EL INGRESO MÍNIMO VITAL Y LA GARANTÍA CONSTITUCIONAL DE «ASISTENCIA Y PRESTACIONES SOCIALES SUFICIENTES ANTE SITUACIONES DE NECESIDAD»*

Abstract

This paper focuses on the relationship between the Spanish minimum vital income and the institutional guarantee of the public Social Security system. In doing so, it aims to contribute to the discussion about the potential of Spanish constitutional law to fight against poverty and social exclusion. In pursuit of this objective, the first part of the article identifies and examines the interpretative guidelines developed by the Constitutional Court regarding the institutional guarantee of the public Social Security system. The second part of the paper discusses the direction and intensity of the control that, in accordance with those guidelines, the Spanish court should exercise over legislative provisions that fail to protect citizens from poverty. With this aim the study draws, on one hand, from the European Court of Human Rights' doctrine on Article 1 of the Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. On the other hand, it analyzes the doctrine of the German Federal Constitutional Court in relation to the so-called «fundamental right to the guarantee of a minimum standard of living in accordance with human dignity.» The case-law of the German court illustrates the reasons by which a more intense oversight of legislative activity than that exercised by the Strasbourg court could be preferable.

Alternate abstract:

En este estudio se analiza la relación entre el ingreso mínimo vital y la garantía institu-cional del régimen público de Seguridad Social. De esta manera se pretende contribuir a la discusión acerca del potencial del Derecho constitucional español para combatir la pobreza y la exclusión social. En aras de la fna-lidad antedicha, en la primera parte del artículo se identifcan y examinan las pautas interpretativas desarro-lladas por el TC a propósito de la garantía institucional del régimen público de la Seguridad Social. En la segunda parte del estudio se discuten la orientación y la intensidad del control que, a la luz de las pautas mencionadas, debería ejercer el alto tribunal español sobre las disposiciones legislativas que desprotejan a la ciudadanía frente a la pobreza. Para ello se recurre, por un lado, a la doctrina del Tribunal Europeo de Dere-chos Humanos acerca del art. 1 del Protocolo al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Por otro lado, se analiza la doctrina del Tribunal Constitucional Federal alemán en relación con el llamado «derecho fundamental a la garantía de un mínimo existencial acorde con la dignidad humana». La jurisprudencia del alto tribunal alemán ilustra por qué razones y de qué manera se podría ejercer una supervisión de la actividad legislativa en esta materia más intensa que la ejercida por el tribunal de Estrasburgo.

Headnote

Abstract: This paper focuses on the relationship between the Spanish minimum vital income and the institutional guarantee of the public Social Security system. In doing so, it aims to contribute to the discussion about the potential of Spanish constitutional law to fght against poverty and social exclusion. In pursuit of this objective, the frst part of the article identifes and examines the interpretative guidelines developed by the Constitutional Court regarding the institutional guarantee of the public Social Security system. The second part of the paper discusses the direction and intensity of the control that, in accordance with those guidelines, the Spanish court should exercise over legislative provisions that fail to protect citizens from poverty. With this aim the study draws, on one hand, from the European Court of Human Rights' doctrine on Article 1 of the Protocol to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. On the other hand, it analyzes the doctrine of the German Federal Constitutional Court in relation to the so-called «fun-damental right to the guarantee of a minimum standard of living in accordance with human dignity.» The case-law of the German court illustrates the reasons by which a more intense oversight of legislative activity than that exercised by the Strasbourg court could be preferable.

Resumen: En este estudio se analiza la relación entre el ingreso mínimo vital y la garantía institu-cional del régimen público de Seguridad Social. De esta manera se pretende contribuir a la discusión acerca del potencial del Derecho constitucional español para combatir la pobreza y la exclusión social. En aras de la fna-lidad antedicha, en la primera parte del artículo se identifcan y examinan las pautas interpretativas desarro-lladas por el TC a propósito de la garantía institucional del régimen público de la Seguridad Social. En la segunda parte del estudio se discuten la orientación y la intensidad del control que, a la luz de las pautas mencionadas, debería ejercer el alto tribunal español sobre las disposiciones legislativas que desprotejan a la ciudadanía frente a la pobreza. Para ello se recurre, por un lado, a la doctrina del Tribunal Europeo de Dere-chos Humanos acerca del art. 1 del Protocolo al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. Por otro lado, se analiza la doctrina del Tribunal Constitucional Federal alemán en relación con el llamado «derecho fundamental a la garantía de un mínimo existencial acorde con la dignidad humana». La jurisprudencia del alto tribunal alemán ilustra por qué razones y de qué manera se podría ejercer una supervisión de la actividad legislativa en esta materia más intensa que la ejercida por el tribunal de Estrasburgo.

Keywords: minimum living income, Social Security, institutional guarantee, statutory rights, pro-portionality.

Palabras clave: ingreso mínimo vital, Seguridad Social, garantía institucional, derechos de conf-guración legal, principio de proporcionalidad.

Fecha de recepción: 29.10.2024 Fecha de aceptación: 20.02.2025

Cómo citar / Citation: Riquelme Vázquez, P. (2025). El Ingreso Mínimo Vital y la garantía constitucional de 'asistencia y prestaciones sociales sufcientes ante situaciones de necesi-dad'. Teoría y Realidad Constitucional 55, 319-348.

TRC, nº 55, 2025, pp. 319-348 ISSN 1139-5583

Sumario

I. Introducción. II. El régimen público de Seguridad Social como «garantía institucional». III. El control de la constitucionalidad de las reformas legisla-tivas que supriman o empeoren la protección social frente a la pobreza. IV. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

Tan solo quince días después de haber declarado el estado de alarma para hacer frente a la pandemia de COVID-19, el Gobierno de España aprobó el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se establece el ingreso mínimo vital (D-LIMV)1. La crisis provocada por el SARS-CoV-2 sirvió así de acicate defni-tivo para la introducción en España de un instrumento de protección social, el ingreso mínimo vital (IMV), cuya implementación se había intentado por primera vez durante la XII Legislatura2, y que se encontraba entre las líneas de actuación previstas en la Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019-20233. Durante los años previos a la elaboración de dicha estrategia, la necesidad de crear una prestación como el IMV había sido subrayada por especialistas en la materia (entre otros, Barragué y Martínez Sán-chez, 2012, 52 y s.; Carmona, 2012 y 2017; Agudo, 2016, 9; Ponce, 2017, 79 y s.; Monereo, 2018; Escobar Roca, 2020, 103 y passim)4, por el Comité de Minis-tros5 y la Asamblea Parlamentaria6 del Consejo de Europa, por la OCDE (2017, 36), por el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea conjuntamente7, por el primero (el Parlamento Europeo)8 y el segundo (el Consejo de la Unión Europea)9 por separado, por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF, 2018, 117 y ss), por el Comité Económico y Social Europeo (CESE)10, por el Consejo Económico y Social de España (CES, 2017, 170-174), y por diversos partidos políticos (Noguera, 2019, 74-86).

En comparación con otros Estados miembros de la Unión Europea, España se caracterizaba en el 2020 -y se caracteriza todavía hoy- por una desigualdad históricamente alta11, así como por un elevado riesgo de pobreza12. Con la creación del IMV se ha intentado reducir de una manera sistemática y centralizada este riesgo, así como el otro que normalmente lo acompaña: el riesgo de exclusión social. Como ha señalado el Tribunal Cons-titucional (TC), el objetivo principal del IMV es «el de asegurar, más allá del fraccionamiento y disparidad territorial, un modelo común (con inde-pendencia del lugar de residencia) que garantice un determinado nivel de rentas a los hogares en situación de vulnerabilidad que cubra el riesgo general de pobreza de cara a la consecución de una vida digna»13. De esta manera ha asumido finalmente el Estado español como propia la garantía de rentas que antes del 2020 solo se concedían, con diversas denominaciones, en algu-nas comunidades autónomas (Fernández Orrico et al., 2021, 408-446; Val-dueza, 2019, 57-67).

El IMV ha sido legislativamente confgurado como un «derecho subjetivo a una prestación de naturaleza económica que garantiza un nivel mínimo de renta a quienes se encuentren en situación de vulnerabilidad» (art. 2.1 LIMV) por care-cer de recursos sufcientes para la cobertura de sus necesidades básicas14. Se trata, por tanto, de un derecho prestacional en sentido estricto (Alexy, 2022, 453-470) que se caracteriza, además, por formar parte de la acción protectora de la Seguri-dad Social (art. 42.1.c del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social o LGSS), ya que se encuentra entre sus prestaciones económicas de naturaleza no contributiva (art. 109.3.b LGSS). A propósito de este encuadramiento se ha dicho, en los Preámbu-los (IV) del D-LIMV y de la LIMV, que el nuevo mecanismo de protección «se integra con vocación estructural dentro de nuestro sistema de Seguridad Social reforzando decisivamente su contenido como garantía institucional».

Los autores de los principales estudios sobre el IMV publicados hasta la fecha en el ámbito del Derecho Constitucional español (entre otros, Álvarez Cuesta, 2023; Barragué, 2023; Delgado, 2023 y 2024, 32-35; o Jimena, 2023a) no se han interesado por la pretendida conexión entre la nueva prestación y la «garan-tía institucional» del régimen público de Seguridad Social; sin embargo, tal conexión importa, en primer lugar, porque justamente en la fórmula «garantía institucional» se cifran la índole y el alcance de la obligación de garantizar «asis-tencia y prestaciones sociales sufcientes ante situaciones de necesidad» que se impone a los poderes públicos en el art. 41 CE, y, en segundo lugar, porque la conexión sugerida enmarca en sus justos términos -los del mencionado art. 41 CE- la discusión acerca del potencial del Derecho constitucional español para combatir la pobreza y la exclusión social15. En otras palabras, con la vinculación del IMV a la garantía institucional del régimen público de Seguridad Social se ha intentado dotar al nuevo mecanismo de protección de cierta signifcación constitucional, pero esta vinculación y, en su caso, sus implicaciones distan de ser evi-dentes, a pesar de que en los preámbulos aludidos se mencionen hasta tres resoluciones -las sentencias 37/1994, 65/1987 y 32/1981- del TC. ¿Impone la vinculación sugerida algún límite a eventuales tentativas futuras de modifcar, p. ej., los ámbitos subjetivo u objetivo de protección de la LIMV? En tal caso, ¿cuáles serían esos límites?

A fn de responder a las cuestiones planteadas y de contribuir así al desarrollo de la doctrina constitucional acerca de uno de los principios rectores de la política social y económica, en la primera parte de este artículo se identifcan y examinan las pautas interpretativas desarrolladas por el TC a propósito de la garantía institucional del régimen público de la Seguridad Social (II). En la segunda parte del estudio se discuten la orientación y la intensidad del control que, a la luz de las pautas mencionadas, debería ejercer el alto tribunal español sobre las disposicio-nes legislativas que desprotejan a la ciudadanía frente a la pobreza (III). Para ello se recurre, en primer lugar (III.1 y III.2), a la jurisprudencia del Tribunal Euro-peo de Derechos Humanos (TEDH) acerca del art. 1 del Protocolo (en lo que sigue, Protocolo 1º) al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH). En segundo y último lugar se analiza la doctrina del Tribunal Constitucional Federal alemán (BVerfG) en relación con el llamado «derecho fundamental a la garantía de un mínimo existencial acorde con la dignidad humana» (III.3 y III.4). Las sentencias del alto tribunal alemán ilustran por qué razones y de qué manera se podría ejercer una supervisión de la actividad legislativa en esta materia más intensa que la ejercida por el TEDH.

II. EL RÉGIMEN PÚBLICO DE SEGURIDAD SOCIAL COMO «GARANTÍA INSTITUCIONAL»

El régimen público de Seguridad Social fue califcado por primera vez como «garantía institucional» en la STC 3/1993, y esta caracterización se ha reiterado en numerosas resoluciones posteriores16. La doctrina del TC sobre esta garantía institucional se encuentra fundamentalmente en su Sentencia 37/1994; la mayor parte de las restantes resoluciones citadas simplemente reproduce los pasajes más relevantes de la última, la STC 37/1994, y contribuye poco al perfeccionamiento de la formulación original que aquellos contienen. El escaso desarrollo de la doc-trina acerca de la garantía institucional del régimen público de Seguridad Social no debe ocultar que, como ha dicho Jiménez Campo (1999, 132), la protección que dicha garantía conlleva «plantea exigencias específcas y más rigurosas que lo previsto en el art. 53.3 CE». La afrmación reproducida signifca, por un lado, que el recurso a la técnica de origen alemán17 en nada merma el vigor del art. 41 CE ni, por tanto, le impide servir como parámetro del control de la constitucio-nalidad de las leyes ejercido por el TC (art. 27.1 LOTC)18. Por otro lado, no obs-tante, el citado Jiménez Campo atribuye a la fórmula «garantía institucional» algunos efectos singulares sobre la manera de ejercer ese control que hace falta aclarar. A tal fn se responde en lo que sigue a dos preguntas: ¿cómo concibió exactamente el alto tribunal este parámetro de control de la constitucionalidad? ¿Y de qué manera lo ha utilizado a lo largo de las últimas tres décadas?

En su Sentencia 37/1994, el TC resolvió que el art. 129.l de la Ley General de la Seguridad Social vigente a la sazón no contravenía la obligación de mantener un «régimen público» de Seguridad Social que se enuncia en el art. 41 CE. A juicio de los órganos judiciales que habían planteado las cuestiones de inconstitucionali-dad, el aludido art. 129.l «privatizaba» ilícitamente el régimen de la prestación por invalidez laboral transitoria, «al desplazar sobre un sujeto privado la obliga-ción de pagar, aunque sólo sea por una parte de su duración, una prestación de Seguridad Social»19. Para resolver la duda suscitada, el TC comenzó señalando que en el art. 41 CE se impone a los poderes públicos la obligación de «establecer» o «mantener» un sistema de protección y cobertura cuyas características técnicas se correspondan con las «[propias] de un sistema de Seguridad Social» y, sin solución de continuidad, esta obligación fue equiparada por el alto tribunal español a una garantía institucional en los siguientes términos: "el art. 41 CE impone a los poderes públicos la obligación de establecer -o mantener- un sistema protector que se corresponda con las características técnicas de los mecanismos de cobertura propios de un sistema de Seguridad Social. En otros términos, el referido precepto consagra en forma de garantía institucional un régimen público «cuya preserva-ción se juzga indispensable para asegurar los principios constitucionales, estable-ciendo... un núcleo o reducto indisponible por el legislador» (STC 32/1981, FJ 3º), de tal suerte que ha de ser preservado «en términos recognoscibles para la ima-gen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar» (STC 26/1987, fundamento jurídico 4º, y 76/1988, FJ 420.

El pasaje reproducido muestra que, con la fórmula utilizada, el TC persigue prohibir que el legislador altere lo que se denomina «núcleo» o «reducto» del régimen público de Seguridad Social. Su defnición de ese «núcleo» o «reducto», sin embargo, resulta excesivamente genérica y habría carecido de utilidad si el alto tribunal no la hubiera combinado en la sentencia citada con otra de las pautas o criterios resultantes de la exégesis del art. 41 CE; únicamente así se ha logrado hacer de la «garantía institucional del régimen público de Seguridad Social» una noción operativa tanto en este como en otros asuntos posteriores. En la resolución analizada, p. ej., la otra pauta interpretativa a la que recurrió el TC ayudó a prevenir frente a «una noción extremadamente rígida del alcance de la garantía institucional en materia de Seguridad Social»21. Esos otros criterios her-menéuticos han contribuido a aclarar el «ámbito objetivo de la protección» (Sán-chez-Urán Azaña, 1995, 44 y ss.) exigible con arreglo al art. 41 CE mucho más que la repetida apelación a una fórmula doctrinal, «garantía institucional», cuya operatividad ha sido cuestionada incluso en el país que la vio nacer (Stern, 1988, 868). Por ese motivo, a continuación se renuncia a una aproximación abstracta a dicha fórmula y se focaliza la atención en cómo se la ha armonizado con las res-tantes pautas aludidas.

1. Primera pauta interpretativa: ausencia de un único modelo constitucional de Seguridad Social

En su Sentencia 37/1994, el TC afrmó que la garantía institucional conte-nida en el art. 41 CE no obliga a preservar «incólume» el régimen de la Seguri-dad Social legalmente establecido en cada momento porque tal régimen no puede considerarse un «canon insustituible de constitucionalidad, ni sus normas contienen fórmulas rígidas para determinar el alcance de la garantía institucional de la Seguridad Social». La noción «garantía institucional» no comporta, entonces, que una norma de rango legal o un conjunto de ellas «resuma de una vez y para siempre el contenido del mandato constitucional»22. Ahora bien, a la institución garantizada en el art. 41 CE no solo no se la puede incrustar en los «moldes que en un determinado momento proporciona la ley ordinaria», sino que, en segundo lugar, tampoco se la puede encerrar en una interpretación defnitiva de los con-ceptos utilizados en la CE: «qué sea "Seguridad Social" no es deducible por sí solo del tenor del art. 41 CE. Como en relación con otras tantas instituciones ya se ha dicho, conviene recordar aquí que no es posible partir de la consagración consti-tucional de un único modelo de Seguridad Social»23. En este sentido ha sostenido el TC que una interpretación del art. 41 CE «basada en modelos teóricos exclu-yentes de otros posibles» -como la que, un tanto toscamente, distingue entre sistemas bismarckianos y sistemas beveridgeanos- sería inadecuada24.

Múltiples razones explican esta indeterminación. En este subapartado basta con recordar que la Seguridad Social ya existía cuando se elaboró la CE, de manera que la legislatura constituyente habría podido imponer un modelo único de Seguridad Social, p. ej., elevando el llamado «modelo de 1963-67» (Fernández Orrico, 2004, 129) a canon de constitucionalidad, aunque también habría podido reestructurarlo o transformarlo por sí misma a través de una exhaustiva regula-ción constitucional25. Descartadas ambas opciones -la primera, cabe suponer, por no contribuir sufcientemente a la promoción de «las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas» (9.2 CE)26, y la segunda por demandar un grado de detalle y/o un afán reformador rechazados desde el primer borrador del proyecto de Constitu-ción (Secretaria General Congreso de los Diputados, 1984, 391)-, la indetermi-nación se acabó aceptando en cuanto expresión de una voluntad abierta al cambio. La principal duda a este respecto ha sido desde entonces la de cómo «debían asu-mirse los principios en materia de Seguridad Social que trazó el constituyente» (Fernández Orrico, 2004, 128 y s.) y, en particular, la «directriz»27 que impone a los poderes públicos la obligación de que la institución asegurada en el art. 41 CE -el régimen público de Seguridad Social- «garantice la asistencia y presta-ciones sociales sufcientes ante situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo»28.

El TC tardó muy poco en aclarar que, al situar en el centro del régimen de Seguridad Social las situaciones o estados de necesidad de la ciudadanía, la asam-blea constituyente había perseguido «superar la primera perspectiva legal donde era prioritaria la noción de riesgo o contingencia»29, es decir, la perspectiva def-nitoria del «modelo de 1963-67». En lugar de sobre el «principio contributivo» (Parejo, 2000, 229) o «de contributividad»30, por tanto, la Seguridad Social debía erigirse por imperativo constitucional sobre lo que se ha llamado «diná-mica de la función protectora de titularidad estatal»31. Esta dinámica fue defnida por el TC como «una tendencia a garantizar a los ciudadanos un mínimo de ren-tas, estableciendo una línea por debajo de la cual comienza a actuar la protec-ción»; el primer obstáculo para la consecución de este famante objetivo, no obstante, estaba representado en 1983 por una normativa legal, la entonces vigente, que «no se basa[ba] en la protección frente a la pobreza, sino en la com-pensación frente a un daño, como es un exceso de gastos o un defecto de ingresos originado por la actualización de una determinada contingencia»32. Las más ele-mentales exigencias derivadas del principio de legalidad -exigencias que, en este ámbito, se condensan en la plásticamente denominada «cláusula del miedo» (Rodríguez de Santiago, 2018, 1.491)- impedían ignorar que únicamente las Cortes Generales eran competentes para fjar tanto las «rentas» como la «línea» aludidas. En un Estado democrático corresponde principalmente al legislador y no a otros órganos constitucionales acordar el destino de los fondos públicos. Jus-tamente la importancia de la interpositio legislatoris para las directrices, mandatos o tareas33 constitucionales explica la siguiente pauta interpretativa.

2. Segunda pauta interpretativa: derechos subjetivos de estricta confguración legal

Desde sus más tempranos pronunciamientos sobre el art. 41 CE, el TC ha reiterado que cualquier derecho subjetivo en materia de Seguridad Social es un «derecho de estricta confguración legal»34. El carácter «objetivo» de la vincu-lación de los poderes públicos a los principios de la política social y econó-mica (Rodríguez de Santiago, 2018, 1.489), la ausencia de un único modelo constitucional de Seguridad Social y la dependencia de «circunstancias econó-micas y sociales que son imperativas para la propia viabilidad y efcacia»35 del sistema justifcan que el legislador esté ampliamente facultado para modular la acción protectora de la misma. Sobre todo la dependencia mencionada en último lugar no puede ser subestimada: el legislador tiene que realizar el man-dato que le impone el art. 41 CE en el contexto de «una realidad poliédrica y cambiante» (Álvarez Cuesta, 2023, 230), y este desafío aconseja que se le otor-gue un margen de apreciación y de confguración para afnar la acción protec-tora del régimen público de Seguridad Social tan extenso como demande cada momento histórico.

Sobre la base de la facultad descrita ha podido el legislador reconocer dere-chos subjetivos enmarcados en esquemas de protección tanto de tipo contributivo como de tipo no contributivo36. Al legislador ha correspondido igualmente fjar el grado o intensidad de la protección que merecían las distintas necesidades sociales y articular técnicamente los mecanismos de protección destinados a cubrirlas37. En este sentido, p. ej., compete al legislador establecer los efectos que sobre el mantenimiento del derecho a una prestación asistencial deban «atri-buirse a la obtención por el perceptor de rentas en cuantía superior a un límite establecido con base, precisamente, en criterios vinculados a la defnición misma del estado de necesidad»38 o decidir acerca de la «inclusión entre las situaciones cubiertas por el sistema de protección por desempleo de las reducciones de jornada operadas a través de una modifcación sustancial de las condiciones de tra-bajo»39.

Si se lo proyecta sobre el problema que se trata en este artículo, el plantea-miento sintetizado conduce a ver en el IMV una prestación que responde a la «"concepción evolutiva" del propio sistema de la Seguridad Social», pero tam-bién a la «libertad de confguración» del legislador para modular su acción pro-tectora40. Esto signifca que el TC no podría deducir del art. 41 CE un derecho subjetivo a la garantía de un ingreso mínimo vital sin subrogarse indebidamente en la posición del legislador (Barcelona, 2017, 358) y, por tanto, ignorar las exi-gencias de corrección funcional41 que se desprenden de la interpretación conjunta de los arts. 9.3, 41, 53.3, 66.2 CE, 103.1 y 117.1 CE. Esa caracterización del IMV es coherente con la estructura de mandatos u obligaciones de protección42 como el del art. 41 CE y con que en este precepto se aluda, genéricamente, a «la asistencia y prestaciones sociales sufcientes ante situaciones de necesidad, espe-cialmente en caso de desempleo», es decir, se aluda a una -asistencia- y otras -prestaciones sociales- sin mayores precisiones acerca de los requisitos de acceso a ellas, su cuantía, su duración, las causas de suspensión de las mismas, etc. También lo es con que, para cumplir con su función constitucional en esta mate-ria, el legislador tenga que atender a variables o factores empíricos como, p. ej., el «contexto general en que se produzcan» las situaciones de necesidad, así como la coyuntura económica, «las disponibilidades [presupuestarias] del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales»43, y con que al alto tribunal, fnal-mente, le esté vedado «interferir con decisiones singularizadas susceptibles de alterar el equilibrio económico fnanciero del conjunto del sistema»44.

3. Tercera pauta interpretativa: la estructura y el régimen de la Seguridad Social en su conjunto

El amplio margen legislativo de confguración y de reforma de las prestacio-nes de la Seguridad Social no ha impedido que del art. 41 CE se desprendan otros criterios «para determinar la validez de las normas»45 de rango legal que se le opongan; de lo contrario no cabría hablar de un «núcleo o reducto [de la Seguri-dad Social] indisponible por el legislador» ni, de una manera más prosaica, del valor normativo del art. 41 CE. A este respecto llama en primer lugar la atención la relevancia hermenéutica que el TC ha conferido al conjunto de leyes a través de las que se ha realizado el mandato contenido en aquel precepto constitucional. Dicho conjunto de leyes ha condicionado la perspectiva de análisis adoptada por el alto tribunal en varios asuntos motivados, entre otras causas, por el desplaza-miento sobre sujetos privados de la obligación de ofrecer asistencia o prestaciones que previamente habían sido brindadas por la Seguridad Social46. En este grupo de casos, el TC afrmó que uno de los rasgos que hacían «recognoscible en el estado actual de la conciencia social» la garantía institucional contenida en el art. 41 CE era «el carácter público del mencionado sistema» y, de inmediato, añadió que: "este rasgo debe apreciarse en relación con la estructura y el régimen del sis-tema en su conjunto, sin distorsionar la evaluación, centrándola en aspectos con-cretos de éste desvinculados del conjunto al que pertenecen; sin cerrar la interpretación de ciertos conceptos de relevancia constitucional, ni tampoco haciéndoles encajar indebidamente en los moldes que en un determinado momento proporciona la ley ordinaria, tratando de descartar que pueda haber otros posibles. Lo que verdaderamente ha de ser tutelado por imperativo consti-tucional es que no se pongan en cuestión los rasgos estructurales de la institución Seguridad Social a la que pertenecen"47.

Parece ocioso aclarar que la visión institucional o estructural requerida y adoptada en el pasaje reproducido procede de la consideración del conjunto de normas que entonces desarrollaban el art. 41 CE. Se trata, en mi opinión, de un buen ejemplo de interpretación «a la luz del despliegue normativo que se ha pro-ducido, a todos los niveles, dentro del régimen jurídico» (Cascajo Castro, 2012, 38) de un principio rector de la política social y económica. Solo tras esa conside-ración de conjunto pudo el TC calibrar la «importancia relativa [de la privatiza-ción impugnada] en el conjunto de la acción protectora de aquél» y concluir, a través de un razonamiento rayano a la ponderación48, que la reforma experimen-tada por el art. 129.1 LGSS solo afectaba «a un aspecto parcial de la protección de la incapacidad temporal para el trabajo», por lo que no llegaba a «altera[r] el papel predominante y el compromiso de los poderes públicos en su labor articu-ladora de la tutela frente a esta contingencia, descartándose toda prevalencia de la autonomía privada en el diseño de la acción protectora dispensada»49.

Como ya se ha dicho, esta tercera pauta interpretativa únicamente ha sido utilizada hasta la fecha para negar que el recurso puntual a fórmulas de gestión o responsabilidad privadas ponga en entredicho el carácter público del régimen español de Seguridad Social. En conjunción con la cuarta y última pauta interpre-tativa, no obstante, considero que podría resultar igualmente útil en escenarios como el esbozado en la introducción de este estudio, es decir, en caso de que futu-ros legisladores acorten los ámbitos subjetivo u objetivo de protección de la LIMV o, en general de las disposiciones que protegen a la ciudadanía frente a la pobreza y la exclusión social. El carácter público no es la única nota distintiva de la institución garantizada a través del art. 41 CE.

4. Cuarta pauta interpretativa: las situaciones de necesidad «como objeto y fundamento de la protección»

Ya se ha dicho que el TC afrmó en una de sus primeras resoluciones en mate-ria de Seguridad Social, la STC 103/1983, que la alusión a las «situaciones de necesidad» había obedecido a la «voluntad de superar [...] la noción de "riesgo" o "contingencia"» defnitoria del modelo de 1963-67. Ciertamente, esas nociones -«riesgo» o «contingencia»- no devenían por ello inconstitucionales, pero tras la entrada en vigor de la CE tampoco se las podía considerar indisponibles por el legislador. Las situaciones de necesidad se adoptaron, en su lugar, «como objeto y fundamento de la protección» dispensada por la institución asegurada en el art. 41 CE: el régimen público de Seguridad Social. En la citada STC 3/1993, el alto tri-bunal resolvió de una forma consecuente con dicho planteamiento una cuestión de inconstitucionalidad planteada a propósito del reconocimiento en exclusiva a hijas o hermanas (es decir, a propósito de la no inclusión de hijos y hermanos entre las personas benefciarias) del derecho a las llamadas «prestaciones en favor de fami-liares» que se regulaban en el art. 162.2 de la Ley General de Seguridad Social vigente a la sazón (y se regulan todavía en el art. 226 de la vigente LGSS). Cons-tatada la incompatibilidad del precepto con el principio de igualdad (art. 14 CE), el alto tribunal limitó no obstante la declaración de inconstitucionalidad a la «mención del apartado 2º del art. 162 LGSS relativa a "hijas o hermanas"» a fn de no desproteger a estas frente a la pobreza. En palabras del TC: [...] el art. 162.2 LGSS, en tanto que introduce el sexo como factor diferencial de la situación jurí-dica que contempla, lleva a considerar que el tratamiento favorable a las hijas y hermanas que allí se contiene está falto de fundamento racional, por lo que no debería ampliarse el benefcio a los hijos y hermanos, ya que se confguraría como un privilegio injustifcado de las mujeres. Pero ello no explica toda la realidad, pues, [...] hay que ponderar el dato de que la norma regula una situación de nece-sidad que se conecta con la obligación impuesta a los poderes públicos por el art. 41 C.E. de mantener un régimen público de Seguridad Social que garantice la asistencia y prestaciones sociales sufcientes en situaciones de necesidad. La hija y hermana reciben protección no sólo en razón de su condición femenina, de mujeres apartadas de las labores profesionales, sino también en función de las necesidades derivadas del defecto de ingresos producido como consecuencia de la muerte del causante. La norma dispensa una protección frente a la pobreza. Atribuye una pensión al que, al tiempo de fallecer el padre o hermano causante, se queda sin auxilio eco-nómico. Es en este sentido una específca manifestación de la garantía institucional de la Seguridad Social que permite asegurar una cierta protección ante una situación de objetiva necesidad (énfasis añadido)50.

El pasaje reproducido muestra las implicaciones generales del «mandato de actuación favorable» a los principios rectores de la política social y económica (art. 53.3 CE)51, si bien lo hace de una manera acaso esclarecedora de la proble-mática tratada en este artículo. En concreto, el razonamiento del alto tribunal pone de manifesto que las normas que dispensan protección frente a la pobreza han de considerarse una manifestación propia de la garantía institucional del régimen público de Seguridad Social, pues -convendría añadir-, por el carácter subsidiario -de otros ingresos, rentas o patrimonio- de las prestacio-nes que en ellas se regulan, tales normas contribuyen directa y claramente a la realización del mandato de protección frente a situaciones de necesidad contenido en el art. 41 CE, y justo ese mandato defne52 la institución, el régimen público de Seguridad Social, garantizada a través de dicho precepto. Mucho es lo que se podría precisar en los detalles, pero el análisis jurisprudencial precedente revela cuando menos una conexión inequívoca entre la institución asegurada en el art. 41 CE, la Seguridad Social, y las normas que protegen a la ciudadanía frente a la pobreza. En tanto que manifestación paradigmática de las situaciones de necesi-dad o, en palabras del TC, en tanto que «situación de objetiva necesidad», la pobreza marca la frontera más allá de la cual desaparece toda indeterminación normativa y, por esa razón, un deferente «mandato de actuación favorable» se convierte en un más exigente «mandato de optimización»53.

En mi opinión, las consideraciones precedentes abocan a una conclusión que puede enunciarse provisionalmente así: si la modifcación legislativa de una dis-posición que, como el mencionado art. 226 LGSS o la mayoría de los contenidas en la LIMV, protege directa y claramente a la ciudadanía de la pobreza obstacu-liza la realización de ese objetivo, entonces esa modifcación debería reputarse potencialmente lesiva de la garantía institucional del régimen público de Segu-ridad Social y, por ende, del art. 41 CE. Afrmar que decisiones como las que se acaban de señalar constituyen potenciales infracciones de dicha garantía institu-cional no signifca, desde luego, que tales reformas sean directamente inconstitu-cionales. Explicar esta matización y, en general, el planteamiento que se acaba de sugerir es el propósito del siguiente apartado.

III. EL CONTROL DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LAS

REFORMAS LEGISLATIVAS QUE SUPRIMAN O EMPEOREN LA PROTECCIÓN SOCIAL FRENTE A LA POBREZA

El análisis de la doctrina del TC acerca del art. 41 CE ha puesto de mani-festo que, pese a tener la facultad de modular la acción protectora de la Seguridad Social en atención a circunstancias económicas o sociales siempre variables, el legislador está igualmente «[sometido] al necesario respeto de los principios constitucionales»54. Esa tensión entre las obligaciones de respetar los márgenes de apreciación y de confguración del legislador, por un lado, y de velar por la observancia de los principios y mandatos constitucionales, por otro, impide pos-tular una suerte de prioridad automática de un deber sobre el otro. La renuncia a semejante prioridad aconseja que la disolución de la tensión aludida se intente -como en otros ámbitos del Derecho constitucional, y tal y como han sugerido, al hilo de refexiones más generales que esta, Ponce Solé (2013, 81 y s.) o Delgado (2021, 375)- en el marco de un análisis de proporcionalidad.

A efectos de la problemática tratada en este estudio, lo dicho en el párrafo anterior signifca que el TC debe verifcar si las disposiciones legislativas que, al modifcar normas como las enunciadas en el antedicho art. 226 LGSS o en la mayoría de preceptos de la LIMV, puedan desproteger a la ciudadanía frente a la pobreza cuentan con una justifcación objetiva y razonable. Como mínimo, tales decisiones deberían justifcarse a la luz del «contexto general en que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos sociales»55. La signifcación de esas y otras normas para la realización el objetivo fjado en el art. 41 CE parece incompatible con que, como han sugerido varios autores56 y se razona en el apar-tado segundo del voto particular a la STC 49/2015, una «decisión restrictiva pueda hacerse sin justifcar el alcance de las nuevas decisiones, [ya] que deberán darse unos supuestos o condiciones que expliquen el porqué de tal retroceso»57.

Para resultar funcional, no obstante, el planteamiento precedente demanda una respuesta precisa a dos cuestiones: ¿Cuándo se debería entonces considerar que la modifcación de una disposición que protege frente a la pobreza ha provo-cado que la Seguridad Social deje de contribuir a esa fnalidad, es decir, cuándo debería el TC proceder a examinar la proporcionalidad de una modifcación como la descrita (III.1)? ¿Y cómo (es decir, a través de qué criterios y con qué intensidad exactamente) se debería ejercer dicho examen (III.2, III.3 y III.4)?

1. El valor hermenéutico de «las leyes que los desarrollen» (art. 53.3 CE) y el Protocolo 1º al CEDH

Las pautas interpretativas identifcadas refejan que el «destinatario directo» de la norma enunciada en el art. 41 CE es el legislador, «que está obligado a convertir esos principios [-los contenidos entre los arts. 39 y 52 CE, ambos inclusive-] en concretas reglas de Derecho» (Rodríguez de Santiago, 2018, 1.490). La obligación de protección allí impuesta se encuentra, según la conocida expresión de Isensee (1983, 44), «mediatizada por la ley (gesetzesmediatisiert)», es decir, se satisface básicamente de la manera y en la medida que establezcan las leyes que la desarrollen (art. 53.3 CE). Entre otras cosas, esto signifca que, antes de su concreción legislativa, el TC no habría podido exigir un tipo o un nivel de cobertu-ras frente a la pobreza sin lesionar el margen de confguración que, en consonancia con la estructura de los deberes de protección y con su propia doctrina acerca del art. 41 CE, correspondía al legislador. Ahora bien, dado que las de protección son esencialmente obligaciones de resultado58 y que los «arts. 39 a 52 imponen tareas estatales de desarrollo permanente, con las que no se cumple de una vez para siem-pre, sino que dirigen siempre la actividad estatal mientras dichos preceptos estén en vigor» (Rodríguez de Santiago, 2018, 1.489), el TC debería reaccionar ante las alteraciones de la legislación a través de la que se ha alcanzado el resultado exigido en el art. 41 CE. Se ha mostrado que, en tanto que protege a la ciudadanía frente a la pobreza, el art. 226 LGSS y la LIMV contribuyen decisiva e inequívocamente a esa fnalidad y, por esa razón, el TC debería considerar que cualquier modifca-ción que afecte negativamente a las coberturas allí previstas podría provocar que se deje de alcanzar el resultado exigido en el art. 41 CE.

Al conjunto de las modifcaciones que afectarían negativamente a las cober-turas previstas en la LIMV pertenece, por defnición, la mera derogación de la LIMV, pero también una reforma de la misma que, p. ej., incrementase las con-diciones para que se aprecie la situación de vulnerabilidad económica (art. 11 LIMV) exigidas a las personas benefciarias del IMV, redujese signifcativamente la cuantía mensual de renta garantizada (art. 13 LIMV), aumentase las causas de suspensión (art. 17 LIMV) o extinción (art. 18 LIMV) del derecho, difcultase la acreditación de los requisitos para percibir dicha prestación (art. 21 LIMV) o endureciese el régimen de sanciones (art. 39 LIMV). La enumeración previa no pretende ser exhaustiva. En cualquiera de tales escenarios hipotéticos, las perso-nas actual o potencialmente benefciarias del IMV podrían verse amenazadas por los riesgos de pobreza y de exclusión social. Dado que estos riesgos habrían sido generados en cada caso por una decisión del legislador y que, de esta manera, este podría propiciar situaciones contrarias a las ordenadas en el art. 41 CE, parece lógico exigir que el TC examine la proporcionalidad de tales regresiones en mate-ria de protección social.

Nótese que el planteamiento sugerido no presupone que reformas legislati-vas de la LIMV como las apuntadas deban considerarse automáticamente inconstitucionales ni que el IMV sea el único instrumento imaginable de protec-ción frente a la pobreza. El parámetro de constitucionalidad que resulta tanto del tenor del art. 41 CE como de las pautas interpretativas identifcadas (a) no cons-tituye una prohibición taxativa y/o genérica59 de regresividad en materia de asis-tencia y prestaciones sociales ni (b), por consiguiente, suprime el margen legislativo de confguración y reconfguración en este ámbito60. Se recurre argu-mentativamente al conjunto o nivel de las coberturas previstas por la legislación sustituida, no obstante, con el propósito de precisar de una manera rigurosa -es decir, de una manera precisa y consecuente con la conexión entre la institución asegurada en el art. 41 CE y la obligación de proteger a la ciudadanía frente a la pobreza- el umbral de los potenciales quebrantamientos de la garantía institu-cional del régimen público de Seguridad Social. De apreciar cualquier indicio de desprotección de la ciudadanía más vulnerable económicamente, por tanto, el TC sencillamente tendría que poner en marcha el «esquema de control» (Dreier, 2013, 123) en que consiste el juicio de proporcionalidad.

El planteamiento sugerido cuenta entre sus ventajas la de concordar (en sus consecuencias) con la doctrina del TEDH acerca del art. 1 del Protocolo 1º61. El tribunal de Estrasburgo ha reiterado que las prestaciones sociales, con indepen-dencia de si se incardinan en un régimen contributivo de Seguridad Social o en uno no contributivo, deben ser consideradas un «bien» a los efectos del art. 1 del Protocolo 1º62. La amplitud del ámbito abarcado por esta noción no conlleva desde luego la «[creación de] un derecho a adquirir bienes»63 , es decir, no obliga a los Estados contratantes a establecer un régimen público de seguridad social ni a garantizar un tipo específco de prestación o una cuantía concreta de las mismas64; tampoco impide que, en caso de existir, dicho régimen sea modifcado en cualquiera de sus aspectos a fn de reaccionar ante cambios sociales y de opi-nión sobre los colectivos de personas necesitadas de asistencia social, así como en atención a la evolución de las diferentes situaciones individuales65. Ahora bien, este extenso margen de apreciación estatal no es óbice para que la reducción y/o supresión de una prestación sea considerada una injerencia en el ámbito prote-gido por el art. 1 del Protocolo 1º66 que debe ser sufcientemente justifcada.

La imposición de esta «carga de argumentación cualifcada» reposa sobre una asimilación del régimen de protección de las prestaciones sociales con el de la pro-piedad privada que el TEDH ha motivado en términos elocuentes: «En el Estado democrático moderno, muchas personas dependen por completo de la seguridad social y de las prestaciones sociales para sobrevivir durante toda o parte de su vida. Numerosos ordenamientos jurídicos nacionales reconocen que estas personas nece-sitan un cierto grado de certidumbre y seguridad, y prevén que las prestaciones se abonen -siempre que se cumplan las condiciones para percibirlas- como un derecho. Cuando una persona tiene un derecho, exigible de acuerdo con la legisla-ción nacional, a una prestación social, la importancia de ese interés también debe refejarse considerando aplicable el artículo 1 del Protocolo nº 1»67.

Como consecuencia de ello, el tribunal de Estrasburgo ha concluido que «no se puede prescindir del examen de la proporcionalidad de [las] medidas»68 res-trictivas de tales derechos. Esta exigencia, que en otros asuntos ha sido expresada a través de la fórmula «justo equilibrio (fair balance)»69, debería desde luego orientar la (otra exigencia) que, en mi opinión, resulta tanto del tenor del art. 41 CE como de las pautas interpretativas identifcadas en II. La incógnita en este punto es no obstante si el TC debería examinar la proporcionalidad de las regre-siones en materia de protección social por medio de los mismos criterios y con la misma intensidad que el TEDH o si, por el contrario, tendría que ejercer una supervisión más estricta en la materia.

2. ¿Proporcionalidad como «justo equilibrio»...

El TEDH se sirve de un canon de proporcionalidad escasamente formalizado si se lo compara, por ejemplo, con la versión del mismo utilizada por el TC para enjuiciar las restricciones de los derechos y libertades enunciados en el Capítulo segundo del Título I de la CE (Medina, 2018, 1467-1471) o por el BVerfG en su decisión acerca de las «sanciones en materia de protección social (Sanktionen im Sozialrecht)»70. Como revela la sentencia en el asunto Lengyel contra Hungría, entre tantas otras, el TEDH se limita a juzgar «whether the interference imposed an excessive individual burden on the applicant»71, es decir, efectúa un control muy deferente con las actuaciones impugnadas. En particular, el tribunal de Estrasburgo prescinde del examen de necesidad al uso en la jurisprudencia nacional (Barcelona, 2011, 77 y s.) y efectúa una ponderación sin una estructura claramente determinada de antemano.

A la hora de valorar si se ha preservado el «justo equilibrio (fair balance)» entre los intereses en conficto, el TEDH focaliza normalmente su atención en la intensidad del menoscabo individual causado por la reducción operada. En líneas generales: «El Tribunal considera que al privar a una persona de la totalidad de una pensión probablemente se infringe [el art. 1 del Protocolo 1º (véase, p. ej., Kjar-tan Ásmundsson, citado anteriormente, y Apostolakis v. Greece, no. 39574/07, 22 de octubre de 2009) y que, por el contrario, las reducciones mínimas de una pensión o de prestaciones relacionadas probablemente no lo hacen (ver, por ejemplo, entre muchas otras autoridades, Valkov and Others, citado anteriormente; Arras and Others v. Italy, no. 17972/07, 14 de febrero de 2012; Poulain v. France (dec), no 52273/08, 8 de febrero de 2011; Lenz v. Germany (dec), no 40862/98, ECHR 2001-X; y Jankovi?, citado anteriormente)»72.

Este elemento de ponderación, sin embargo, no basta por sí mismo para determinar si se le ha impuesto una carga excesiva a la persona demandante: «la prueba del justo equilibrio no puede basarse únicamente en la cuantía o el por-centaje de la reducción sufrida, en abstracto. En todos estos casos, y en otros simi-lares, el Tribunal se esfuerza por valorar todos los elementos pertinentes del asunto en un contexto concreto»73. Entre estos destacan el o los fnes de interés público o general perseguidos con la actuación impugnada. Así, minoraciones de entre el 10 y el 22% de la cuantía de prestaciones por jubilación, p. ej., se han reputado proporcionadas cuando el objetivo perseguido con dicha actuación ha consistido en la reducción del gasto público durante una época de crisis económica74. Tam-poco se han considerado desproporcionadas reducciones de hasta el 50% de la cuantía de prestaciones contributivas satisfechas por una aseguradora que, des-pués de haber sido asumidas por la Seguridad Social del país, se recalcularon de conformidad con las reglas de cómputo de los periodos de cotización de las per-sonas afliadas al régimen general75.

La intensidad del menoscabo individual causado, en particular, por la reduc-ción operada y los fnes de interés público o general perseguidos con la actuación impugnada constituyen, como se ve, los principales factores de la ponderación. En determinadas circunstancias, no obstante, el amplio margen de apreciación de los Estados para la consecución de un fn legítimo puede representar una insuf-ciente justifcación de la minoración impuesta. El interés en proteger el erario público mediante una racionalización del régimen de prestaciones sociales no bastó, p. ej., para impedir que la reducción a la mitad de la prestación económica por incapacidad de una persona no solo discapacitada, sino carente de otros medios de subsistencia, se considerase una vulneración de la esencia de su derecho a una pen-sión («the impairment of the essence of her pension rights»)76. En los últimos tiempos ha aumentado la sensibilidad del TEDH hacia cualquier reducción o «supresión de derechos que prive de medios de subsistencia»77, privación que incluso se podría llegar a considerar una amenaza a la integridad física y moral de las perso-nas afectadas (art. 3 CEDH)78.

El valor hermenéutico de la jurisprudencia del TEDH en la materia ha de ser cautelosamente calibrado por varias razones. En primer lugar, las sentencias ana-lizadas refejan que el tribunal de Estrasburgo suele basar la resolución de cada controversia en un enfoque pragmático, lo cual resulta coherente con el carácter subjetivo de la tutela ofrecida por el sistema europeo de protección de derechos humanos. Muchos de los argumentos utilizados tienen por eso un «carácter emi-nentemente casuístico» y de ellos «resulta difícil extraer conclusiones generales» (García Vitoria, 2018, 122), de manera que no todos resultarán pertinentes en procedimientos de inconstitucionalidad internos cuyo parámetro de control sea una garantía institucional como la enunciada en el art. 41 CE. Ya se ha explicado en un apartado precedente (II.3) que esta garantía demanda que las actuaciones en cada caso impugnadas sean enjuiciadas «en relación con la estructura y el régi-men del sistema en su conjunto, sin distorsionar la evaluación, centrándola en aspectos concretos de éste desvinculados del conjunto al que pertenecen»79.

En segundo lugar conviene precisar que el tribunal de Estrasburgo ofrece una «protección indirecta, que no se basa en la proclamación de nuevos derechos sino en el desarrollo de contenidos sociales» a partir del derecho al respeto de la propiedad (García Vitoria, 2018, 121 y s.) o, como ha dicho Barcelona (2017, 333), en la «permeabilidad [...] del razonamiento judicial hacia consideraciones que habitualmente relacionamos con la protección de derechos sociales propia-mente dichos». Que los «contenidos sociales» se reconozcan sobre la base textual de derechos civiles explica, cuando menos en parte, y hace quizás un poco más tolerable que el TEDH no examine sistemáticamente la necesidad o la proporcio-nalidad en sentido estricto de las interferencias impugnadas; a fn de cuentas, el tribunal de Estrasburgo tampoco lleva a cabo un escrutinio estricto de las restric-ciones de las facultades o posiciones tradicionalmente protegidas por el derecho a la propiedad privada (Barcelona, 2013, 123-134). Ahora bien, dado que (a) el art. 41 CE ofrece una base textual más precisa que el art. 1 del Protocolo 1º CEDH para el aseguramiento de la institución -el régimen público de Seguridad Social- llamada a proteger a la ciudadanía frente a situaciones de necesidad, y que (b) las normas que dispensan protección frente a la pobreza contribuyen directa y claramente a la realización del mandato de protección contenido en aquel precepto, cabe preguntarse si no tendría sentido esperar del TC un control más riguroso, es decir, uno articulado en torno al análisis de la idoneidad, la nece-sidad y la proporcionalidad en sentido estricto de las disposiciones legislativas susceptibles de ocasionar situaciones de desprotección social de la ciudadanía más vulnerable económicamente. Creo que se podría responder afrmativamente a esta pregunta siempre y cuando la intensidad del triple examen descrito se gradúe de una manera funcionalmente correcta. Para ilustrar la posibilidad y la importancia de esta graduación, en lo que sigue se esquematiza la sentencia del BVerfG sobre las «sanciones en materia de protección social (Sanktionen im Sozialrecht)».

3. ... o como idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto?

En su sentencia del 5 de noviembre de 2019, el BVerfG resolvió una cuestión de inconstitucionalidad planteada por el juzgado de lo social de Gotha (Sozialge-richt Gotha). Este órgano jurisdiccional había cuestionado la compatibilidad con la Constitución alemana (la Ley Fundamental o GG) de las sanciones estableci-das, en el § 31a.1 del Libro II del Código Social alemán (Sozialgesetzbuch o SGB II), con la fnalidad de dotar de efcacia a los deberes de colaboración que recaían sobre las personas benefciarias de la prestación equivalente, en Alemania, al IMV: la «prestación por desempleo II (Arbeitslosengeld II)», popularmente cono-cida como «Hartz IV»80. Debido a su carácter «subsidiario»81, la percepción de esta prestación se había condicionado al cumplimiento regular de deberes de colaboración con la Administración impuestos con el objetivo de que las personas benefciarias de aquel subsidio contribuyesen activamente a la superación de su situación de necesidad. Los incumplimientos de tales deberes se sancionaban, de conformidad con el precepto legal cuestionado, bien con minoraciones exponen-ciales de la «prestación por desempleo II», bien con su suspensión temporal.

Según el BVerfG, la decisión legislativa de imponer tanto los deberes de colaboración mencionados como, en caso de incumplimiento de los mismos, las sanciones correspondientes debía ajustarse a las exigencias de la proporcionalidad82.

Tales exigencias emanaban del derecho fundamental de cualquier persona necesi-tada a la garantía de un mínimo existencial acorde con la dignidad humana83. Este derecho fundamental, que se ha inferido de una interpretación conjunta de los arts. 1.1 y 20.1 GG, garantiza de manera unitaria la existencia física, pero también sociocultural de dicho colectivo84. El legislador alemán está facultado para conceder tales prestaciones únicamente «en la medida de la necesidad (nach Maßgabe der Bedürftigkeit)» de las personas y cuenta con un considerable margen de confgura-ción de las mismas85, aunque -como se ha dicho- en su labor no puede ignorar las exigencias de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.

En el asunto analizado, este triple canon se proyectó separadamente tanto sobre la decisión legislativa de imponer deberes de colaboración a las personas benefciarias de la «prestación por desempleo II» como sobre la (otra decisión) consistente en prever, a fn de asegurar la efcacia de tales deberes, sanciones en caso de incumplimiento de los mismos. Dejando a un lado el análisis de la pri-mera, decisión que el BVerfG estimó conforme con la GG86, interesa subrayar que el alto tribunal alemán consideró que las sanciones previstas en caso de incumpli-miento de los deberes de colaboración de las personas benefciarias de la «presta-ción por desempleo II» no superaban, pese a que con ellas se perseguía una fnalidad constitucionalmente legítima87, el triple canon anunciado. A juicio del alto tribunal alemán, la minoración del 60% de la «prestación por desempleo II» no superaba las exigencias de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto88 como consecuencia, por una parte, de los a la sazón (es decir, durante la elaboración de la norma) escasos y discutibles conocimientos del legislador sobre los efectos que podrían tener tales sanciones89 y, por otro lado, de los serios perjuicios colaterales que las mismas podrían acarrear para el colectivo afectado90.

Desde el punto de vista de la proporcionalidad en sentido estricto, además, fal-taba que la regulación impugnada permitiese a la Administración prescindir de la sanción en situaciones excepcionalmente adversas para las personas afectadas91. A la misma conclusión llegó el BVerfG al analizar la sanción consistente en sus-pender temporalmente la «prestación por desempleo II», que se consideró igual-mente -a minore ad maius- inidónea, innecesaria y desproporcionada en sentido estricto92.

4. Sobre la intensidad del control

En la sentencia sintetizada, como se ve, el BVerfG no solo se sirvió del canon clásico, tripartito, de proporcionalidad, sino que lo aplicó con una severidad inusual. La resolución ofrece así un buen ejemplo de lo que desde la sentencia sobre cogestión (Mitbestimmungsurteil)93 se denomina en Alemania «control mate-rial intensivo» (Schuppert, 1980) de la constitucionalidad de una ley. A efectos del problema analizado interesa conocer las razones aducidas por el alto tribunal alemán para restringir tan rígidamente los márgenes de apreciación y confgura-ción del legislador en esta materia.

Las sanciones establecidas en el § 31a.1 SGB II y, en particular, tanto la minoración del 60% como la suspensión temporal de la «prestación por desem-pleo II» se encontraban en «patente tensión con el deber estatal de protección de la existencia humana (in einem unübersehbaren Spannungsverhältnis zur Existenzsi-cherungspficht des Staates)»94 derivado de los arts. 1.1 y 20.1 GG. Como conse-cuencia de la aplicación de tales sanciones, las personas necesitadas dejaban de percibir, siquiera durante un periodo de tiempo limitado, la prestación que (a falta de otros ingresos o patrimonio propio) aseguraba su existencia: «El legisla-dor [los] privaba de lo que, de conformidad con el art. 1.1 GG en conexión con el art. 20.1 GG, tenía que garantizar; suspende lo que constitucionalmente corresponde a las personas necesitadas y de esa manera las abruma extraordinaria-mente»95. Repárese en que el BVerfG no niega que el legislador esté facultado para privar a las personas necesitadas de la «prestación por desempleo II» en caso de que incumplan sus obligaciones de colaboración ni, por lo tanto, fja una modalidad o una cuantía mínima de prestación vital constitucionalmente exigi-ble. Ahora bien, cuando la decisión controvertida afecte a «prestaciones vitales» que, como en el asunto analizado, forman parte del ámbito de protección de un derecho fundamental tan sensible, los márgenes de confguración y apreciación del legislador en la materia son más estrechos (Gärditz, 2010, 9): este tendrá que basar su «elección y la confguración [correspondiente] en una valoración consti-tucionalmente frme; en la medida en que se apoye en pronósticos sobre sucesos futuros y, en particular, sobre los efectos de su regulación, han de ser tales pro-nósticos lo sufcientemente fables (cfr. BVerfGE 88, 203 <262>)»96.

De la exposición previa se desprende claramente que la justifcación del con-trol material intensivo ejercido por el BVerfG se encuentra en la premisa que había sentado en su controvertida sentencia de 9 de febrero de 2010: que la invio-labilidad de la dignidad humana (art. 1.1 GG) y el principio del Estado social (art. 20.1 GG) imponen a los poderes públicos alemanes una «obligación obje-tiva» de protección de las personas necesitadas y que esta obligación se corres-ponde con un derecho fundamental del colectivo mencionado a la garantía de un mínimo existencial acorde con dicha dignidad. Las diferencias entre este «derecho subjetivo a una prestación [que se encuentra] directamente garantizado por la Constitución (unmittelbar verfassungsrechtliche Leistungsanspruch)»97 y la garantía institucional del régimen público de Seguridad Social saltan a la vista e imponen cautela a la hora de enjuiciar, en nuestro país, las disposiciones legislativas con-trarias a la segunda. Creo que únicamente opciones legislativas muy extremas, como la mera derogación de la LIMV, podrían justifcar que el TC ejerciese un control material tan intenso como el ejercido por el BVerfG. Ante decisiones menos radicales, lo más correcto funcionalmente parece que se module el triple canon de control en atención al mayor o menor riesgo de pobreza que la disposi-ción legislativa impugnada genere para la ciudadanía más vulnerable económica-mente. Lograr el mayor grado de racionalidad en el control de constitucionalidad de las leyes no pasa por ejercer siempre el control más riguroso, sino por que el TC establezca con exactitud sobre qué aspectos específcos de un caso debe efec-tuar sus valoraciones y apreciaciones, y por «construir una escala de intensidad del control de constitucionalidad» (Bernal Pulido, 2005, 248) en esta materia.

IV. CONCLUSIONES

El análisis de la jurisprudencia del TC pone de manifesto una conexión ine-quívoca entre la institución asegurada en el art. 41 CE, la Seguridad Social, y las normas que protegen a la ciudadanía frente a la pobreza. Dado, en consecuencia, que cualquier modifcación de dichas normas que empeore la protección social en ellas prevista podría vulnerar la garantía institucional del régimen público de

Seguridad Social, el Tribunal Constitucional debería enjuiciar la proporcionali-dad de tales modifcaciones. Cuanto mayor sea el riesgo de generación de pobreza y, correlativamente, mayor también la intensidad de la afectación de la garantía institucional aludida, tanto mayor debería ser el grado de rigor del triple examen de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. La jurisprudencia del TEDH y la del BVerfG ofrecen ejemplos concluyentes de los extremos de esta graduación.

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Footnote

1 El D-LIMV se entiende tácitamente sustituido, desde el 1 de enero de 2022, por la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital (LIMV). Esta última fue el resultado de la tramitación como proyecto de ley del D-LIMV. Sobre las modifcaciones de una y de otra norma, y los correspondientes desarrollos reglamentarios véase Delgado (2024, 30 y ss.).

2 A través de la Proposición de Ley sobre el establecimiento de una prestación de ingresos mínimos en el ámbito de protección de la Seguridad Social, BOCG, Serie B, nº 3-1, del 6 de septiembre de 2016.

3 Estrategia Nacional de Prevención y Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social 2019 - 2023, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros el 22 de marzo de 2019. Disponible en: https://www.eapn.es/ ARCHIVO/documentos/documentos/1553263024_estrategia_prev_y_lucha_pobreza_2019-23.pdf.

4 Vid. asimismo el Informe del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad "El sistema de garantía de ingresos en España: tendencias, resultados y necesidades de reforma", 2016. Disponible en: https://academica-e.unavarra.es/server/api/core/bitstreams/c747d627-06c3-4925-ae03-6c2aac2a2c0b/ content.

5 Vid. la Recommendation Rec(2001)12 of the Committee of Ministers to member states on the adaptation of health care services to the demand for health care and health care services of people in marginal situations, adoptada el 10 de octubre de 2001. Disponible en: https://search.coe.int/cm?i=09000016804f8173.

6 Vid. la Recommendation 893 (1980)1 (Poverty in Europe), adoptada el 24 de abril de 1980. Disponible en: https://pace.coe.int/en/fles/14927/html. En el mismo sentido se pronuncia la Resolution 1800 (2011) (Combating poverty), adoptada el 12 de abril de 2011. Disponible en: https://pace.coe.int/en/fles/17974.

7 Vid. la Proclamación interinstitucional sobre el pilar europeo de derechos sociales (8693/17 SOC 296 EMPL 222 EDUC 161 SAN 172 ECOFIN 32 COM (2017) - 251 fnal), de 20 de octubre de 2017.

8 Vid. la Resolución del Parlamento Europeo, de 24 de octubre de 2017, sobre las políticas encaminadas a garan-tizar la renta mínima como instrumento para luchar contra la pobreza (2016/2270(INI)).

9 Vid. la Recomendación del Consejo, de 13 de julio de 2018, relativa al Programa Nacional de Reformas de 2018 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2018 de España (2018/C 320/08), la Recomendación del Consejo de 9 de julio de 2019 relativa al Programa Nacional de Reformas de 2019 de España y por la que se emite un dictamen del Consejo sobre el Programa de Estabilidad de 2019 de España (2019/C 301/09) y las Conclusiones del Consejo, 9 de octubre de 2020, sobre el refuerzo de la protección de la renta mínima para luchar contra la pobreza y la exclusión social durante la pandemia de COVID-19 y posteriormente (N.º doc. prec.: 11084/20).

10 Vid. el dictamen de iniciativa del CESE titulado "Por una directiva marco europea sobre la renta mínima (SOC/584)" y adoptado el 18 de diciembre de 2018. Disponible en: https://eur-lex.europa.eu/ legal-content/ES/TXT/?uri=PI_EESC:EESC-2018-02210-AS.

11 Al respecto puede verse la información elaborada por Eurostat, "Gini coeffcient of equivalised dis-posable income - EU-SILC survey". Disponible en: https://doi.org/10.2908/ILC_DI12.

12 Al respecto puede verse la información elaborada nuevamente por Eurostat, "Persons at risk of poverty or social exclusion by age and sex". Disponible en: https://doi.org/10.2908/ILC_PEPS01N.

13 STC 158/2021, FJ 3, ii). El IMV no entraña, por consiguiente, una "recentralización" competencial ni sustituye sin más a las prestaciones autonómicas de naturaleza asistencial (Fernández Orrico et al., 2021, págs. 454-460), sino que ha sido concebido como una operación de racionalización a través de la que ofrecer una solución homogénea y coherente para todo el territorio español a los problemas ocasionados por las limi-taciones, tanto intrínsecas como extrínsecas (CES, 2017, 168 y ss.; AIReF, 2018, págs. 5, 39 y passim; Mone-reo, 2020, 43), de las rentas mínimas implantadas por las comunidades autónomas. Las cuestiones competenciales suscitadas por la LIMV no serán estudiadas aquí. Al respecto puede verse, por todos, Delgado (2024, 117-192).

14 Más detalles sobre la confguración y el régimen jurídico del IMV en Monereo et al. (2020, 129 y s.) o Delgado (2024, 73-104).

15 La centralidad del art. 41 CE en este estudio no impide reconocer que la ausencia de protección social frente a la pobreza y la exclusión social podría llegar a afectar a la dignidad humana (art. 10.1 CE) o a la integridad física y moral (art. 15 CE) de quienes las padeciesen (Carmona Cuenca, 2012: 69 y s.). Consi-dero, sin embargo, que la incógnita aquí planteada -si, satisfecho el mandato constitucional de garantizar "asistencia y prestaciones sociales sufcientes ante situaciones de necesidad" a través de la LIMV, está facul-tado el legislador (y, en su caso, en qué medida y circunstancias) para suprimir la nueva prestación, minorar su cuantía o restringir el acceso a la misma- no debe ser abordada ni como una eventual vulneración de la dig-nidad humana, principio de cuya indeterminación se ha dicho que amenaza con abocar sus aplicaciones a "lo anodino" y "apodíctico" (Jiménez Campo, 2018, 218), ni como una restricción de la integridad física y moral, noción que en principio se extiende únicamente a "las actuaciones que la pongan en grave peligro (en ocasiones adjetivado además como "cierto" e "inmediato")", es decir, a aquellas en las que la "relación de riesgo entre la actuación recurrida y la salud resulte "palmaria y manifesta" [...], de tal modo que en sede constitucional solo cabrá declarar vulnerado el art. 15 cuando aquel [riesgo] resulte absolutamente mani-festo" (Pérez Manzano & Tomás-Valiente Lanuza, 2018, 383). Reconozco que la apreciación de la existencia o no de tal riesgo resulta problemática y que, por esa razón, no hay que descartar por completo que el TC se muestre en el futuro más sensible hacia escenarios en las que una situación de necesidad extrema amenace con menoscabar singularmente la integridad física y moral de una persona. Vid. a este respecto infra, 23. Acerca de la vinculación de los principios rectores de la política social y económica con los derechos fundamentales puede verse, por todos, Biglino (2020, págs. 78-83).

16 Vid. las SSTC 3/1993, FJ 5; 37/1994, FFJJ 3 y 4; 206/1997, FJ 5; 197/2003, FJ 4; 44/2004, FJ 4; 78/2004, FJ 3; 213/2005, FJ 3, b) y 10; 128/2009, FJ 4; 84/2015, FJ 7; 110/2015, FJ 8; 128/2016, FJ 7; 91/2019, FJ 5; 133/2019, FJ 4; y 172/2021, FJ 3.

17 Sobre el origen de la doctrina de las garantías institucionales, su importación a nuestro país y su desarrollo desde entonces puede verse Riquelme (2022, págs. 252-261), así como la bibliografía allí citada.

18 Como han explicado García de Enterría (1979, 312) o de la Quadra-Salcedo (2023, 721-726), pero también el propio TC, en el Capítulo tercero del Título I se enuncian, "al margen de su mayor o menor gene-ralidad de contenido, [...] proposiciones vinculantes en términos que se desprenden inequívocamente de los artículos 9 y 53 CE" (STC 14/1992, de 10 de febrero, FJ 11 y STC 233/2015, de 5 de noviembre)" (STC 134/2017, FJ 5). Puede verse una síntesis de la polémica doctrinal en relación con la efcacia de los principios rectores de la política social y económica en Biglino (2020, págs. 59-65).

19 STC 37/1994, FJ 3, a).

20 Ibid., FJ 3, b). Autores como Fernández Orrico (2004, 129) han cuestionado la utilización del voca-blo "institución" para aludir a la Seguridad Social por cuanto "la Seguridad Social que presenta la Constitu-ción hace referencia a un conjunto de acciones, más que a una serie de instituciones concretas. En ese sentido, se contempla como el "conjunto protector compuesto por técnicas de previsión social, asistencia pública, asis-tencia social y servicios sociales"" (énfasis añadido).

21 STC 37/1994, FJ 4.

22 Ibid.

23 STC 206/1997, FJ 5. El argumento se reproduce literalmente en las SSTC 197/2003, FJ 4; y 78/2004, FJ 3. A este respecto puede resultar igualmente ilustrativo el debate que, en el Pleno del Congreso de los Diputados, tuvo lugar a propósito del dictamen, elaborado por la Comisión de Asuntos Constituciona-les y Libertades Públicas de la cámara, acerca del anteproyecto de Constitución. Vid. al respecto el Diario de sesiones del Congreso de los Diputados, nº 108, de 12 de julio de 1978, págs. 4.142-4.149.

24 SSTC 37/1994, FJ 4; y 84/2015, FJ 7. A este respecto continúa resultando esclarecedor el libro de Sánchez-Urán Azaña (1995, 31-56 y 57-142).

25 A modo de ejemplo de semejante regulación puede citarse el art. 46 de la Constitución de 1931, en el que se disponía que: "[...] La República asegurará a todo trabajador las condiciones necesarias de una exis-tencia digna. Su legislación social regulará: los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez, invalidez y muerte; el trabajo de las mujeres y de los jóvenes y especialmente la protección a la maternidad; la jornada de trabajo y el salario mínimo y familiar; las vacaciones anuales remuneradas; las condiciones del obrero español en el Extranjero; las instituciones de cooperación; la relación económico jurídica de los factores que integran la producción; la participación de los obreros en la dirección, la administración y los benefcios de las empresas, y todo cuanto afecte a la defensa de los trabajadores". Vid. igualmente las enmiendas nº 260 y nº 382 al anteproyecto de Constitución presentadas en el Congreso de los Diputados por los grupos parla-mentarios Socialistes de Catalunya y Socialista del Congreso, respectivamente.

26 Como ha explicado el TC, "del examen de la legislación vigente en el momento de aprobarse la Constitución se constata que el sistema de Seguridad Social que hubieron de tener en consideración nuestros constituyentes se estructuraba sobre un doble pilar: el principio contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran efectivamente producido. [...] Sin embargo, nuestra doctrina ha puesto de relieve que el art. 41 CE, al poner en relación el sistema de Seguridad Social con las "situaciones o estados de necesidad", persigue superar esta "primera perspectiva legal donde era prioritaria la noción de riesgo o contingencia" (STC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 4)". La cita completa procede de la STC 239/2002, FJ 3.

27 Según Cascajo (2012, 32), la directrices son "fguras que se limitan a ordenar a los poderes públicos que persigan determinados objetivos colectivos en buena medida interdependientes (...) sin pronunciarse acerca de los cursos de acción causalmente idóneos para conseguirlos".

28 En opinión de Sánchez-Urán Azaña (1995, 45), en la CE se enumeran -sin ánimo de exhaustividad- otros riesgos causantes de las necesidades a las que se alude en su art. 41, como "las cargas familiares, en el art. 39; [...] la enfermedad, en el art. 43; la vejez, en el art. 50", etc. A este respecto puede verse también Delgado (2024, 33 y s.).

29 SSTC 103/1983, FJ 4; 104/1983, FJ 4; 239/2002, FJ 3; 33/2014, FJ 4, a).

30 La relativización del llamado "principio de contributividad" se aprecia, entre otras, en las SSTC 103/1983, FJ 3; 65/1987, FJ 17; 184/1990, FJ 3; o 156/2014, FJ 5.

31 STC 37/1994, FJ 3, a).

32 STC 103/1983, FJ 4.

33 El ya citado Cascajo (2012, 33) ha defnido las tareas constitucionales como "obligaciones jurídicas objetivas dirigidas a los órganos legislativos y administrativos para que adopten las medidas apropiadas para la realización del fn o del programa formulado en el encargo".

34 STC 37/1994, FJ 3, c). Vid. igualmente la STC 44/2004, FJ 4, y las que en ella se citan; o la STC 213/2005, FJ 10.

35 STC 65/1987, FJ 17.

36 Como han explicado el ya citado Fernández Orrico (2004) o Sánchez-Urán Azaña (1995, 46), en España pueden "coexistir mecanismos no contributivos y contributivos de protección y sus funciones de com-pensación y de sustitución de rentas, cuya articulación corresponde a los poderes públicos".

37 STC 128/2009, FJ 4.

38 Ibid.

39 STC 213/2005, FJ 10.

40 SSTC 158/2021, FJ 3, i); y 19/2024, FJ 3.

41 "[Al] TC sólo le corresponde, frente al legislador, una función de control, le está vedado una inter-pretación que condujese a una restricción de la libertad conformadora del legislador más allá de los límites establecidos por la Constitución o, incluso, a una conformación llevada a cabo por el tribunal mismo" (Hesse, 2012, págs. 69 y s.).

42 Al contrario que las tradicionales prohibiciones de interferir en el ámbito de protección de un derecho o libertad, las obligaciones de protección imponen una conducta inespecífca de confguración a la que acompañan múltiples soluciones posibles. En otras palabras, mientras que las clásicas obligaciones negativas tienen una "estructura conjuntiva" porque prohíben en principio cualquier intervención en el ámbito de pro-tección de un precepto constitucional ("Cuando existe una prohibición de destruir o perjudicar algo, entonces está prohibido cualquier acto de destrucción o de perjuicio"), las positivas presentan una "estructura alterna-tiva" o "disyuntiva" porque "[...] no cualquier acto de protección o apoyo es exigido. La prohibición de matar implica, al menos prima facie, la prohibición de cualquier acto de matar, mientras que el mandato de rescate no implica el mandato de llevar a cabo todos los actos de rescate posibles. Puede ser posible rescatar a un hombre que se ahoga nadando hasta él, o lanzándole una balsa salvavidas, o incluso enviando un barco, pero no se requieren simultáneamente los tres. Lo que se precisa es que se lleve a cabo el primer acto o el segundo o el tercero" (Alexy, 2009, 55).

43 STC 65/1987, FJ 17.

44 STC 172/2021, FJ 3.

45 STC 103/1983, FJ 3.

46 SSTC 37/1994, FJ 4; y 84/2015, FJ 7.

47 STC 37/1994, FJ 4. Prevalece aquí un entendimiento clásico de las garantías institucionales de con-formidad con el cual la protección de cualesquiera derechos subjetivos se considera subordinada a la institu-ción: "el punto de vista institucional y no los intereses individuales [...] deciden" (Schmitt, 2003, 149).

48 Vid. en particular la STC 37/1994, FFJJ 4 in fne y 5.

49 Ibid., FJ 4.

50 STC 3/1993, FJ 5.

51 Este mandato "contiene en sí la prohibición de cualquier actuación estatal que perjudique aquellos" prin-cipios rectores (Rodríguez de Santiago, 2018, 1.489). En idéntico sentido se ha expresado Tenorio (2012, 268 y s.).

52 A ello se refere Baró Pazos (2018, 809) al afrmar que la "justifcación constitucional de la existen-cia de un sistema de Seguridad Social se encuentra en la protección frente a "situaciones de necesidad"". Mer-cader Uguina (2018, 1.317 y s.), por su parte, considera esta protección "una de las ideas-programa fundamentales que informan la acción" de la Seguridad Social. El autor citado evoca así la clásica noción "idea de obra", elemento central de la comprensión institucional del Derecho de Hauriou (1925, 94 y ss.).

53 Entre nosotros, Rodríguez de Santiago (2018, 1.491) ha defnido estos mandatos como "principios que imponen que la decisión valorativa que aquellos preceptos constitucionales contienen [...] se realice en cada momento en la medida de lo jurídica y fácticamente posible". Los mandatos de optimización son, según el TC, una concreción del más amplio deber de "dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de [los] pre-ceptos" constitucionales (STC 227/1988, FJ 13).

54 STC 91/2019, FJ 6.

55 Ibid.

56 Entre estos se cuentan, con los matices en cada caso pertinentes, Parejo (2000, 224), Carro (2008, 381), Cascajo (2012, 37), Vaquer (2012, 85), Ponce (2017, 77 y s.), Biglino (2020, 67 y s.) o de la Qua-dra-Salcedo (2023, 732 y ss.), entre otros.

57 Voto particular que formulan F. Valdés Dal-Ré y L. Ignacio Ortega Álvarez a la STC 49/2015, al que se adhieren A. Asua Batarrita y J.A. Xiol Ríos.

58 En un sentido en parte coincidente con el que se acaba de expresar ha afrmado Cascajo Castro (2012, 31) que "a los derechos sociales se les debe analizar no por el rendimiento que permitan deducir a priori sino por el resultado que produce una interposición legislativa".

59 Como consecuencia del alcance diferenciado (Jiménez Campo, 1999, 131 y s.; Tenorio, 2012, 270 y ss.) de los principios rectores de la política social y económica resulta, en mi opinión, insatisfactorio hablar genéricamente de un "effet de cliquet", de una "cláusula stand-still" (a la que el TC no ha recurrido sin amba-ges ni siquiera en el ámbito del Derecho medioambiental, como muestran la STC 233/2015, FJ 2, c y la juris-prudencia allí citada) o de un "núcleo mínimo de los derechos sociales" (Ponce Solé, 2013, 59-67).

60 Como se explica en el apartado 2 del citado voto particular a la STC 49/2015: "Esa postura [la irreversibilidad absoluta de los derechos sociales] implicaría el sacrifcio de otros valores constitucionales, como el pluralismo político que implica la posibilidad de que, dentro del marco constitucional, sean posi-bles diversas opciones legislativas de confguración de los derechos sociales, atendiendo a las diversas prio-ridades políticas, siendo, por otra parte, evidente que las decisiones precedentes nunca pueden vincular de forma absoluta a las futuras". En el mismo sentido se había pronunciado previamente Parejo (2000, 225 y s.), entre otros.

61 Sobre la extensión del mandato interpretativo contenido en el art. 10.2 CE a todo el título I CE pue-den verse Barcelona (2017, 360) o Jimena (2023b, 711 y s.), entre otros, así como la STC 206/1997, FJ 5.

62 "En conclusión, por lo tanto, si todavía puede afrmarse que existe alguna distinción en la jurispru-dencia entre prestaciones contributivas y no contributivas a efectos de la aplicabilidad del artículo 1 del Pro-tocolo nº 1, no hay ningún motivo que justifque el mantenimiento de tal distinción" (Decisión del TEDH de 6 de julio de 2005, Stec and Others v. the United Kingdom, par. 53). Vid., en este sentido, las SSTEDH de 18 de febrero de 2009, Andrejeva v. Latvia, par. 77 in fne; y de 13 de diciembre de 2011, Laki?evi? and others v. Montenegro and Serbia, par. 59.

63 STEDH de 28 de septiembre de 2004, Kopecký v. Slovakia, par. 35.

64 Vid., entre otras, las SSTDH de 12 de octubre de 2004, Kjartan Ásmundsson v. Iceland, par. 39; de 1 de marzo de 2010, Apostolakis c. Grèce, par. 36; de 8 de marzo de 2010, Wieczorek v. Poland, par. 57; de 31 de mayo de 2011, Maggio and Others v. Italy, par. 55; de 5 de octubre de 2017, Sukhanov and Ilchenko v. Ukraine, par. 36; de 8 de octubre de 2019, Fedulov v. Russia, par. 66.

65 SSTEDH de 18 de julio 2017, Lengyel v. Hungary, par. 27; de 26 de enero de 2023, Valverde Digon v. Spain, par. 52. El fundamento de esta potestad se encuentra en la regla enunciada en el art. 1, párrafo 2 del Protocolo 1º, en el cual se autoriza a los Estados, entre otras cosas, a regular el uso de la propiedad de confor-midad con el interés general. Esta noción, "interés general", ha sido objeto de una interpretación amplia por cuanto las normas reguladoras de pensiones y otras prestaciones presuponen consideraciones económicas y sociales. El TEDH considera "natural" que el margen de apreciación de que disponen los legisladores nacio-nales para aplicar políticas sociales y económicas sea amplio, por lo que suele respetar el juicio del legislador sobre lo que se debe considerar "de interés público", a menos que dicho juicio carezca manifestamente de fundamento razonable. Vid. al respecto las SSTEDH de 23 de noviembre de 2000, former King of Greece and Others v. Greece, par. 87; o Wieczorek v. Poland, par. 59.

66 En palabras del TEDH, "la reducción o supresión de la cuantía de una prestación constituye nor-malmente una injerencia en las "posesiones" que requiere justifcación, en aras del interés general" (Kjartan Ásmundsson v. Iceland, par. 39-40). Vid. igualmente las SSTEDH de 28 de abril de 2009, Rasmussen v. Poland, par. 71; de 15 de septiembre de 2009, Moskal v. Poland, par. 39; Andrejeva v. Latvia, par. 77; de 24 de sep-tiembre de 2012, Grudi? v. Serbia, par. 72; de 8 de marzo de 2012, Valkov and Others v. Bulgaria, par. 84; y de 10 de octubre de 2016, Philippou v. Cyprus, par. 59.

67 Stec and Others v. the United Kingdom, par. 51.

68 Lengyel v. Hungary, par. 27.

69 SSTEDH de 23 de septiembre de 1982, Sporrong and Lönnroth v. Sweden, par. 69; de 22 de enero de 2004, Jahn and others v. Germany, par. 8194; y de 13 de diciembre de 2016, Béláné Nagy v. Hungary, par. 115, así como la jurisprudencia allí citada. El consistente en verifcar si se ha preservado el "justo equilibrio (fair balance)" es solo uno de los requisitos que, junto al respeto del principio de legalidad y a la persecución de un fn legítimo, deben satisfacer las injerencias en el ámbito protegido por el art. 1 del Protocolo 1º. Vid. por todas la STEDH de 5 de enero de 2000, Beyeler v. Italy, par. 108-114.

70 Vid. la Sentencia de la sala primera del BVerfG, de 5 de noviembre de 2019, en el asunto 1 BvL 7/16. En lo que sigue se citará de la siguiente manera: BVerfGE de 5 de noviembre de 2019, par. 124 y s. La resolución puede encontrarse en la antología ofcial de sentencias del alto tribunal alemán como: BVerfGE 152, 68-151.

71 Lengyel v. Hungary, par. 28.

72 STEDH de 8 de septiembre de 2014, Stefanetti and Others v. Italy, par. 59.

73 Ibid. Vid. igualmente Valkov and Others v. Bulgaria, par. 97; o Maggio and Others v. Italy, par. 62.

74 Vid. al respecto las Decisiones del TEDH de 8 de octubre de 2013, Da Conceição Mateus and Santos Januário v. Portugal, par. 25; y de 7 de mayo de 2013, Koufaki and Adedy v. Greece, par. 46-49.

75 STEDH de 24 de junio de 2019, Yava? et autres c. Turquie, par. 49.

76 Lengyel v. Hungary, par. 28 y s. Sobre la fórmula "impairment of the essence of her pension rights" véase Kjartan Ásmundsson v. Iceland, par. 39; Wieczorek v. Poland, par. 57; Rasmussen v. Poland, par. 75; Valkov and Others v. Bulgaria, par. 91 y 97; Béláné Nagy v. Hungary, par. 118; o Maggio and Others v. Italy, par. 63.

77 Da Conceição Mateus and Santos Januário v. Portugal, par. 24; Apostolakis v. Greece, par. 41 y s.; Moskal v. Poland, par. 74 y s.; Valkov and Others v. Bulgaria, par. 97; Béláné Nagy v. Hungary, par. 123. Mutatis mutandis puede verse también la STEDH de 3 de junio de 2011, Klein v. Austria, par. 55-57. Correlativamente, tal privación no se produce, p. ej., cuando la persona cuya prestación por jubilación ha sido suspendida "continúa percibiendo un salario" -STEDH de 5 de mayo de 2017, Fábián v. Hungary, par. 79. Vid. igualmente la Deci-sión del TEDH de 18 de octubre de 2005, Banfeld v. The United Kingdom- u otras prestaciones sociales - STEDH de 12 de octubre de 2020, Šeiko v. Lithuania, par. 32-35- ni cuando únicamente se "[obliga] a los demandantes a soportar una reducción razonable y proporcionada en lugar de la suspensión total de sus dere-chos [o, fnalmente, cuando] el legislador les [concede] un período transitorio para adaptarse al nuevo régi-men" (Laki?evi? and others v. Montenegro and Serbia, par. 72. Vid. asimismo Šeiko v. Lithuania, par. 32 y s.).

78 Vid. al respecto las Decisiones del TEDH de 28 de octubre de 1999, Pan?enko v. Latvia; de 23 de abril de 2002 Larioshina v. Russia, par. 3; y de 18 de junio de 2009, Budina v. Russia; resoluciones coincidentes en concluir que no se había rebasado el umbral de admisibilidad ex art. 3 CEDH (Barcelona, 2017, 342 y s.).

79 STC 37/1994, FJ 4.

80 "Hartz IV" fue el nombre popular dado a la cuarta de una serie de reformas del mercado de trabajo alemán adoptadas entre los años 2003 y 2005. En lo que aquí interesa, las dos prestaciones previstas para hacer frente a situaciones de desempleo accesibles con anterioridad al 1 de enero de 2005 -las conocidas como "fomento del empleo (Arbeitsförderung)" y "ayuda social (Sozialhilfe)"- fueron unifcadas a partir de esta fecha en una sola: la "prestación por desempleo II (Arbeitslosengeld II)", destinada a personas sin ingresos o propie-dades sufcientes y, por tanto, "necesitadas (hilfebedürftig)" en el sentido del § 7.1.3 SGB II. Vid. a este res-pecto Tenorio (2012, págs. 272-278).

81 A juicio del BVerfG, la fórmula "Estado social de Derecho (soziale Rechtsstaat)" indica que "a los medios de la generalidad destinados a la ayuda de sus miembros necesitados solamente se recurre en situacio-nes en las que la necesidad exista (BVerfGE 142, 353 <371 Rn. 39>). La conservación de los recursos fnan-cieros anudada a [dicha fórmula] asegura la futura capacidad de confguración para la consecución de las metas sociales del Estado" (BVerfGE de 5 de noviembre de 2019, par. 124).

82 Ibid., par. 117.

83 Vid., en relación con este derecho fundamental, la Sentencia de la sala primera del BVerfG, de 9 de febrero de 2010, en los asuntos acumulados 1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09 y 1 BvL 4/09. En lo que sigue se citará de la siguiente manera: BVerfGE de 9 de febrero de 2010, par. 133. La resolución puede encontrarse en la antología ofcial de sentencias del alto tribunal alemán como: BVerfGE 125, 175.

84 BVerfGE de 9 de febrero de 2010, par. 119. El objeto de este derecho fundamental se compone de dos tipos de prestaciones: con las del primero ("alimentación, vestimenta, menaje, alojamiento, calefacción, higiene y salud") se persigue satisfacer las necesidades materiales de la persona titular del derecho, mientras que con las del segundo ("conservación de las relaciones interpersonales y una mínima participación en la vida social, cultural y política") se busca atender sus necesidades socioculturales.

85 Ibid., par. 121 y s.

86 BVerfGE de 5 de noviembre de 2019, par. 138-152.

87 Ibid., par. 154-157.

88 Ibid., par. 192-200.

89 En relación con los problemas epistémicos en materia de derechos fundamentales véase Alexy (2022, 557-572), por todos.

90 El alto tribunal alemán se refrió, entre otros, a los de pérdida de la vivienda ("Wohnungslosigkeit"), descualifcación profesional ("Dequalifzierung"), endeudamiento ("Verschuldung"), alimentación limitada ("eingeschränkte Ernährung"), insufciente asistencia médica ("unzureichende Gesundheitsversorgung"), retrai-miento social ("sozialen Rückzug") y problemas mentales ("seelische Probleme"). Vid. BVerfGE de 5 de noviem-bre de 2019, par. 59 y 194.

91 Ibid., par. 200.

92 Ibid., par. 205-208.

93 Sentencia de la sala primera del BVerfG, de 1 de marzo de 1979, en los asuntos acumulados 1 BvR 532, 533/77, 419/78 y BvL 21/78, par. 131. La resolución puede encontrarse en la antología ofcial de sen-tencias del alto tribunal alemán como: BVerfGE 50, 290.

94 BVerfGE de 5 de noviembre de 2019, par. 132.

95 Ibid.

96 Ibid., par. 134.

97 BVerfGE de 9 de febrero de 2010, par. 135 y ss.