Concepción y discurso del desarrollo desde los gobiernos locales: un estudio de caso en un municipio del sur del Perú

Abstract

Abstract: This research aims to analyze the municipal management and interpret the conception of development in the District Municipality of Cayma. The methodology consists of fieldwork, using semi-structured interviews with ten municipal managers of Cayma, through open-ended questions, taking the head of office or manager in charge for each selected area; who will remain anonymous for ethical and possible political, labor, and personal implications. [...]a survey with closed-ended questions was applied to one hundred and eighty inhabitants from different sectors of the district, to develop a diagnosis of communication between the municipality and the population of Cayma, which will guide the participant observation applied in this research. Además, se aplicaron 7 encuestas aleatorias a pobladores por sector, exceptuando los sectores de mayor extensión donde las encuestas se realizaron del siguiente modo:

Headnote

Resumen: Esta investigación tiene como objetivo analizar la gestión municipal e interpretar la concepción de desarrollo en la Municipalidad Distrital de Cayma. La metodología consta de trabajo de campo, utilizando entrevistas semi-estructuradas a diez gerentes municipales de Cayma, por medio de preguntas abiertas, tomando al jefe de oficina o gerente a cargo por cada área seleccionada; los cuales se mantendrán en anonimato por cuestiones éticas y posibles implicancias políticas, laborales y personales. Además, a ciento ochenta pobladores, de los diferentes sectores del distrito; se aplicó una encuesta con preguntas cerradas, para elaborar un diagnóstico de comunicación entre la municipalidad y la población de Cayma y que fueron de guía para la observación participante aplicada en este estudio. Esta investigación relega el ideal político partidario de la actual gestión, para enfocarse de manera objetiva en el concepto técnico operacional, que se rige por el Plan Urbano Distrital.

Palabras-clave: gestión municipal; desarrollo; funcionario público; gobierno local.

Abstract: This research aims to analyze the municipal management and interpret the conception of development in the District Municipality of Cayma. The methodology consists of fieldwork, using semi-structured interviews with ten municipal managers of Cayma, through open-ended questions, taking the head of office or manager in charge for each selected area; who will remain anonymous for ethical and possible political, labor, and personal implications. In addition, a survey with closed-ended questions was applied to one hundred and eighty inhabitants from different sectors of the district, to develop a diagnosis of communication between the municipality and the population of Cayma, which will guide the participant observation applied in this research. This research puts aside the partisan political ideal of the current administration, to focus objectively on the technical operational concept, which is governed by the District Urban Plan.

Keywords: municipal management; development; public official; local government.

1.Introducción

Las sociedades de hoy se caracterizan por estar estrechamente vinculadas unas a otras a través de la globalización. Las economías mundiales se enmarcan en un proyecto de Desarrollo Humano, en el cual, la sociedad de la información cumple un rol importante, pues es el eje motor, no solo de la economía, sino también de la política y educación de los países alrededor del mundo (Flach et al., 2022; Uche et al., 2019). En este punto, la administración y gestión pública ha permitido cambios sustanciales en la forma cómo las personas construyen sus modos y estilos de vida, así como en los procesos de crecimiento económico local, regional y nacional (Ivonchyk, 2022; Pomazanskiy y Sevalnev, 2018).

En este punto, las instituciones del estado juegan un rol fundamental dentro del desarrollo de los diferentes aparatos y componentes estatales. Décadas atrás, se entendía por gestión pública a todo aquel proceso de ejecución de normas establecidas por un ente superior. Sin embargo, A partir de la implementación del enfoque de gestión política de las instituciones del estado se ha dado lugar a nuevos procesos de cambio y transformación en la sociedad, los cuales se caracterizan por conjugar entornos discursivos, per formativos e interactivos, donde el mundo de lo narrativo y visual pasa a ser el elemento central de la gestión municipal y conjuntamente con el discurso político se establecen como la imagen de desarrollo institucional de las municipalidades (Nukpezah, 2022; Kvilvang et al., 2020).

El uso de los recursos de estado ha conllevado a que los procesos de gestión pública se desarrollen de forma cada vez más transparente interactiva y con resultados visibles, pero a la vez, estos procesos son mucho más significativos, en tanto se conjugan los saberes políticos y la participación de la población o colectividad para dar paso a la construcción de una administración estatal compartida (Tan, 2020). Así, las municipalidades se consolidan como un elemento fundamental para el desarrollo de las instituciones sociales y empresas del sector económico-productivo, y el rol que cumplen hoy en día traspasa sus objetivos iniciales, llevando a estas a construir nuevos contextos de desarrollo social. Sin embargo, la incompatibilidad entre la imagen, el discurso y los planes de desarrollo municipal, acompañado de los problemas de malas prácticas en gestión municipal y la poca confianza que siente la población para con sus autoridades ha traído como consecuencias que una mala administración y uso de los recursos y bienes municipales disponibles, así como la priorización de algunos aspectos de la agenda municipal a mejorar sobre otros (Ratmono y Darsono, 2022; Beeri, 2021).

Un ejemplo visible sobre la gestión pública puede observarse en la Municipalidad Distrital de Cayma. Esta institución del estado tiene como visión ser un distrito donde "todos quieren y pueden vivir, cuenta con servicios básicos de calidad, su población mejora gradualmente en sus condiciones de vida, en base a la Planificación Estratégica Concertada, a su institucionalidad y organización de autoridades y líderes representativos que uniendo esfuerzos avanzan hacia la búsqueda del bien común. Cayma mantiene su tradición histórica, conserva su equilibrio ecológico y es destino turístico. Es polo de desarrollo comercial, promueve la micro y la pequeña empresa, y genera una producción agroecológica. Es un distrito articulado vialmente y se integra funcionalmente a toda Arequipa", la cual subraya la relación entre el estado (municipalidad) y la sociedad (vecinos) como eje central promotor del desarrollo concertado, compartido y sostenible.

El concepto de desarrollo desde una tendencia "Estructuralista" muestra al desarrollo como el proceso que comprende un conjunto de reformas estructurales, donde la función del Estado es de orientar, promover y planificar aquel conjunto máximo de bienes que un país puede obtener tanto en el presente como en el futuro (Bradlow, 2015). Y donde el concepto se concibe como proceso de cambio social, que persigue como finalidad última la igualación de las oportunidades sociales, políticas y económicas, tanto en el plano nacional como en relación con sociedades que poseen patrones más elevados de bienestar material (Pomazanskiy y Sevalnev, 2018).

El desarrollo es algo que la sociedad peruana desea, producto de la acción de agentes sociales, como el Estado y la Municipalidad distrital como institución pública encargada de la gestión local, así como de la prestación de servicios de ámbito local en su respectiva jurisdicción. En este punto, las problemáticas que resaltan son: ¿Por qué no existe una adecuada comunicación entre la Municipalidad y la población?; ¿Por qué los canales de comunicación por parte de la Municipalidad no han impactado en la población?; ¿Por qué los funcionarios públicos no identifican canales de comunicación por los cuales puedan enterarse sobre la problemática de la población?; ¿En qué medida los funcionarios públicos participan en las diferentes actividades, programas y servicios que ofrece la Municipalidad?; ¿Qué efectos sociales, políticos, administrativos, de seguridad, etc. se han generado a partir de una inadecuada comunicación entre la población y la Municipalidad?; y fundamentalmente ¿Cómo conciben los funcionarios municipales y la imagen de qué es "desarrollo", y como se traduce en el trabajo realizado por la gestión municipal, como ente ejecutante en funciones de inversión de recursos económicos, administrativos y programas sociales; y en base a esto como se interpreta la imagen de desarrollo en el colectivo e imaginario local y poblacional mediante el sistema comunicación de la municipalidad con la población y mecanismos de interacción entre ambas?.

El propósito de la investigación es la imagen de desarrollo que ha construido la Municipalidad Distrital de Cayma a partir de la relación estado-sociedad y su relación con el discurso y los planes de desarrollo municipal.

2.Metodología

El presente estudio se realizará en la Municipalidad Distrital de Cayma, en el departamento, provincia y región de Arequipa.

El nivel de análisis es descriptivo-explicativo, en tanto los ejes de análisis son: identidad, territorialidad y sociedad en la construcción de una imagen de desarrollo local. Además, las dimensiones de análisis son: cultural (porque las variables culturales como identidad y territorialidad serán analizadas) y social (porque se analiza la construcción del concepto de desarrollo local de la Municipalidad Distrital de Cayma).

La población total del personal que labora en la Municipalidad es de 1352 empleados, repartidos en personal administrativo, gerencia, de servicios y apoyo.

La muestra para el presente estudio es de 10 funcionarios de la municipalidad con cargo de confianza, pertenecientes a las oficinas administrativas o gerencias de: órgano de control, personal, administración, abastecimientos, registro civil, desarrollo urbano, gerencia de coactivos, relaciones públicas, servicios comunales y planificación. Se tomó al jefe de oficina o gerente a cargo por cada área seleccionada, los cuales se mantendrán en anonimato por cuestiones éticas y posibles implicancias políticas, laborales y personales. Además, se aplicaron 7 encuestas aleatorias a pobladores por sector, exceptuando los sectores de mayor extensión donde las encuestas se realizaron del siguiente modo: Dean Valdivia se aplicó 9 encuestas. Buenos Aires de Cayma se aplicó 9 encuestas. En La Tomilla se aplicó 8 encuestas.

En la investigación se relega el ideal político partidario de la actual gestión, para enfocarse de manera objetiva en el concepto técnico operacional, que se rige por el plan de desarrollo del distrito de Cayma.

Para efectos del trabajo de campo se emplearon las siguientes técnicas e instrumentos de investigación. En primer lugar, se aplicó entrevistas semi-estructuradas a profundidad a la muestra seleccionada de funcionarios de la Municipalidad, teniendo en cuenta variables como cargo o puesto de trabajo, perfil profesional, tiempo de servicio laboral y nivel de participación en los proyectos y programas sociales de la Municipalidad. También serán registradas en formato digital y cuaderno de apuntes todas las conversaciones, así como en una guía de registro de entrevista (guía de preguntas) respectiva. Por último, se utilizó la observación participativa, la que nos permitió observar el trabajo cotidiano de los funcionarios púbicos. Nuestros instrumentos serán la guía de registro de observación y las fichas de encuesta.

El análisis de la información recogida, la clasificación, sistematización y redacción de los resultados de la investigación se realizó bajo el sesgo de una mirada sociocultural, tomando en cuenta las categorías propias de la antropología del desarrollo, y la ciencia de la administración pública a fin de alcanzar los objetivos propuestos.

3.Resultados

3.1.Teorizando el concepto de desarrollo de la Municipalidad Distrital de Cayma desde la gestión pública.

Uno de los aspectos más importantes que ha sucedido en el saber de la gestión municipal de la Municipalidad Distrital de Cayma en las últimas décadas y, más concretamente con el saber político, fue la necesidad de superar la supuesta dualidad contrapuesta entre analizar y actuar sobre el mundo. En otras palabras, la necesidad que exigía la administración pública en entablar un debate y una toma de decisión de relacionar y conciliar el desarrollo o el compromiso social y el saber político del cual se emanaba. Veamos, por ejemplo, cómo otras municipalidades del país han demandado investigadores e intelectuales no sólo eficaces en su desempeño académico-profesional sino también en su capacidad de generar una actitud crítica o desarrollista para con la sociedad.

Con la gestión pública no fue la excepción, sobre todo después de la década del 90, la Municipalidad Distrital de Cayma resaltaba que gran parte del saber político que se produjo en las gestiones de aquel tiempo significó la renovación amplia a nivel epistemológico donde podemos encontrar tres momentos que cambiaron la visión de la gestión pública municipal.

Una, así llamada, "meta-gestión pública", preocupada principalmente en la crítica a los recursos retóricos y narrativos del proyecto centralista y la administración pública convencional, haciendo del análisis metatextual el referente más importante y la labor más reconocida del nuevo administrador público municipal, quien más que todo puede ser un "provinciano" crítico: su objeto de crítica ya no es la cultura, sino la historia social como género literario por un lado y gestor público como político por el otro.

La segunda, llamada "gestión pública experimental" es la corriente que trabaja aspectos relacionados a una redefinición y refinación de las prácticas administrativas de la gestión municipal. Nos referimos a la gestión pública dialógica interna.

La tercera corriente tiene que ver con un espíritu disolvente que no solamente anuncia la crisis de un tipo de gestión pública sino de una administración política en general, más o menos estructurada bajo ciertos preceptos conceptuales demasiado rígidos a decir de ella. Esta propuesta lo que ha llegado a proponer es una epistemología que llega a denunciar y rebatir de una buena vez el saber político producto de la modernidad del estado peruano. Estos modos de evolución del pensamiento de la gestión administrativopolítica de la Municipalidad Distrital de Cayma no solamente llegaron a los límites de sus críticas "anti-centralismo" sino que lograron, bajo ciertas condiciones más o menos interesantes y complejas, influenciar a la actual gestión municipal a proponer y demandar un recambio epistemológico importante, trayendo consecuencias más o menos interesantes.

Una de las consecuencias que el saber político-administrativo nuevo trajo dentro de la Municipalidad fue mezclar las propuestas metodológicas y teóricas de esta gestión pública más sofisticadas con las nuevas reflexiones económicas y sociales desarrollistas del nuevo milenio y junto con las preocupaciones constantes de la Gerencia Municipal por el desarrollo y la consolidación nacional del distrito. Todo ello dio como resultado que desde la alcaldía salga la propuesta de la "gestión municipal transparente y pública". Como su nombre lo indica y abordaremos más adelante, consiste en una parte de la gestión administrativa estatal que se especializa en analizar y actuar sobre el desarrollo y los procesos sociales dentro de un país, interactuando los saberes técnicos con las necesidades pragmáticas que se requieren día a día, ello sumado al hecho a la necesidad de dirigir y adecuar al desarrollo en sus contextos mucho más imperiosos por la no corrupción de funcionarios.

Tratar de entender el desarrollo es una tarea bastante peculiar y que requiere mucho debate que trataremos de condensar en el presente. En primer lugar, la naturaleza problemática del término mismo, ¿Qué es el Desarrollo? ¿Cómo concebirlo, o valga la redundancia "desarrollarlo" ?, en un primer lugar creemos necesario enfatizar que el propio término no es exclusividad de un sector académico, científico o político, el Desarrollo ha sido una preocupación constante entre los seres humanos antes de la formalización sistemática de saberes hecha por el positivismo. El interés que existe por este tema no es un asunto actual, este surgió desde la antigüedad, el interés en este tema surge precisamente en el intento de describir y explicar los cambios que ocurren en el hombre durante toda su vida. No obstante, existen muchísimos estudios sistemáticos referentes al Desarrollo, que van desde experimentaciones que se han hecho con seres humanos desde el nacimiento hasta la creación de extensas teorías que tratan de explicarlo y analizarlo académicamente. Podríamos decir que el Desarrollo no alude a una dimensión única (como algunas teorías economicistas, culturalistas pretendían demostrar), sino que es integral, pues afecta a todas y cada una de las dimensiones que conforman al ser humano.

Formalizando el asunto, podríamos delimitar que dentro de la gestión municipal la Teoría del Desarrollo, entendida en su sentido actual, pretende identificar las condiciones socioeconómicas y las estructuras económicas necesarias para hallar una senda de desarrollo humano y crecimiento económico sostenido (productivo o no) en el distrito. Siguiendo la línea de la gestión municipal desde la década del 90 es posible dividir las teorías del desarrollo municipal en cuatro procesos: (i) Enfoque de la modernización distrital: gestión municipal de Ulises Torres Montes Revilla (1990-1992, 1993-1995 y 1996-1998), (ii) enfoque de la dependencia centralista: gestión municipal de Eleodoro Choque Sanz (1999-2002), (iii) enfoque de los sistemas mundiales: gestión municipal de Jacinto Benavente (2003-2005) y Mercedes Chura Ortiz (2006), y (iv) enfoque de la globalización: gestión municipal de Ulises Torres Montes Revilla (2007-2010) y Oswaldo Muñiz Huillca (2010-2014).

Según el enfoque de la modernización distrital llevada a cabo desde 1990 hasta 1998 por el exalcalde Ulises Torres, se consideraba que los procesos que tenían que darse en cuenta eran los procesos de modernización comercial y expansión urbana. Este periodo municipal consideraba que el distrito de Cayma debía caracterizarse por ser más productivo en términos empresariales y comerciales. En este sentido, "Cayma moderna" tiene un rasgo particular: una diferenciación en cuanto a la estructura social lo que equivale a poseer una clara definición de funciones y roles políticos para las instituciones nacionales: el sector tradicional (ubicado alrededor de la plaza distrital), la clase media (ubicados alrededor del sector tradicional) y las clases populares (ubicados en las partes altas del distrito).

Bajo este enfoque de distrito moderno, la gestión municipal se caracterizaba por subrayar una diferenciación de la estructura política ("tradicionalistas" y "nuevos políticos emergentes"); la secularización de la cultura política ("llegar" a los sectores populares del distrito) y el realce de un sistema político de la sociedad (la presencia pública de las autoridades distritales en eventos o reuniones con la población). Por otro lado, se enfatizaba que la modernización distrital era un proceso que evoluciona a través de fases. La modernización distrital es un proceso de carácter homogeneizador que produce tendencias de convergencia entre sectores poblacionales y tener claro que la modernización supone un proceso de "europeización" o "americanización" (las nuevas residenciales).

Este modelo siguió también supuesto del desarrollo económico en cuatro etapas: la sociedad tradicional (Cayma histórica, tradicional y "arequipeña"); el proceso de despegue (la creación de nuevas urbanizaciones para la clase media); el camino hacia la madurez (impulsar las actividades bancarias); y una sociedad de alto consumo masivo (el sector ubicado en la AVE Ejército: i.e. C.C. Saga Falabella). Políticamente hablando procesos que adquirieron su madurez con tres periodos consecutivos del alcalde.

Así, para la gestión municipal del periodo 1990-1998, la modernización del distrito debería ser un proceso progresivo que, en el largo plazo, no sólo es inevitable, sino que también es deseable, no obstante, es un proceso muy largo; es un cambio evolucionario, pero no revolucionario. Puede costar varios años o décadas el completarlo y su profundo impacto sólo será percibido a través del tiempo. También se consideraba que hablar de modernización, implica desarrollar un conjunto de asunciones clásicas basadas, de manera estricta: considerar que la modernización distrital es un proceso homogenizador, es decir que no acepta la diferencia, que genera tendencias hacia la convergencia entre grupos poblacionales. Por otro lado, también se consideraba a la modernización como un proceso "europeizador" y/o "americanizador"; es decir con una actitud complaciente hacia lo proveniente del extranjero (EEUU y Europa, más no Asia, Oceanía, Africa o el resto de Latinoamérica). Además, la modernización distrital se concebía como un proceso que se evidencia como irreversible. En otras palabras, una vez que el distrito entre en contacto con el "desarrollo" no sería capaz de resistirse al impetuoso proceso de modernización. Por último, la modernización distrital es un proceso progresivo que a largo plazo es no sólo inevitable sino totalmente deseable por todos los grupos poblaciones (el deseo se acrecienta cuanto más alejado se está del modelo de desarrollo deseado).

La principal crítica a este enfoque de desarrollo distrital surgió en relación con la necesidad de eliminar los valores tradicionales. La así el llamado enfoque de la dependencia centralista encabezado por Eleodoro Choque Sanz (gestión municipal: 1999-2002), incidió en la necesidad de entender que la municipalidad y otras municipalidades no tienen un conjunto homogéneo de valores tradicionales; sus sistemas de valores son altamente heterogéneos. Además, incidía en que los valores tradicionales y los modernos no son siempre mutuamente excluyentes. La gestión municipal de aquél entonces consideraba esta visión bajo cuatro fuentes fundamentales: el desarrollo del distrito dentro de la región en desarrollo a realizarse subordinándose al desarrollo del "centro", de Lima básicamente. En segundo lugar, las sensaciones que ejemplifican que una municipalidad distrital "periférica" como Cayma experimentaría su mayor desarrollo económico cuando sus lazos con el "centro" son más fuertes. En tercer lugar, una tercera narrativa indicaba que cuando la municipalidad se recuperara de su crisis y restableciera los vínculos comerciales y de inversión, incorporaría plena y nuevamente a la municipalidad periférica al sistema central. Finalmente, el cuarto aspecto se refiere al hecho de que la municipalidad de Cayma está menos desarrollada que otras debido a que aún operaría en un sistema tradicional con vínculos más estrechos con los distritos rurales, periurbanos y/o marginales.

Los fundamentos de este enfoque de desarrollo municipal emergieron en poco antes de culminado el siglo XX (1999), se caracterizaba por cuatro puntos principales: desarrollar una importante y efectiva demanda interna en términos de mercados domésticos; reconocer que el sector bancario y financiero es crucial para alcanzar mejores niveles de desarrollo distrital, especialmente debido a que este sector, en comparación con el sector agrícola, puede contribuir más con el valor añadido de las viviendas y los predios municipales; incrementar los costos de terreno por metro cuadrado -e impuestos prediales- en las áreas tradicionales y en las áreas urbanas destinadas a la clase media y alta como estrategia para generar más demanda agregada en referencia a las condiciones del mercado local y promover un gobierno municipal más efectivo con la intención de reforzar las condiciones de desarrollo local y para aumentar los niveles de vida distrital.

Por otro lado, el enfoque municipal de desarrollo basado en la teoría de los sistemas mundiales que caracteriza la gestión municipal de Jacinto Benavente (2003-2005) y Mercedes Chura Ortiz (2006), consistía en pensar que el desarrollo de la municipalidad de Cayma disponía de nuevas condiciones a través de las que se debía de elevar los estándares de vida de la población y mejorar sus condiciones sociales. Básicamente, las nuevas circunstancias económicas y políticas que surgieron a raíz del mandato presidencial de Alejandro Toledo hicieron posible la existencia de nuevas actividades en la economía distrital capitalista.

J. Benavente y sus regidores reconocieron que existen, a nivel mundial, unas condiciones que operan como fuerzas determinantes especialmente para las naciones pequeñas y en vías de desarrollo como el Perú. En este sentido, el análisis basado en el estado-nación no es ya la única categoría útil para estudiar las condiciones del desarrollo distrital. Teniendo en cuenta estas características, la gestión municipal de Benavente nos indica que la principal unidad de análisis municipal y distrital debe ser el sistema social y que debe ser estudiado en el nivel interno de un distrito y también en relación con el panorama externo (la provincia de Arequipa) que afecta a la Región Arequipa en su conjunto. En este caso, el sistema social caymeño afecta a varios distritos de la provincia y, a menudo, a la región entera.

Por último, la gestión municipal basada en el enfoque de la Globalización, que se inicia con la gestión municipal de Ulises Torres Montes Revilla (2007-2010) y continúa actualmente con la de Oswaldo Muñiz Huillca (2010-2014). Este enfoque nos menciona que las condiciones expuestas por el distrito en contextos de comunicación y globalización constantes a nivel de desarrollo local debe tomar en cuenta los aspectos culturales y su comunicación a escala mundial. Más que los vínculos económicos, financieros y políticos, ambas gestiones municipales han sostenido y argumentado que los principales elementos para la interpretación del desarrollo distrital son las relaciones culturales entre otros distritos y provincias de la Región y otras regiones. En esta comunicación cultural, uno de los factores más importantes es el progresivo aumento en la flexibilidad de la cultura para "conectar" a gente alrededor del mundo: pasacalles para reafirmar las identidades culturales e históricas, festivales de integración social, ferias de comida, ferias de libro, entre otros.

Los principales aspectos que delimitan este enfoque de desarrollo municipal del distrito son los siguientes: Reconocer que los sistemas globales de comunicación están ganando en importancia día tras día y que, a través de este proceso, el distrito está interactuando de manera más fácil y frecuente, no sólo a nivel gubernamental sino también de ciudadanía. El uso de los principales sistemas de comunicación (la radio, la televisión, el internet, la prensa escrita y la revista de la municipalidad) se están extendiendo en los sectores poblacionales menos desarrollados. Este hecho incrementa las posibilidades de los grupos marginales (sectores C, D y E: Radio Azul, Enace, Buenos Aires y aledaños) en el distrito para poder comunicarse e interactuar dentro de un contexto distrital global empleando las nuevas tecnologías. Los modernos sistemas de comunicaciones presentes en el distrito implican importantes y estructurales modificaciones en los modelos sociales, económicos y culturales de Cayma. La situación en la que se encuentran las minorías y las culturas heterogéneas dictaminan las formas de la estructura social y económica en el distrito. Estas condiciones sociales son el resultado de los factores culturales dominantes dentro de las condiciones del distrito de Cayma (sectores A y B).

En consecuencia, los principales rasgos que pueden extraerse de este enfoque de desarrollo municipal pueden resumirse en tres puntos clave. En primer lugar, los factores culturales son determinantes para el distrito. Segundo, bajo las actuales condiciones nacionales y mundiales, emplear el concepto de nación-estado como unidad de análisis es menos útil si tenemos en cuenta la aparición de los nuevos vínculos internacionales derivados de la innovación en el terreno de las comunicaciones y la exportación. En tercer lugar, con una mayor estandarización en los avances tecnológicos, más sectores sociales del distrito (i.e.: la clase media emergente, las nuevas clases tradicionales) podrían "conectarse" con otros grupos alrededor del distrito (como está sucediendo en el sector de Carmen Alto o en las viviendas alrededores del cementerio municipal de Cayma). Esta situación involucrará tanto a grupos dominantes como no-dominantes dentro del mismo espacio territorial del distrito.

Por último, para finalizar este recuento sobre el desarrollo distrital delimitemos lo que se llegó a llamar Desarrollo Sostenible como enfoque complementario en cada una de las propuestas de desarrollo presentadas, la cual es una aproximación al saber del desarrollo que los teóricos latinoamericanos han asimilado mucho y que ahora parece estar en boga. El Desarrollo Sostenible como parte del enfoque de desarrollo y de la gestión municipal surge también a inicios de la década del 90 como producto del "Informe Brundtland" en el cual se proclamaba la necesidad de trabajar en la dirección de un "desarrollo sostenible". Desde entonces, esta expresión ha pasado a formar parte de los tópicos compartidos en los ambientes relacionados con la gestión e imagen institucional de la municipalidad de Cayma. Tal la propuesta ha intentado afrontar de manera integrada un doble desafío de la gestión municipal reorientando la imagen de la pobreza en que vive una gran mayoría de la población del distrito y, por otro, los retos planteados por los problemas medioambientales presentes dentro de los planes de estudio para las escuelas (Diseño Curricular Nacional para la Educación Básica Regular) y en las políticas de desarrollo minero (i.e.: informes y estudios de impacto medio ambiental).

Así, los objetivos del desarrollo sustentable propuestos por la Municipalidad de Cayma son los siguientes: Satisfacer las necesidades humanas básicas (lo alimentario, para evitar el hambre y la desnutrición); lograr un crecimiento económico constante, que persigue brinde una cantidad de bienes y servicios para atender a una creciente población; mejorar la calidad del crecimiento económico, como el mejoramiento del acceso equitativo a los recursos naturales (por la poca área verde y cultivable que aún queda en el distrito) y al beneficio del crecimiento, en términos de mejor distribución; atender a los aspectos demográficos; seleccionar opciones tecnológicas adecuadas, esto es estimular la investigación y la capacidad técnica para lograr tecnologías sustitutivas, mejorar los procesos tradicionales y culturales y adaptar las importadas; y, por último, aprovechar, conservar y restaurar los recursos naturales, evitando la degradación de los recursos con el fin de perpetuar la oferta ambiental de los ecosistemas locales (la "campiña").

3.2.La imagen del desarrollo de la Municipalidad Distrital de Cayma

La municipalidad de Cayma considera que el saber político ha constituido dos importantes saberes: una profunda historicidad de todos los modelos sociales y el carácter arbitrario de todos los órdenes culturales. Pero también considera que el desarrollo debe ser visto como un régimen de representación, como una "imagen" que resulta de la historia de la posguerra (conflicto armado interno 1980-1992) y del fin del régimen de Alberto Fujimori (1990-2000) que, desde sus inicios, moldearon ineluctablemente toda posible concepción de la realidad y la acción social de la municipalidad.

Habiéndosele asignado a la gestión municipal, por un lado, la satisfacción de las necesidades económico-sociales de la población, la municipalidad ha mantenido no obstante su condición de instrumento de crítica y de cuestionamiento de aquello que se daba por supuesto y establecido por parte del gobierno central. Como vimos más antes, pocas áreas o sectores poblacionales en Cayma han logrado tal grado de desarrollo y diversidad. Pocos procesos históricos han propiciado esta situación paradójica en la que parece haber encallado la municipalidad -a la vez que se halla inextricablemente unida al dominio epistemológico e histórico occidental, contiene un principio radical de crítica de sí misma- tanto como lo ha hecho el proceso de desarrollo. Mientras que, por otro lado, el desarrollo en Cayma es también un régimen imaginario que constituyen modos de controlar y delimitar los procesos cómo el distrito en su conjunto va a constituirse.

Antes de hablar de imagen de desarrollo distrital es preciso diferenciarla del proyecto de desarrollo aplicado que muchas veces se la toma indiferenciadamente como un solo tipo de saber/hacer técnico. El Plan de Desarrollo Distrital no es otra cosa que la aplicación de prácticas y teoría de la gestión pública para el análisis y solución de problemas sociales y políticos. Es el uso aplicado que se le da al saber político mezclado con la Administración y de ese modo se adquieren nuevas capacidades y saberes. A pesar de tener como herramienta principal a la Administración Política, también es común que se apliquen procedimientos propios de su naturaleza interdisciplinar como el análisis sociológico, la econometría, la estadística, etc.

La imagen de desarrollo plasmada en el Plan de Desarrollo Distrital es un saber en dos tiempos que tiene como motivación la realización de un diagnóstico social de doble proceso, el cual funciona como bisagra entre una así llamada investigación primaria (etnografía y observación participante) y una información o registro secundario (recolección de información bibliográfica y datos previos, como documentos públicos o datos empíricos varios). Dicha herramienta metodológica es fundamental, en tanto va de cara a la acción. La materialización de estos saberes puede ser posible en los así llamados proyectos y/o programas de desarrollo distrital. Tales campos, en los que se encuentra la imagen del desarrollo son también sobre políticas públicas.

Es así como llegamos al nacimiento de la imagen de desarrollo del distrito de Cayma, una rama del saber político que pretende trabajar y solucionar las arbitrarias relaciones existentes entre pobreza y riquezas en el actual panorama distrital. Sin embargo, esta imagen se ha construido a la par con las teorías del desarrollo municipal y los momentos que cambiaron la visión de la gestión pública municipal.

En el periodo de la "modernización distrital", la imagen de desarrollo que se propuso exponía los lineamientos básicos del enfoque de desarrollo de la modernidad. El desarrollo, o mejor dicho las preocupaciones gerenciales del desarrollo municipal se consideran su génesis en las preocupaciones e intereses de la provincia y la región (slogans como "Cayma crece con Ulises" o "Cayma, modernidad y trabajo"). Como la gestión municipal a nivel nacional era el único tipo de saber político-administrativo al cual se podía acceder para planificar el modo de vida, las costumbres y el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales, la municipalidad de Cayma no quería repetir los errores pasados y, a la vez, deseaba conciliar un modo de vida más o menos armonioso y desarrollado con ellas.

No obstante, es ya con la llegada del alcalde E. Choque al sillón municipal, donde ese saber político-administrativo se hace independiente y se constituye en una línea mayor de programas sociales de desarrollo. La consigna de desarrollar una imagen distrital "única", reducir la pobreza y la falta de modernidad de este fueron una constante desde los inicios de su gestión. Más aún es gracias a esta gestión municipal que podemos decir que se "inventa" el desarrollo. Veamos entonces que el proceso se puede entender para dirigir los modos de desarrollo a seguir y reproducir en el periodo de E. Choque dependían de las condiciones que se suponía que caracterizaban a los distritos limeños como La Molina, Miraflores, San Borja económicamente más avanzadas del país, alta tasa de urbanización y de educación, tecnificación de la agricultura y adopción generalizada de los valores y principios de la modernidad, incluyendo formas concretas de orden, de racionalidad y de actitud individual.

Definido de este modo, la imagen del desarrollo conlleva simultáneamente el reconocimiento y la negación de la diferencia; mientras que a los habitantes del distrito se les considera diferentes, el desarrollo distrital es precisamente el mecanismo a través del cual esta diferencia deberá ser eliminada. Esta nueva imagen del desarrollo se empieza a materializar en el periodo de J. Benavente por medio de la dinámica de reconocimiento y desaprobación de la diferencia se repita inacabablemente en cada nuevo plan o en cada nueva estrategia de desarrollo no sólo es un reflejo del fracaso del desarrollo en cumplir sus promesas sino un rasgo esencial de todo el concepto de desarrollo en sí mismo. Si el fenómeno del centralismo político determinó la estructura de poder dentro de la cual se desarrolló la gestión municipal de Benavente, el fenómeno del desarrollo ha proporcionado a su vez el marco general para la formación de una nueva imagen de desarrollo en el periodo municipal de O. Muñiz quien consideraba que la modernidad, un saber tan positivo y deseable en el mundo occidental tiene un lado perverso o es la otra cara de la moneda de la colonialidad, de los modos cómo las culturas hegemónicas imponen su visión del mundo y, como consecuencia, explotan y no respetan los otros modos de vivir en el mismo.

Para concluir podemos señalar que la imagen de desarrollo actual supone dos posiciones o campos claramente enfrentados: Un primer campo autodefinido de "gestión para el desarrollo", es decir, tanto aquéllos que trabajan dentro de las instituciones para el fomento del desarrollo como en las gerencias municipales preparando los proyectos de desarrollo. En contraposición, también se esboza una imagen crítica de ello y se llega a la segunda perspectiva o campo, que esboza una crítica del desarrollo y de la gestión para el desarrollo inspirada en teorías y metodologías que denuncian a las tendencias desarrollistas como recetas contrapuestas para la intervención práctica y política.

3.3.Las perspectivas sobre el desarrollo en la Municipalidad Distrital de Cayma

Una de las primeras reflexiones que producen estos saberes dentro de la Municipalidad de Cayma consiste en percatarse que la misma idea de desarrollo es conflictiva. En un primer momento, por ejemplo, los tiempos actuales obligan a la Municipalidad a la crítica de supuestos antes incuestionables, así es como que la gestión municipal moderna antes se pensada en un todo orgánico y estructurado, ahora resulta ser un cuerpo mucho más volátil y líquido, propenso a cambios de regla constantes. Ello implicó que muchas de las propuestas municipales que se tenían como incuestionables concernientes al desarrollo sean vueltas al debate, en el periodo municipal 1990-2002, era evidente una incapacidad para que se conduzcan a una sostenida mejora social, cultural, económica y medioambiental. Esto, para la gestión municipal actual -citando a Escobar (1999: 60)- es una muestra palpable que "han caducado los campos funcionales con que la modernidad nos había equipado para formular nuestras preocupaciones sociales y políticas relativas a la naturaleza, la sociedad, la economía, el estado y la cultura.". La mayor parte de las explicaciones de la evolución de las perspectivas sobre el desarrollo construidas desde la Municipalidad coinciden en esta visión de su historia: propiciada por el fracaso aparente de los enfoques verticales de orientación economicista, empezó a producirse una reevaluación de los aspectos sociales y culturales del desarrollo. Por otro lado, tampoco el horizonte cultural parecía responder a los esquemas previos, la gobernabilidad tampoco y mucho menos la economía, de las cenizas que ejemplificaron el fracaso de las aventuras de modernización del distrito, la región y del país. La "cultura", antes considerada como una categoría residual, propia de un modelo de desarrollo "tradicional", con resquemores al proceso modernizador, se convirtió en inherentemente problemática, adquiriendo un nuevo centro dentro de la gestión municipal del distrito.

Es así como desde la década del nuevo milenio se crearon oficinas dedicadas por entero a la formulación de programas de desarrollo enfocados en los sectores más pobres y "olvidados" del distrito. Uno de ellos, como veremos más adelante fue la Gerencia de Desarrollo Social que fue encargada de llevar una serie de proyectos sociales, especialmente en los sectores de Radio Azul, ENACE y Buenos Aires, bajo la orientación de las políticas de desarrollo distrital. No obstante, recién fue en 2007, cuando desde la cuarta gestión municipal de Ulises Torres, donde podemos ver trabajos aplicados a conocer las transformaciones sociales del distrito bajo el enfoque de Desarrollo Humano, aunque no muy elaborado, el horizonte del desarrollo empieza a tener como eje central la persona. Del mismo modo, la contratación de profesionales para el desarrollo ha ido en continuo aumento en las diferentes gerencias municipales. Ulises Torres reconoce en la obra de especialistas que mientras que el número de trabajadores dedicados al desarrollo distrital todavía es insuficiente con relación al trabajo que queda por hacer, la perspectiva para el desarrollo distrital va en camino de consolidarse, tanto política como administrativamente. La imagen del desarrollo se ha ganado un lugar de respeto y reconocimiento dentro de la gestión municipal porque los gerentes municipales han estado constantemente actuando como intermediarios culturales entre aquéllos que diseñan e implementan el desarrollo, por un lado, y los sectores poblacionales por otro; recabando la sabiduría y los puntos de vista locales, situando las comunidades y los proyectos locales en contextos más amplios de economía política. Todo ello va a tener como resultado la implantación del desarrollo distrital con más beneficios y menos contrapartidas.

Por otro lado, ello no quiere decir no hay nada de reflexivo o crítico de la gestión municipal en Cayma. Es al mismo tiempo una perspectiva más o menos compleja y de cierto rigor metodológico, que logra trascender la dicotomía entre investigación teórica y aplicada, y convirtiéndose en actores capitales en el proceso de desarrollo y demostrando la utilidad material de los promotores del desarrollo son especialmente útiles, siendo los profesionales mejor aceptados tanto durante la fase de diseño como de la realización de los proyectos.

Los promotores del desarrollo distrital, por otro lado, se basa en un cuerpo técnico muy distinto, de origen reciente y en gran medida asociado a las ciencias sociales (sobre todo gracias a los conceptos de discurso y sujeto propuestos por los antropólogos y sociólogos que laboran en la municipalidad), dirigida a replantear la idea general que se tiene por desarrollo. Si bien en un comienzo, también como enfatizábamos, se ha considerado que el desarrollo municipal existía en la realidad de un modo aprehensible, es también porque ha sido una preocupación muy importante en la vida social del distrito, en tanto el desarrollo se consideraba, también, como un instrumento válido para describir la realidad presente del distrito en su conjunto, o en los espacios simbólicos que la componen, que puede emplearse para distintos fines políticos (uno de los lemas más populares en las campañas electorales municipales del 2006 y 2009 pueden resumirse en: "¿Qué clase de caymeño eres tú?") multiplicado la problemática social en términos de segregación, discriminación y exclusión social.

No obstante, las perspectivas sobre el desarrollo en el distrito de Cayma no pueden ser leídas tan fácilmente. Uno de sus mayores logros de la nueva gestión municipal encabezada por O. Muñiz, ha sido el de cuestionar la misma noción de desarrollo considerando que si pretendemos entender el desarrollo distrital debemos verlo de múltiples miradas, examinar cómo ha sido entendido a lo largo de una historia, en qué condiciones, bajo qué autoridad, en qué momento surge, etc. La perspectiva del desarrollo actual busca (y permite) también examinar los mismos fundamentos sobre los que se construyó el desarrollo en el distrito como objeto de pensamiento y práctica. En este punto, el discurso del desarrollo en Cayma produce sus propios argumentos y establece el rostro de su autoridad política, intentando hacer que lo "obvio" se convierta en lo "problemático".

Asimismo, otro logro de Muñiz Huillca ha sido el de criticar una versión centralista "demasiado monotemática" del mismo, como veíamos más arriba, pensado que las preocupaciones y modos de vida del distrito van a ser idénticamente iguales a las Lima. De esta forma, la gestión municipal actual reconoce cinco saberes para reinterpretar el desarrollo distrital. En un primer lugar, el modo para plantear "la cuestión del desarrollo" como modelo constituyente del llamado "un distrito más del Perú" y los debates en torno a las condiciones precarias y el "subdesarrollo" del mismo, ese debate no hubiera sido posible sin los alcances desarrollados por las decisiones políticas tomadas entre el periodo 2007-2010. En segundo lugar, una visión del desarrollo distrital y nacional como invención, como experiencia históricamente singular que no fue ni natural ni inevitable sino el producto de procesos históricos bien identificables. Tampoco es apreciable o visible la idea -dentro de la gestión municipal- de que el desarrollo distrital, que este sea producto del capitalismo a "gran escala", por ejemplo, en la propias organizaciones políticas y sociales presentes en el distrito, uno de los objetivos ha sido la acumulación del capital social, económico y cultural como base para entender, ser y hacer desarrollo. Ese carácter discursivo del desarrollado es mucho más eficaz puesto que estuvo en los imaginarios de la población por décadas, abriendo la posibilidad de "reinventarlo" de un modo más justo y respetuoso con los sectores poblacionales a partir de los alcances de la gestión municipal y las propuestas de desarrollo del estado.

En tercer lugar, la producción de formas de conocimiento y de estilos de poderes observables y "reales" dentro del distrito, estableciendo relaciones sistemáticas en su seno y dando como resultado un diagrama concreto de poder. Debatir y denunciar la organización de la producción simultánea de conocimiento y poder. En otras palabras, en la última década han surgido "caudillos" políticos que denuncian el supuesto carácter "neutral" de los procesos y trabajos vinculados al desarrollo distrital por parte de la gestión municipal.

En cuarto lugar, una perspectiva histórica del desarrollo en Cayma enfatiza los modos cómo ha ido variando el desarrollo distrital a lo largo del tiempo, percatándose que por varias décadas solo era posible entenderlo por medio del crecimiento e industrialización de la sociedad; paradigmas que fueron variando con el pasar del tiempo. Por último, también a una relación existente entre los discursos del desarrollo y la identidad cultural, es decir cómo se han moldeado las identidades culturales de diversas partes o sectores poblacionales del distrito, las diferencias detectadas entre sentido, entre clases, sexos, razas, etc.

Es así como podemos llegar a la conclusión de que el desarrollo distrital en Cayma está íntimamente relacionados a los límites de su entorno institucional, los cuales suceden cuando aparentemente no hay un criterio metodológico y político adecuados con el cual abordar las necesidades de los sectores poblacionales más pobres. La mayor parte de los promotores para el desarrollo distrital, no obstante, defienden una epistemología adecuada para el Plan de Desarrollo Distrital propuesto por la alcaldía, abogando por discutir qué es lo que se entiende como desarrollo y cómo ello puede implicarse en una práctica que se permita ser útil en la población y, al mismo tiempo, no dejar de denunciar las injusticias y al poder que se encuentra detrás de ellas. Esta perspectiva es la que genera mayores suspicacias, ya no queda claro hasta dónde la presencia de los promotores del desarrollo sea un trabajo serio, profesional o un dispositivo imaginario, en el sentido de Foucault, que tiene una función más bien simbólica para poder una autorización social "profesional y objetiva" de incursión biopolítica sobre el otro, aspecto particularmente recurrente en nuestro país.

3.4.Relaciones estado-sociedad: una mirada crítica al desarrollo distrital de la Municipalidad de Cayma

La crítica más común que existe en cuanto al desarrollo distrital en Cayma es abundante por parte de los vecinos y pobladores hacia la gestión municipal debido a su falta de reflexión en cuanto a su condición de saberes dependientes, a lo cuales los primeros responden como una pirueta política propia de políticos locales que no responde de ningún modo a las necesidades y problemas políticos del distrito. No obstante, ello, es también importante señalar que a pesar de que muchos políticos "populares" de las zonas altas del distrito se hayan situado a la vanguardia de esta crítica han encontrado una salida bastante curiosa al respecto e inclusive utilizan a la misma como elemento conformante de sus luchas sociales.

Los promotores del desarrollo con una perspectiva más crítica centran su trabajo operativo en el aparato institucional, es decir en el modo cómo la municipalidad, los organismos de desarrollo y sus diversas manifestaciones asumen una agenda de desarrollo. Quizá este sea el punto más débil del proyecto municipal de desarrollo, una perspectiva que no asume de antemano la crítica al poder corre el riesgo de caer en una ausencia de una política de intervención que solamente asume las intervenciones retóricas sobre la necesidad de trabajar en favor de los pobres sin ir más allá. Por otro lado, el proyecto municipal de desarrollo sugiere que otro punto más débil es el no saber cómo se puede dar un sentido político práctico a sus críticas políticas. Se considera que es posible conciliar una visión del desarrollo enfrentando una crisis política. No dejan de insistir en la posibilidad de cambiar el curso del desarrollo apoyando la resistencia al desarrollo como trabajando políticamente desde dentro del discurso de desarrollo para desafiar y desmontar sus supuestos. Lo que se hace ahora es tender puentes entre la crítica discursiva por una parte y la planificación concreta y las prácticas políticas por otra, fundamentalmente en aquellos ámbitos que creen que ofrecen más esperanzas: las supuestas diferencias culturales, la pobreza, las desigualdades por razón de sexo, la diferencias étnicas y raciales, entre otros. Es decir, los problemas primigenios de la municipalidad, en etapa de expansión material, deja la tarea de derechos posmateriales o de reivindicaciones políticas precisas a los movimientos sociales y políticos que devengan de las nuevas clases sociales.

A estas alturas está claro que la relación de la municipalidad con el desarrollo se halla repleta de contradicciones. En el contexto político-administrativo del decenio de los noventa e inicios del nuevo milenio, tanto U. Torres como E. Choque parecen hallarse más distanciados de una idea clara de desarrollo dirigido y planificado que las gestiones posteriores. Ciertamente, mientras que es absolutamente necesario desentrañar y desmontar "el desarrollo" en la década del 90, si los alcaldes pretenden hacer contribuciones políticamente significativas al distrito en los que gobiernan deben continuar manteniendo una conexión vital entre conocimiento (política) y acción (gestión administrativa). Ello significa que el uso del Plan de Desarrollo Distrital, tanto dentro como fuera de la municipalidad, debe continuar jugando un papel importante, aunque de un modo distinto y utilizando paradigmas conceptuales diferentes de los que se han utilizado hasta el momento.

Estas, entre otras, son algunas de las distintas estrategias posibles que se tienen para salir del atolladero creado por los enfoques de desarrollo de la modernización distrital y de la dependencia centralista.

4.Conclusiones

Sobre un balance de la situación de la imagen de desarrollo de la Municipalidad Distrital de Cayma, tanto teórica como metodológicamente y teniendo como escenario principal nuestro contexto, podemos llegar a las siguientes conclusiones.

Para la Municipalidad Distrital de Cayma el desarrollo no es un concepto unitario, sino diverso desde donde se debe superar la perspectiva "extranjerista" o "centralista limeña" basada en la mera acumulación de capital, por los modos cómo se entiende la armonía y los modos de respeto a las vivencias sociales desarrolladas por la misma sociedad (Oyeleye, 2018; Dixon y Elston, 2020). Ese fue el error de muchos exalcaldes que quisieron imponer una agenda preestablecida, antes de desarrollar procesos más dinámicos y creativos para con las poblaciones con las que trabajaban.

La perspectiva del desarrollo constituye una de las herramientas más importantes donde la gerencia municipal puede conocer la cultura y las necesidades de la población, sobretodo de la más olvidada y que vive en peores condiciones de vida (Alarcón Barrero et al., 2020).

La Municipalidad está encaminada en la actualidad en una perspectiva bastante diversa de lo que implica preocuparse por las demandas, problemas y necesidades materiales e inmediatas del distrito en su conjunto. Con una gama diversa de perspectivas sociales y culturales que hacen posible una labor pertinente y necesaria del funcionario municipal en una sociedad y un mundo tan desigual como el nuestro.

El Municipio supera la dualidad de críticas entre el desarrollo por parte de la población, por un lado, y la crítica desde la política pública, por otro, con una perspectiva abierta y rigurosa del desarrollo material que no deja un espacio para una actitud crítica y contemplativa frente a las causas de la condiciones socioeconómicas de los diferentes grupos y clases sociales, que alberga el distrito, imposibilitando la armonía y cohesión social entre ellos y generando un sistema social basado en la indiferencia cultural y la exclusión socio-económica.

References

Referencias

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