Forças Armadas para Que?1 Para Isso2*

Abstract

This article offers a structural answer to the question: what are Brazil's armed forces for? This leads to the appreciation of Brazil's strategic and domestic contexts of the use of armed force. It considers the constitutional imperatives and the terms of international agreements that curtail Brazilian alternatives. It argues that Brazil has only three concrete tasks for its armed forces: the defense of its territory, the participation in international missions, and the guarantee of law and order, being constrained further to the use of conventional weapons. It answers the question it began with as follows: Brazil's armed forces exist to sustain the capacity of carrying out mese tasks over time and at any time. It concludes that how and how well a Brazilian defense policy sustains this capacity are the paramount criteria for its conception, management and evaluation. [PUBLICATION ABSTRACT]

(ProQuest: ... denotes obscured text omitted.)

[T]he purpose of Strategic Studies is not so much to enlarge the debate, but rather to keep it focused.

Lawrence Freedman, 1984

Introduçâo

A dificuldade brasileira diante do que devam ser a dimensäo, atualidade tecnológica, estrutura, armamentos, preparo e mesmo a ocasiäo e termos concretos do emprego das Forças Armadas pode ser evidenciada diretamente nos documentos sobre política de defesa nacional ou, mais recentemente, no documento Estrategia Nacional de Defesa. As propostas de política de defesa de 1996 e 2005 se reduziram, de fato, a expressòes de acordos entre as agencias envolvidas. Sua finalidade näo era a de dar urna direçào ou estabelecer urna prioridade capaz de resolver a divergencia de perspectivas entre agencias: era, antes, de legitimá-la.4 A Estrategia Nacional de Defesa ainda aguarda urna análise mais detalhada, mas sua amplitude e ambicäo näo apontam para o rol de tarefas concretas em que o uso de força pudesse ser pertinente: enfatizam antes horizontes sociais e tecnológicos, de acervos, processos e relacionamentos de diversas ordens, por exemplo, industriáis. Esta dificuldade näo é gratuita, e, precisamente porque este artigo busca encaminhar urna soluçao, o contendo das políticas ou da estrategia näo lhe pertence como fonte - ao contrario, a partir do que se apresenta aqui, pode-se vir a tornar estas expressöes de política pública corno objetos.

A situaçào espelha um determinado resultado político, consequência de urna realidade estratégica: o Brasil näo tem questôes prementes de segurança que evidenciem quais devam ser suas capacidades de defesa. Por um lado, tem resolvidas suas fronteiras em termos negociados e é mais forte do que qualquer um dos seus vizinhos ou associaçào de vizinhos. Isso faz com que qualquer ato de força de parte de algum vizinho tenha que levar em conta a possibilidade de urna resposta avassaladora se o que estiver em jogo for importante o suficiente. Por outro lado, o Brasil está no hemisferio ocidental, sob a hegemonía regional dos EUA, com os quais tem termos satisfatórios de relacionamento. Os EUA, por seus próprios intéresses, interferem em qualquer confuto intrarregional que possa perturbar o status quo e impedem que urna potencia extra-hemisférica use de força na regiào. Essa realidade estratégica existe desde as vésperas da Independencia. A Royal Navy garantiu o Reino Unido do Brasil, Portugal e Algarves e o Imperio do Brasil contra urna potencia extra-hemisférica. As forças armadas dos EUA vieram por desempenhar o mesmo papel para a República (PROENÇA JÚNIOR; DINIZ, 2008, p. 317-320).13

Exatamente por isso - sua maior força diante dos vizinhos, a garantía de proteçào contra potencias extra-hemisféricas -, o Brasil pode ter urna política externa apoiada nos termos, prazos e mecanismos do direito internacional. Esse é um luxo a que naçôes diante de perigos reais e imediatos, com sua sobrevivencia em risco, näo podem se dar. O Brasil pode envolver-se em urna multiplicidade de relacionamentos regionais e globais, conduzindo-se como se a política internacional pudesse ser urna questäo essencialmente comercial (LIMA, 1999; CRUZ, 2005). Pode tolerar diletantismos de diversos tipos em seus assuntos internacionais e de defesa e mesmo em suas expressöes de política declaratoria. De maneira ainda mais desconcertante, pode conviver com a ausencia de expressäo ou apenas de clareza no que sejam as suas políticas de segurança e defesa. Isso concorre para a Ieveza do tema defesa dos momentos em que se discutem questôes nationals - nas eleiçôes presidenciais, por exemplo. Tudo isso porque o Brasil desfruta dos beneficios da paz e seguranza internacionais sem que tenha que despender sens nróprios reeúrsos para sustentá-las - podendo se c Tirar ponto final e rider" sempre que desejar.

Deve-se ter a cautela de nao confundir este perfil de atitudes e sua longevidade com alguma forma de inapetencia estratégica. A resposta do Brasil ao breve momento em que a ausencia británica ainda näo estava claramente suprida pela presença americana dá evidencia de sua capacidade de responder a necessidades de defesa quando elas sao reconhecidas como tal. Mas a constancia desse contexto e destas atitudes tem que ser considerada quando se aprecia a forma como se traduziria a missäo constitucional das Forças Armadas em urna política de defesa, em um projeto de força para o conjunto das forças, articulando-as.18

Desse ponto de vista, o que seja a destinacäo das Forças Armadas brasileñas é um elemento de partida: um insumo político para a apreciacao teórica do ponto de vista das teorizacöes das relaçôes internacionais. O que seja a política declaratoria de um determinado país é um insumo empírico sobre o qual se podem aplicar as lentes, de maneira simplificada, realista ou institucionalista, para que se possa entendê-la. O que se propöe está ainda um passo mais atrás do que mesmo a consideraçào de urna politica declaratòria. Trata-se da apreciaçao dos contornos constitucionais e contextuáis mais longevos que circunscrevem o campo das possibilidades dos conteúdos de tais políticas - a destinacao das forças armadas do Brasil. Tem-se, assim, urna apresentaçao dos contornos mais ampios das políticas de defesa possíveis, um passo aquém do que pode ser objeto pròprio e direto de propostas teóricas. Da mesma forma, o que seja o dever-ser de tais propostas, se o rumo da política de defesa ou da destinacäo das forças armadas deveria ser pautado por perspectivas realistas ou institucionalistas, se encontra tao circunscrito por este mesmo conjunto de possibilidades. Neste sentido, tem-se urna chave interpretativa quanto ao que se apresenta como sendo as condiçôes de contorno de quaisquer políticas de defesa para o Brasil, o arcabouço pelo qual aferir tais políticas, um insumo para sua apreciaçao como objetos de estudo ou para a formulaçào de propostas a partir de perspectivas teóricas de relaçôes internacionais.

Em termos constitucionais, a resposta ao contexto estratégico externo correspondería à destinacäo das Forças Armada para a defesa da patria. Mas a Constituicäo determina ainda a tarefa da garantía dos poderes constitucionais e, por iniciativa destes, a garantía da lei e da ordern. Esta segunda garantía é, de fato, a materialidade da segunda destinacäo para as Forças Armadas. Quando se determina que as Forças Armadas garantem os poderes constitucionais, isso significa que o faräo pela força. Esse respaldo coercitivo se faz na "garantía da lei e da ordern", seja no sentido ampio, nacional e institucional, seja no sentido estrito de um momento e espaço específicos. A defesa da pàtria e a garantía dos poderes constitucionais sao obrigaçôes que se apresentam em pé de igualdade, no mesmo fôlego constitucional. Na Constituicäo brasileira, as Forças Armadas sao tanto a espada da República quanto o escudo da Constituicäo.20

Mas isso näo se traduziu, desde 1988 até o presente, em urna expressäo clara de como tais destinaçoes seriam traduzidas em tarefas concretas e, portante, sobre qual capacidade seria necessaria para atendê-las. A proximidade de um período de autoritarismo militar e suas irrupçôes ao longo da historia brasileira produzem certa ambivalencia e, por vezes, urna ênfase sobre os riscos de perda do controle político das Forças Armadas. Ainda assim, confia-se que elas sejam capazes de dar resposta a um ato de força contra o Brasil. As Forças Armadas sao enviadas em missöes internacionais com a expectativa de que as desempenhem a contento. Colocaram-se as Forças Armadas ñas ruas em dezenas de ocasiôes desde 1988. Dá-se como certo que sejam capazes de assumir este papel se forem comandadas a fazê-lo. Sem embargo, existe o desejo de reduzir ao máximo esta última pràtica, reservando a sua açao para urna excepcionalidade extrema. Isso reflete tanto esta cautela diante da autonomia militar quanto ainda a dificuldade da açao das Forças Armadas como policía no cotidiano por longos períodos. Explica-se assim por receios quanto à sua partidarizaçao ou corrupçao.22

Essas consideraçôes servem para que se perceba alguns dos motivos que podem explicar a dificuldade de se definir quais seriam as Forças Armadas mais adequadas para o Brasil. Näo säo claras as tarefas que explicariam a capacidade das Forças Armadas: seu dimensionamento, desempenho, armamento, estrutura, preparo ou emprego de cada urna das diversas especialidades, armas e quadros. Mas o desenho e a dimensäo, o aprestamento e a disposicäo da componente combatente de cada urna das forças singulares dependem de tais decisòes. A estes tem que se acrescentar ainda o que seja o resultado das demandas de comando, suporte e integraçào das armas de cada força singular e do seu conjunto. E ainda, atento a esses elementos constitutivos, o que mais se associe a instituiçoes nacionais permanentes. Assim, sem que se especifiquem capacidades associadas ao cumprimento de determinadas tarefas, näo se tem o ponto de partida pelo qual se pode desenliar as Forças Armadas. Porque säo as escolhas de capacidade desejada diante das tarefas concretas que traduzem as definiçôes constitucionais em um determinado contexto. E o diálogo entre tarefas e escolha de capacidades que define o núcleo ao redor do qual se estabelece e faz funcionar o sistema de defesa, em si mesmo mais ampio que as Forças Armadas. O Ministerio da Defesa seria, entäo, a instancia de direçao superior de tal sistema, como delegaçao do Presidente da República, comandante supremo.

Como se aconselha, assessora, apoia a decisäo e materializa o exercício da autoridade suprema do Presidente da República, extrapola, ainda que inclua, o Ministerio da Defesa. Trata-se do arranjo que permite ao Presidente governar o sistema de defesa. Tal arranjo tem que ser capaz de dar conta, cotidianamente, das demandas presentes e ainda manter urna perspectiva de futuro, de forma adequadamente técnica e politicamente útil. Tem ainda que lidar com o cotidiano da paz, a premência da crise e considerar quando e qual uso de força pode ser oportuno ou necessario. Esse arranjo, como tem que ser em um campo gravado pela hierarquia e disciplina, materializa e responsabiliza a autoridade presidencial, que está no comando, respondendo por tudo o que se faz, decide näo fazer ou se deixa de fazer.23

Desafios

Definir as Forças Armadas do Brasil se faz mais difícil porque, sem clareza do que sejam as tarefas que explicam as capacidades necessárías, näo se explicitam suas atividades-fim. Arrisca-se a ter definiçôes que expressam a continuidade das açoes mais rotineiras, visiveis, mesmo inteligiveis de fora das forças: as atividades-meio. Assim, o relato do que as Forças Armadas "fazem" se aproxima de justificativas ou notas de rodapé para as rubricas do orçamento. Ha despesas que se justificam em si mesmas, grávidas de serem autoexplicativas, mas incapazes de informar sobre os fins que as justificam. Acabam sendo abstraídas em categorías gérais, atividades sem finalidades que têm baixo registro de indicadores ou carecem de itens de controle. Isso faz com que näo se articule em que medida o que se faz, como se faz ou o quanto se gasta concorrem para resultados de defesa propriamente ditos. Esses gastos, a seu turno, acabam sendo reduzidos a nomes de urna determinada agregaçao de rubricas de dispendio, reunidos em categorías abrangentes e genéricas. Progressivamente, deixa-se de ter claro quais deveriam ser os resultados concretos de atividades-fim de defesa que essas atividades-meio permitiriam, como seriam acompanhados, mensurados e apreciados, ou ainda como deveriam ser relatados ao público e conexos ao orçamento. Arrisca-se perder a possibilidade de se poder ajuizar se o Brasil gasta muito ou pouco; se gasta bem ou mal em defesa.24

Há ainda atividades ditas subsidiarias, que näo säo nem fins nem meios, que acabaram presentes na realidade cotidiana das Forças Armadas. Resultam de motivos históricos e decisöes de toda ordern: a guarda de fronteiras, a patrulha marítima, o controle do tráfico aéreo ou as atividades relacionadas com infraestrutura, saúde e educaçao, entre outras. Se pertencem ou näo ao àmbito de atividades das Forças Armadas depende que um governo decida, ou aceite, o uso de seus recursos, efeti vos ou meios de defesa também para essas finalidades. Tratase de urna decisäo política sobre ganhos e perdas, conveniencia ou oportunidade, capacidades ou disponibilidades. O hábito institucional, a visibilidade midiática ou o peso burocrático envolvidos näo devem fazer com que se confundam tais atividades - ampias, demandantes, tradicionais, populares, importantes que sejam - com o para que existem Forças Armadas.25

Ao identificar quais seriam as tarefas concretas diante das Forças Armadas, deve-se lidar, ainda, com urna lacuna de apreensäo do cerne e do todo da defesa no debate público brasileiro. Esta lacuna permite urna fragmentaçao que leva a impasses e mal -entendidos, a arroubos e oportunismos. Isso se mistura com um sentimento difuso e equivocado de que näo se teria, de fato, destinacäo real para as Forças Armadas: assim, seria oportuno dar-lhes algum uso - qualquer uso. Pululam propostas e visöes políticas, com tudo o que estas têm de paixäo e interesses: ambiçôes de potencia ou esperanças de desarmamento, jogadas corporativas ou vantagens particularistas. Percebem-se oportunidades de alavancagem dos recursos, meios e legitimidade da defesa nacional para algo ou para tudo que näo seja defesa. A preponderancia da forma fragmentada e parcial como se tolera discutir a defesa faz com que se de espaço a ambiçôes que dizem muito mais sobre os desejos de quem as enuncia - ou de quem pauta a sua apreciaçao como sendo a discussäo "de defesa" - do que sobre o que sejam as tarefas concretas das Forças Armadas brasileiras.26

Näo importa que este equívoco se dissolva diante do primeiro sinal de que se pode precisar das Forças Armadas. Também é pouco relevante que fazer as Forças Armadas incapazes de dar re sposta a situaçôes que apenas elas podem atender näo seja, na maior parte dos casos, a meta dessas diversas propostas e entendimentos. O problema é que, na ausencia de urna clareza sobre o cerne e o todo da defesa, näo se dá espaço para a consideracäo das tarefas concretas para as quais as Forças Armadas existem. Arrisca-se a que o efeito continuado da vigencia desse equívoco e do pleito por essas ambiçôes possa tê-las feito impotentes. Sem paradoxo, é preciso defender a defesa.

Tudo isso acaba deixando sem tratamento o que, afinal, sao as tarefas concretas das Forças Armadas do Brasil que corresponden! a suas destinaçôes constitucionais. E estas sao a materialidade de sua razäo de ser, cuja explicitaçao e encaminhamento säo o cerne de que tudo em defesa depende. Aqui o caminho que se seguiu foi o de afirmar os elementos invariantes: os termos constitucionais e a apreciaçao dos acordos internacionais - as determinaçôes e os constrangimentos que conformam quais säo as tarefas das Forças Armadas brasileiras. Estabelecem-se, assim, as tarefas estruturais que pautam a política de defesa de qualquer governo da Uniäo. Um determinado governo pode decidir por alguma forma particular de lidar com essas determinacöes e constrangimentos ao definir a sua política de defesa, mas nao pode ignorá-los.

As Tarefas das Forças Armadas B rasi lei ras

A questäo está longe de ser tâo misteriosa quanto o resultado político, a situacäo estratégica, as tradicöes de atividades-meio ou subsidiarias, as ambiçoes ou os equívocos podem sugerir. As circunstancias em que o Brasil usaría de suas Forças Armadas em obediencia a seus termos constitucionais e aos acordos internacionais a que subscreve sao, exclusivamente:

i. a defesa do territorio brasileiro contra um ato de força;

ii. a participaçao em urna aliança internacional para usar de força contra outrem, missôes de paz ou de guerra;

iii. a atuaçào no interior do territòrio brasileiro, como força policial ou de intervençao, utilizando-se em todos os casos de armamentos convencionais.

A primeira tarefa, a defesa do territorio, diz respeito a poder se dar urna resposta armada a um ato de força. Poder dar tal resposta pode dissuadir, fazendo menos viável e, portanto, menos provável que se considere um ato de força contra o Brasil.29 Concretamente, isso corresponde à capacidade de responder a alguma forma de aventureirismo armado ou à produçào de um fato consumado. Essa resposta admite a apreciaçao de diferentes cenários em funçào do que sejam contextos e circunstancias de um determinado momento. A medida desse gesto é a de um ato de força contra o territorio brasileiro que nao seja urna ameaça tâo grave ao status quo regional que se traduza em urna intervencao pelos EUA, quando entäo outras consideraçôes se impöem. Atender a essa tarefa depende de um determinado juízo político e de urna determinada decisäo de gerencia de riscos técnica, para definir o que devam ser a dimensäo, composiçào e disposicäo das forças capazes de dar urna resposta tempestiva com expectativa razoável de frustrar tal iniciativa.30

A segunda tarefa diz respeito, principalmente, à participacäo em missôes das Organizacöes das Nacöes Unidas (ONU) - e, presume-se, da Organizacäo dos Estados Americanos (OEA). Correspondería ao compromisso brasileiro de urna força "valor brigada" em termos internacionais, capaz de cumprir os requisitos da resposta rápida, como prevista no processo de planej amento integrado de missöes da ONU. Concretamente, isso se traduziria em urna força com algo ao redor de 5 mil pessoas, um comando integrado capaz de articular diferentes armas combatentes, de suporte e apoio das très forças singulares. Esta força integrada teria que ser capaz de atuar, ainda, como o cerne de um contingente multiagência, dispondo do aparato logistico que lhe permita ser um módulo autónomo em urna dada força de paz mais ampia, multinacional.

O que seja a missäo específica a ser cumplida pode ter diferentes finalidades, que determinami meios (armas, quadros, sistemas, agencias) ou modos (regras de enfrentamento, normas de comportamento, projetos de diferentes tipos) de agir. Assim se observam diferentes perfis para tal força, conforme se trate da observaçao, construçao, manutençào ou imposiçao da paz. A "imposicäo da paz32 é urna gentileza diplomática: trata-se de urna guerra, mas nao pode ser chamada por este nome até que a imprensa ou os historiadores o façam. Qualquer que seja sua composiçào, esta força tem que ser capaz de ser movida pelo ar e de entrar em acäo em um prazo de dias (algumas componentes marítimas podem demorar mais que isso) e de sustentar sua acäo no terreno dai em diante. No contexto estratégico usual de tais exercícios, esta força foi preponderantemente terrestre (dai o "valor brigada", um termo de exércitos), ainda que integrada, mesmo "multidisciplinar", com o que mais de forças marítimas ou aéreas e de outras agencias que se julgue adequado ou vantajoso para a realizaçào de urna determinada missäo. A participacäo na ONU (e na OEA) admite ainda o compromisso brasileiro de participar de urna guerra reconhecida enquanto tal desde o seu inicio - respondendo a urna "grave ameaça à paz" ou a um ato de agressäo.

A terceira tarefa diz respeito ao uso das Forças Armadas para apoiar, suportar, respaldar ou substituir as forças policiais em situaçôes de excepcionalidade, seja para atenderem à segurança pública, seja para responderem a outras situaçôes, que podem ser desde desastres naturais até o extremo das formas constitucionais de exceçao. Tem-se, novamente, o primado de forças terrestres. E, novamente, a possibilidade de serem apoiadas ou suportadas pelos efeitos multiplicadores de outras forças e agencias. Concretamente, isso coloca demandas sobre urna larga fraçào, se é que nao sobre a totalidade, do efetivo que possa ser usado neste papel. Essa perspectiva diz respeito a forças prontas ou que se possa aprestar em tempo hábil para algum desses usos, independente de sua filiaçào a esta ou aquela força singular. Ha demandas qualitativas de preparo de pessoal e organizaçôes para desempenhar a contento cada um dessas possíveis tarefas, admitindo diferentes perils diante da miriade de possibilidades a que tenham que responder. Há também demandas quantitativas de efetivo pronto ou que possa ser feito pronto em um determinado prazo compatível com a expectativa de produzir resultados politicamente úteis e tecnicamente adequados. Novamente, a melhor composiçao de meios e modos depende da situaçao específica. Lida-se com um leque de cénanos e circunstancias em que há diferentes expectativas, inclusive quanto à articulacäo com outras agencias - grèves de policía, por exemplo. Tem-se, ainda, nessa tarefa em particular, um conjunto de questöes normativas a serem adequadamente resolvi das: o que sejam os diplomas legáis que autorizem, controlem e avaliem o uso das Forças Armadas no policiamento ou na emergencia aquém dos termos constitucionais de intervençao ou exceçao.35

Fazer-se capaz de dar conta dessas tres tarefas em qualquer momento do tempo desde o presente exige urna perspectiva propriamente sistèmica - capaz de enquadrar o sistema de defesa nacional, articulando o papel das partes em termos da funçào objetivo do todo. Sem o beneficio de tal perspectiva, qualquer proposta se arrisca a deseconomias de escala, de escopo e mesmo à dispersäo de esforços ou ao desperdicio de recursos. Essa é urna questâo ampia, aparentemente simples, do "quanto é suficiente?"

Um primeiro modelo para lidar com tal "suficiencia" depende de urna perspectiva capaz de identificar os componentes do sistema de defesa e delinear as atividades para as quais eles se articulam. Nesse sentido, pode-se considerar, mais ampiamente, tais componentes e atividades como pertinentes a urna política de defesa, isto é, enquadrar componentes e atividades em termos de seu mérito substantivo. Esses recortes ordenam urna realidade complexa, multideterminada e interconexa, servindo como pontos de partida e como estrutura de análise. Tem-se fundamentalmente como componentes as forças armadas, a estrutura integrada de comando e planejamento militar, a institucionalidade governmental para defesa e a dinámica entre política declaratoria e pràtica concreta. Tem-se como atividades: a avaliacäo estratégica governmental, o projeto de força, o planejamento das açôes militares, o orçamento consolidado de defesa e a avaliacäo material da política de defesa.

Os componentes de urna política de defesa dizem respeito a realidades organizacionais de diversos tipos, presentes na estrutura dos Estados. Cada um deles expressa a resultante de escolhas em urna complexidade organizada, em que historia, alternativas e contextos conformam trajetórias. As escolhas com que se chega ao presente, a seu turno, configuram alternativas posteriores e encadeadas, em diversas formas de dependencia de trajetória path-dependency). As forças armadas corresponden! aos meios de força propriamente ditos, à materialidade da capacidade combatente. Esta capacidade é a razäo de ser do sistema de defesa: o tratamento analítico das forças armadas tern em sua essentia o uso dos meios de força propriamente ditos. Por se tratar do foco deste artigo, este componente admite um tratamento mais detalhado.

O centro da capacidade de tratamento intelectual das forças armadas segue sendo sua capacidade de usar da força para fins políticos, isto é, sua capacidade de combater. A questäo do uso da força no combate, a tática, é portanto a instancia final da análise das forças armadas. Determina, a seu turno, que se considerem com igual propriedade as condiçôes de possibilidade do combate: (i) a disposiçao e a competencia dos que combatem e dos que lideram o combate; (ii) as armas combinadas, os arranjos de tropas e sistemas de diferentes capacidades em um efeito sinèrgico; (iii) o sistema de comando, controle, comunicacào, inteligencia e computacäo (C3LC); (iv) o arranjo logistico de criaçào, movimentaçào e sustentacäo da força; e (?) a dinàmica da prontidäo das forças ao longo do tempo. Recortes adicionáis podem contemplar a sua institucionalidade, ou ainda as diferentes formas pelas quais se decidem e proveem seus recursos materials, procedimentais e humanos.

De maneira mais breve, pode-se delinear os demais componentes. A estrutura integrada de comando e planej amento militar busca assegurar que as peculiaridades nascidas das competencias diferenciadas das forças armadas singulares nunca sejam um obstáculo fatal para sua açao coordenada na busca da paz que se quer. A institucionalidade governamental para defesa diz respeito ao relacionamento, formal e informal, entre as forças armadas integradas com as demais agencias e organismos governamentais voltados, ainda que apenas como parte de suas atribuiçôes, para os assuntos de defesa. A política declaratoria de defesa de um país resulta de mecanismos de articulaçao dos diversos componentes da política de um governo no que se refere ao seu relacionamento com os demais Estados. Explícita ou implícita, o que lhe empresta propósito é a busca da paz desejada; o que caracteriza sua açao é a destinaçao das forças armadas, do uso dos meios de força, pautada pela enunciaçào dos objetivos, compromissos e limites no relacionamento com outros Estados e como estes explicam a postura que orienta as açôes do preparo, e para o emprego, de suas forças armadas. A isso ainda se acrescenta urna questäo crucial no relacionamento político internacional: nem sempre o que se diz é o que se faz. Tem-se urna dinàmica entre a assim chamada política declaratoria, isto é, o que os governos dizem fazer - da essência - e a politica dita da pràtica concreta, isto é, o que verdadeiramente fazem.

As atividades de urna politica de defesa sao os fluxos de informaçao e de tomada de decisäo entre suas componentes que alimentam, ordenam e priorizam suas açôes. O importante aqui é salientar que essas atividades seräo realizadas de urna forma ou de outra em qualquer governo: de maneira consciente ou inercial, com documentaçao explicita do relato de sua evoluçào ou em conversas e reuniöes. O que está em jogo em urna avaliacäo estratégica governamental é urna formulaçao geral de expectativas, urna avaliacäo ponderada e formal das oportunidades e riscos estratégicos de um determinado momento da realidade. O projeto de força compreende o processo de tomada de decisäo sobre quais sejam as capacidades combatentes que se deseja ter, isto é, as alternativas organizacionais das forças armadas ao longo do tempo. Depende tanto de um entendimento do estado da arte bélico, isto é, das possibilidades táticas possíveis, quanto das metas políticas a serem atendidas pela força em um determinado horizonte de tempo, isto é, da paz que se deseja e que é necessario respaldar.

O planej amento das açôes militares é a razäo de ser dos Estados-Maiores singulares, e os arranjos que correspondan! à estrutura integrada de comando e planej amento militar servem para compor as forças existentes (ou, mais raramente, projetadas) com as metas políticas pretendidas em cenários de confuto, estabelecendo os programas necessários para a viabilizaçao das açôes militares, aferindo a propriedade dos meios ou a viabilidade dos fins diante de urna dada campanha. O orçamento consolidado de defesa corresponde ao conjunto de todos os gastos relacionados à defesa, capaz de monitorar o processo de dispendio dos recursos no provimento da defesa. Como toda política pública, urna política de defesa arrisca-se a ser tomada por suas atividades-meio e näo pelo seu propósito. A construçào dos dispositivos e procedimentos organizacionais capazes de aferir os resultados concretos, combatentes e políticos, isto é, urna avaliacäo material, é urna tarefa importante, complexa, desafiante e dispendiosa, que admite diversas alternativas, mesmo de composiçao de alternativas concorrentes.37

A qualidade da resposta a que se chegue para o desenho e funcionamento do sistema de defesa, e portanto do conteúdo da política de defesa em termos de componentes e atividades, depende da governança das Forças Armadas, capaz de articular de maneira deliberada as componentes e atividades de urna política de defesa, permitindo que o Presidente da República governe as Forças Armadas. Quem governa depende, emprimeiro lugar, de um assessoramento independente, cuja primeira lealdade está com o governo, capaz de apreciar as alternativas técnicas de capacidade, meios e modos das Forças Armadas. Desta forma, quem governa pode decidir quais das alternativas de capacidade melhor aproximam suas preferencias políticas no atendimento das tarefas de defesa e corno melhor usar os saberes e atividades profissionais de forças e agencias que tal capacidade permite ter. Tendo definido tal capacidade, pode gerir o seu uso em diferentes temporalidades, na forma e no rumo que julgue politicamente mais adequados em termos de efeito e custo. Este processo de governança se expressa em diversos regimes de projeto, conformaçao, acompanhamento, controle e governo do sistema de defesa. Estabelece, em particular, o regime de prontidâo e, portanto, de capacidade de resposta dos meios de força para diversos fins considerados plausíveis. A governança sobre as Forças Armadas permite definir o contendo e dirigir as atividades de um sistema de defesa tecnicamente capaz, alinhado com escolhas e prioridades políticas. Desta forma, pode-se chegar à proposta que explicita fins, prefere meios e métodos, e assume os custos de determinadas escolhas, feita pública no documento que um determinado governo enuncia como a sua politica de defesa nacional.

Conclusöes

Um governo pode decidir que quer usar de sua política de defesa para mais do que a defesa do territòrio, a participaçào em missòes internacionais e a garantía da lei e da ordern, que se apontam como sendo as tarefas estruturais concretas das Forças Armadas do Brasil. Um governo pode desdobrar os recursos, efetivos ou meios das Forças Armadas de que dispöe ou pode dispor para realizar urna ampia diversidade de atividades subsidiarias. Pode admitir que as Forças Armadas respondam ou participem de sistemas de vigilancia nacionais, fronteiriços, internacionais, articuladas ou responsáveis por serviços de resposta de diversos tipos. Pode determinar que atendam a certas demandas sociais, de Saude, educaçao ou infraestrutura. Pode considerar que devam ter funçôes diferenciadas de reserva de capacidade. Pode decidir que os meios, recursos ou orçamento de defesa devam incluir ou sirvam para alavancar iniciativas de qualificaçao de pessoal ou de disponibilizaçào de recursos logísticos. Estes podem concorrer para programas industriáis, de desenvolvimento tecnológico ou ter papel em projetos de cooperaçào federativa ou internacional. Tudo isso é possível, pode mesmo ser oportuno ou rentável no cálculo político de um determinado governo em um determinado momento, vindo a fazer parte de sua política de defesa. Afínal, quem governa responde pelo que faz e deixa de fazer no todo como ñas partes do mandato que assume.

Mas o para que se tem Forças Armadas nao pode ser trocado ou deixado de lado no afa da exploracäo de tais oportunidades, porque elas sao adicionáis. Só podem ser consideradas depois que se tenha atendido às tarefas estruturais.

Qualquer política de defesa brasileira digna deste nome expressa urna governança sobre as Forças Armadas e urna proposta de capacidade e uso do sistema de defesa que julga melhor atender, em termos de efeito e custo, às tarefas da defesa do territòrio, da participaçao em açôes internacionais, da garantía da lei e da ordern. As Forças Armadas e só as Forças Armadas podem cumpri-las. Sustentar a capacidade brasileira de dar conta dessas tarefas estruturais ao longo do tempo e a qualquer momento é para que se tem Forças Armadas no Brasil.

Quanto e como as Forças Armadas estâo e säo capazes de ofertar esta capacidade säo os criterios pelos quais se formular, conduzir e avallar urna política de defesa. Säo ainda a medida de sucesso de quem exerça a Presidencia da República no cumprimento desta parte de seu mandato.

Sidebar

Resumo

Forças Armadas para Qué? Para Isso

Responde-se de maneira estrutural à pergunta: para que se tem Forças Armadas no Brasil? Isso leva a um trajeto expositivo que considera os contextos estratégicos e domésticos à luz das determinaçoes constitucionais e dos termos de acordos internacionais que constrangem as alternativas brasileiras de uso de força. Conclui-se que o Brasil tem apenas tres tarefas concretas para suas Forças Armadas: a defesa do territorio, a participaçào em açôes internacionais e a garantía da lei e da ordem, circunscrito em todos os casos ao uso de armamentos convencionais. Responde-se à pergunta de partida afirmando que se tem Forças Armadas para sustentar a capacidade de realizar estas tarefas ao longo do tempo e em qualquer momento. Como e quanto se sustenta tal capacidade sao os criterios essenciais para a formulaçao, conduçao e avaliaçao da política de defesa do Brasil.

Palavras-chave: Forças Armadas - Defesa Nacional - Segurança Pública - Estudos Estratégicos

Abstract

Armed Forces...For What? For This

This article offers a structural answer to the question: what are Brazil's armed forces for? This leads to the appreciation of Brazil's strategic and domestic contexts of the use of armed force. It considers the constitutional imperatives and the terms of international agreements that curtail Brazilian alternatives. It argues that Brazil has only three concrete tasks for its armed forces: the defense of its territory, the participation in international missions, and the guarantee of law and order, being constrained further to the use of conventional weapons. It answers the question it began with as follows: Brazil's armed forces exist to sustain the capacity of carrying out mese tasks over time and at any time. It concludes that how and how well a Brazilian defense policy sustains this capacity are the paramount criteria for its conception, management and evaluation.

Keywords: Armed Forces - National Defense - Public Security - Strategic Studies

Footnote

* Artigo recebido em 16 de nayembro de 2010 e aceito eara oublicacZo em 13 de dezembro de 2010.

Footnote

Motas

1 O título homenageia e o pròprio artigo segue adiante a partir das consideraçôes de Ferreira (1984, 1986a, 1986b, 1988, 1990). Aqui se dà um passo atrás para melhor saltar adiante.

2 E forçoso reconhecer que o momento dos "estudos de defesa" no Brasil ainda apresenta algumas das características de um campo em seus inicios. Tem-se um determinado acervo de obras, algumas de acesso mais fácil que outras. Há autores mais persistentes que outros. No breve período de existencia do Comité de Defesa do CNPq, pode-se ter evidencia da disponibilidade de pesquisadores interessados em trabalhar no tema, mas também de sua fragilidade diante de conflitos interdisciplinares. Se aceita como pràtica urna postura de sucessivo desbravamento, mesmo de amadorismo. Admite-se urna baixa apreciacäo do que já se produziu no Brasil, o que leva a um retrabalho que deixa de apreciar o que se poderia encontrar em textos anteriores. Essa tolerancia empana o diálogo de que o avanço do saber depende, desestimula a que se emprestem a amplitude e a densidade que nascem do estudo.

Com isso em mente, é importante anotar, de partida, que este artigo nao é um desbravamento, mas urna fala a mais em urna conversa queja entra, em sua forma contemporánea, em seu primeiro quarto de século. Assim, é oportuno explicitar alguns dos textos que contextualizam esta contribuicäo. Nao se tem a ambiçào de urna listagem exaustiva, de que esta seja urna bibliografia do tema de estudos de defesa no Brasil ou mesmo da destinaçào das Forças Armadas. Ainda assim, diante déla, se aponta para o que urna ou a outra podem e se convida a que venham a ser feitas e anotadas. Com esses limites, as referencias que se comentam sumariamente abaixo servem para assinalar urna determinada consciência do campo e propor o que poderia ser a medida de urna familiaridade desejável.

Um texto que pode servir como ponto de partida é o de Dagnino e Flores (1985), que de diversas maneiras segue apontando para um dos centros da discussäo brasileira diante da necessidade de ter força, da possibilidade de ter que se usar da força e da oportunidade de que a criaçào ou posse desta força contribua para o desenvolvimento nacional.

Muito da discussäo ao final do periodo de autoritarismo militar e nos primeiros anos da redemocratizaçào dizia respeito ao arranjo, ou ao dispositivo, que as Forças Armadas teriam que compor para produzir segurança e defesa. Esta foi urna produçào pautada por urna diversidade de preocupaçôes:

* buscando os contextos da literatura de estudos ou da conjuntura, como nos textos colecionados em Amt (1985);

* atentando para finalidades, como Coelho (1987);

* preocupando-se com a dinámica civil-militar, como os textos constantes em Oliveira et al. (1987);

* sensível ao transiente da democratizaçâo, como Barros (1988);

* expressando a perspectiva da percepçào externa do Brasil, como Brigagào e Proença Júnior (1988);

* lidando com a ideia de urna crise existencial das Forças Armadas, como Vidigal (1989);

* encontrando na profïssionalizaçào a via da democratizaçào e da atualizaçào, como Santos (1991);

* buscando um recorte capaz de articular defesa e democracia, como Flores (1992);

* tentando estabelecer contornos conceituais de um processo político, como Costa (1994).

A relaçào entre necessidade, possibilidade e oportunidade das decisôes de defesa em urna democracia brasileña pauta muitos dos artigo s colecionados em Proença Júnior (1994).

Em um esforço mais encadeado, Proença Júnior e Diniz (1995) estabelecem termos que situam, dos mesmos autores, Proença Júnior e Diniz (1996). Nessa mesma vertente de estudo, ainda estes autores däo o tratamento mais abrangente dos termos pelos quais se enquadrar a questäo em Proença Júnior e Diniz (1998). Nestes textos, os autores declinam, deliberadamente, de expressar urna proposta de política de defesa para o Brasil e, portante, de responder diretamente a para que o Brasil teria Forças Armadas.

Consideraçôes rumo ao que se deveria ter em tal política incluem Pereira (1996), Fujita (1998) e Menezes (1998).

A estes se somam algumas obras que buscam dar contexto e substancia aos termos de tal política, ou ainda aos elementos que a configuram ou instrumentalizam:

* apontando para posturas gérais de desenlio, como Santos (1997);

* expressando preocupaçôes quanto à qualificaçao do debate, como Pereira (1998);

* apresentado elementos teóricos, como Proença Júnior et al. (1999);

* apreciando transiçôes democráticas, como D'Araújo e Castro (2000);

* apondo termos pragmáticos, como Flores (2002);

* ou ainda políticos como Quintäo et al. (2002).

Rebelo e Fernandes (2002) exemplificam, ñas falas que colecionam, a dificuldade de se produzir urna política de defesa íntegra e abrangente pela justaposiçào de perspectivas e contribuiçôes políticas, militares, sociais, económicas e culturáis.

Outro exemplo é Almeida (2007), em que se revelam as dificuldades e os limites de urna abordagem por força singular.

Um esforço continuado é o de Brigagäo e Proença Júnior (2002b), que ambiciona estabelecer um ponto de apoio para estudos posteriores ao rever a situaçào até o inicio do século XXI. A isso se acrescentam as coletâneas destes autores, que abrigam urna diversidade substancial de contribuiçôes: Brigagäo e Proença Júnior (2002a, 2004, 2005, 2006).

3 O presente artigo segue o rumo sugerido por Proença Júnior e Duarte (2007), do qual empresta a epigrafe.

4 Ver, por exemplo, Castro Santos (2004) e Proença Junior e Diniz (2008).

5 Decreto n° 6703, de 18/12/2008, que aprova a Estrategia Nacional de Defesa (BRASIL, 2008). Para um primeiro olhar, ver a matèria de blog de Almeida (2009).

6 Urna interpretaçao alternativa das causas que levaram a este artigo seria que esta dificuldade refletiria urna fragilidade institucional intrínseca, ao invés de ser apenas o resultado de contextos. Esta fragilidade poderia decorrer do estado das relaçôes civis-militares, como argumentam Oliveira (1998), Oliveira e Soares (2000) e Mathias et al. (2008). Poderia resultar de problemas estruturais no pròprio desenho do Ministerio da Defesa, como sugerem Fuccille (2003), Oliveira (2005) ou Zaverucha (2005). Poderia, ainda, ser decorrente de falha organizacional no pròprio Estado, como registram Fuccille (2006) ou Pieranti et al. (2007).

7 Urna excelente síntese do processo que produz este resultado e urna viva exposiçào de suas consequências e responsabilidades podem ser encontradas em Pereira (2004). Os textos dos Encontros de Itaipava sobre Segurança e Defesa organizados pelo Ministerio da Defesa em 2003 e 2004 compôem a Coleçâo Pensamento Brasileiro sobre Segurança e Defesa. Esta corresponde a um dos acervos mais focados de textos sobre o tema, disponível em: <http://www.defesa.gov.br/ encontros/index.php>, acesso em: 13 jun. 2005. Ver ainda, para perspectivas adicionáis deste processo, Proença Júnior (2004), que articula o problema do contexto com ênfase na situaçào global, e Miyamoto (2004), que propöe urna limpeza de terreno de ambiçào conceitual.

8 Para um panorama histórico que analisa o contexto e resultado das iniciativas brasileñas diante da questäo da defesa e segurança atento às perspectivas militares e diplomáticas, ver Proença Júnior e Diniz (2008).

9 Para urna análise que olha o Brasil com olhos latino -americanos e expressa, embora näo desta forma, o mesmo resultado essencial, ver Bustamante (1993). Ver também Costa (1996), Bittencourt (2003) e Soares (2004).

10 A intensidade dos esforços na guerra - e, portante, no preparo, aguardo ou ambiçào de evitar a guerra, ou seja, a politica de defesa de tempo de paz - depende de quanto os oponentes valorem o que está em jogo. Isso tende a ser esquecido pelo impositivo chauvinista de que qualquer questâo que se diga nacional é sempre vital, justificando esforços tetáis. Este impositivo exige urna adesäo automática e completa, como se o alinhamento acritico a quem se apresenta vestido nas dobras da bandeira fosse o shibolet do patriotismo. Urna análise mais cuidadosa reconhece que o quanto se valora urna questào depende de um cálculo político por um determinado governo diante de urna determinada situaçào, em um determinado contexto. Veja-se, para urna apreciaçào culturalmente atenta, Booth (1 979). Urna súmula do problema estratégico encontra-se em Gray (1 999).

11 Urna perspectiva da consciência de parte a parte de tal dinámica pode ser encontrada em Burns (1 996), Hirst (2004), Vidigal (2004) e Vizentini (2004). Ver ainda Amorim (2004) e Barros (1 986).

12 Esta perspectiva corresponde a um simples desdobramento do "poder parador da agua", de Mearsheimer (2003).

13 Note-se que isso ofereceria urna explicaçào para o desapontamento da perspectiva de que as mudanças das últimas décadas tivessem que produzir urna mudança substancial no relacionamento, e no posicionamento de segurança e defesa, dos países sul -americanos (que extrapola o objeto do texto destes autores). A questào é propriamente de enfoque, ou seja, o entendimento geral de que mudancas globais influenciassem alternativas regionais é em si mesmo potencialmente correto. Mas, por um lado, em termos de alianças, a facilidade dos relacionamentos diplomáticos e comerciáis na regiào decorre diretamente da certeza de que estes nao representam urna alteraçào ameaçadora de poder nem para quem deles participa, nem para os EUA. Por outro lado, a regiào, nos termos estratégicos de Mearsheimer (2003), é o Hemisferio Ocidental, e näo a América do Sul, ou a América Latina, ou o Cone Sul, ou mesmo, mais raramente, expressào de urna determinada ambiçào política, o (Hemisferio) "Sul". Ver a proposta assumidamente ensaística de Buzan e W sever (2003). Para algumas discussòes que lidam, direta ou indiretamente, com as consequências de tal resultado, ver Miyamoto (2000, 2002), Souto Maior (2001), Herz (2002), Marques (2003), Oliveira (2004) e Pagliai (2006).

14 Veja-se a incisiva candura de Koskenniemi (2004). Ver, por exemplo, Taylor (1980) ou Parsons (1999).

15 Estes entendimentos sao fortemente conjunturais, e se beneficiam da consideraçào dos termos de tal conjuntura, como, por exemplo, em Diniz (2006).

16 Este é o principal resultado de Proença Júnior e Diniz (2008, p. 319-320).

17 Ver Proença Júnior e Diniz (2008), para a discussäo do debate e iniciativas brasileñas da virada dos séculos ?G? para XX; Pereira (2004), para o diagnóstico da confusäo entre os papéis, instrumentos e gramática do diplomata e do soldado. Um juízo empírico provocativo e oportuno é o feito por Franko (1 994).

18 Para urna apreciaçào de como esta situaçào se expressa em urna relutância discursiva quanto à especificidade das tarefas concretas em que o Brasil consideraría o uso da força, desdobrando seus efeitos para percepçào política externa do Brasil, ver Valladäo (2002). Ver ainda Rocha (2003). Mesmo quando se propôe um dever-ser de aproveitamento de possibilidades, ainda nao se tem o que seja a destinaçào concreta: Cavagnari Filho (1 984), Sennes (1 998), Costa (1 999) ou Oliveira e Onuki (2000) e Guimaràes (2004). Ver ainda Alsina Júnior (2003).

19 Como se tem no artigo 1 42 da Constituiçào Federal: "As Forças Armadas, constituidas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, säo instituiçôes nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Patria, à garantía dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordern." O artigo 84 estabelece, em seu inciso XIII, que cabe privativamente ao Presidente da República exercer o comando supremo das Forças Armadas. A Lei Complementar 97/1999 (modificada pela Lei Complementar 1 17/2004) esclarece que compete aínda ao Presidente da República a determinacao do emprego das Forças Armadas em tarefas de Garantía da Lei e da Ordern (GLO), por iniciativa pròpria ou em resposta à demanda dos demais poderes. Clarifica diversas das atividades, responsabilidades e poderes delegados das Forças Armadas. Agradeço, neste tópico, os comentarios e sugestôes de Paulo M. Franco.

20 O que seja o papel doméstico das Forças Armadas admite variedade, o que pode vir a confundir o debate, especialmente o debate académico. Nos EUA, objeto explícito ou implícito de muito da literatura, o posse comitatus proíbe o seu uso para o policiamento doméstico ou para o respaldo da lei civil. Para urna síntese, ver Doyle (2000). Aqui se tem um exemplo insuspeito da cautela de Marshall McLuhan: a mi dia é a mensagem. 0 convivio com as expectativas dos EUA - por exemplo, nos filmes e séries de TV tanto quanto na literatura académica - induz a um entendimento equivocado da propriedade do papel doméstico das Forças Armadas no Brasil.

21 Para urna discussäo mais detalhada, ver Proença Junior e Duarte (2003a), Pereira (2004), Viegas Filho (2004), Delgado (2004) e Gonçalves (2004). A dificuldade de lidar com a tarefa da garantía dos poderes constitucionais e, portante, da lei e da ordern, näo tem melhor exemplo do que o texto dessas propostas de política de defesa de 1 996 e 2005 - um discurso distinto da fala dos comandantes de forças singulares, por exemplo, na Mesa 3 em Rebelo e Fernandes (2002). Isso parece refletir urna relutância em assumir a perspectiva e estabelecer os criterios e requisitos pelos quais "chamar os militares". Ver Muniz (2007).

22 Para urna revisäo sintética da considerável literatura do relacionamento civil-militar no Brasil, com atençào para seus desdobramentos em termos da capacidade brasileira de lidar com a questäo de segurança e defesa, ver Brigagäo (2007).

23 O que é o uso do Conselho da República e do Conselho de Defesa Nacional (artigos 89, 90 e 91 da Constituiçao) desde 1988 parece ter ficado aquém das expectativas constituintes de seu papel como instancias de discussäo e mesmo de acompanhamento das atividades nacionais, ou, ainda, como formas de governança (em termos gérais no caso do inciso II do artigo 89, mas explícitamente no inciso IV do § Io do artigo 91). Em termos do assessoramento cotidiano e do apoio à tomada de decisäo, o Gabinete de Segurança Institucional (antiga Casa Militar) pode ter se tornado defacto o órgào principal de consulta e mesmo o vínculo de comando do Presidente, em oposiçao à situaçao de jure do Conselho Militar de Defesa e do ministro da Defesa (nos termos do artigo 2° da LC 97/99) e ainda do que seja o papel do Estado-Maior de Defesa.

24 Ver, por exemplo, Brasil (2009). Ver ainda, para diversas perspectivas sobre a espinhosa questäo do que justifica, ou justificaría, que a defesa seja o terceiro orçamento da Uniäo e como ele seria ou deveria ser gasto, Pederiva (2004), Machado (2005), Rosière (2005), Leonel (2005). Beneficio-me, nesse aspecto em particular, do traballio de mestrado de Vitélio Brustolin no Programa de Políticas Públicas, Estrategia e Desenvolvimento do Instituto de Economia da UFRJ.

25 Ver, por exemplo, a presença de atividades subsidiarias nos "destaques" de Brasil (2009). Ver ainda Silva (2005), Silveira (2004), Alves (2005) e Velloso (2005).

26 Ver, para urna discussäo detalhada da forma e alguns dos efeitos desta lacuna, Brigagào e Proença Júnior (2007). Ver ainda Pereira (1998), Ferreira (2004), Jaguaribe (2004), Rebelo (2004), Costa (2004). Para urna perspectiva que busca materializar alternativas fiscais como suporte a tais ambiçôes, ver Crivela (2005). Para a discussäo tecnològica e industriai, que figura proeminentemente neste aspecto da questào, ver os textos colecionados em Proença Júnior (1993a), que permitem formular um juízo sobre a tentativa brasileña de autonomia em armamentos e tecnologia bélica. Um esforço de articular hipóteses de emprego com demandas industriáis e tecnológicas se encontra em Cruz (2003). Para um registro mais atual desta questào, ver ainda: Amarai (2004), Amarante (2004), Fernandes (2004), Sardenberg (2004), Silva (2004), Alves (2004) e Dagnino (2004, 2009).

27 Coerentemente com o preceito constitucional que afirma o uso pacífico da tecnologia atòmica ou nuclear (artigo 21, item XXIII, (a)), o Brasil subscreve a diversos tratados pelos quais renuncia à posse ou o uso de armamentos nucleares, químicos e biológicos. Desta forma, anuncia que nao possui nem farà uso de armamentos de destruiçào de massa. Além disso, subscreve ainda a outras convençôes, como as que banem a posse ou o uso de armamentos desuníanos ou minas terrestres antipessoais. Essas decisöes conformam os armamentos e alternativas táticas que o Brasil enuncia como sendo os que considera em sua açào que corresponden!, estritamente, porque nascem mesmo de convençôes, à "guerra convencional". Ver, neste particular, Herz (2004).

28 A Constituiçào enuncia em seu preámbulo que o Brasil se compromete, ñas ordens interna e internacional, com a soluçào pacífica das controversias e o reafirma em seu artigo 4o nos principios fundamentáis que regem as suas relaçôes internacionais (especificamente, os incisos III, IV e VIH). Isso configura um determinado perfil, que se traduz na perspectiva de que o Brasil só contempla o uso da capacidade combatente de suas Forças Armadas em assuntos internacionais em duas circunstancias: (i) na de fesa de sua integridade territorial e independencia ou (ii) por força de compromissos internacionais. Isso excluí o uso de força pelo Brasil para coagir outros Estados ou na defesa de pessoas, propriedades, ou contratos no territorio de outros Estados - proibindo a projeçào de poder como tarefa concreta para suas Forças Armadas nessas circunstancias. O Brasil poderia usar de força onde nao detém e nao pretende deter soberanía, desde que seja onde outro Estado nao possua soberanía: a Zona Económica Exclusiva e sua extensäo, por exemplo. Pode-se ter situaçôes neses espaços em que esperar pelo que seja a decisäo nascida do direito internacional pode näo ser aceitável nem mesmo para o Brasil, admitindo que se considere o uso de força. Isso depende do que seja a decisäo do governo diante de urna situaçào, em um determinado contexto.

29 Tentar fazer com que os efeitos políticos da força - coagir compel), inibir (dissuadir, deter), defender ou reverter um ato de força - correspondan! a um gradiente de capacidade combatente, em que um tanto de força adicional explica que se produza um efeito político adicional constituí um erro. A mesma capacidade pode produzir diferentes efeitos em funçào do contexto. Ver Schelling (1967), Mearsheimer (1985), Freedman (2004) e Paul et al. (2009).

30 Esta é urna questäo que depende de urna determinada competencia diante da questäo bélica, que decorre das atividades de "militares politicamente sensíveis" e "civis militarmente alertas", como argumenta Betts (1997). Ver, para um exemplo, Ávila et al. (2009). Para urna apreciaçao de como esta dinámica pode ter lugar, ver Proença Júnior e Duarte (2007) e, em particular, Proença Júnior e Duarte (2003b), em que consideram urna tarefa que, se argumenta aquí, nao pertence ao rol das tarefas concretas diante das Forças Armadas do Brasil: a projeçào de poder, no caso, pelas forças armadas dos EUA.

31 Ver Organizacäo das Naçoes Unidas (2008), especialmente capítulos 4 a 6, e a discussäo de forças pré-designadas que se encontra em: <http://www.un.org/ Depts/dpko/milad/fgs2/unsas_files/sba.htm>. Atente-se que estes sao documentos procedimentais, apesar de serem apresentados como documentos de topo ("capstones"). Resultam de um esforço substancial de redaçào em prol de um texto capaz de orientar os passos de urna missäo de paz genérica, diante de diferentes circunstancias, independentemente do que sejam o contexto ou sua finalidade específica (BRASIL, 1998). Para um histórico da participaçào brasileira, ver Cardoso (1998), Fontoura (1999), Brigagào e Proença Júnior (2002b) e Aguilar (2005). Para urna apreciaçao da Missäo no Haití, ver Diniz (2004).

32 Ainda que hoje seja visto como obsoleto ou, mais precisamente, näo mais corresponda ao entendimento adotado pela ONU, há urna integridade analítica útil e grande franqueza política quanto a alternativas de meios para determinados fins em Boutros-Ghali (1992, 1994). Ver Fetherston (1994), que oferece urna perspectiva oportuna do Agenda para a paz. Esta pode seguir sendo a melhor expressäo política da natureza e possibilidades das missôes de paz. Ver ainda, para elementos empíricos e críticos, Morrison et al. (1997), Oakley et al. (1998), Fishel (1998) e Fishel e Manwaring (2008).

33 Neste sentido, a ambiçào do Relatório Brahimi, de 2000, é a de urna obediencia na realidade à imagem retórica de que o que a ONU faz pela paz é feito exclusivamente por meios "pacíficos"; expressa um dever-ser contrafactual para efeito diplomático, afirmando a perspectiva de que a ONU nunca "trava guerras", o que nega, de fato, a sua pròpria origem histórica e os termos que justificam a sua existencia. Disponível em: <http://www.un.org/peace/reports/peace_operations/>. Acesso em: 8 fev. 2012. Ver ainda seus documentos de desdobramento, notadamente Anan (2001), Proença Junior (2003a, 2003b).

34 Aparentemente so se dispôe de Proença Júnior e Muniz (2006) para urna apreciaçào académica das grèves policiais no Brasil. Ver ainda, dos mesmos autores, Muniz e Proença Junior (2007).

35 O papel da Força Nacional de Segurança Pública em relaçào as Forças Armadas em situaçôes em que se tenham arranjos pactuados de natureza federativa, sem que se acione a Lei Complementar 97/1999 ou se tenha urna intervençào federal (artigos 34-36 da Constituiçào) ou os estados de defesa e de sitio (artigos 136-141), ainda aguarda estudo.

36 Ver o clàssico Enthoven e Smith (1971). Ver ainda Ball (1977) - onde, apesar do objeto estreito e circunstancial, se discute, com rara propriedade, que a apreciaçào de cada aquisiçào ou decisäo de defesa depende de sua insercäo em um projeto alinhado com metas políticas, finalidades estratégicas e possibilidades logísticas de um sistema de defesa que busque resultados em um determinado contexto. Urna forma de perceber o problema de maneira relativamente mais próxima ao que pode ser o caso brasileño está em Kaufmann (1992). Para um panorama que pode servir para aguçar a sensibilidade, ver o ainda útil Murray e Viotti (1994). Tem- se urna revisào de ferramentas e abordagens em Davis (1994). Ver ainda O'Hanlon (2009). Este é um assunto que ficou de lado na maneira como se conduziu a criaçào e os primeiros passos do Ministerio da Defesa (OLIVEIRA, 2005) e principalmente no encaminhamento do debate de suas atividades (por exemplo, Quintào et al. (2002) ou Viegas Filho (2004)). Com esta observaçào, há alguns elementos que convidam a tal tipo de consideraçào em Proença Júnior e Franco (1989) e em Proença Júnior (1993b).

37 A exposiçào sintetiza Proença Júnior e Diniz (1998), especialmente p. 63-138.

38 O tema capital da governança é desafiante. Corresponde a urna questäo em que se däo passos hesitantes, muitas vezes contraditórios, especialmente no que diz respeito as organizaçôes de fins coercitivos. Um primeiro contato com a natureza mais gérai do problema se encontra em Spinney (1985), embora o autor näo apresente a questäo corno sendo de ... näo estava em voga, entào. Mas já se nomeia a ... (2006). Urna tentativa de articulacäo conceìtual coin a pratica uè governo, no campo da segurança pública, que pode seryfr como convite para urna consideracäo de sua aplicabilidade à defesa nacional, está em Proença Júnior et al. (2009), cuja versäo integral, sem cortes, se etáontra disponível em: <http://\\a\av.forumseguranca.org.br/institucional/wp-content/uploads/2009/09/artigo-govemanca-policial-integral.pdf>. Acesso em: 8 fev. 2012.

39 Trata-se de lidar com os elementos de complexidade, incerteza e mudança no sistema de defesa. Para um primeiro recorte, centrado no problema do comando e da governança, ver Johnson e Levis (1988), Johnson (1989) e Levis (1994).

40 A prontidào expressa a condiçào de possibilidade para o uso politico da força, exemplificando um atributo sistèmico. Ter urna dada capacidade é um resultado do sistema de defesa que enquadra as Forças Armadas. A prontidào resulta da mùtua influencia entre fins, meios, métodos e custos, que produz um tanto de capacidade em um dado momento, em urna forma e dimensào que se julga ter expectativa razoável de sucesso em um determinado cenário. Ver Betts (1995), Davis (1994), Proença Júnior e Diniz (1998) e O'Hanlon (2009).

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