De BRIC a BRICS: Como a África do Sul Ingressou em um Clube de Gigantes

Abstract

The group BRIC was created in 2006 to bring together the major emerging countries of the world. During its 3rd summit in 2011, South Africa formally joined the group, which then became BRICS. Its accession to the group, however, is puzzling, since South Africa is much smaller than the other BRICS in terms of its economy, territory and population. Why was South Africa invited to join the group? This article argues that to answer that question it is necessary to consider the symbolic dimension of the group. Even though the group may be useful for both enhancing relations between its members and coordinating their positions in multilateral forums, BRICS countries aim primarily at using BRICS as a symbol of the greater relevance of the 'Global South' in comparison to the 'Global North'. In this regard, South Africa joined the group to perform the role of representative of Africa, thus strengthening the image of BRICS as representative of the 'Global South'. With an African country, the 'Global South' would be 'better' represented in the BRICS. Although the status of South Africa as representative of Africa is controversial, this article argues that South Africa is the best suited country to perform this role. This is due to two factors: South Africa has a more mature economy than other major African countries and it has a soft power that no other African country possesses. The article comes to these conclusions by both analysing the interests of each BRIC country in being a member of the group and examining their positions on the admittance of South Africa into it.

Introdução

Em abril de 2011, por ocasião da 3a Cúpula dos BRICS, a África do Sul ingressou formalmente como membro permanente deste grupo. O país, entretanto, possui uma dimensão econômica, territorial e populacional inferior à dos demais BRICS, apresentandotambém indicadores inferiores - em um ou mais destes aspectos - aos de outros candidatos ao ingresso no grupo, como México, Indonésia e Turquia.

Por que a África do Sul foi o primeiro país a ingressar no grupo BRIC (Brasil, Rússia, Índia, China) desde sua primeira cúpula presidencial em 2009? Por que, ao invés da África do Sul, não foram incluídos outros países emergentes com indicadores mais expressivos que os sul-africanos? O que tem a África do Sul de significativo a ponto de integrar um grupo cuja maior economia (a da China) lhe é dezesseis vezes superior?

O objetivo deste texto é discutir as possíveis razões que levaram a África do Sul a ingressar no grupo BRIC. O argumento central é que o ingresso da África do Sul deve ser compreendido por meio do entendimento de que a força do grupo reside, sobretudo, no símbolo que ele representa. O grupo tem sido útil, sobretudo, para qualificar os seus integrantes como representantes de uma nova ordem internacional, na qual os países do "Sul Global" apresentam peso econômico e político cada vez mais relevante em comparação aos países do "Norte Global". A África do Sul, neste caso, passou a desempenhar o papel de representante do continente africano, somando-se aos representantes da América Latina (Brasil), da Ásia (China, Índia) e das chamadas economias em transição (Rússia). Desta forma, uma parcela maior das regiões do mundo em desenvolvimento passa a estar representada no grupo, fortalecendo a imagem do BRICS de símbolo das mudanças em curso na ordem internacional.

Este artigo é dividido em três seções, além desta introdução e das considerações finais. Na primeira seção, demonstra-se como, observando-se apenas indicadores econômicos, demográficos e territoriais, faria mais sentido se outro candidato mais "apto" ingressasse no grupo BRIC. Na segunda seção, analisa-se a importância simbólica do BRIC e como este conceito tem sido utilizado por Brasil, Rússia, Índia e China em prol de seus interesses. Na terceira seção, analisa-se o ingresso sul-africano no grupo, estando a seção dividida em duas subseções: a primeira analisa a importância de se ter um país africano no grupo e a segunda busca explicar o porquê de a África do Sul, especificamente, ter sido "selecionada", em detrimento de outros países africanos, como a Nigéria.

1. A África do Sul e Outros Candidatos ao BRIC

O ingresso da África do Sul no grupo BRIC, transformado em BRICS após a sua entrada, foi controverso. Jim O'Neill (2011) publicou nota em que, após parabenizar a conquista da África do Sul, deixou explícita sua discordância quanto a ser este um país com perfil próximo dos quatro países BRIC, especialmente se comparado a outros candidatos.

A Tabela 1 apresenta alguns indicadores que ajudam a avaliar a dimensão da África do Sul frente aos BRIC e a outros países emergentes. A primeira observação é de que em nenhum parâmetro relevante a economia sul-africana se apresentou como a de um BRIC. Seu Produto Interno Bruto (PIB), de US$ 364 bilhões (28o maior do mundo), foi inferior ao dos BRIC e de quase todos os outros possíveis candidatos ao ingresso no grupo, à exceção da Nigéria. Acerca deste país, embora tenha um PIB inferior ao da África do Sul, o mesmo apresentou taxas elevadas de crescimento no período 2001-2010 - média de 9,1% ao ano -, as quais, se mantidas por mais um decênio, levariam a Nigéria a ultrapassar a África do Sul, tornando-se então a maior economia da África. De fato, se comparada à Turquia, à Indonésia, ao México ou à Nigéria, apenas para citar alguns "competidores" por uma vaga no grupo, a África do Sul teve um crescimento econômico médio no período 2001-2010 que foi pouco inferior à média mundial, de 3,6% ao ano. Entre os países apresentados na Tabela 1, a taxa de crescimento da África do Sul foi superior apenas à do México (1,7%).

Por fim, o tamanho de sua população (24a maior do mundo) e área territorial (25a maior do mundo) não parece capaz de conferir à África do Sul um papel influente nos rumos da economia e da política internacional.

Dessa forma, se fossem observados apenas estes indicadores, não seria possível encontrar razões suficientes que justificassem a escolha da África do Sul. A entrada da Indonésia ou da Turquia seria, por esses parâmetros, mais consistente.2

Feita esta breve comparação da África do Sul com os países BRIC e outros possíveis candidatos ao ingresso no grupo, as duas seções seguintes analisam a importância simbólica do BRICS e da presença sul-africana neste grupo.

2. A Importância Simbólica dos BRICS

O acrônimo BRIC surgiu em 2001 como um conceito, não havendo à época nenhuma indicação da possibilidade e/ou da viabilidade de os quatro países virem a constituir um grupo formal.3

Entretanto, com o crescimento da popularidade do termo, o qual se tornou um dos símbolos do maior dinamismo econômico de países emergentes quando comparados a países desenvolvidos, os governos dos países que compunham o acrônimo se viram diante da oportunidade de usá-lo como um instrumento em prol de seus objetivos. Ou seja, até 2006, quando ocorreu o primeiro encontro de chanceleres dos países do BRIC, eram acadêmicos, jornalistas e políticos de várias partes do mundo (incluindo dos próprios países do grupo) que afirmavam que os países do BRIC representavam uma mudança na ordem mundial. A partir de então, os governos dos quatro países assumiram o papel que grande parte do mundo já lhes atribuía: a personagem encontrava o seu ator.

Neste processo, a crise internacional que se abateu sobre o mundo em 2008, sobretudo nos países desenvolvidos, impactou positivamente a imagem dos BRIC, uma vez que os países emergentes foram menos afetados pela crise que os desenvolvidos. Isso pode ser observado pela taxa média de crescimento econômico entre 2008 e 2010. Enquanto os países desenvolvidos tiveram crescimento médio de apenas 0,1% no período, os países em desenvolvimento tiveram crescimento médio de 5,4% (5,5% para os BRIC). Dessa forma, enquanto os países desenvolvidos sofriam sucessivas crises - problema da dívida pública nos Estados Unidos, crise na Zona do Euro etc. -, os países emergentes, com destaque para os BRIC, passaram a ser percebidos cada vez mais como os novos dínamos da economia mundial (IMF, 2010; 2011).

Alguns analistas têm enfatizado as diferenças econômicas, históricas e culturais entre os BRICS e como estas inviabilizam a formação de um bloco coeso.4 Contudo, o que se argumenta neste texto é que, embora isso seja verdade, deve-se também reconhecer a força do símbolo BRICS. Mesmo que o grupo seja fraco enquanto instituição, o fenômeno do maior dinamismo de grandes países do "Sul" perante grandes países do "Norte" é real, e um dos principais símbolos desta nova ordem é o termo cunhado por Jim O'Neill em 2001. Por essa razão, os quatro países optaram por aproveitar o que alguns analistas denominaram de "BRIC mania" (ROBERTS, 2010, p. 43) como instrumento a ser utilizado na busca de seus objetivos no cenário internacional.

Assim, quando reivindicam maior poder em instituições multilaterais, os líderes de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul fortalecem suas posições ao "carimbar" sobre elas o símbolo BRICS. Quando os países do grupo fazem reivindicações desta forma (amparadas pelo poder simbólico do acrônimo), estas passam a ser realizadas não apenas por um único país - nem mesmo por um grupo formal chamado BRICS. Passam a estar vinculadas simbolicamente a um conjunto amplo de transformações na ordem mundial, representado pelo BRICS. Tomando como exemplo a reivindicação por maior participação nas votações no FMI (ponto em que os governos dos BRICS possuíam, ao final de 2011, maior convergência) (THE ECONOMIST, 2011), o peso da reivindicação adveio não apenas da força dos países individualmente, ou mesmo do grupo BRICS, mas também do símbolo BRICS, utilizado como instrumento que lhe confere mais legitimidade.

Além disso, o símbolo pode ser utilizado na realização de projetos, públicos ou privados, em outros países em desenvolvimento, atenuando críticas que consideram tais iniciativas ações neocoloniais, como analisado mais adiante neste texto.

Nesse sentido, embora os fatores materiais de poder não sejam desconsiderados pelos governos dos países do grupo, considera-se essencial construir uma narrativa coerente e legítima. Esta pode ser utilizada pelos governos na busca de seus objetivos, seja de forma individual seja no âmbito do grupo BRICS. Essa perspectiva tem como fundamento a maior importância que passa a ser atribuída a instrumentos de soft power. Como analisado por Arquilla e Ronfeldt (1999, p. 53), na era da informação a história mais convincente pode sermaisimportantequeeconomiasouForçasArmadassuperiores.5

Dessa forma, o conceito BRICS foi incorporado à política externa de cadamembrodogrupo,poisfoiconsideradoadequadoàimagemque cada país buscava projetar de si próprio junto à comunidade internacional. Ao mesmo tempo, o conceito é capaz de reforçar tal imagem, aprofundando a coerência da narrativa segundo a qual o mundo passa por uma transformação na ordem internacional. Como mencionado por Brown (2011): "A ideia BRIC foi assumida pelos próprios países do BRIC porque a narrativa se adequava aos seus objetivos [...]. Na medida em que a narrativa BRIC é compartilhada e repetida, ela alimenta determinadas percepções da ordem global em outros países."6 É necessário, certamente, que a projeção de uma imagem de força por meio do BRICS tenha como pré-requisito que os seus integrantes possuam, de fato, instrumentos de poder capazes de influenciar os rumos da política e da economia internacional. A imagem projetada pelo símbolo BRICS atua, na verdade, como um multiplicador do poder que os países possuem (ROBERTS, 2010, p. 42): a imagem do poder não sobrevive sem o poder real, mas aquela é mais do que o mero reflexo desta, sendo capaz de reforçá-la à medida que o símbolo ganha projeção.

Sãodestacadosaseguiralgunsaspectosdosobjetivosdecadapaísdo BRIC que os levam a utilizar este símbolo em suas políticas externas.

Um dos objetivos da política exterior brasileira é a maior participaçãona condução de grandes questões internacionais nas áreas política, militar, financeira, entre outras. A força desta política, contudo, pode ganhar peso quando realizada de forma coordenada com outros países que compactuam da mesma perspectiva (como é o caso, em grande parte, dos integrantes do BRICS) e quando se utiliza um conceito tão popular como o BRICS. Celso Amorim, por exemplo, ex-ministro das Relações Exteriores do Brasil (2003-2010), afirmou que o grupo BRICS é indicativo das mudanças na distribuição internacional de poder que estão a ocorrer: "o surgimento dos BRICS no formato atual constitui uma verdadeira revolução no equilíbrio mundial, que se torna mais multipolar e mais democrático" (AMORIM, 2011). Ao associar a imagem do país às de outros grandes países, com economias mais dinâmicas que a sua própria (sobretudo Índia e China) e com peso político superior (basta constatar que os demais integrantes são potências militares nucleares), o Brasil pôde aproveitar a visibilidade do símbolo BRIC para projetar-se com maior força no cenário internacional. Como analisado por Barbosa (2009, p. 99-100): "A inclusão do Brasil [...] [no BRIC] significou um salto qualitativo na percepção externa sobre o país, que passou a ser visto e reconhecido como um mercado emergente com capacidade de influir na economia global, [mesmo] antes de ter o peso da China e da Índia." Ou seja, mesmo tendo recursos de poder em dimensão inferior à dos demais integrantes, a força do símbolo BRIC contribuiu para incluir o Brasil no rol dos países considerados relevantes para os rumos das mudanças em curso na ordem internacional.

A Rússia, juntamente com o Brasil, foi o país que mais buscou articular a transformação do conceito BRICS em um grupo formal (BARBOSA, 2009; AMORIM, 2011). Os seus objetivos em integrá-lo são, sobretudo: i) associar-se a uma imagem de dinamismo, contrapondo-se à perspectiva de que o país é um poder decadente (NYE, 2011); ii) conferir legitimidade à sua busca por mudanças na ordem internacional, reinserindo-se como um país central nas grandes decisões internacionais (ROBERTS, 2010, passim); e iii) atenuar a imagem de um Estado cuja política externa é tradicionalmente associada ao hard power (ROBERTS, 2011, p. 4). Observa-se, portanto, como os seus objetivos em pertencer ao BRICS associam-se mais à busca de projeção de uma determinada imagem junto à comunidade internacional do que em estreitar laços com os demais integrantes do grupo. O ministro das Relações Exteriores do país, Sergei Lavrov (2004-), por exemplo, utilizou o símbolo BRICS para indicar a possibilidade de apoio dos integrantes do grupo aos países da Zona do Euro (BRICS..., 2011). Neste caso, embora não tenha havido qualquer documento oficial do grupo que tratasse explicitamente da questão, o simples fato de associar o BRICS à proposta a transformaria em um indicador de mudanças na ordem internacional, em relação às quais a Rússia passaria a estar "automaticamente" vinculada, percepção que o país não seria capaz de promover individualmente. Em síntese, ao analisar a forma como a Rússia se utiliza do BRICS, Snetkov e Aris (2011, p. 4) comentaram que:

O significado da narrativa da Rússia no BRIC não reside em saber se a Rússia se qualifica ou não como uma "potência emergente" (pelos critérios usuais utilizados para se avaliar isso, certamente não), mas na maneira como a Rússia utiliza esta narrativa como parte de seus objetivos mais amplos de política externa.

A Índia, assim como o Brasil e a Rússia, tem se utilizado do símbolo BRICS para reforçar suas reivindicações por desconcentração de poder em espaços multilaterais, como demonstrado, por exemplo, no seu papel em defesa da reforma na distribuição do poder de voto no FMI (INDIA..., 2011). Ao mesmo tempo, contudo, o país tem buscado projetar-se por meio de grupos em que a China não esteja presente. Isso porque, do seu ponto de vista, a maior força da China em comparação aos demais BRICS ofusca o papel tradicional da Índia de líder ideológico do Sul Global (MANCHERI; SHANTANU, 2011). Por essa razão, entre outros espaços de atuação, a Índia busca manter ativo o Fórum IBAS, que lhe permite engajar-se com as maiores economias da América do Sul e da África sem a presença chinesa (SHARMA, 2011).8

A China, por fim, é o país que menos precisa do grupo BRICS para ganhar projeção externa e é, também, menos enfática que os demais nas suas críticas à ordem internacional (feitas, sobretudo, por Rússia e Brasil) (GLOSNY, 2010, p. 113). À semelhança dos demais BRICS, o pertencimento ao grupo possui, para a China, objetivos simbólicos. Contudo, a perspectiva chinesa é distinta. Enquanto entre os objetivos dos demais países está o de reforçar suas imagens de polos dinâmicos em uma nova ordem multipolar, a China busca, sobretudo, "esconder-se" atrás do símbolo BRICS (GLOSNY, 2010, p. 113). Por um lado, isso lhe permite criticar indiretamente potências ocidentais e reduzir resistências às suas reivindicações por maior participação em espaços multilaterais. Por outro, contribui para sua imagem de país em desenvolvimento, que lhe é interessante manter por duas razões: i) fazer frente à crescente pressão de países desenvolvidos para que assuma mais responsabilidades no cenário internacional (GLOSNY, 2010, p. 114-115); e ii) promover com mais legitimidade a perspectiva de que o crescimento chinês não implica nenhuma forma de imperialismo, reforçando as teorias da "ascensão pacífica" e do "mundo harmonioso", contribuindo assim para a desconstrução da imagem de que a China é uma potência revisionista (BRESLIN, 2010, p. 40-41).

3. O Ingresso da África do Sul no Grupo BRIC

Tendo como pano de fundo as perspectivas nacionais apresentadas na seção anterior, analisa-se nesta seção o ingresso da África do Sul no BRIC. Na primeira subseção, busca-se responder à questão de por que um país da África ingressou no BRIC; e, na segunda, por que esse país foi a África do Sul - e não outro país africano.

3.1 A importância de se ter um representante africano no BRIC

Embora os benefícios materiais do ingresso da África do Sul no BRIC devam ser considerados, o elemento simbólico parece ser mais importante que o interesse nas possibilidades que o país oferece como parceiro nas áreas do comércio, do investimento e da cooperação. Esta função simbólica atende aos interesses de cada um dos países do grupo em conferir legitimidade: i) às suas reivindicações por maior poder em instituições multilaterais; e ii) à expansão de sua presença no continente africano.

A maior legitimidade das reivindicações por mudanças na ordem internacional decorre do fato de a África do Sul ingressar no grupo com o status de representante de toda a África, somando o continente africano à América Latina, à Ásia e às chamadas economias em transição. Ganha peso, dessa maneira, a imagem dos BRICS como representantes de uma nova ordem mundial, na qual o poder econômico e político dos países do "Sul" cresce, em média, a um ritmo maior que o dos países do "Norte". Também ganha força (pelo menos esta é a intenção dos governos dos BRIC) o discurso segundo o qual os países do BRIC expandem sua influência na África de forma diferente dos países desenvolvidos, negociando com países africanos na condição de parceiros e não de potências neocoloniais.

A presença de um país africano no BRIC, portanto, além dos fatores materiais, foi considerada apropriada pelos integrantes do grupo por representar o ingresso de um continente que é exposto, tradicionalmente, como dominado pela pobreza e baixas perspectivas de desenvolvimento socioeconômico.

Nos parágrafos seguintes, analisa-se o que levou o Brasil, a Índia, a RússiaeaChinaatereminteresseemqueumpaísafricanopassassea integrar o grupo.

Com cerca de metade da população brasileira composta por afrodescendentes e a partir da perspectiva de que Brasil e África são ligados por uma história comum, ter a África do Sul como parceira do país com o mesmo status que Índia, Rússia e China fortalece o discurso do governo brasileiro de que a África é essencial em sua política ex- terna. Este discurso, por sua vez, possui duas faces. A primeira é voltada para fora do país, pela qual o Brasil se reafirma como um dos representantes de uma nova ordem internacional e se coloca como parceiro dos países africanos, ampliando a legitimidade dos projetos de instituições brasileiras naquele continente. Neste sentido, o país reforça seu discurso em defesa da desconcentração de poder no mundo, tendo em vista a maior representatividade alcançada pelo BRICS,9 bem como busca melhorar sua imagem junto a alguns países africanos. Como consta no Anexo, embora a percepção em alguns grandes países africanos acerca da influência do Brasil no mundo não seja negativa, ela é menos positiva que as de outros países. A segunda face é voltada para dentro do país, pela qual o governo liderado pelo Partido dos Trabalhadores (PT) atende a um compromisso de campanha com o movimento negro no Brasil de que se fortaleceriam as relações Brasil-África (ARAÚJO, [s.d.], p. 3; IPEA; BANCO MUNDIAL, 2011). Quanto a este aspecto, observa-se como o símbolo BRICS pode ser utilizado também para o atendimento de objetivos de política interna.

A Rússia, com o fim da Guerra Fria, e após décadas de influência junto a governos e movimentos rebeldes africanos, afastou-se do continente. Atualmente, em comparação com Brasil, Índia e China, é o país que confere menos relevância à África em sua política externa. Desde o início da década de 2000, contudo, observa-se uma tendência de reversão desta perspectiva, sobretudo a partir de 2006-2007 (FIDAN; BÜLENT, 2010, p. 52), quando se observa a concretização ounegociaçãodediversasformasdecooperação,entreasquais:aexploração de jazidas de urânio no Níger (A RÚSSIA..., 2011); a assinatura de contrato para a construção de um satélite e de um sistema de difusão de comunicações em Angola (RUSSIA..., 2009); a assinatura de contrato entre as empresas Gazprom e Nigerian National Petroleum Corporation para a construção de um gasoduto na Nigéria (GAZPROM..., 2009); e a possibilidade de venda de equipamentos militares para países africanos (A RÚSSIA..., 2011). O interesse russo pelo ingresso sul-africano no grupo, embora menos claro do que nos demais BRIC, é semelhante: a busca por maior legitimidade tanto de suas reivindicações por mudanças na ordem internacional como de sua maior presença na África. Quanto a esta última questão, embora tal presença seja inferior à dos demais BRICS, ela também atraiu algumas críticas, como no caso da produção de bauxita na Guiné pela empresa Rusal (BRYGO, 2009; CAMARA; LOURENS, 2009). Ademais, a Rússia busca transformar uma imagem negativa que possui na África, a qual decorre do baixo volume de investimentos e produtos russos no continente e de ataques de grupos ultranacionalistas contra estudantes e trabalhadores de origem africana que vivem no país (FIDAN; BÜLENT, 2010, p. 55-56). De fato, como se observa no Anexo, a percepção positiva da influência russa no mundo tem percentuais pequenos nos países listados, sendo significativamentenegativanaNigériaeemGana.

Em relação à Índia, a presença de um país africano nos BRICS - e, particularmente, da África do Sul - possui um caráter ambíguo. Por um lado, a reivindicação indiana por reformas em instituições multilaterais ganhou peso com o ingresso de um país africano em um grupo que possui mais visibilidade internacional do que, por exemplo, o IBAS - Índia, Brasil e África do Sul (MANCHERI; SHANTANU, 2011). Também se busca neutralizar as críticas à expansão indiana na África. Embora inferiores às direcionadas contra a China, elas têm sido transmitidas por alguns veículos de comunicação, estando relacionadas, sobretudo, à compra de terras, principalmente na Etiópia (NELSON, 2009; ARE..., 2009). Por outro lado, a Índia percebeu com reservas o ingresso sul-africano no grupo, tendo em vista a possibilidade de acentuação da trajetória sul-africana de alinhamento à China (MANCHERI; SHANTANU, 2011). Além disso, a maior projeção da China na África, particularmente nos países lindeiros do Oceano Índico, é percebida pela Índia como contrária aos seus inte- resses, tendo em vista este oceano ser considerado sua esfera de influência e em razão da progressiva competição entre os dois países no continente africano (MANCHERI; SHANTANU, 2011).

A China, por sua vez, como o país mais poderoso dos BRICS, é o que supostamente menos precisaria do grupo para alcançar seus objetivos. Entretanto, foi o ator-chave no processo que levou a África do Sul, um país com uma economia dezesseis vezes menor que a sua, a ingressar no grupo (NAIDU, 2011). Por que a China articulou o ingresso sul-africano no BRIC?

Os interesses crescentes da China na África (associados, sobretudo, à necessidade de garantir suprimentos estáveis de matérias-primas) requerem cautela da política externa do país na forma como a sua expansão no continente africano é conduzida, haja vista as críticas que os chineses vêm sofrendo por sua maior presença naquele continente. Não interessa à China que sua política africana seja percebida - dentro ou fora da África - como uma substituição a antigas práticas coloniais. A presença da África do Sul nos BRICS, dessa maneira, reforça a percepção do caráter horizontal da influência chinesa, amparado na política de não interferência nos assuntos internos de outros países.

Após o acúmulo de críticas de organizações não governamentais, governos nacionais e imprensa sobre a expansão chinesa na África, as quais alcançaram o ápice em 2004 com as críticas à posição do país sobre a questão do Darfur, a questão ganhou importância no Ministério das Relações Exteriores da China (HOLSLAG, 2006, p. 6). Este ministério passou, então, a construir um discurso baseado em dois aspectos: i) a política externa chinesa não é como a das antigas potênciascoloniaiseuropeias,emfunçãodeapolítica,ahistóriaeacultura chinesas serem diferentes; e ii) os Estados africanos não são mais colônias, sendo senhores de seu próprio destino e, dessa forma, só podem ser tratados como parceiros (XIAOCONG, 2010).

Criticar a colonização europeia tornou-se uma resposta "automática" às críticas que se faziam à presença chinesa na África. No jornal chinês People's Daily, por exemplo, isso pôde ser observado em referência às relações sino-africanas na área energética: "A cooperação energética da China com a África [...] é construída a partir de demandas mútuas e com ganhos para ambos os lados, o que é absolutamente diferente do fogo e da espada usados por colonialistas ocidentais ao longo da história" (HOLSLAG, 2006, p. 7). Esta contraofensiva retórica da China tem o apoio de chefes de Estado/governo africanos, que têm igualmente auxiliado a China a neutralizar discursos negativos sobre as atividades chinesas na África (HOLSLAG, 2006, p. 7). Deve-se destacar também a visão majoritariamente positiva da influência da China no mundo por parte da população de grandes países africanos, conforme consta no Anexo.10

Ademais, em contraponto ao chamado Consenso de Washington, ganha força um instrumento de soft power chinês: o modelo de desenvolvimento que vem sendo denominado Consenso de Pequim, termo cunhado pelo jornalista norte-americano Joshua Ramo em 2004 (SAUTMAN, 2006, p. 14). Um aspecto do modelo que serve de atração a outros países é a importância atribuída ao gradualismo, em contraponto à chamada "terapia de choque" (RAMO, 2004, p. 4-5; YAO, 2010, p. 40; OBIORAH, 2008, p. 5). Este aspecto é sintetizado na frase de Deng Xiaoping de que se deve "atravessar o rio sentindo-se as pedras", ou seja, é preciso que mudanças sejam feitas de maneira gradual, mediante uma análise racional do que representa a melhor solução para cada país (RAMO, 2004, p. 4). Como o Consenso de Pequim é um modelo de desenvolvimento que se adapta à realidade local, ganha força a perspectiva de que a influência chinesa sobre os países africanos não é hierárquica, ao contrário da norte-americana, que por meio do Consenso de Washington teria supostamente buscado impor fórmulas universais. De fato, o sucesso de um modelo de desenvolvimento comandado pelo Estado que foi capaz de tirar 400 milhões de pessoas da pobreza reacendeu o debate sobre os rumos do desenvolvimento africano, abrindo novas perspectivas (OBIORAH, 2008, p. 5). Como analisado por Obiorah (2007):

A visão da China como um modelo político e econômico "alternativo" às prescrições do Ocidente parece ser abrangente entre políticos, intelectuais, sociedade civil e mídia da África. Enquanto o fim da Guerra Fria trouxe mudanças bem-vindas, incluindo o fim das guerras por procuração travadas em solo africano e a libertação da Namíbia e da África do Sul, o mundo unipolar, caracterizado pela dominação ocidental que se seguiu, foi fonte de muito desconforto para muitos intelectuais e líderes políticos africanos (OBIORAH, 2007, p. 40).

3.2 A singularidade da África do Sul eseu status de representante do continente

Ao reivindicar a conveniência de sua entrada no BRIC, a África do Sul o fez ressaltando a sua importância como representante da África e porta de entrada para o continente. Essas duas condições foram colocadas pela ministra das Relações Internacionais e Cooperação da África do Sul, Maite Nkoana-Mashabane. Segundo ela, "nós seremos uma boa porta de entrada para os países BRIC. Embora tenhamos uma população pequena, não nos limitamos a falar pela África do Sul, nós falamos pela África como um todo" (SERIA, 2010). Indo ainda mais longe na afirmação da representatividade que seu país exerce, Nkoana-Mashabane afirmou que "nos fóruns onde outros países do continente não estiverem representados, nós não falaremos apenas pela África do Sul, mas também por todos os outros países africanos" (DE BRIC..., 2011). O presidente sul-africano Jacob Zuma também mencionou o papel de porta de entrada para a África a ser desempenhado pela África do Sul, como se observa no seguinte trecho: "É natural que os nossos parceiros olhem para a África do Sul como um trampolim para a região e nos forneçam orientações sobre oportunidades de desenvolvimento econômico" (ZUMA, 2011).

Esse lugar reivindicado pelos sul-africanos, contudo, necessita de duas condições relevantes: i) que a África do Sul tenha capacidade econômica suficiente para ser vista pelos outros BRIC como uma porta de entrada importante para o continente africano; e ii) que a África do Sul seja aceita como porta-voz legítima do continente, ao ponto de poder se colocar como representante da África sem grandes contestações por parte dos demais países do continente e pela comunidade internacional como um todo.11

Para se avaliar o primeiro aspecto, isto é, a África do Sul como porta de entrada para a África, é preciso considerar a dimensão econômica do país em relação ao restante do continente. Quanto a este aspecto, a África do Sul de fato apresenta-se como uma potência econômica e política. O PIB sul-africano representa 23% do PIB da África, 48% do PIB da África Subsaariana e 60% do PIB da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral - Southern African Development Community (SADC). Além disso, a África do Sul possui uma economia moderna se comparada a outras economias da África, o que é demonstrado, entre outros aspectos: por sua estrutura diversificada na produção interna, com participação relevante dos setores industrial e financeiro; por seu volume de investimento direto estrangeiro (IDE) para outros países da região; e pela participação de suas empresas multinacionais entre as maiores do mundo em desenvolvimento (UNCTAD, 2011), sendo responsável por 64% de todo o estoque do IDE oriundo do continente (RIBEIRO, 2011). Como apresentado em Ribeiro e Tibúrcio (2010), a África do Sul exerce forte influência econômica na região da SADC - e mesmo, por alguns indicadores,12 na África Subsaariana como um todo -, constituindo-se em importante porta de entrada para os países da região, em sua maioria com abundante oferta de recursos minerais. No comércio intrarregional, a África do Sul exerce liderança, com presença em dezesseis das 25 maiores correntes de comércio da região ao sul do Saara: sete vezes como principal exportador e nove vezes como principal importador. Esses números fazem da África do Sul o maior exportador (24,3%) e o maior importador (9,8%) no comércio intrarregional africano. Dessa forma, como colocado pelo Standard Bank, "a África do Sul providencia a estabilidade institucional, a modernidade dos mercados financeiros e a eficiência regulatória que muitas empresas procuram para capitalizar as suas operações numa base pan-africana" (STANDARD BANK apud DE BRIC..., 2011). A Vale, por exemplo, formou uma joint venture com a empresa sul-africana African Rainbow Minerals (ARM) com o objetivo de explorar cobre em Zâmbia (ARM COPPER, 2011).13

Contudo, mais importante que esta condição é a legitimidade da África do Sul como representante da África, fruto de um soft power que nenhum outro país africano possui. Dois aspectos se destacam: i) a história recente do país, ligada à forma como pacificamente fez a transição do regime de apartheid para a democracia liderada pelo Congresso Nacional Africano (CNA); e ii) a tentativa do país de liderar uma nova era de cooperação para o desenvolvimento na África, por meio da NEPAD.

A pacífica transição do segregacionismo para a democracia colocou a África do Sul no centro das atenções internacionais no início da década de 1990: o Prêmio Nobel da Paz concedido em conjunto ao presidente Frederik Willem de Klerk e a Nelson Mandela, em 1993, foi um marco daquele processo. O temor de que uma guerra civil tomasse conta do país caso não houvesse abertura política e social ou que, uma vez no poder, os partidários de Mandela, congregados no CNA, procedessem a uma ação revanchista contra a população branca não se confirmou. Assim, a imagem da Nação Arco-íris tornou-se símbolo de uma nova era de tolerância e respeito mútuo entre os estratos sociais e étnicos do país.14 Esses aspectos colocaram a África do Sul como um possível paradigma para a pacificação de países marcados por guerras civis de caráter ideológico e/ou étnico.

O segundo aspecto, o lançamento da NEPAD, em 2001, com atuação decisiva do presidente Thabo Mbeki (1999-2008), procurou unir os países africanos nos objetivos de combater o atraso econômico, erradicar a pobreza, retirar o continente africano da marginalização perante a globalização econômica e acelerar a valorização da mulher, por meio do desenvolvimento de um arcabouço socioeconômico integrado para a África. Esta iniciativa sul-africana, além de buscar projetar o país como líder continental, tentou responder à percepção de que a África do Sul não poderia se desenvolver e prosperar se não cooperasse para o desenvolvimento dos países vizinhos (DÖPCKE, 2002). Como parte da política de desenvolvimento africano da NEPAD, por exemplo, bancos de financiamento ao desenvolvimento sul-africano, como a Industrial Development Corporation (IDC) e o Development Bank of Southern Africa (DBSA), passaram a financiar projetos em outros países africanos em escala cada vez maior ao longo do tempo.15

Tanto a transição do regime de apartheid como a liderança na NEPAD atribuem à África do Sul características únicas na África. Além de ser a maior economia do continente, o país se colocou perante o mundo como uma nação estável e comprometida com os direitoshumanos,apazeademocracia.Dessaforma,aimagemda África do Sul para o mundo e para os demais países da África, embora não seja isenta de críticas (sobretudo na África), lhe atribui um soft power que outros grandes países africanos não possuem, ainda que: i) suas economias provavelmente ultrapassem a economia sul-africana nos próximos anos; ii) ofereçam mais possibilidades no campo da exploração de recursos energéticos; e iii) permaneçam as críticas acerca da capacidade sul-africana de representar o continente (NAIDU, 2011). Esta visão se reflete, em parte, na percepção da população de alguns países africanos acerca da influência da África do Sul no mundo (como consta no Anexo), majoritariamente positiva na Nigéria, no Quênia e em Gana.

Assim, a África do Sul tem logrado firmar uma imagem positiva diante dos países da África e, sobretudo, da comunidade internacional, o que lhe confere um lugar singular entre os países africanos. Essa posição conquistada após o apartheid parece ter conferido à África do Sul a capacidade de, na percepção dos governos dos países BRIC, reforçar o papel simbólico que o grupo tem procurado firmar.

Considerações Finais

A criação do acrônimo BRIC teve o objetivo de contribuir para a compreensão do processo de decadência relativa dos países do G-7 diante da maior importância relativa de grandes países emergentes, entre os quais, segundo Jim O'Neill (2001), Brasil, Rússia, Índia e China possuiriam as perspectivas mais promissoras até 2010. O crescimento desses países seria progressivamente maior que o dos países do "Norte", implicando a redistribuição do poder mundial, independentemente da coordenação política entre eles. Contudo, com a popularidade do termo, os quatro países decidiram transformar o conceito em um grupo.

São comuns as referências às diferenças entre os países do grupo e como isso reduz as possibilidades de criação de um bloco coeso. Entretanto, ainda que uma ampla cooperação não seja viável, a popularidade do termo BRIC e o fato de este estar amparado em uma base institucional (mesmo que esta tenha um poder pequeno) reforça a legitimidade das reivindicações por reformas em organizações internacionais. Isso porque o BRIC, além de ser um conceito e um grupo, é um símbolo que os integrantes podem utilizar em reivindicações feitas para países desenvolvidos e projetos voltados para outros países em desenvolvimento.

A presença da África do Sul no grupo contribui para que o símbolo BRICS seja mais efetivo na desconstrução dos discursos que têm criticado a maior presença de Brasil, Rússia, Índia e China (sobretudo desta última) na África. Como um país africano passa a integrar o grupo com o mesmo status que os demais membros, ganha força a ideia de que Brasil, Rússia, Índia e China buscam expandir sua presença no continente de forma diferente da praticada por antigas potências coloniais e outros países desenvolvidos.

Cabe, por fim, destacar a maior projeção dos países BRICS a partir da crise mundial iniciada em 2008. Ademais de projetá-los, a crise também promoveu - indiretamente - um modelo de desenvolvimento no qual empresas estatais e/ou a ampla participação do Estado em empresas privadas permitiram a alguns dos BRICS - notadamente China, Rússia e, em menor escala, o Brasil - a utilização de um leque mais amplo de ferramentas para o enfrentamento dos efeitos da crise, bem como a manutenção de taxas de crescimento econômico superiores ao do mundo desenvolvido. Ganha força, portanto, o modelo citado pelo primeiro-ministro chinês Wen Jiabao, quando este mencionou a importância tanto da mão invisível como da "mão visível" na regulação das forças de mercado (JIABAO, 2008).

Sidebar

Resumo

De BRIC a BRICS: Como a África do SulIngressouemumClubede Gigantes

O grupo BRIC foi criado em 2006 para reunir os principais países emergentes do mundo. Durante a sua terceira cúpula em 2011, a África do Sul aderiu formalmente ao grupo, que então se tornou BRICS. A sua adesão ao grupo, no entanto, é intrigante, uma vez que a África do Sul é muito menor do que os outros BRICS em termos de sua economia, território e população. Por que a África do Sul foi convidada a se juntar ao grupo? Este artigo argumenta que, para responder a esta questão, é necessário considerar a dimensão simbólica do grupo. Mesmo que o grupo possa ser útil para aprofundar as relações entre os seus membros e coordenar posições em foros multilaterais, os países do BRICS têm como objetivo principal usar o BRICS como símbolo da maior relevância do "Sul Global" em comparação ao "Norte Global". A este respeito, a África do Sul se juntou ao grupo para desempenhar o papel de representante da África, reforçando assim a imagem do BRICS de representante do "Sul Global". Com um país africano, o "Sul Global" estaria "mais bem" representado no BRICS. Embora o status da África do Sul de representante da África seja controverso, este artigo argumenta que a África do Sul é o país mais adequado para desempenhar este papel. Isso se deve a dois fatores: a África do Sul possui uma economia mais madura que as de outros grandes países africanos; e possui um soft power que nenhum outro país africano possui. O artigo chega a essas conclusões analisando os interesses de cada BRIC em ser membro do grupo e analisando as suas posições sobre a admissão da África do Sul no grupo.

Palavras-chave: BRICS - África do Sul - Sul Global - Símbolo

Abstract

From BRIC to BRICS: How South Africa Joined a Club of Giants

The group BRIC was created in 2006 to bring together the major emerging countries of the world. During its 3rd summit in 2011, South Africa formally joined the group, which then became BRICS. Its accession to the group, however, is puzzling, since South Africa is much smaller than the other BRICS in terms of its economy, territory and population. Why was South Africa invited to join the group? This article argues that to answer that question it is necessary to consider the symbolic dimension of the group. Even though the group may be useful for both enhancing relations between its members and coordinating their positions in multilateral forums, BRICS countries aim primarily at using BRICS as a symbol of the greater relevance of the 'Global South' in comparison to the 'Global North'. In this regard, South Africa joined the group to perform the role of representative of Africa, thus strengthening the image of BRICS as representative of the 'Global South'. With an African country, the 'Global South' would be 'better' represented in the BRICS. Although the status of South Africa as representative of Africa is controversial, this article argues that South Africa is the best suited country to perform this role. This is due to two factors: South Africa has a more mature economy than other major African countries and it has a soft power that no other African country possesses. The article comes to these conclusions by both analysing the interests of each BRIC country in being a member of the group and examining their positions on the admittance of South Africa into it.

Keywords: BRICS - South Africa -Global South - Symbol

Footnote

* Artigo recebido em 2 de fevereiro de 2015 e aprovado para publicação em 24 de março de 2015. Versão anterior deste artigo foi publicada em Ribeiro e Moraes (2012).

Notas

1. A Coreia do Sul, outro país citado como candidato a ingresso no grupo, não aparece nessa comparação por já ter alcançado tal grau de desenvolvimento econômico e social que não seria difícil incluí-la entre as economias desenvolvidas, como faz o Fundo Monetário Internacional (FMI).

2. Apesar do tamanho de sua economia e população, o México apresentou fraco crescimento econômico no período, o que fez sua participação no PIB global cair 16% entre 2000 e 2010.

3. Neste trabalho, consideram-se três dimensões do grupo: conceitual, institucional e simbólica. Na conceitual, BRIC é uma ferramenta analítica que auxilia a compreensão das mudanças em curso na ordem internacional, na qual os países do "Sul" passam a ter papel cada vez mais relevante na dinâmica do crescimento econômico global e nos rumos da política internacional. A dimensão institucional refere-se ao próprio grupo, suas reuniões, temas discutidos e acordos celebrados. A dimensão simbólica, a mais analisada no presente texto, aproxima-se da dimensão conceitual, mas vai além; nesta dimensão, o acrônimo é capaz de ser um multiplicador de força dos projetos de política externa de cada país.

4. Ver, entre outros, Barbosa (2009), Nye (2011), Weitz (2011), The Economist (2011) e Cameron (2011).

5. Tal perspectiva está presente também em Nye (2008).

6. Esta e as demais citações de originais estrangeiros foram livremente traduzidas para este artigo.

7. Uma afirmação desta natureza, mencionando a importância da desconcentração de poder mundial, está presente também em documentos oficiais do grupo, embora não de maneira tão incisiva. Ao invés de "revolução no equilíbrio mundial", usam-se frases como: "Estamos convencidos de que as economias de mercado emergentes e os países em desenvolvimento têm potencial para desempenhar um papel ainda maior e mais ativo como motores de crescimento econômico e de prosperidade" (BRICS, 2010), ou "a voz dos países emergentes e em desenvolvimento nas relações internacionais deve ser ampliada" (BRICS, 2011).

8. A China chegou, inclusive, a pressionar a Índia a pôr fim ao Fórum IBAS, alegando superposição entre os dois grupos (MANCHERI; SHANTANU, 2011).

9. Esta posição foi colocada pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE) do Brasil ao saudar o ingresso da África do Sul no BRIC (BRASIL, 2010).

10. A visão predominantemente negativa sobre a influência da China não se encontra em grandes países africanos, mas sim em alguns países da Europa (Itália, onde o percentual de visão negativa foi de 72%; Alemanha, 71%; França, 64%; e Espanha, 54%;), da América do Norte (Estados Unidos, 51%) e da Ásia (destacando-se a Coreia do Sul, com percentual de 61%). Fonte: BBC World Service Poll (2010, p. 7). Em pesquisa feita em 2007 pelo Pew Global Attitudes Project, encontraram-se resultados semelhantes (KOHUT, 2007).

11. Autores como Alden e Soko (2005) e Habib (2009) falam de pretensões hegemônicas da África do Sul sobre a África e dos desafios por ela enfrentados. Particularmente útil para se compreender a questão é a divisão feita por Alden e Soko, em que a influência sul-africana é desdobrada em três áreas geográficas: i) uma hegemonia manifesta na região da União Aduaneira da África Austral [Southern African Custms Union (SACU)]; ii) uma hegemonia contestada na região da SADC; e iii) uma hegemonia não realizada na África como um todo. A África do Sul pretende realizar essa hegemonia, segundo os autores, por meio de sua força econômica e soft power, este último adquirido pela democratização epelolançamentodeprojetoscomooAfricaRenaissanceeaNova Parceria para o Desenvolvimento da África [The New Partnership for Africa's Development (NEPAD)]. Nas palavras dos autores, "quando considerados em conjunto, a promoção pela África do Sul de uma ideologia continental de um pan-africanismo revivido e sua expressão institucional no programa da NEPAD e na União Africana representam um esforço combinado para se desenvolver as condições necessárias para o exercício do poder estrutural" (ALDEN; SOKO, 2005, p. 384).

12. Demonstra-se em Ribeiro (2011) a forte atuação de empresas sul-africanas, por meio de IDE, em toda a África Subsaariana, com destaque para os paísesdaSADCedaÁfricaOcidental.

13. O argumento de que a África do Sul é uma porta de entrada para a África diz respeito, principalmente, à entrada de empresas de outros países no continente africano por meio do estabelecimento de subsidiárias ou aquisição de empresas sul-africanas que possuam capilaridade no continente, mão de obra qualificada, melhor acesso aos mercados dos países vizinhos, e conhecimento sobre os mercados da região. Um caso paradigmático foi a compra por US$ 5,6 bilhões de 20% do Standard Bank pelo Industrial and Commercial Bank of China Limited (ICBC), tornando-se o principal acionista individual de um dos maiores bancos sul-africanos, com presença em dezessete outros países africanos. As palavras do presidente do ICBC na abertura do primeiro escritório da empresa na África ressaltaram o papel da África do Sul para a China em relação ao continente africano: "Sendo uma importante porta da África para o mundo e um membro dos BRICS, a República da África do Sul é reconhecida como um modelo para as economias de rápido crescimento na África. A decisão do ICBC de abrir um escritório de representação na África do Sul reflete a forte crença quetemosnaÁfricaeaimportânciaestratégicadaparceriaChina-África" (STANDARD BANK, 2011; BURKE et al., 2008).

14. Essa imagem da África do Sul foi explorada por ocasião da Copa do Mundo de Futebol da FIFA em 2010.

15. Para mais detalhes sobre as atuações do IDC e do DBSA, ver RIBEIRO (2011).

16. O país que mais força tem para competir com a África do Sul pela liderança na África Subsaariana, a Nigéria, não apresentou resistência à forma como os sul-africanos reivindicaram o papel de representantes da África. De fato, a ministra de Finanças da Nigéria, em entrevista que concedeu à BBC, juntamente com o seu correspondente sul-africano, Pravin Gordhan, respondeu o seguinte sobre se ela se sentia representada pela presença da África do Sul entre os BRICS: "nós estamos muito felizes com o fato da África do Sul estar lá e, além disso, temos uma excelente colaboração. Pravin e eu colaboramos muito e, quando estamos entre os ministros de Finanças africanos, tentamos transmitir nossas preocupações à África do Sul. Então, estamos felizes de eles estarem lá. Entendemos que isso é bom. Isto não significa, contudo, que achamos que outros países africanos - como nós mesmos - também não devessem estar [no BRICS]" (BBC NEWS, 2011). Além disso, de acordo com a pesquisa da BBC World Service Poll acima mencionada, a população da Nigéria, entre 27 países pesquisados, é a que enxerga de maneira mais positiva a influência sul-africana no mundo (BBC WORLD SERVICE POLL, 2010, p. 14).

17. Outro indicador da singularidade da África do Sul no contexto africano é o de ser o único país do continente que faz parte do G-20 Financeiro, grupo responsávelpordeliberaçõessobreareformadosistemafinanceirointernacional.

18. Para uma análise deste tema, destacando-se as experiências da China, da Rússia e do Brasil, ver The Economist (2012), assim como outras reportagens sobre o assunto presentes na mesma edição da revista.

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