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RESUMEN

La América Latina vive un periodo de baja inflación comparada con la observada a lo largo de los decenios recientes. Este resultado obedece en gran parte a la implantación de un manejo monetario y fiscal ordenado dirigido a reducir la inflación. Para establecer un compromise de largo plazo con la disciplina macroeconómica y con la estabilidad de precios, una de las decisiones adoptadas por los gobiernos fue la entrega de una mayor autonomía a los bancos centrales de la región. Este documento analiza el status de independencia de la banca central en la Amórica Latina luego de la reforma legal adoptada en los años noventa y destaca sus principales características. Sobre esta base, cuantifica el grado de independencia legal en 17 países, utilizando para ello el índice de Cukierman y otro índice que incorpora criterios que han adquirido relevancia en los anos recientes en la discusión respecte a buenas prácticas en el establecimiento de la autonomía de los bancos centrales. A continuación el documento contrasta el grado de independencia légal de los bancos centrales con el comportamiento de la inflación en los años noventa. Tres son las conclusiones principales que se obtienen en este trabajo: i) la mayoría de los bancos centrales en la América Latina goza hoy de un alto grado de independencia legal; ii) no existe una correlación sólida entre mayor independencia légal y menor inflación, y ni) hay una brecha entre independencia de jure e independencia de facto de los bancos centrales en la América Latina. Utilizando la tasa de rotación de gobernadores de bancos centrales como indicador de independencia efectiva, se encuentra una correlación significativa y sólida respecte al comportamiento de la inflación.

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ABSTRACT

This paper reviews the nature of the independence granted to central banks in Latin America after the reform adopted durign the first half of the 1990s, quantifies the degree of their legal independence, and ascertains if there has been a negative correlation between legal central bank independence and inflation during the 1990s. Three basic conclusions emerge from the analysis. First, most central banks in Latin America enjoy today a high level of political and operational independence from a strictly legal point of view. second, there is no clear correlation between increased legal central bank independence and inflation over the 1990s. And third, there seems to be a gap between de jure and de facto independence of central banks in the region, with the latter beign negatively and significantly correlated with inflaction.

INTRODUCCIÓN

El decenio de los noventa fue un periode de profundos cambios en la legislación de los bancos centrales en muchos países del mundo, incluyendo los de la América Latina. El denominador común de esta reforma en los paises de la región fue el otorgamiento -con mayor o menor intensidad- de independencia o autonomía a los bancos centrales para la elaboración y la ejecución de la política monetaria en la búsqueda de la estabilidad de precios.1 Mediante la reforma légal de la banca central los gobiernos buscaron establecer un compromise institutional que apuntalara el manejo macroeconómico ordenado que se había implantado en la mayoria de los paises de la región luego de mas de dos decenios de alta inflación.

Después de transcurridos alrededor de diez años desde que los primeros países de la región otorgaron autonomia a sus bancos centrales, la inflación ha bajado de manera notoria, aunque todavía es necesario reducirla más hasta alcanzar nivelés internationales y a partir de ahí conservar su estabilidad. Sin embargo, este renovado esfuerzo debe realizarse en medio de un entorno más complejo. Los países de la América Latina están cada vez más incorporados a los mercados internationales de capital, lo que los torna crecientemente vulnérables a la volatilidad propia de estos mercados. Como consecuencia, la región ha caído en récurrentes episodios de inestabilidad financiera que ocasionan presiones al alza en el tipo de cambio y, finalmente, inflación. Además, la reforma institucional de los bancos centrales está todavia en un periode de consolidatión, al tiempo que enfrenta criticas ad versas. También, en medio de la crisis económica que afecta a la región ya por varies años, se han adoptado decisiones politicas que constituyen retrocesos a la autonomía otorgada en años anteriores. Para señalar unos pocos ejemplos, en Colombia la Corte Constitucional impuso en 1999 un máximo a las tasas de interés para los préstamos hipotecarios. En Venezuela el gobierno obligó al banco central a transferir al fisco utilidades contables en 2000 y 2001, y en 2002 enmendó la ley para dar un soporte legal explícito a estas transferencias. En Argentina el gobierno primero modifico la carta orgánica del Banco Central de Argentina por medio de decretos ejecutivos y, luego por la vía legislative, reformó la ley a fin de permitir la financiación del banco central al gobierno. Mientras que en Ecuador el gobierno congelo ampliamente depósitos bancarios durante la crisis financiera de 1999, y transfirió al Ejecutivo la responsabilidad de fijar las tasas de interés para estos depósitos.

Este trabajo tiene un doble propósito. Primero, caracterizar jurídicamente la autonomía actual de los bancos centrales en la América Latina. Y segundo, obtener evidencia empírica de la existencia de una posible correlación entre la inflación alcanzada y los diferentes grados de independencia legal, luego de casi un decenio de la vigencia de la reforma institucional en la mayoría de los países de la América Latina. La segunda de estas tareas implica medir la independencia legal de los bancos centrales, para lo cual se utiliza el conocido índice de Cukierman y, de modo complementario, otro índice que incorpora variaciones a fin de adaptar el original a la naturaleza de las reformas adoptadas en la región, así como para incorporar temas adicionales que han adquirido relevancia en los anos recientes en la discusión respecte a buenas prácticas en la elaboración de la autonomía de la banca central.

Algunas limitaciones a la tarea propuesta se deben señalar. Por una parte, la evaluación de la correlación entre la autonomía de los bancos centrales y la inflación constituye un ejercicio temprano -pues el horizonte de análisis es todavía corto tratándose de una reforma estructural- y, por tanto, sus conclusiones deben ser consideradas de manera preliminar. Por otra, no se pretende con este estudio hacer un análisis completo de la dinámica de la inflación en la América Latina y menos aún de sus determinantes. Ello requeriria referirse también a otras políticas, principalmente, la fiscal, a un conjunto de cambios estructurales aplicados en la región durante fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, a la trayectoria de la inflación externa a la región y al efecto de los ingresos de capital durante la primera parte de los noventa, temas que están más alla del alcance de este estudio. Además, el trabajo no da por aceptado que la independencia legal del banco central sea una condición necesaria o suficiente para derrotar la inflación, pero sí parte del principio de que ella favorece un manejo de política monetaria menos discrecional políticamente y más estable en el largo plazo, todo lo cual fortalece la credibilidad de la política monetaria y en alguna medida contribuye a la estabilidad de precios. En cuanto a la metodología de análisis, la modalidad empleada en este trabajo enfrenta una limitación -que es común a estudios similares- en el sentido de que no siempre la independencia legal de los bancos centrales trae consigo una independencia efectiva. Como consecuencia de lo restrictivo del análisis y de las limitaciones señaladas, no se debe esperar encontrar correlaciones altas entre la independencia legal de los bancos centrales y la inflación en la América Latina.

Aun a pesar de las restricciones señaladas, es relevante la tarea propuesta en este trabajo. Primero, porque no obstante que la reforma de los bancos centrales fue ampliamente adoptada en los países de la región, no ha sido aún discutida lo suficiente y, por tanto, su conocimiento es limitado. Segundo, por cuanto la entrega de autonomia a los bancos centrales está todavía en proceso de consolidación, prueba de ello es que ha sido revertida en varies países, sin que haya habido un anterior análisis profundo del tema. Y, tercero, porque a pesar de que esta reforma es una recomendación generalizada como parte de las buenas políticas dirigidas a abatir la inflación en los países,2 la evidencia empírica acerca de la correlación entre las dos variables en la America Latina es limitada.3

La estructura del documente es la siguiente: en la sección I se revisa la naturaleza de la autonomía asignada a los bancos centrales de la región, principalmente en el marco de Io que el Fondo Monetario Internacional (FMI) considera que son las "prácticas aconsejadas" en el establecimiento de la autonomía de la banca central y en el ejercicio de sus responsabilidades; en la sección II se cuantifica el grado de autonomía legal de los bancos centrales de 17 países de la América Latina utilizando el índice de independencia legal de Cukierman y la versión modificada propuesta en este trabajo. La seccion IH evalua el grado de correlación entre la independencia légal de los bancos centrales y la inflación en los paises de la América Latina. El análisis se completo utilizando de manera alterna un indicador de independencia efectiva de la banca central. Por último, se presenta las conclusiones mas importantes. El documente también incluye como apéndice una descripción comparativa de las principales normas que componen la legislación actual de la banca central en 15 países de la región, excluyendo Ecuador y El Salvador, donde el papel del banco central ha pasado a un lugar secundario luego de instaurada la dolarización formai de esas economías.

I. INDEPENDENCIA DE LA BANCA CENTRAL

La primera parte del decenio de los noventa presentó importantes reformas estructurales en la América Latina, dirigidas a consolidar los esfuerzos de estabilización y a facilitar un crecimiento económico sostenido.4 Un componente importante de dichas reformas fue el fortalecimiento institucional de los bancos centrales por la via de enmiendas a las leyes que los gobiernan y en algunos casos a la Constitución de los países, a fin de dotarlos de autonomia o independencia en el uso de los instrumentes necesarios para combatir la inflación. De ahí en adelante, otros países siguieron el mismo camino. Los paises que fortalecieron la autonomía de sus bancos centrales son Chile (1989), El Salvador (1991), Argentina (1992), Colombia (1992), Ecuador (1992 y 1998), Nicaragua (1992 y 1999), Venezuela (1992 y 2001), México (1993), Peru (1993), Bolivia (1995), Costa Rica (1995), Uruguay (1995), Paraguay (1995), Honduras (1996) y Guatemala (2001).

CUADRO 1. Prácticas aconsejadas para la autonomía de la banca central

El tipo de reforma adoptada en la mayoría de los países tiene sus raíces teóricas en el modelo de delegación propuesto por Rogoff (1985), en el que se delega a un "banquero central conservador" la responsabilidad de resolver el problema del "sesgo inflacionario" que suelen tener los países.5 Posteriormente, algunos bancos centrales de la región -primero Chile, y luego Brasil, Colombia y Méxicohan combinado la reforma institucional con la definicion de metas de inflacion y rendición de cuentas, aunque sin establecer un mecanismo de penalización que sancione el incumplimiento de la meta anunciada, al estilo de la propuesta de Persson y Tabellini (1993).6

1. Prácticas aconsejadas para la independencia de la banca central

Los principales componentes de la reforma de la banca central pueden conjuntarse en cinco grandes grupos: i) la definición de un objetivo prioritario para el cumplimiento de sus funciones; ii) el establecimiento de independencia política para el ejercicio de la politica monetaria; iii) el otorgamiento de independencia económica; iv) el establecimiento de autonomía financiera, y v) la rendición de cuentas ante la sociedad como contraparte de la autonomía otorgada. Un recuento amplio de lo que podrían considerarse las prácticas aconsejadas (best practices) de esta reforma se encuentra en Lybek (1998). El cuadro 1 ofrece una version resumida de estas recomendaciones, clasificadas en términos de los cinco criterios identificados. A continuación se argumenta respecto a la bondad de estas recomendaciones.

i ) Es aconsejable que el banco central tenga conio objetivo prioritario conservar la estabilidad de precios en la economía, o alguna modalidad de resolución de conflictos en favor de este objetivo en caso de que existan múltiples objetivos. Tener un objetivo único o prioritario facilita la definición de metas de política, su seguimiento y la rendición de cuentas y, por tanto, fortalece la transparencia, la credibilidad y la eficiencia de la politica monetaria.

ii) La autonomía política tiene relación directa con la independencia del directorio del banco central con respecte al gobierno -y del sector privado-, a fin de que la autoridad monetaria tenga el respaldo jurídico necesario para cumplir con el mandate legal que se le ha asignado. De esta manera se evitan conflictos de intereses en la toma de decisiones, por ejemplo, en relación con la política de lasas de interés. Los miembros del directorio del banco central deben ser preferentemente designados en un doble proceso, es decir, el gobierno debe nominar-designar y el Congreso nombrar-confirmar a dichos directores, para desvincular su periode de funciones con aquel de la autoridad que los designó o nombre. Con el mismo propósito, es muy importante que las causas para la remoción de los directores del banco central estén estrictamente tipificadas en la ley, y su pedido debería ser adecuadamente sustentado por el Ejecutivo según normas de respeto al debido proceso. La decisión de dicha remoción no debe estar en el ámbito exclusive del Ejecutivo sino que debe ser sancionada por alguno de los otros dos poderes del Estado.

iii) Autonomía económica, entendida como independencia de instrumentes, en el sentido de que el banco central debe definir y ejecutar la política de tasas de interés y, en general, debe tener libertad para utiHzar los instrumentes monetarios que le permitan alcanzar la meta de inflación, sin interferencia del poder Ejecutivo. Es menos aconsejable otorgar al banco central autonomía de objetivos, es decir fijación por si solo de la meta de inflación, sino que ésta debería ser negociada con el gobierno, a fin de evitar que sea el banco central el que defina unilateralmente la compensación (trade-off) entre inflación y desempleo, tema que se considéra que cae dentro del ámbito de le político y, por tanto, de la decisión del gobierno. La autonomía económica se debe asentar, además, en la prohibición -o en la severa limitación- legal a la concesión de crédite del banco central al gobierno, considerada la causa recurrente de los procesos inflacionarios. De esta manera, se elimina una fuente importante de fnanciación del déficit fiscal y, finalmente, se promueve un mayor ordenamiento de las finanzas públicas. La aplicación de la política cambiaria debe ser responsabilidad del banco central, aunque en la elección del régimen de cambios puede participar el gobierno. En caso de que surgiera un conflicto entre las partes, la ley debe establecer los mécanismes de resolución. La interferencia del gobierno en la conducción de la política cambiaria puede en un momento convertirse en una limitación a la independencia operativa del banco central, dada la influencia de la política cambiaria en el manejo monetario y, por tanto, desconfianza en el mercado.

iv) La independencia financiera implica que el banco central tenga de manera légal garantizado mantener su solvencia por parte del gobierno. Como contraparte, el banco central debe transferir al Estado las utilidades anuales que genere una vez que las reservas de ley estén provistas de manera adecuada. La autonomía financiera tiene su fundamento en que las pérdidas provenientes del ejercicio de la política monetaria son consecuencia de la falta de ajuste fiscal congruente con la meta de inflación propuesta. Por tanto, dicha autonomía le permite al banco central, por ejemplo, realizar sin restricciones las operaciones de mercado abierto en el monto que sea necesario para alcanzar la meta de inflación que se persigue, sin temor al costo y a la generación de posibles pérdidas que deterioren su posición patrimonial. Además, el banco central debe abstenerse de realizar operaciones cuasi fiscales, pues éstas tienden a dificultar la consecución de las metas monetarias y, por lo general, debilitan su posición financiera. La autonomía financiera del banco central y la transparencia en su relación financiera con el Estado facilitan también la rendición de cuentas ante la sociedad.

v) La rendición de cuentas es la otra cara de la moneda de la autonomia entregada al banco central en una sociedad democrática. La tendencia moderna apunta a que los bancos centrales deban presentar de manera abierta ante los poderes Ejecutivo y Législative y, en general, ante la sociedad, un informe del cumplimiento de las responsabilidades asignadas y, en particular, del cumplimiento de la meta de inflación anunciada en el periodo pertinente, incluyendo las acciones y decisiones adoptadas por el banco central para cumplir con dicha meta. También es aconsejable publicar las actas de las reuniones del directorio del banco central luego de un cierto periodo de realizadas. Además, se demanda del banco central la publicación de sus estados financieros según normas de contabilidad aceptadas internacionalmente, y auditados por una empresa independiente al nienos una vez al año. Con mayor frecuencia se debe publicar versiones resumidas de esta informacion, acompañadas de notas explicativas en relación con las partidas mas importantes, inclusive los gastos administrativos y de personal. La preocupación por la rendición de cuentas y la transparencia de los bancos centrales está hoy en la agenda de la comunidad financiera internacional, como parte de las iniciativas para prévenir crisis financieras sistémicas en los países, cuyos efectos en los años recientes trascendieron las fronteras de los países y en algunos casos afectaron de manera adversa la economía global.7

2. Su aplicación en la América Latina

La autonomía a la banca central fue implantada en la América Latina con diferentes matices durante los años noventa. A continuación se analiza las principales características de la legislación monetaria en los países de la región sobre la base del análisis de las leyes orgánicas de bancos centrales y de las constituciones de los paises en sus aspectos pertinentes. Un panorama resumido de esta legislación en 15 países se presenta en el apéndice 1, que incluye Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela, en donde se adoptó esta reforma institucional en los años noventa.8 A modo de referencia, también se incluye la República Dominicana y Rrasil, en donde por ahora no se ha adoptado esta reforma de manera amplia, aunque en este último país se han expedido en años recientes decretos ejecutivos -pero sin modificar la ley del banco central- con el fin de fortalecer la institucionalidad de la política monetaria. Ecuador y El Salvador fueron excluidos por cuanto, aunque ambos países reformaron la ley del banco central en los años noventa, hoy han adoptado al dólar en sustitución de la moneda local y, por tanto, han dejado de realizar políticas monetarias.

A la luz de esta información se comprueba en primer lugar que la mayoría de los países incorporó la estabilidad de la moneda como el objetivo prioritario del banco central. Sin embargo, hay países como Uruguay y Paraguay en donde al banco central se le ha asignado de manera simultánea la responsabilidad de velar por la estabilidad del sistema iínanciero, o como en Guatemala (a nivel de la Constitución) donde el banco central debe además velar por el desarrollo económico ordenado del pais. En estos casos la multiplicidad de objetivos podría conducir al banco central en algún momento a un conflicto de políticas en la medida que no se establece jerarquía entre esos objetivos. En los países en que no se ha adoptado aún la reforma a la ley del banco central se mantiene aún una asignación múltiple de objetivos al banco central, que incluye el progreso económico y social del pais (Brasil) y el desarrollo ordenado de la economía (República Dominicana).

Los bancos centrales en la América Latina han ganado independencia política con la reforma implantada en la medida en que sus directories tienen hoy en su mayoría una conformación que los desvincula del gobierno y del sector privado.9 El término de sus funciones, que en varies países trasciende el periode constitucional, ha contribuido también a este proposito. En la perspectiva de reducir la vinculación de los organos de gobierno del banco central con el Ejecutivo, el nombramiento de sus miembros se realiza con la participacion del Legislative.10 Además, se elimino en la mayoría de los casos la manera tradicional de remocion de los directores del banco central a cargo del Presidente de la Republica, y se la sustituyo por un procedimiento en el que es el Legislative o el Judicial el que dictamina tal remocion, por lo general con el voto de una mayoria calificada, y de acuerdo con causas tipificadas en la ley. Aunque menos importante, en Honduras la autonomia del banco central puede verse disminuida en la medida en que estan habilitados para ser directores del banco central quienes tienen intereses societarios (sin limite) en instituciones financieras. Lo niismo ocurre en Peru, pues aunque se establece un limite de hasta 5% del capital de un banco, el monto permitido es todavia significative nominalmente.

El avance es general en cuanto a la independencia economica u operativa del banco central, que incluye la prohibicion o la severa limitacion a la financiacion del déficit fiscal por parte del banco central. Es general el reconocimiento legal de que el ejercicio de la politica monetaria y el manejo de las tasas de interés es facultad de los bancos centrales,11 en tanto que la prohibicion de monetizar el deficit fiscal es expresa, y tiene en muchos casos un status constitucional, incluse en un pais como Brasil que no ha realizado aun una amplia reforma institucional, o como Guatemala que solo en 2001 reformé su ley del banco central.12 Sin embargo, en algunos paises como Bolivia, Costa Rica, Honduras, Mexico, Nicaragua, Paraguay y Uruguay la financiacion al gobierno para cubrir necesidades temporales de liquidez esta permitido, aunque en cantidades limitadas y por un periodo corto. A su vez, la politica cambiaria suele ser responsabilidad del banco central en la mayoria de paises. Como excepcion, en Venezuela el gobierno comparte esta responsabilidad con el banco central, y en Mexico las decisiones de politica cambiaria se realizan por medio de la comisién de cambios, con la aprobacion de al menos uno de los delegados de la secretaria de Hacienda.13

Un aspecto soslayado en el anâlisis de independencia economica de los bancos centrales es el alcance de sus funciones como prestamista de ultimo término al sistema financiero. Si embargo, el tema es importante, en la medida que la monetizacion de las crisis bancarias, a consecuencia de normas excesivamente discrecionales y hasta permisivas para la entrega de crédito -abundante y hasta sin limites- a la banca, constituye una manera de dar crédito al gobierno y, por tanto, va contra la autonomia economica entregada a los bancos centrales y en detrimento del objetivo de preservar la estabilidad de precios. La racionalidad de esta afirmacion esta asociada al planteamiento de que los costos de las crisis bancarias, en Io que al Estado se refiere, deben ser asumidos por el fisco y no por el banco central. La vulnerabilidad del ordenamiento monetario crece conforme aumenta la vinculacion de los bancos centrales en el enfrentamiento de crisis financieras mediante el uso de recursos de emision, a fin de facilitar los procesos de reestructuracion bancaria. A la luz de la Iegislacion vigente durante los anos noventa, de los paises de la région, principalmente Argentina y Peru establecieron limites al papel del banco central como prestamista de ultimo término y no permitieron la participacion del banco central en la reestructuracion bancaria.14 La reforma recién adoptada en Guatemala y en Venezuela restringe de modo drâstico esta financiacion.

Menor avance se observa en Io que se refiere a la autonomia financiera de los bancos centrales en la America Latina. Solo en Colombia, Nicaragua, Peru y, recientemente, en Guatemala la autonomia financiera de la banca central esta consagrada en la ley, definiendo a la autonomia financiera como la obligacion del gobierno de mantener la integridad del capital del banco central.15 En el resto de los paises el banco central no tiene asegurado su capital por parte del gobierno. La reforma a la ley del Banco Central de Venezuela (BCV) aprobada en 2002 debe senalarse, pues obliga al BCV a transferir al gobierno todo tipo de utilidades -luego de acumular reservas de ley hasta un limite- inclusive las de naturaleza contable, pero al mismo tiempo compromete al gobierno a mantener el capital del BCV. Hay otros casos en los que el banco central acumula perdidas como consecuencia de la aplicacion de la politica monetaria (Costa Rica y Uruguay, por ejemplo), sin que ellas forzosamente se reflejen de modo apropiado en los estados financieres del banco central, segun se analiza mas adelante.16 Esta situacion crea incentives, por ejemplo, para que el gobierno traslade al banco central operaciones de naturaleza cuasi fiscal, incluyendo los costos de la resolucion de crisis bancarias, sin que despues el banco central reciba compensacion alguna por los costos incurridos. Por otro lado, en la Republica Dominicana el banco central esta autorizado para realizar operaciones cuasi fiscales, que tienden a debilitar financieramente al banco central y, por tanto, limitan su autonomia financiera. También hay paises en donde el Congreso aprueba el presupuesto del banco central (Bolivia, Honduras) o directamente el gobierno (Argentina), lo que, al final, constituye otra manera de limitar la autonomia financiera -y de algun modo también politica- del banco central.

Los requerimientos legales de rendicion de cuentas que se exigen a los bancos centrales en la America Latina, incluyendo la transparencia requerida en sus estados financieros, no es uniforme de acuerdo con la legislacion vigente. La rendicion de cuentas es en algunos paises rigurosa, al punto de exigir la comparecencia del gobernador del banco central ante el Ejecutivo y el Congreso, o una comision especializada del mismo, para informar los resultados de la politica monetaria aplicada -incluyendo otras acciones adoptadas por el banco central- y el cumplimiento ? deficiencia de las metas programadas (por ejemplo en Chile y Colombia). En el otro extremo, el mandate legal solo requiere la publicacion de una memoria anual, documento que en la mayoria de las veces tiene solo un interés académico, dado el retraso con el que por Io general se realiza tal publicacion. La transparencia en los estados de resultados no ha sido incorporada a la reforma de la ley del banco central en varios paises, de manera que las operaciones realizadas no siempre se registran contablemente de manera apropiada. En particular, los balances de los bancos centrales en ocasiones no revelan su debilidad patrimonial proveniente de la acumulacion de pérdidas a lo largo de los anos, en la medida en que dichas pérdidas son camufladas en el activo del balance (Costa Rica y Honduras),17 o no registran provisiones para activos adquiridos de mala calidad -como se demanda a los bancos privados- sobre la base de normas contables aceptadas.

En suma, se puede decir que los bancos centrales en la America Latina cuentan hoy con una mayor autonomia para la elaboracion y la aplicacion de la politica monetaria y, en la mayoria de los casos, tienen como objetivo fundamental conservar la estabilidad de precios. Practicamente hay consenso en cuanto a la prohibicion de monetizar los déficit fiscales -salvo en condiciones de urgencia nacional ? catâstrofes- y a asignar autonomia al banco central en el uso de instrumentos monetarios para combatir la inflacion. En cambio, la vulnerabilidad mas observada en general parece ser la discrecionalidad excesiva asignada a los bancos centrales -en unos casos por accion y en otros por omision- para el cumplimiento de su papel de prestamista de ultimo termine al sistema financière, la que en caso de crisis bancarias puede constituir una amenaza al manejo ordenado de la politica monetaria. Ademâs, son pocos los bancos centrales que cuentan con autonomia financiera, mientras que la falta de transparencia en la difusion de sus estados financieros afecta a un gran numéro de bancos centrales.

II. INDICE LEGAL DE INDEPENDENCIA DE LA BANCA CENTRAL Y SU APLICACION EN LOS PAISES DE LA AMERICA LATINA

A la luz de la legislacion relativa a la banca central en la America Latina, tanto en las leyes de bancos centrales como en la Constitucion de los paises, a continuacion se mide la independencia de los bancos centrales de la region, utilizando para ello dos indices, el de Cukierman (1992) y otro que se podria denominar "indice de Cukierman modificado". Aunque la estructura, criterios y valoraciones de ambos indices se presenta en el apéndice 1, en esta seccion se explican sus principales diferencias. Los indices utilizados en este trabajo se basan en la legislacion que estuvo vigente hasta 2000. Sin embargo, no se consideran las reformas monetarias asociadas a la adopcion del dolar como moneda de curso légal en Ecuador y El Salvador, por obvias razones, ni las reformas recién adoptadas en Argentina, Guatemala y Venezuela.18

La medicion de la independencia de los bancos centrales que se realiza en esta seccion refleja estrictamente las provisiones légales y no su aplicacion efectiva. Si bien este enfoque permite tener coherencia metodologica, no capta la independencia efectiva de la que han gozado los bancos centrales, lo que tiende a ser una limitacion a la hora de contrastar el indice de independencia legal con el comportamiento de la inflacion en los anos noventa en la siguiente seccion. La discrepancia entre independencia légal y efectiva es mas notoria en relacion con la independencia politica de los bancos centrales, pero también en términos de su autonomia financiera, de la rendicion de cuentas y de la transparencia. El pais mas afectado de manera negativa por la medicion estrictamente légal es Brasil, pues su banco central se ha desempenado en los anos recientes con una gran autonomia, mientras que al otro extreme esta Venezuela, donde el banco central ha sido en la prâctica menos independiente de Io que establece su ley.

Dado que la reforma de las leyes de los bancos centrales fue concebida precisamente para contribuir a que los paises alcancen estabilidad de precios, varios estudios se han realizado con el fin de encontrar algun nivel de asociacion entre mayor autonomia de bancos centrales y menor inflacion. La mayoria de los trabajos se ha centrado en paises industrializados, aunque hace poco también ha habido interés en los paises en desarrollo. La tônica general de los resultados de estos estudios es que, cuando el anâlisis se centra en paises industrializados, existe una relacion inversa entre autonomia de bancos centrales e inflacion (véase por ejemplo Grilli et al, 1991; Alesina y Summers, 1993; Eijffinger y Schaling, 1993, y Eijffinger et al, 1998).19 Este resultado lo confirma Cukierman et al (1992), aunque no cuando se trata de paises en desarrollo. Mas recientemente, Mehran et al (1998) no logran encontrar la relacion inversa antes anotada para paises de Africa al sur del Sahara, mientras que Loungani y Sheets (1997) si establecen una relacion inversa para las economias en transicion, al igual que Lybek (1999) con una muestra de paises de la antigua Union Soviética, y Cukierman et al (2002) para el conjunto de las economias en transicion cuando se considéra de manera simultânea la liberacion de la economia y otros factores adicionales. En relacion con la America Latina hay dos estudios recientes que analizan dicha relacion, Jâcome (2001) y Gutiérrez (2002); el primero estudia una muestra de 14 paises de la région, mientras que el segundo mide la independencia de los bancos centrales para una muestra mas amplia, a partir de las provisiones establecidas en la Constituciôn, sin incluir las provisiones légales derivadas de las leyes de bancos centrales.

1. Cukierman y la independencia légal de la banca central

Los indices de independencia de bancos centrales tradicionales (Grilli et al y Alesina y Summers) se basan en criterios de independencia politica e independencia econômica. La primera se cuantifica por medio de los criterios de modalidad de nombramiento de los Organos de gobierno de los bancos centrales, de la participacion de représentantes del gobierno en estos directorios y del objetivo que la ley asigna a los bancos centrales. En los très casos, a menor injerencia del gobierno mayor es la independencia politica que se le atribuye a los bancos centrales. La independencia econOmica se mide en funciôn del grado de financiaciôn que el banco central otorga al déficit fiscal y por la responsabilidad en la supervision bancaria que la ley asigna al banco central. La independencia econômica del banco central se considéra mayor cuanto menor es la financiaciOn del déficit fiscal y cuando el banco central no realiza funciones de supervision bancaria.20

El indice empleado por Cukierman (1992) también esta basado en criterios de independencia política y económica, aunque con un enfoque diferente. En su estructura, un primer criterio tiene relación con la modalidad del nombramiento y el periodo de duración del gobernador del banco central, las provisiones para su remoción y con el requerimiento de dedicación exclusiva a las tareas del banco central. Un segundo criterio se refiere al objetivo que la ley asigna al banco central. En tercer lugar, el índice incluye aspectos relacionados con la formulación de la política monetaria, en términos de quién la formula y quién la ejercita, con las provisiones légales para resolver eventuales conflictos en la formulación y ejecución de politica monetaria entre el gobierno y el banco central, y con el papel de este en la formulación del presupuesto del gobierno. Finalmente, el índice de Cukierman otorga gran importancia a la fïnanciación del banco central al gobierno por la via de adelantos, de la fïnanciación en el mercado primario y en el secundario, asi como de las condiciones financieras en que se realiza dicha fïnanciacion. Esta importancia se refleja en la gran ponderación asignada (50% de la totalidad del índice), frente a ponderaciones de 0.20 para los criterios relacionados con el gobierno del banco central, y 0.15 para cada uno de los dos criterios restantes, del objetivo asignado al banco central y de formulación de política monetaria (apéndice 1).

2. índice de Cukierman modificado

Sin duda el índice de Cukierman capta los aspectos fundamentales de la independencia de los bancos centrales. Sin embargo, hay componentes importantes de la reforma adoptada en la America Latina y aspectos de política que no se consideran en dicho índice, en la mayoria de los casos debido a que cobraron relevancia en el análisis de las bondades de la independencia de la banca central con posterioridad a la elaboración de dicho índice. En esta sección se incorporan al índice de Cukierman estos temas, definiéndose de esta manera una suerte de "índice modificado de Cukierman" (de aqui en adelante referido como índice modificado). Los criterios del índice modificado se detallan comparativamente respecte a aquellos del índice original en el apéndice 1, y la racionalidad de las principales modificaciones se explica a continuación, segun el mismo orden de la estructura del índice de Cukierman descrita lineas arriba. Por cierto, al igual que ocurre con todos los índices de independencia de banca central, los componentes del índice modificado reflejan algun grado de discrecionalidad y, por tanto, están sujetos a debate. Para limitar este debate, el índice modificado descansa en gran parte en la estructura y criterios del índice de Cukierman, dado que este es hoy ampliamente aceptado en la bibliografia del tema.

a) En cuanto al gobierno de la banca central, se évalua no solo las provisiones juridicas relacionadas con el gobernador del banco central sino también de todo el directorio. Además, el plazo del nombramiento del gobierno del banco central se relaciona con el période del poder Ejecutivo y no solo en el numéro de anos establecido en la ley. A su vez, en la modalidad del nombramiento de los miembros del directorio del banco central se premia el doble proceso, es decir la participación del Ejecutivo y el Législative, a fin de romper la vinculación del directorio del banco central con el poder Ejecutivo. El niismo criterio se aplica a la evaluación de las provisiones légales para la remoción de los directores del banco central, pero, además, se otorga una mayor ponderación a este criterio dado que en este trabajo se considéra que la autonomia política del banco central es mas dificil de ser violada en la medida en que el Ejecutivo enfrente restricciones para remover a su directorio.

b) En relación con la formulación de políticas del banco central se realizan dos cambios. Primero, se agrega un criterio que évalua la autonomia del banco central en la conducción de la política cambiaria, dada la estrecha relación entre las políticas monetaria y cambiaria. Y segundo, la valoración del papel del banco central en la formulación del presupuesto del Estado se la remplaza por una valoración de su participación en la aprobación de la contratación de la deuda pública. Este papel del banco central es importante en cuanto que le permite restringir el endeudamiento público, y con ello limitar los déficit fiscales. Los déficit fiscales grandes y prolongados, aunque sean financiados externamente, pueden llegar a ser insostenibles y con ello tornarse una amenaza a la estabilidad de precios, como lo demuestra la experiencia reciente de Argentina.

c) En referencia al objetivo fundamental del banco central, el índice modificado incorpora solamente cambios marginales.

d) Aunque manteniendo el mismo espiritu del principio utilizado en el indice de Cukierman para evaluar el grado de financiación del banco central al gobierno, el indice modificado simplifica algunos de los criterios del original y agrega otros tres:

i) Reduce a dos los criterios referidos al tipo de financiación del banco central al gobierno; a los anticipos temporales para compensar problemas estacionales en la recaudación de impuestos por parte del gobierno, y al crédito en general, bien sea si se trata de transacciones en el mercado primario (directamente) o en el mercado secundario.

ii) Las provisiones legales como LOLR se incorporan como un elemento adicional de autonomia economica que no se consideran comunmente en otros estudios. Su relevancia puede ser vista desde al menos tres ángulos. Primero, porque la discrecionalidad excesiva torna a los bancos centrales vulnérables a presiones exogenas -en particular si el banco central no es independiente politicamentepara entregar aportaciones de liquidez nias alla de lo aconsejado desde el punto de vista monetario, lo que se convierte en una limitación a la consecución del objetivo de inflación que se persigue.21 Por cierto, la vulnerabilidad es mayor en paises en donde el banco central tiene entre sus funciones velar por la estabilidad del sistema financiere.22 Segundo, porque la aportación financiere del banco central a los bancos en problemas, cuando es por un période prolongado y para fines que rebasan las necesidades temporales de liquidez, se convierte en una manera de financiación indirecta al fisco, que es quien debe enfrentar el costo de las crisis bancarias en aquella parte que pueda corresponder al Estado.25 Y tercero, porque las limitaciones legales a la provisión ilimitada de financiación por parte del banco central a los bancos con problemas tienden a favorecer el fortalecimiento de las normas prudenciales de supervision y el control de los bancos, y pueden contribuir a la construction de apropiadas redes de seguridad financiera y de otros arreglos institucionales para la resolucion de crisis bancarias. Con estas premisas, en este trabajo se penaliza la excesiva discrecionalidad y la falta de limitaciones para la entrega de aportaciones financieras del banco central en la medida que podria estimular una crisis cambiaria simultanea, y con ello acrecentar la amenaza al objetivo prioritario de estabilidad de precios. Por lo contrario, las normas que limitan y regulan los prestamos de urgencia de la banca central a los bancos en problemas son reconocidas positivamente, en la medida que mantienen congruencia con el objetivo de conservar la estabilidad de la moneda.

iii) La autonomia financiera del banco central es el otro criterio que se agrega, de manera que se asigna una valoracion optima a la situacion en la que el Estado garantiza el capital del banco central, mientras que este transfiere al gobierno el exceso de utilidades por encima de la acumulacion de un cierto monto de reservas.24 La racionalidad de esta valoracion emana del criterio de que el banco central incurre en perdidas operacionales en la medida en que la politica fiscal no es congruente con el objetivo de inflacion que se persigue, o porque el banco central incurre en operaciones cuasi fiscales. Por lo contrario, se penaliza la situacion en que la integridad del capital del banco central no esta asegurada, y se establece una penalizacion mayor si la ley permite al banco central realizar operaciones de naturaleza cuasi fiscal.

Por ultimo, como parte del analisis estadistico, en la seccion Hl se incorpora a cada indice un criterio indicative de rendicion de cuentas, que incluye la transparencia en el registre de las operaciones del banco central y en la divulgacion de sus estados financieros, elementos que tienden a fortalecer o debilitar la credibilidad de las politicas del banco central.25 La racionalidad de incorporar este criterio al indice de independencia del banco central radica en que esta es un componente integral como contraparte de la autonomia de los bancos centrales, como se explico en la sección I. Además, porque la reforma institucional de los bancos centrales difícilmente será perdurable si al mismo tiempo la institución no rinde cuentas ante la sociedad.26 A la luz de estas consideraciones, se premia la rendición de cuentas formal (ante los poderes Ejecutivo y Législative y, por medio de ellos, a la sociedad) y la divulgación de los estados financieros del banco central con la firma de un auditor independiente. Por Io contrario, se penaliza la simple publicación de una memoria anual del banco central -que en ocasiones tiende a convertirse solo en una referencia académica- y la contabilización de operaciones con métodos apartados de prâcticas generalmente aceptadas.

3. Medición de la independencia de la banca central

La aplicación de los indices descritos líneas arriba permite obtener una idea cuantitativa del grado de autonomia legal de los bancos centrales en la América Latina a fines de los años noventa. Los dos índices se aplican a continuación a 17 paises de la región, a partir del análisis de las leyes de bancos centrales y de las constituciones de los países en sus aspectos pertinentes. Por consiguiente, se trata de una evaluación de independencia puramente legal que no refleja la independencia efectiva de los bancos centrales. Además, se dejan a un lado cambios jurídicos de menor importancia, como por ejemplo decretos ejecutivos, debido a que éstos no abonan en favor de un cambio institucional permanente en la medida que podrían ser revertidos en cualquier momento. Esto último afecta sobre todo a Brasil, donde en los años recientes se han aprobado normas y decretos ejecutivos -mas no leyes- que han dotado al banco central de mayor autonomía en el marco de la estrategia de política monetaria basada en metas explícitas de inflación.

La cuantificación de los dos índices utilizados en este trabajo no arroja un resultado plenamente uniforme, como se observa en las gráficas 1 y 2. Sin embargo, es claro que países como Perú, Bolivia, Chile, Colombia y Argentina tienen invariablemente los bancos centrales más independientes de la región desde el punto de vista legal. Mientras que los bancos centrales de Brasil y la República Dominicana, dos de los paises que no reformaron la ley de sus bancos centrales, presentan los grados más bajos de autonomia durante los años noventa. En cambio, es notoria la diferente calificación que obtienen los bancos centrales de Costa Rica, Ecuador y Venezuela. De éstos, Ecuador es el caso de mayor contraste dado que el Banco Central del Ecuador (BCE) califica en el segundo lugar en autonomía de acuerdo con el índice de Cukierman y se ubica sólo en la mitad con el indice modificado. La diferente clasificación se explica fundamentalmente porque este ultimo otorga una valoracion baja a la autonomia politica del BCE, en consideración a la directa vinculación que la ley establece entre el Presidente de la República y el gobernador del BCE, en particular en cuanto a la modalidad de su nombramiento y, sobre todo, de su remoción.

Por otro lado, es notorio el alto grado de independencia que se otorgo a los bancos centrales de la región a raiz de la reforma de los años noventa. Asi, el indice de Cukierman aumento de un rango de entre 0.22 a 0.49 en los años ochenta a otro de entre 0.58 a 0.87 en los paises que efectuaron la reforma institucional en los años noventa. Estos últimos coeficientes son incluso mayores que los alcanzados segun el mismo indice por los paises industrializados en los años ochenta (véase Cukierman, 1992).

GRÁFICA 1. Independencia de bancos centrales. Índice de Cukierman

GRÁFICA 2. Independencia de bancos centrales. Índice modificado

III. INDEPENDENCIA LEGAL DE LA BANCA CENTRAL E INFLACIÓN EN LOS AÑOS NOVENTA

La inflación se redujo significativamente en la América Latina en los años noventa. La tasa promedio no llegaba a 10% al final del decenio mientras que en 1990 era más de 600%. En esta sección se analiza si una creciente independencia de los bancos centrales de la región estuvo asociada con la menor inflación durante los años noventa, y se deja a un lado la determinación de causalidad entre las dos variables, tema que esta fuera del alcance de este trabajo. Con este propósito, a continuación se realizan varies experimentos a fin de evaluar si existe correlacion entre diversos indicadores de autonomía legal de los bancos centrales y la inflación en la America Latina durante los años noventa. La inflación utilizada corresponde al promedio (media geométrica) del periodo a partir del siguiente año de aprobación de las nuevas leyes de bancos centrales. En el caso de los paises que no aprobaron una nueva ley del banco central, se considera la totalidad del periodo 1991-2001. Un desglose de la cuantificación de la independencia legal de la banca central en cada país, de acuerdo con los dos indices propuestos, se presenta en el apéndice 2.

Un primer experimento considera el conjunto de los 17 países y sus indicadores de autonomía legal. Las gráficas 3 y 4 muestran que existe una asociación negativa entre el comportamiento de la inflación y el grado de independencia de los bancos centrales. Sin embargo, el coeficiente de correlación varía según que se utilice el índice de Cukierman o el índice modificado (-0.25 y -0.51, respectivamente), y solo este último es estadísticamente significativo, según se observa en el cuadro 2. Para probar si el resultado anterior es sólido, a continuación se elimina de la muestra a Brasil y Argentina, que son los paises con mayor y menor inflación respectivamente durante los años noventa. En el caso de Argentina dicha eliminación tiene un sentido adicional en la medida en que este pais mantuvo en vigencia a lo largo del periodo en análisis un tipo de cambio "superfijo" asociado a una caja de conversión, que anulo la capacidad del banco central de realizar operaciones propiamente monetarias dirigidas a conservar la estabilidad de la moneda. En otras palabras, Argentina estabilizó los precios como consecuencia de la modalidad de régimen cambiario adoptada y no como consecuencia de las políticas del banco central. En este panorama, los coeficientes de correlación descienden de manera drástica (a 0.10 y -0.17, respectivamente) y es obvio que desaparece la significación estadística del segundo coeficiente. A la luz de estos resultados se podría decir que, más alla de cuál de los dos indicadores de independencia legal de banca central se utiliza, la relación entre autonomía legal de la banca central e inflación en la América Latina en los noventa no es sólida.

GRÁFICA 3. Independencia de la banca central e inflación. Índice de Cukierman

CUADRO 2. Independencia legal de bancos centrales e inflación(a)

GRÁFICA 4. Independencia de la banca central e inflación. Índice modificado

La correlación entre autonomía legal de la banca central e inflación no mejora cuando se agrega al índice de Cukierman criterios de rendición de cuentas, que incluyen la transparencia con la que se manejan los bancos centrales. El nuevo índice requiere bajar la ponderación del criterio general de financiación del banco central de 50 a 40% a fin de dar espacio a la incorporación del criterio de rendición de cuentas. Los términos de la valoración de dicho criterio se describen al final del apéndice 1. Los resultados de este nuevo experimento no mejoran los resultados anteriores. Por lo contrario, los coeficientes de correlación disminuyen un poco en ambos casos (a -0.23 y -0.55, respectivamente) y, al igual que en el caso anterior, la nueva correlación no es sólida en la medida que la significación estadistica de los coeficientes de correlación desaparece una vez que se elimina de la muestra a Brasil y Argentina. Este resultado muestra, entonces, que mayores requerimientos de rendición de cuentas y transparencia a los bancos centrales de la región por ahora no están asociados con menor inflación.

Para atenuar el sesgo que ocasiona la divergencia que existe en varios paises entre independencia estrictamente legal e independencia efectiva, a continuación se analiza la correlación entre la inflación promedio y un indicador de independencia efectiva de los bancos centrales. El indicador utilizado consiste en una proporción que mide la tasa de rotación de los gobernadores de los bancos centrales a partir de la fecha de aprobación de la reforma de las leyes orgánicas de los bancos centrales en cada pais, y antes fue propuesto en Cukierman (1992). Asi, cuanto mayor es la inestabilidad de los gobernadores del banco central y, por tanto, cuanto mayor es dicha proporciôn se supone que es menor la independencia del banco central y su capacidad para mantener una politica monetaria de largo plazo.27 A la luz de las cifras de rotación de gobernadores de bancos centrales expuestas en el apéndice 3 se verifica que ha habido inestabilidad en el gobierno del banco central de varios paises de la America Latina, pues el periodo promedio de duration de los gobernadores de bancos centrales en los 17 paises analizados es menor a tres años, no obstante que su mandate es al menos de cuatro años en todos los paises -excepto en Brasil donde la ley del banco central no especifica el término de duración del mandato de su gobernador.

Los resultados muestran la correlación esperada, es decir una asociación de signo positive entre inflación e "independencia efectiva" de los bancos centrales en la America Latina durante los años noventa. El coeficiente de correlación que se obtiene es de 0.56 y es estadisticamente significativo. Además, a diferencia de los experimentes anteriores, el coeficiente de correlación aun es alto y estadisticamente significativo cuando se eliminan de la muestra de paises a Brasil y Argentina (cuadro 2).

Por último, se evalúa la asociación entre la independencia legal de los bancos centrales y la caída de la inflación en la región. Esta eventual correlación tiene interés en la medida en que hay paises como Colombia y Uruguay que tuvieron inflaciones relativamente allas al comenzar el decenio, y que la bajaron luego de manera graduai y sostenida has ta un digito al final de los años noventa. Los resultados muestran una correlacion estadisticamente significativa (0.51), para el caso en que la independencia se mide por medio del indice modificado exclusivamente. Sin embargo, esta significacion desaparece cuando se excluye de la muestra a la Argentina y a Brasil.

CONCLUSIONES

La America Latina vive un periodo de baja inflación comparada con la observada a lo largo de los decenios recientes. Este resultado obedece en gran parte a la implantación de un manejo monetario y fiscal ordenado dirigido a reducir la inflación. Con el fin de establecer un compromiso de largo plazo respecto a la vigencia de una disciplina macroeconómica y la estabilidad de los precios, una de las medidas adoptadas por los gobiernos fue la asignación de mayor autonomía a los bancos centrales, además de la adopción de otras reformas estructurales que contribuyeron a eliminar anteriores distorsiones en la formación de precios.

El presente trabajo destaca la naturaleza de la mayor independencia legal asignada a los bancos centrales de la región en los años noventa. En este sentido, identifica la limitación impuesta a los bancos centrales para monetizar el déficit del gobierno como el denominador común de la reformas aprobadas en 17 paises, con lo que se previno el uso excesivo del señoreaje para financiar el déficit fiscal. Además, el estudio revela el reconocimiento mayoritario de la importancia de dolar a los bancos centrales de "independencia de instrumentos", es decir, de la autonomia necesaria para formular y conducir la política monetaria, en la búsqueda de la estabilidad de precios. Por otro lado, en cambio, este documento encuentra que son menores los avances logrados en cuanto a conceder autonomía política a los bancos centrales de la región, en la medida en que un número importante de países los gobiernos mantienen la facultad de remover directamente al gobernador o a los directores del banco central. Esto es coherente con el alto grado de rotación de los gobernadores de bancos centrales durante los años noventa en varies paises de la America Latina, al haber sido aquéllos removidos con anterioridad a los periodes fijados en la carta orgánica de los bancos centrales.

Una segunda conclusión de este trabajo es que no es posible afirmar que cuanto mayor es la independencia legal otorgada a los bancos centrales menor es la inflación que alcanzaron los paises de la región. Por una parte, cuando la independencia legal se mide por medio del indice de Cukierman no existe asociación entre mayor autonomia y menor inflación que sea estadisticamente significativa. En cambio, si se utiliza el índice modificado propuesto en este trabajo, se obtiene una correlación negativa y significativa entre las dos variables - sin que por ello se pueda hablar de causalidad- para el conjunto de los 17 paises analizados. Un resultado similar se obtiene cuando la correlación se establece respecte al descenso de la inflacion. Sin embargo, en los dos casos dicha correlación disminuye y se torna estadísticamente insignificante cuando se elimina de la muestra a los dos paises con mayor y menor inflación (Brasil y Argentina, respectivamente), lo que Ileva a concluir que la correlación anterior no es sólida. Además, los resultados no cambian si se incorporan al indice de independencia legal criterios de rendición de cuentas y transparencia de los bancos centrales.

La tercera conclusión es que la asociación entre autonomia del banco central e inflación es significativa y sólida cuando se utiliza un indicador de "independencia efectiva" en sustitución de la independencia legal, utilizando como indicador de independencia efectiva la tasa de rotación de los gobernadores de los bancos centrales. Este último resultado sugiere que, más allá de lo ambicioso de la reforma institucional de los bancos centrales en la America Latina, existe una brecha entre lo que dice la norma jurídica y lo que efectivamente se practica. Por tanto, mientras la sociedad -en la mayor parte de los paises de la América Latina- no acepte y asimile las restricciones y beneficios de contar con bancos centrales independientes, serán menores los beneficios de la reforma institucional. Lo que es más grave, preocupa que el retroceso en la independencia juridica de los bancos centrales observado en algunos paises a lo largo de los pasados tres años pueda continuar e incluso extenderse a otras economias, sobre todo en el entorno de crisis regional con que se ha iniciado el nuevo decenio.

Footnote

* Palabras clave: independencia de bancos centrales, inflación, América Lalina. Clasificación JEL: E5, E58. Artículo recibido el 15 de enero y aceptado el 2 de diciembre de 2002.

1 En este documente se usan indistintamente los términes "autonomía" e "independencia", aunque hay autores que diferencian su significado vinculando autonomía con libertad de operación e independencia con inexistencia de restricciones institucionales (Lybek, 1998).

2 Así por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional ha asesorado en la reforma de los bancos centrales en mas de 70 países en los años recientes (véase Jácome, 2001).

3 Solamente Gutiérrez (2002) examina este tema a partir de las provisiones legales emanadas de las constituciones de los países, y Jácome (2001) analiza la autonomía de los bancos centrales con base en el estudio de las constituciones y las leyes orgánicas de bancos centrales, pero para una muestra de países más pequena que la utilizada en el presente trabajo.

4 Varios estudios evalúan los costos en el crecimiento provenientes de la inflación. La evidencia empírica muestra una correlación negativa entre inflación y crecimiento, que es más clara para mayores niveles de inflación. Véase por ejemplo Fisher (1993) y Sarel (1996) y, en relación más directa con la América Latina, De Gregorio (1992).

5 Las dos razones más comunes que explican el "sesgo inflacionario" son, primero, el uso excesivo del señoreaje para financiar déficit fiscales, y segundo, las prácticas de incongruencia dinâmica por parte de los gobiernos o de bancos centrales que actúan sobre la base de criterios de corto plazo, que conducen a que el mercado pierda credibilidad respecta al logro de la meta de estabilidad de precios.

6 En la práctica, el mecanismo de penalizacion ha sido incorporado excepcionalmente sólo por Nueva Zelanda, en donde se establece sanciones pecuniarias al gobernador del banco central en caso de incumplimiento de la meta de inflación anunciada, siempre y cuando las desviaciones no respondan a razones provenientes de choques exógenos (véase Walsh, 1995).

7 Un conjunto de recomendaciones en esta materia se recoge en el documento denominado Cídigo de buenas prácticas para la transparencia de las políticas monetaria y financiera: Declaración de principios, que fue aprobado en septiembre de 1999 por la comunidad internacional por medio del Comité Monetario y Financière Internacional (el antiguo Comité Provisional de la Junta de Gobernadores del Fonde Monetario Internacional).

8 Esta información corresponde a la legislación vigente, con excepción de las recientes enmiendas a la carta orgánica del Banco de la República de Argentina.

9 La Repúublica Dominica y Gautemala - a pesar de la reciente reforma institucional del banco central- son exceptiones a la tendencia regional. En estos países se conserva la antigua modalidad de directoria (denominada junta monetaria) con una alta representación del poder Ejecctivo, y en Gautemala también con participación del sector privado, incluyendo al gremio de los bancos privados. En Brasil, el directorio del Banco Central de Brasil sigue los lineamientos de política del Consejo Monetario Nacional, presidido por el ministro de Finanzas, y conformado además por el presidente del Banco Central de Brasil por el ministro de Planeación. En los tres casos citados, la estructura y las jerarquías existences tienden a generar obvios conflictos de intereses.

10 En la práctica esta reforma cumplió con su cometido, aunque en ocasiones la modalidad de nominacion y nombramiento ha dado lugar a negociaciones politicas en el Congreso que terrainan con designaciones inapropiadas desde el punto de vista técnico, oque no garantizan la autonomia politica del banco central. Esta experiencia ha ocurrido recientemente en Argentina y Ecuador.

11 Como excepcion, la Constitucion de Brasil establece limites a las tasas de interés. Esta norma, sin embargo, no se ha llevado a la practica ante la falta de un reglamento que la habilite.

12 Lo que no significa forzosamente que no puedan haber déficit fiscales, pues éstos podrian todavia financiarse con deuda publica interna o externa.

13 Aunque no ocurre de manera ineludible, en paises como Brasil, Costa Rica, la Republica Dominicana y Uruguay, en donde la banca publica ocupa un lugar importante, la prohibicion de raonelizar el deficit fiscal puede ser soslayada si estos bancos financial! al gobierno, mientras que de manera simultanea obtienen crédito del banco central.

14 Posteriormente, estas limitaciones fueron relajadas de manera amplia en Argentina en medio del colapso de la economia y de su sistema financiero.

15 Aunque en la practica el gobierno no ha consolidado sus deudas con el banco central provenientes del manejo de la crisis bancaria de mediados de los anos noventa. El ajuste a los estados de resultado del banco central reduciria de manera drastica su capital y, eventualmente, lo haria negativo.

16 Aunque no es forzoso que los bancos centrales cuenten con un monto de capital en proporcion similar a la que se demanda a los bancos privados, tampoco deben ser insolventes (Stella, 1997). El argumente es que tal situacion limita la autonomie operativa del banco central y tiende a mermar su credibilidad respecte a su capacidad de alcanzar los objetivos de politica fijados.

17 La misma distorsion se observa en la Republica Dominicana y en Guatemala antes de la reforma de 2001.

18 También se déjà de lado la reforma constitucional que fortalecio la autonomia del Banco Central de Ecuador, pues ella entro en vigencia al final del période de anâlisis.

19 Posen (1993) cuestiona este resultado al argumentar que dicha relacion no implica causalidad. Mas concretamente, afirma que la reforma institucional es exitosa no por si inisma sino cuando las instituciones y las metas que estas persiguen tienen respaldo politico y, en general, de la sociedad. Entre estos ultimos, el sector financiero es en particular importante (Posen, 1995).

20 En este ultimo criterio, la vinculacion viene dada por la eventual influeneia que el banco central podria tener en la compra de deuda publica por parte de las instituciones financieras supervisadas, en el caso de que la supervision bancaria fuera parte de sus responsabilidades légales.

21 Si bien existen en la bibliografía argumentes en favor de una cierta discrecionalidad en el manejo de los mecanismos de prestamista de último término, sobre todo en periodos de crisis bancarias (véase el criterio de "ambigüedad constructive" en Enoch et al, 1997), en este trabajo se ha supuesto que los costos anotados en términos de vulnerabilidad para los bancos centrales son mayores y, por tanto, se favorece el establecimiento de reglas por encima del otorgamiento de discrecionalidad.

22 No son pocos los países en los que el banco central tiene asignada esta responsabilidad, como se analiza en Sinclair (2000).

23 Más aún, hay opiniones que favorecen el criterio de que el papel de LOLR sea asignado al fisco y no al banco central, directamente o por medio del acceso al mercado de capitales internacional (Dornbusch, 2001).

24 La autonomia financiera ya fue tomada en cuenta en el estuilio seminal de Bade y Parkin (1988).

25 Los recientes indices de independencia de bancos centrales elaborados en documentes del FMI (Mehran et al., 1998, y Lybek, 1999) también incorporan criterios de rendicion de cuentas.

26 Stiglitz (1998) cuestiona la autonomía de los bancos centrales en los casos en que el cuerpo de gobierno del banco central concentra en una o en pocas personas, que no han sido elegidas democráticamente, el poder de tomar decisiones trascendentes que tienen un gran efecto en las políticas macroeconómicas de corto plazo, de las cuales el gobierno es el responsable a quien se le pide cuentas.

27 También es posible la interpretación contraria, es decir, que la permanencia por muchos años de un gobernador del banco central es asimismo una señal de sumisión al poder político. Sin embargo, en este trabajo se considera que ésta es más la excepción que la norma.

References

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AuthorAffiliation

Luis I. Jácome H.**

AuthorAffiliation

** Departamento de Asuntos Monetarios y Cambiarios, Fonde Monetario Internacional, e investigador visitante de la Universidad de Georgetown. Deseo agradecer los comentarios a las versiones anteriores a este documente de Roberto Ayala, Mariano Cortez, Simón Cueva, Steven Dunaway, Eva Gutiérrez, Alain Ize, Roberto Junguito, Alfredo Leone, Tonny Lybek, Pamela Madrid, Arne Petersen, DeLisle Worrel, y a los participantes en los seminaries realizados en el Banco Central de Bolivia, el Departamento de Asuntos Monetarios y Cambiarios del Fondo Monetario Internacional, el Centro de Estudios de América Latina de la Universidad de Georgetown y en la reunión anual 2002 de la Sociedad Internacional para la Nueva Economía Institucional realizada en Cambridge, Massachusetts. Por cierto, cualquier error en el trabajo es de mi responsabilidad (correo electrónico: [email protected]).