigación de etapas constructivas, puesta en marcha y operación, incluso hasta años posteriores de su inauguración. Además, se ha documentado que la implementáción de estos sistemas ha tenido resultados diferentes a los esperados (Figueroa, 2005; Mardones, 2008; Dávila y Brand, 2012).

La implementáción de sistemas Bus Rapid Transit (BRT) se ha caracterizado por su flexibilidad y economía, en comparación con sistemas tipo metro; sin embargo, al interactuar con otros actores viales presentan limitaciones de capacidad movilizada y velocidad de operación (Asprilla Lara et al., 2022). El origen de los BRT se remonta a los ochenta, en Curitiba, Brasil, cuando se discutía la viabilidad de implementar un sistema masivo Light Rail Transit (LRT), que era más costoso que un BRT; la idea era buscar alternativas más eficientes y económicas por kilómetro y tiempo de construcción (Lindau etai., 2010). En efecto, los problemas del transporte no sólo dependen de la ingeniería, sino de las condiciones administrativas y la voluntad política, donde innovación, participación ciudadana y la correcta articulación de los diferentes niveles y oficinas del gobierno desempeñan un papel fundamental en el proceso de implementáción. En suma, todas estas acciones requieren de un buen gobierno, definido como la forma de ejercicio del poder en un país, caracterizado por rasgos como eficiencia, transparencia, rendición de cuentas, participación de la sociedad civil y estado de derecho, que revela la determinación del gobierno de utilizar los recursos disponibles a favor del desarrollo económico y social (Alberdi, 2006).

Para Kessides (2000), el buen gobierno circunscribe a todos los sectores sociales que, de manera compartida y participativa, definirán y materializarán las metas para lograr, desde una perspectiva financiera, una ciudad más vivible, competitiva y sostenible. Sin embargo, es precisamente esta lógica financiera la que considera al buen gobierno "como una estrategia neoliberal que facilita la imposición de los intereses de las élites políticas y económicas y, por encima de todo, la acumulación de capital privado" (Dávila y Brand, 2012: 86).

ONU-Hábitat (2000) entiende al buen gobierno como un ejercicio, por parte del Estado, que facilita el intercambio y suministro de bienes y servicios para lograr metas comunes, mediante la interlocución con el sector privado y las comunidades. De ahí, el buen gobierno circunscribe dos conceptos de suma importancia: gobernabilidad y gobernanza.

La gobernabilidad vendría a ser una especie de estado de equilibrio dinámico que circunscribe demandas sociales y capacidad del sistema político para resolver dichas demandas de forma legítima y eficaz (Camou, 2001: 36). Es decir, la gobernabilidad sería una condición necesaria para arribar a una gobernanza democrática y, a su vez, diferentes formas de gobernanza democrática darían fortaleza a la gobernabilidad (Whittingham, 2010). Sin embargo, la polarización y la cultura del corto plazo como estrategias políticas han prevalecido sobre la cultura del consenso, necesarias para una buena gobernanza del territorio; es decir, ha hecho falta coordinación y cooperación (Farinós Dasí, 2011).

En este contexto, cuando se habla de gobernanza se tiene "un laberinto expansivo de redes opacas, arreglos institucionales confusos, responsabilidades poco definidas, y objetivos y prioridades políticas ambiguas" (Swyngedouw, 2005: 1999). El término no sólo implica una constante experimentación de programas institucionales tendientes a administrar crisis (Brenner y Theodore, 2002), sino también colaboración, confianza y consenso sujetos siempre ala reacción y al conflicto (Bahl, 2012). Según Börzei (2007), la gobernanza es un conjunto de formas institucionalizadas de coordinación que aplican decisiones con repercusiones colectivas; una serie de intentos por controlar o gestionar un objeto conocido (Malpas y Wickham, 1995). Además, es una herramienta utilizada durante la formulación y ejecución de las políticas del Estado (Mayntz, 2009). No obstante, "en la práctica sigue siendo un término relativamente desconocido, que se sigue utilizando como sinónimo de gobernabilidad, buen gobierno, y otros conceptos cercanos, pero definitivamente no equivalentes" (Whittingham, 2010: 219).

En materia de transporte, la gobernanza se ha centrado principalmente en la calidad de los procesos de formulación de políticas, a tal grado de haber conformado un marco normativo considerable sobre las formas de cómo las políticas de transporte deberían elaborarse, aplicarse y evaluarse (Jaimurzina, 2018). Incluso, se ha hecho énfasis en las redes de gobernanza del transporte público (Sørensen y Gudmundsson, 2010), el cambio climático (Marsden y Rye, 2010) y la desincentivación del automóvil (Hoffmann etai., 2017), entre otros. En suma, la gobernanza ha circunscrito diferentes factores, principios, valores y marcos normativos (Rothwell y Stephens, 2016).

En función de lo anterior, Fernández de Mantilla et al., (2010) exponen la esencia de lo que llaman gobernabilidad democrática y gobernanza; para ello, ejemplifican el caso del Sistema Integrado de Transporte Masivo (SITM) de la ciudad de Bucaramanga, Colombia, donde el descenso en los niveles de gobernanza y gobernabilidad tuvo no sólo una escasa participación, sino un desconocimiento sobre la formulación del proyecto por parte de los ciudadanos y una pobre articulación con la administración municipal. Incluso, en casos exitosos, como el TransMilenio, de Bogotá, la falta de políticas públicas integradoras detonaron en un aumento en el precio de los servicios para las clases populares (Figueroa, 2005)

Por otro lado, en la metrópoli de Guadalajara, México, se han realizado estudios del BRT denominado Macrobús, según los cuales, es necesario implementar un plan transversal intermunicipal, dado el flujo de viajes diarios que se realizan, la necesidad de actuar coordinadamente y para fortalecer la movilidad en general (Estrada Meza, 2017). Por su parte, en el Transantiago, en Chile, la ausencia de participación social en el diseño, construcción y operación de políticas públicas, así como la deficiente gestión del gobierno en la implementáción y la información hacia el usuario (entre otros factores) generaron una conmoción social, seguido de reformas y adecuaciones a costos considerables (Mardones, 2008).

La implementáción de estos sistemas ha seguido lógicas mercantiles en la planificación y distribución del espacio público. El análisis costobeneficio se ha centrado en la solvencia y sostenibilidad financiera de los proyectos de inversión, constituyendo una especie de gobernanza neoliberal. Inclusive, la complejidad es cada vez mayor a causa del peso de actores no estatales, el cambio climático y la incertidumbre, así como los correspondientes cambios en el régimen sociotecnológico y la aparición de actores supranacionales (Jaimurzina, 2018).

En Latinoamérica existen dificultades para una buena gobernanza; por un lado, los fenómenos de la globalizáción y las dinámicas territoriales han reconfigurado al Estado y la gestión de lo público; por otro, está el rol de la ciudadanía ante los tomadores de decisiones, es decir, el empoderamiento y surgimiento de nuevas formas de autoridad (Murillo Zamora, 2019). Esto lleva a cuestionarse ¿por qué en varias de estas ciudades las proyecciones económicas de construcción y operación, demanda de pasaje, impactos sociales, territoriales y de movilidad, que se pretenden alcanzar para favorecer una sociedad más incluyente y con integración territorial, no han cumplido con las expectativas propuestas?, ¿es un tema de técnica o es algo que no se está considerando en los estudios de estos proyectos de transporte masivo?

La gobernanza y la gobernabilidad pueden responder las interrogantes expuestas anteriormente. A través de indicadores clave es posible definir procedimientos complementarios a la técnica, que ayuden a eliminar o, al menos, mitigar los efectos negativos en la implementáción de los BRT. En resumen, la gobernanza hace referencia a los procesos de participación de múltiples actores de la sociedad, donde obviamente las relaciones intergubernamentales son decisivas y podrían encaminarse a concretar objetivos con mayor eficiencia; de igual forma, las acciones del gobierno podrían legitimarse por parte de sus gobernados. Además, para lograr legitimidad y reconocimiento de la acción gubernamental es necesario integrar diferentes demandas y lograr el equilibrio en las actividades del gobierno mediante estrategias de eficiencia. En suma, se requiere de instituciones públicas con un nivel aceptable de consolidación, que deriven las propuestas a los diferentes ciudadanos (Camacho Pérez, 2018).

En la práctica, identificar todas las variables que intervienen puede llegar a ser una tarea bastante complicada, sobre todo, porque no existe consenso en diferentes documentos sobre lo que se considera una movilidad ideal, con respecto a los sistemas de transporte. Sin embargo, es posible considerar que: i) el sistema de transporte debe ser integral (sistémico) y favorecer elementos como asequibilidad, accesibilidad, seguridad, confort, sustentabilidad e intermodalidad, y ii) debe considerar la organización de transportes concesionados de baja capacidad, movilidad motorizada individual y movilidad no motorizada (a pie y bicicleta).

Las consideraciones anteriores hacen alusión a situaciones ideales que desvían la atención de las diferentes realidades, el incumplimiento de los derechos, las posibles mejoras, los obstáculos que se tienen que sortear y la percepción social sobre las injusticias cotidianas que podrían encontrarse en la movilidad urbana. Sin embargo, hablar de injusticias conlleva a explorar el término de justicia, donde "las teorías más en boga para fundamentar la justicia, suelen partir de la idea de un consenso hipotético entre sujetos iguales, que se relacionan entre sí en términos que reproducen los rasgos de una democracia bien ordenada" (Villoro, 1999: 104).

De acuerdo con Young (2000), la justicia debe trascender la distribución, e incluir condiciones institucionales para un desarrollo y el ejercicio pleno de las capacidades de cada individuo, la comunicación colectiva y la cooperación. En efecto, las innovaciones mejoran la eficacia de la gobernanza y pueden promover indirectamente la justicia social (Fung, 2015); ello porque resulta más sencillo lograr un consenso para disminuir las injusticias, que lograr acuerdos sobre las características de justicia perfecta que debe asumir una sociedad (Sen, 2009). "La injusticia es una carencia experimentada de valor objetivo; de esa experiencia puede partir la proyección, basada en razones, de una situación posible en que se daría ese valor", según Villoro (1999: 105).

En este entendido, la injusticia se presenta cuando no se favorecen las condiciones de una situación individual o colectiva; de ahí que esta investigación retoma los planteamientos de John Rawls (1971, 1999) sobre la justicia y el consenso; de igual forma, las reflexiones de Javier Murguerza (1998) sobre el disenso individual versus consenso colectivo. Además, existe convergencia con Connolly (2018), cuando menciona que la justicia urbana no se obtendrá con el simple hecho de denunciar las desigualdades espaciales, sino mediante la reorganización de los procesos productivos, preámbulo de los espacios materiales y de servicios que los sustentan. Si bien es cierto esta autora propone grupos y tipos de injusticias, no circunscribe dimensiones o valoraciones. Por tal motivo, el objetivo de este trabajo consiste en evaluar una serie de injusticias, a raíz de la implementáción del sistema Transantiago, en Chile.

Para ello, se estableció una serie de combinaciones que interrelacionaron cuatro grupos de injusticias: A) arreglos de gobernanza entre entidades públicas y particulares; B) injusticia ambiental; C) injusticia democrática; D) injusticia distributiva; E) injusticia espacial. Además, se contemplaron tres subgrupos de factores de operación del sistema de transporte BRT: i) producción, mantenimiento y conservación de la infraestructura, v) producción, mantenimiento y conservación de vehículos y material de rodamiento y s) producción y provisión (cuadro 1).

En función de lo anterior, es factible determinar que los indicadores mostrados en el cuadro 1 corresponden a cada uno de los momentos del ciclo de la política pública, en los que la gobernanza de la infraestructura para el ejercicio de la movilidad y en la implementáción de sistemas de transporte debe ser evaluada. Por tanto, se tienen cuatro grupos y tres subgrupos, que pueden combinarse para determinar las deficiencias y las recomendaciones necesarias para que estos procesos sean considerados o corregidos en los proyectos nuevos y en los ya existentes. "Un conjunto de indicadores de las injusticias concierne, entonces, la disponibilidad ex ante y ex post de información adecuada y la existencia de espacios de deliberación pública sobre la política y formas de gestión de los medios de movilidad" (Connolly, 2018: 78).

1. Metodología y materiales

Para esta investigación, se tomaron como base las combinaciones mostradas en el cuadro 1; en ellas se identificó cada uno de los grupos de la primera columna, los cuales describen las injusticias, y están asignados con А, В, C, D, E-, de igual forma, se realizó el mismo procedimiento para cada subgrupo i, V, s. De tal manera, la correlación de indicadores dentro de la matriz se asignó con la combinación entre grupos y subgrupos (tabla 1).

En total, hay 15 combinaciones que, para este estudio, fueron denominadas sectores-, es decir, una combinación grupo-subgrupo genera un sector que puede ser evaluado para definir la incidencia de una serie de indicadores. Por ejemplo, la correlación de los arreglos de la gobernanza entre entes públicos y particulares relacionada con la producción y mantenimiento de infraestructura queda definida por el sector A.. El procedimiento para determinar el valor de cada sector está dado de forma general por la ecuación 1:

... (1)

donde:

Gc = valor general del sector analizado;

n = número de indicadores que contiene el sector analizado; y

Gc₁ + Gc₂ + ... + Gc_n = sumatoria de valores de indicadores pertenecientes al sector analizado.

Para ilustrar la aplicación de la fórmula 1, se toma como ejemplo el sector Ai, que tiene, de manera particular, cinco indicadores: 1) agentes particulares, 2) entidades gubernamentales, 3) acuerdo entre estas entidades y bases legales, 4) intereses privados de entidades públicas y 5) intereses políticos de entidades públicas. Estos se denominaron: Ai₁, Ai₂, Ai₃, Ai₄ Ai₅, respectivamente; por tanto, el valor que adquiere el sector está dado por la ecuación 2:

... (2)

En este mismo orden de ideas, para el caso del sector Dv se tendría la ecuación 3:

... (3)

Se pueden estimar valores de acuerdo con el número de indicadores que tiene cada sector; sin embargo, los sectores que tienen más indicadores no necesariamente tienen más valor que los que tienen menos. Por ejemplo, el valor de cada indicador Gc_n fue determinado a través de escalas ordinales, dado que con las mismas se puede medir un nivel específico. Estos valores de la escala representan el grupo de pertenencia con cierto orden asociado, pero no una cantidad mensurable; es decir, no se puede determinar la distancia entre las categorías (Orlandoni Merli, 2010).

En cada uno de los indicadores se estableció una escala ordinal acorde con el indicador evaluado; la escala cuenta con valores de 1 a 5, en donde 5 es la situación más favorable o positiva que puede tener el indicador y 1 la situación más desfavorable, cuyo valor será el equivalente al valor \!n. Para los valores intermedios se aplicó la regla de proporcionalidad simple, donde cada sector puede alcanzar el valor máximo de 1 cuando se tiene en la escala ordinal un valor de 5- Esta valoración se realiza de acuerdo con el Qualitative Comparative Analysis (QCA) con variables difusas, ya que la información cualitativa puede tener un nivel de estandarización bajo. Además, la técnica utiliza como herramienta formal el álgebra booleana para lograr identificar cuál(es), de una serie de factores (o variables independientes) identificados, están asociados a la presencia de un resultado {outcome) dado, con el propósito de identificar diferencias y semejanzas entre las mismas.

En este entendido, en relación con la producción, conservación y mantenimiento de la infraestructura, los vehículos y el material de rodamiento, así como la provisión del servicio son complementarios, dado que, para que un sistema de transporte funcione correctamente, no puede faltar ninguno de estos componentes. De tal forma que estos componentes (z, V, 5) tendrán un coeficiente de un tercio (1/3) del valor de cada grupo y determinados mediante la derivación siguiente (ecuación 1.1):

... (1-1)

Como ejemplo, para la aplicación de la fórmula 2, el grupo A, que corresponde a arreglos de gobernanza entre entes públicos y particulares, estaría definido por la ecuación particular 2.1:

... (2.1)

En función de lo anterior, se cuestiona: ¿Cuál de estas injusticias es la más relevante o tiene mayor prioridad a ser reducida? Si se supone que la injusticia más relevante será aquella en donde la sumatoria de sus sectores sea la mayor; por tanto, la injustica a la que hay que tomar mayor atención o tomar decisiones de mejora será aquel grupo cuya sumatoria de sectores sea menor. En otros términos, los valores alejados de 1 serán aquellos que requieran más atención o formulación de políticas e intervenciones. Estos valores de los grupos de injusticias estarán afectados (multiplicados) por un factor de importanciaf-, es decir: Gf=f ·G. El principal criterio de ajuste es la certeza de la información, donde los indicadores que tengan mayor certeza pueden calificarse o cuantificarse más fácilmente respecto de los indicadores con información que no es cuantificable y dependen de criterios cualitativos o de fuentes de información no confiable.

Dado que cada grupo está compuesto por diferentes subgrupos y cada subgrupo está compuesto por varios indicadores, con su respectivo nivel de certeza, sería muy simplista asignar un factor f general para el grupo, razón por la cual se asignó un factor de certeza a cada uno de los indicadores:/1 . El valor/ corresponde al valor de factor de certeza de cada indicador y tiene un valor entre 0.5, que corresponde a un nivel de certeza bajo, pero no completamente descartable, y 1.0, correspondiente a la máxima certeza. En los casos donde el indicador obtenga un valor de certeza menor a 0.5 por parte del evaluador, deberá ser descartado debido a que no se puede garantizar la legitimidad del indicador.

El valor flG (ecuación 4) determina el nivel de certeza que tiene cada grupo y representa información útil para poder discutir sobre las fortalezas de las conclusiones a las que se lleguen con la aplicación de esta metodología o para generar procesos de compilación de información más detallada.

... (4)

Para el factor de peso del grupo A se tendrá la ecuación 5:

... (5)

No obstante, para ejemplificar la aplicación de la fórmula 5 para el sector Ai, Av y As, se tienen las fórmulas 5.1, 5.2 y 5.3, respectivamente:

... (5.1)

... (5.2)

... (5.3)

Finalmente, se construye la tabla 2, la cual incluye los factores de certeza en la matriz expuesta en la tabla 1:

La comparación entre las tablas 1 y 2 permite definir la incidencia de la información que se tenga para la evaluación o toma de decisiones. Sin embargo, es importante recalcar que se debe procurar que todos los indicadores de certeza sean los más cercanos a 1. En este sentido, la metodología para la evaluación de las injusticias se aplicó en el caso del Sistema Transantiago, ubicado en la capital de Chile; dado que este sistema es uno de los más estudiados en Latinoamérica, precisamente por la forma en la que se implemento y las consideraciones económicas y sociales que representó para la ciudadanía.

El Transantiago es un transporte público totalmente integrado, que cubre el área metropolitana de Santiago de Chile. El sistema está compuesto por servicios de autobús proporcionados por operadores privados y un sistema de metro proporcionado por una sociedad estatal. Los servicios de autobús originalmente se estructuraban en una red troncal y varias alimentadoras, en las cuales nueve operadores alimentadores prestaban exclusivamente los servicios en una zona de la ciudad, mientras que cinco operadores troncales tenían la exclusividad de la prestación de servicios en un conjunto de corredores. Un consorcio privado compuesto por los bancos más importantes de Santiago y un operador tecnológico integran el Administrador Tecnológico y Financiero de Transantiago (AFT), el cual proporciona el pago magnético mediante tarjeta, su red de carga y los dispositivos de validación de tarjetas en todos los buses y está a cargo de los cobros y pagos de las tarifas (Muñoz et al., 2014).

En este contexto, se realizó un análisis de contenidos de diferentes fuentes documentales (artículos, tesis, hemerotecas, archivos de video, entre otros), que proporcionaron información sobre cada una de las variables propuestas en el cuadro 1. De la naturaleza y precisión de los documentos se determinó el nivel de certeza parte del análisis comparativo y la variación de la matriz inicial, de acuerdo con lo establecido en la tabla 2. De tal manera que esta segunda comparación determinó los efectos de las limitaciones de la racionalidad y dio una idea sobre el nivel de recursos que los tomadores de decisiones adoptaron para la implementáción de la política pública, entre una política pública exhaustiva y una política pública de salir al paso.

2. Resultados y discusión

De la evaluación realizada al Sistema Transantiago se determinaron los valores de cada uno de los sectores (grupos por subgrupos), dando como resultado los porcentajes descritos en la gráfica 1, donde es posible observar que los sectores C. y C , correspondientes al cruce de la injusticia democrática con la provisión y mantenimiento de la infraestructura y del vehículo y material rodante, respectivamente, obtuvieron los porcentajes más bajos (gráfica 1).

Los indicadores dentro del sector Ci y Cv están relacionados con la información del gobierno respecto a los procesos constructivos, adecuación, redimensionamiento de flotas, nuevos trasbordos necesarios para completar viajes, variación de rutas, tipo de sistema adoptado, contar o no con un plan de información y consulta a los afectados directos de la implementáción del sistema. En suma, estos indicadores corresponden a los procesos de participación ciudadana (Obrador, 2017). No obstante, éste puede ser uno de los indicadores más deficientes del Sistema Transantiago, puesto que no se tuvo una verdadera dimensión de lo que representaba la modificación total y abrupta de todo el sistema de transporte. En este sentido, de toda la documentación analizada se ha determinado que los procesos de construcción del proyecto tuvieron una "nula" participación de la ciudadanía, a tal grado de que es posible encontrar expresiones de que el plan se realizó "a puertas cerradas" (Briones, 2009).

Los indicadores que tienen un bajo rendimiento o evaluación corresponden a la percepción de la ganancia o pérdida del poder político, inversiones no acordes con la capacidad programada y los subsidios. Posterior a la inauguración del sistema, el gobierno de Michelle Bachelet se encargó, a un costo muy elevado, de generar políticas y recursos para el mejoramiento del mismo. De hecho, en 2007, el vocero del Ejecutivo, Ricardo Lagos Weber, aseguró que el problema relacionado con este sistema de transporte representó un impacto de gran importancia en la disminución de la popularidad realizada en forma mensual y manifestó que "negar aquello creo que sería desprejuiciado de mi parte" (Morales, 2007).

El presupuesto destinado para el Transantiago no era el adecuado y fue mucho más bajo que el necesario. Esto implicó deficiencias en la disponibilidad de unidades y la renovación de éstas (Quijada etai., 2007); acciones que llevaron a la búsqueda de financiamiento. Sin embargo, esto no se dio, por el voto en contra del Senado; por tanto, se terminó por resolver posteriormente, a través de créditos con el banco del Estado, con el fin de no aumentar la tarifa, que no fue correctamente calculada, debido a dos condiciones que afectaron las modelaciones: a) el sistema debía autofinanciarse y b) la tarifa no podía ser mayor que el sistema antiguo. Esta sería la receta para que los modelos de demanda determinaran situaciones no reales, que se justificaron con escenarios que no eran posibles en la práctica (Mardones, 2008; Briones, 2009).

En contraste, se puede observar que los sectores As, que incluyen los indicadores de los prestadores del servicio y las condiciones laborales, y Bi, correspondiente a los impactos ambientales, son los mejor puntuados, dado que uno de los problemas del sistema antiguo de la ciudad de Santiago de Chile había sido el número considerable de buses, sobreposición de rutas y competencia por pasajeros. Una evaluación a comienzos de la década confirmaba que el servicio era uno de los peores evaluados por la población (Gómez-Lobo, 2007). Estos hechos, de llegar a acuerdos con los operadores del servicio, regular las condiciones laborales, reducir el número de rutas y renovar las flotas, coinciden con los indicadores positivos descritos en la metodología de evaluación. En definitiva, la matriz completa de grupos de injusticias se puede ver en la tabla 3. Aquí, la sectorización permite identificar claramente las injusticias que han tenido la menor reducción; por tanto, han obtenido la puntuación más baja, con base en lo descrito anteriormente.

Para ilustrar el efecto de cada uno de los subgrupos con respecto a cada una de las injusticias (grupos), y dado que se ha procedido a cuantificar el efecto de cada sector, se realizaron diagramas radiales, para establecer similitudes o valores atípicos. En el diagrama radial Producción y mantenimiento de la infraestructura (figura 1) se puede ver que hay una disminución considerable en la injusticia ambiental y un desempeño positivo, pero en menor medida, de la injustica espacial; es decir, la ejecución o modificación de nueva infraestructura produce efectos territoriales importantes, genera proyectos urbanos, produce cierto dinamismo en los usos del suelo, distribuye y concentra viajes, reduce excesivos arranques y detenciones, generando impactos ambientales positivos.

Por otro lado, como aspectos negativos se define que la injusticia democrática tiene el peor desempeño con una reducción menor, coincidente con el resultado general de la evaluación. De igual manera, la justicia distributiva tiene que ver con los subsidios, las ganancias de los operadores y el poder político, con rendimientos menores a 50%. Algo similar sucede con el arreglo de gobernanza, que define una inadecuada negociación entre públicos y privados, condiciones de servicio ambiguas e intereses privados y políticos latentes que reducen la injusticia en 43%, aproximadamente (figura 1).

En el diagrama radial Producción y mantenimiento de vehículos y material rodante se puede ver un polígono similar al de infraestructura, debido generalmente a que está muy ligado a la misma. La injusticia ambiental recibe un porcentaje menor que la infraestructura, dado que no se realiza una renovación total del parque automotor que comprende el Sistema Transantiago; es decir, se utilizan unidades que ya estaban prestando el servicio bajo un modelo de gestión anterior. Esta injusticia, en conjunto con la espacial, son las mejores puntuadas, y el arreglo entre particulares supera un desempeño de 50%, quedando muy poco reducidas las injusticias democrática y distributiva (figura 2).

En la figura 3 se puede observar que la injusticia de mayor desempeño tiene que ver con los acuerdos de gobernanza entre entidades públicas y particulares. En el caso del Transantiago, el arreglo para la prestación del servicio estuvo dentro de los parámetros de los acuerdos entre los diferentes prestadores del servicio. El resultado de ese acuerdo y su eficiencia generaron, en la inauguración y en los primeros meses, problemas significativos que se fueron solventando en algunos casos, pero en otros, continuaron casi siete años, incluyendo importantes subsidios (Yánez Pérez, 2014). Las injusticias restantes presentaron desempeños cercanos a 50%. Esto puede explicarse con el análisis realizado alas categorías infraestructura y vehículos y material rodante, donde, si alguno o ambos presentaran deficiencias, es claro que la provisión del servicio también lo hará. Los arreglos para esta prestación den ser y mejorados dentro de los parámetros considerados.

Un diagrama comparativo de las injusticias puede verse en la figura 4, toda vez que, mientras la infraestructura, los vehículos y el material rodante generan desempeños aceptables en la injusticia ambiental y espacial, la provisión del servicio hace lo mismo para el arreglo de la gobernanza entre instituciones públicas y particulares. Además, las injusticias democrática y distributiva tienen serias deficiencias, llegando a valores por debajo de 50 por ciento.

En este sentido, si se estableciera una suma de efectos complementarios entre los tres subgrupos en un análisis global del sistema de transporte, se podría decir que los polígonos correspondientes a la infraestructura, vehículos y material rodante tendrían la misma configuración y hasta casi los mismos valores que un polígono de efectos globales. Es interesante que la evaluación determinara deficiencias similares en las injusticias democrática y distributiva, aun cuando los indicadores de vehículos e infraestructura sean similares. No obstante, no es el mismo caso para los indicadores de la provisión del servicio; aquí, los procesos participativos y de información inciden de manera directa en el resultado global de la evaluación de las injusticias, conociendo que dichos procesos son fundamentales en lo que las organizaciones gubernamentales llaman el buen gobierno.

Finalmente, con el objetivo de evaluar los ajustes, se puede observar que tanto la matriz como la configuración de polígonos no difiere en gran medida de los polígonos originales, ya que existe una leve variación en los valores de la reducción de las injusticias; sin embargo, el efecto es despreciable porque el objeto de esta comparación es determinar si la configuración de los indicadores modifica o configura puntos o formas atípicas en el diagrama radial. Por tal motivo, la información es fiable y se pueden realizar inferencias del desarrollo de esta propuesta metodológica en otros estudios (figura 5).

Conclusiones

La propuesta metodológica desarrollada en este trabajo permitió analizar cuantitativa y gráficamente la evaluación de la gobernanza, con respecto a diferentes indicadores. El análisis teórico de los documentos coincide con los resultados de esta metodología, a tal grado de que la representación de los resultados es pertinente para realizar inferencias con tablas y gráficas, optimizando el proceso de comprensión; en otros términos, se vuelve muy favorable para elaborar resúmenes ejecutivos e información compacta útil para los tomadores de decisiones, investigadores, académicos, estudiantes, entre otros.

La calidad de la información que se debe recabar, por parte del investigador/evaluador que utilizará esta metodología, debe tener factores de certeza similares a 1. Sin embargo, de los resultados se puede determinar que la incidencia de la certeza de información disminuye la valoración de los indicadores en la ponderación, pero también produce un efecto en el rendimiento. Esto puede analizarse como un equivalente a un factor de seguridad, donde a mayor incertidumbre menor será el rendimiento del indicador, no sólo por la valoración tan exacta que se le puede dar, sino por las características de la información disponible, considerando factores de transparencia, eficiencia y legalidad de los documentos existentes.

La configuración del polígono resultante del diagrama radial permite realizar inferencias similares, puesto que la disposición de éste no varía considerablemente. Con respecto a los resultados del Sistema Transantiago, evaluado en esta metodología, se puede concluir que la injusticia democrática es la que obtuvo el menor rendimiento; los indicadores C., C, Cy y D. corresponden al gobierno, quien proporciona, en todas las etapas, la información de la implementáción del sistema, así como la información necesaria para la familiarización y uso del mismo. A su vez, los indicadores corresponden a la participación de la ciudadanía, la implementáción de decisiones o el efecto que éstas tendrían en la mejora de la calidad de vida de la población.

Al inicio de este trabajo se especificaba que la implementáción de sistemas de transporte masivo se consideraban la primera opción para legitimar sus administraciones y mejorar la gobernabilidad; no obstante, los resultados de los indicadores correspondientes a la percepción de la ganancia o pérdida del poder político son deficientes y el efecto contrario que se busca generalmente cuando se tiene una visión política y las restricciones de racionalidad son considerables.

En función de lo anterior, el tiempo de la restricción más importante, que impide analizar el problema, su solución y la política pública de una manera exhaustiva, es un fenómeno conocido como suboptimización, que establece soluciones parciales a un problema integral: lo que hacen es alejar al tomador de decisiones de la solución total.

Al hablar de deficiencias en la información, los resultados y la participación, evidentemente se está hablando de procesos de gobernabilidad y gobernanza y, en este caso en particular, fueron determinantes en cada una de las etapas del proyecto para que el Sistema Transantiago tenga resultados tan negativos en su implementáción. Se puede concluir, también, que es muy importante que se realicen más evaluaciones a diferentes sistemas para determinar la incidencia de estos indicadores en otros y poder estimar la incidencia en general en Latinoamérica; asimismo, se pueden generar líneas de investigación en otros contextos a nivel mundial y ver si existen variaciones en los diagramas radiales o las configuraciones.

Una evaluación a un sistema eficiente comprobado puede llevar a cabo a una prueba de contraste, siempre y cuando se utilice esta misma metodología. En este sentido, del análisis desarrollado se puede concluir, finalmente, que los procesos de gobernanza y gobernabilidad no son ampliamente estudiados en temas de transporte; además, son escazas las herramientas metodológicas que permiten generar información cuantitativa y gráfica para el análisis a profundidad en este tipo de investigaciones; es decir, herramientas que son de gran utilidad, como se ha podido ver en el desarrollo de este trabajo.

Tener a disposición diferentes herramientas para la descripción de resultados tan complejos abre el abanico para que los profesionales de diferentes ramas puedan entender técnica y socialmente los nuevos desafíos al momento de implementar sistemas de transporte masivo.

Investigaciones similares futuras con respecto a otros sistemas podrán establecer patrones a tomar en cuenta, mejorar procedimientos y optimizar procesos. De igual manera, una evaluación periódica con este procedimiento a un mismo sistema permitirá evaluar las políticas públicas adoptadas y proponer mejoras en los indicadores de menor desempeño, potenciar los indicadores positivos o proponer nuevos, dependiendo del tipo de sistema de transporte y las condiciones del entorno en donde son implementadas.

La intención de proponer metodologías tiene como propósito generar estándares de evaluación comunes y homogenizar los resultados de las investigaciones, ya que únicamente de esta manera se podrían hacer inferencias, comparaciones y mejorar el entendimiento aun problema público que está lejos de ser optimizado en la región latinoamericana, pero que es esencial para apuntalar uno de los pilares del desarrollo de las ciudades, como son los sistemas de transporte público.

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Recibido: 23 de junio de 2021.

Reenviado: 12 de julio de 2022.

Aceptado: 28 de octubre de 2022.

Daniel Leonidas Cárdenas Jaramillo. Postulante a doctor en Movilidad Urbana, Transporte y Territorio, maestro en Ingeniería en Vialidad y Transportes por el Centro Universitario de Tonalá de la Universidad de Guadalajara, y licenciado en Ingeniería Civil; cuenta con certiñcación como Auditor de Seguridad Vial. Ha sido ñscalizador-residente de proyectos viales, jefe del SERT, en la Empresa de Movilidad, Tránsito yTrans- porte de Cuenca, EMOV EP, director de Movilidad y secretario de Movilidad, ambos cargos en el Gobierno Autónomo Descentralizado de Cuenca, Ecuador, y coordinador de Estudios Viales en el Gobierno Provincial del Azuay, Ecuador.

Mario Guadalupe González Pérez. Doctor en Ciudad, Territorio y Sustentabilidad; maestro en Ingeniería con énfasis en Gestión Administrativa de la Construcción y licenciado en Ingeniería Civil. Actualmente es profesor-investigador en el Centro Universitario de Tonalá de la Universidad de Guadalajara, en México. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores nivel I del Conahcyt. Ha sido consultor en materia de movilidad urbana, transporte, vivienda y recursos hídricos y ha participado en diversos eventos académicos nacionales e internaciones. Entre sus últimas publicaciones se encuentran, como autor: "Entropy and negentropy of private electric vehicles in urban systems: homeostasis of mobility in Mexico", DYNA, 85 (206), Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, pp. 171-177 (2018), y como coautor: "Entropía en la periurbanización: desigualdad en el acceso a las infraestructuras de transportes en Tonalá, México", Urbe. Revista Brasileira de Gestáo Urbana, 10 (3), Curitiba, Pontificia Universidade Católica do Paraná, pp. 624-636 (2018).

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