Instituições Democráticas e Política Exterior

Abstract

This article analyses the relationship between democratic politics and foreign policy. It criticizes the two main arguments concerning the difficulties to reconcile democracy and foreign policy in view of the specificity of foreign policy and the institutional flaws of democracies. It also examines the causal weight of domestic policy in the constitution of foreign policy, notably the implications of political and economic liberalization. The consequences of recent economic and political changes for Brazilian foreign policy are analyzed at the end. [PUBLICATION ABSTRACT]

Liberalizaçào política e abertura económica representan! hoje a nova realidade das políticas doméstica e internacional dos países periféricos, em geral, e em particular dos países latino-americanos, depois de décadas de regimes burocrático-autoritários e modelos de economia protegida com forte induçào estatal. Esses países estäo experimentando processus de reforma institucional abrangentes que nao se restringen! ao campo económico, mas alcançam as propri as instituiçoes de governo e um leque variado de políticas públicas. Contudo, democratizaçào das relaçôes políticas e liberalizaçào económica tendem a gerar condiçoes contraditórias com respeito à viabilidade de mudança no status quo institucional e na orientaçào de política. O primeiro processo induz à descompressäo das demandas da sociedad e sobre o sistema político, à politizaçào do processo de formaçâo de políticas públicas e à redistribuiçâo dos direitos de propriedade sobre o processo decisòrio na direçâo da ampliaçào do controle popular sobre o processo legislativo. A Iiberalizaçào económica, contudo, implica a retirada da proteçâo pública previa, a exposiçào dos agentes à competiçâo do mercado e urna redefiniçào dos direitos de propriedade da esfera pública para o mercado. Aquilo que anteriormente era objeto da deci sao e alocaçào pública, a partir do voto da mai orí a, passa a ser decidido agora no mercado.

Nesse contexto, é inusitado e necessita ser explicado, como foi possível que as reformas estruturais na economia - Iiberalizaçào comercial, desregulamentaçâo e privatizaçào, para mencionar as mais importantes - tenham sido implementadas no Cone Sul em contextos de transiçào e Iiberalizaçào política, sem o retorno aparente dos regimes de força? A chave para este resultado pode estarna natureza das instituiçoes políticas da regiäo que, ao contrario das suas congéneres no Norte, concentram poder no Executivo.

Este artigo nao examina diretamente esta questào, mas urna variante do problema. Seus objetivos sao bem mais modestos. Em primeiro lugar, discutir a relaçào entre instituiçoes políticas democráticas e política externa, em contextos de Iiberalizaçào económica. Neste particular, apresento os dois principáis argumentos relativos as dificuldades de se compatibilizar democracia e política externa: o da especificidade da política externa e o das deficiencias institucíonais das democracias. Em seguida, examino a questào do peso causal da pob'tica doméstica na formaçâo da política extema e, mais específicamente, as implicacöes da Iiberalizaçào política e económica para a formaçâo da política externa. Na última seçào, as conseqúencías das mudanças políticas e económicas recentes para a formaçâo da política exterior brasileira sao analisadas.

A globalizaçào e o fortalecimento das forças económicas transnacionais têm sido associados ao enfraquecimento do Estado, em particular à reduçao de sua eapacidade de controle dos fluxos interfronteiras e da gestäo das políticas públicas. Um outro impacto também mencionado com freqùência diz respeito à crescente disjuntiva entre o espaço da decisäo - internacional - e o espaço da representaçâo - nacional - , com serios desafios à ordern democrática interna. No caso dos países periféricos, também tem sido apontada a natureza assimétrica da globalizaçao, contribuindo para ampliar a desigualdade e a polarizaçâo social. Este traballio vai em outra direçâo. A globalizaçào é um fenòmeno multifacetado, seus efeitos nao sao nem unívocos nem lineares. Pretende-se demonstrar a validade analítica de se postular que a diluicäo da fronteira interno-externa pode ter efeitos democratizantes no processo decisorio da política exterior, em particular naqueles países cuja historia política e tradiçâo constitucional tem concentrado o poder de decisäo no ámbito do Executivo.

Democracia e Política Externa

No contexto da hegemonía da economia de mercado e da democracia representativa liberal, a perspectiva realista tende a perder o lugar predominante que ocupara até recentemente na reflexäo sobre política internacional no ámbito intelectual e académico latino-americano. Passam a ser privilegiadas ñas análises correntes nao apenas novas definiçôes do conceito de segurança, como as possibilidades de cooperaçao internacional em funçao de normas comparti lhadas existentes ñas formaçoes republicanas de governo. Assim, com respeito à relaçâo democracia e política externa, tende a predominar a visäo otimista e a traduçao moderna do argumento clàssico kantiano a partir da hipótese de que as democracias sao naturalmente pacíficas e as autocracias necessariamente belicosas, desenvolvida na literatura sobre a "paz democrática". Há também um argumento otimista que explora determinadas virtudes institucional s, em particular a divisao de poderes e a existencia de checks and balances mais efetivos ñas democracias. Tais mecanismos restringiriam a liberdade total dos decisores governamentais que, de outro modo, poderiam declarar guerra pelos motivos mais triviais. A ênfase ñas normas compartilhadas e nas instituiçôes políticas domésticas necessari as à cooperaçâo internacional contrapöe-se frontalmente à explicaçâo sistèmica da guerra, para a qual a natureza anárquica do sistema internacional seria sua condiçào permissiva. Empiricamente, a hipótese liberal da paz democrática tem sido testada a partir de séries históricas da incidencia de conflitos violentos entre democracias nos últimos 180 anos, bem como da duraçâo das alianças democráticas1.

É curioso que a América Latina forneça um contra-exemplo quer à hipótese das características normativas da democracia, quer à da natureza de suas instituiçôes políticas. Comparativamente a outras regioes periféricas, a área diferencia-se por apresentar baixos níveis de conflitos violentos interestatais. Contudo, a historia política da regiâo é marcada pela alta incidencia de governo s autoritarios e suas instituiçôes, ainda que copiadas do modelo presidencialista norte- americano, caracterizamse por graus mais elevados de concentraçâo de poder. Aparentemente, outros fatores (sistêmicos) poderiam explicar essa relativa "paz autoritària" na regiào.

Na contracorrente da perspectiva otimista, o traballio examina criticamente a visäo célica das dificuldades de se compatibilizar democracia e política externa. Duas familias de argumentos céticos podem ser identificadas: a que tem por base a natureza específica da política externa que a distingue da politica interna; e a que está referenciada às características institucionais dos regimes políticos, em particular as deficiencias institucionais das democracias. A discussäo destes argumentos tem também o objetivo de aproximar a visäo cética do realismo, com relaçâo às possibilidades democráticas na política internacional, da literatura neoinstiiucíonalista que focaliza os problemas de capacidade de governo e mudança no status quo nas experiencias contemporáneas de mudança institucional domèstica.

A Especificidade da Política Externa

Como se sabe, a política internacional surge, enquanto área disciplinar específica, no contexto intelectual anglo-saxäo, no bojo de um processo mais ampio de delimitaçao de campos disciplinares distintos representativos das diversas áreas do conhecimento2. A necessidade de se diferenciar da ciencia política e do direito internacional pode ter sido responsável por duas características marcantes da nova disciplina no seu inicio: a crítica "realista" aos fundamentos "idealistas" da política internacional e a ênfase na especificidade das relaçôes internacionais já que se däo em um contexto caracterizado pela ausencia de urna autoridade acima dos Estados.

Morgenthau (1948), um dos pais fundadores da disciplina, constrói urna teoria realista, em oposiçao à visao idealista, a partir da constatacäo da "política de poder" prevalecente entre entidades soberanas. Para Aron, as relaçôes internacionais constituem um capítulo da "ciencia ou filosofia da política", mas sua originalidade é "tratar das relaçôes entre unidades políticas que reivindicam o direito defazerjustiça e de escolher entre a paz e a guerra (1979:55, ênfases no originai). Em ambos, o modelo ontologico subjacente é o da interaçào de unidades políticas soberanas, capazes, em algum momento, de se envolveren» em urna guerra generalizada idem: 153).

Essa representaçâo, posteriormente denominada de modelo do ator unitario, era hegemônica na disciplina até muito recentemente. A premissa acerca do ator nacional fez convergir os realistas clássicos e contemporáneos em torno de urna interpretaçâo teórica que tem por base a racionalidade instrumental: **[...] a teoria das relaçôes internacionais toma como ponto de partida a pluralidade dos centros autónomos de decisäo, admitindo o risco de guerra; e deste risco deduz a necessidade de calcular os meios" (ibidem, ênfases no original). A teoria estrutural de Waltz ( 1 979) radicalizou a contri buiçao dos autores realistas clássicos a partir do conceito de anarquía e da premissa de que as unidades idénticas em praticamente todas as dimensôes, à exceçâo do de poder que, dessa perspectiva, constituí um atributo sistèmico.

Esse casamento entre o realismo, a premissa do cálculo racional e modelo do ator unitàrio - em urna síntese que poderíamos "realismo analitico", tal corno ocorreu com o "marxismo analítico" fica evidente na apresentaçâo de Grieco (1997) da teoria realista política mundial. Neste texto, o autor lista as tres premissas sobre os Estados: racionalidade instrumental, autonomia com relaçao suas respectivas sociedades nacionais e capacidade de agir de coerente com respeito a outros países (idem: 165- 166).

A especificidade da política externa está dada nao pela premissa racionalidade, que é um axioma de todas as teorías da escolha mas pelas duas últimas. Mas ao contrario da primeira, que é epistemológica, as duas últimas sào ontológicas e definem a natureza Estado realista. Pode-se postular a existencia de urna "afinidade entre o modelo do decisor unitàrio e a diplomacia enquanto tipo ideal do sistema de Estados, tal como concebido em seu fundador no século XVII. A metáfora do tabuleiro de xadrez sugere apenas o tratamento de um Estado sem conflitos ou divisöes como assume urna política externa coerente e congruente com o nacional. Interesse nacional e interesse do Estado säo sinónimos e diplomata representa esse interesse no plano externo, buscando zá-lo vis-à-vis os interesses dos demais Estados.

Este parece ser de fato o modelo (implícito) do estadista realista Grieco, por exemplo, pois o autor afirma que a autonomia do implica a capacidade de reconhecere implementar os intéresses da como um todo, mesmo contra as preferencias de atores poderosos, bem como de coordenaçâo do aparato de Estado só em urna estrutura burocrática absolutamente vertical izada e É curioso que estas duas capacidades apresentadas como premissas teoria, mais adiante ?? texto de Grieco säo analisadas enquanto hipóteses empíricas que podem ou nao ser observadas na pràtica (Wem: 168-169). Isto me leva a crer que essas duas premissas nao sao propriamente axiomas teóricos, mas modelos normativos, prescritivos a indicar as qualidades e as condiçoes necessárias ao bom desempenho da política externa pelo estadista virtuoso. Nada muito diferente das expectativas de Morgenthau acercadas qualidades necessárias ao bom estadista, emuma chave weberiana clàssica.

A representaçâo do Estado como ator coeso e autónomo além de constituir urna excessiva simplificaçâo na representaçâo de um ator complexo, adota como script cognitivo o modelo germànico de formaçao do Estado. Como se sabe, a característica principal da via prussiana foi sua inserçâo em um contexto geopolítico de guerras. A guerra dos Trinta Anos assinalou o firn do incipiente constitucionalismo na Prussia, urna vez que o conili to continuado possibilitou, na pràtica, a usurp açao de poder dos governantes vis-à-vis os estados e a nobreza objetivando a extraçao de recursos para as atividades militares. A destruiçao desse frágil constitucionalismo no século XVII pos em marcha o absolutismo burocrático-militar. A partir daquele momento, o Estado prussiano adquiriu níveis extremos de autonomia com respeito à sociedade circundante. A ameaça de invasäo externa fez substituir urna tradiçao já centenaria de procès sualismo pela Raison d'état (Downing, 1988: 16). A ameaça sistèmica é crucial para a ontologia realista, clàssica e analitica, derivando-se dai a importancia da segurança como objetivo do Estado. Historicamente, poréms quando a intensidade da ameaça externa atingiu níveis elevados, o poder das autoridades governamentais foi fortalecido em detrimento das instituicöes de controle democrático e da sociedade civil.

Tanto nos realistas clássicos como nos analíticos parece estar subjacente urna determinada concepçâo substantiva da política internacional derivada da tradiçao historicista alema do "primado da política externa"3. Nesta concepçâo, a política internacional está acima da política doméstica porque voltada para a defesa dos interesses nacionais e por tratar de questöes afetas à segurança e à sobrevivencia do Estado, em um contexto em que tanto urna quanto outra näo estäo garantidas por qualquer instituiçâo ou norma, mas apenas pelo pròprio poder de cada Estado. A distinçao da escola realista entre high e low politics, a primeira provincia exclusiva da política internacional e a segunda abrangendo a politica interna, a economia etc., expressa de forma sintética essa representaçâo.

Se a razào de Estado conferai, em determinados casos históricos e ñas situaçôes de ameaça à segurança, a oportunidade e a legitimidade de suas reivindicaçoes de autonomia em relaçao ao controle democrático, pódese apontar a persistencia na tradiçâo realista de um ceticismo quanto à eficiencia da democracia para garantir compromissos internacionais. Tais ineficiências se expressam, por exemplo, na falta de racionalidade e na intromissào das paixöes da opiniao publica na formaçâo da política externa - "obediencia aos sentimentos e ao impulso do que ao cálculo e à prudencia e o abandono de um plano de longo prazo para satisfazer urna paixäo momentánea", segundo Tocqueville. Também se manifestami em funçâo da oposiçao weberiana entre política, enquanto arenados intéresses em confuto e das facçôes, e burocracia, onde predomina urna concepçao holistica do interesse público, com base empadròes objetivos e julgamento prudencial e bem informado. Esta oposiçao aparece em Morgenthau como um problema gerado pela diferença entre os estadistas, que pensam em termos do interesse nacional, concebido como poder entre poderes, e a "mente popular, que raciocina em termos moralistas ou legalistas do bem ou do mal absolutos" (1948:142).

O tema da irracionalidade da "opiniao pública" e, por conseqüencia, a antinomia democracia-política externa constituí parte ponderável da crítica realista de George Kennan à diplomacia norte-americana do século XIX à primeira parte do XX. Ao condenar o comportamento da opiniao pública, que urna vez provocada reage de forma agressiva e irracional, Kennan utiliza urna sugestiva analogia entre a democracia e o dinossauro, no que ambos tern em comuni: um cerebro do tamanho de um alfinete, reaeäo demorada di ante de cvcntuais ameaças, mas urna ferocidade destrutiva do adversario e mesmo de seu habitat natural (1984:66). Para o criador da doutrina do containment, as deficiencias da opiniäo pública sao de duas ordens: imediatismo e emocionalismo. Assim, atribuí as dificuldades da política externa norte-americana à pressäo de curto prazo da opiniäo pública sobre o Executivo, bem como à "natureza errática e subjetiva da reaçâo do público as questöes de política externa". O "emocionalismo e a subjetividade da opiniäo pública fazem déla um guia pobre e inadequado à açao nacional" (idem:93).

A ênf ase na irracion alidade da política democrática é um traço distintivo da crítica elitista à democracia, presente nos autores realistas do final do século XIX e inicio do XX. Como se sabe, o tema da irracionalidade na política emerge simultaneamente à pròpria democratizacäo da política com o surgimento da democracia de massas, em funcäo da progressiva universalizacäo do sufragio ñas democracias hoje consolidadas. O que os autores realistas da política internacional fizeram foi retomar essa linha de argumentacäo com base na necessidade de se manter a política externa fora da arena pública, urna vez que estäo em jogo os intéresses de longo prazo do país. O irracionalismo le boniano das massas é atualizado para o contexto contemporáneo da poliarquía e dos grupos de interesse. Ao firn e ao cabo, a opiniäo pública nao é urn bom guia para a política externa porque reflete intéresses particularistas, de determinadas minorías com acesso aos círculos de poder.

"[...] o que aparece como a opiniäo pública em muitos países que se consideram como tendo governo popular, geralmente, nao é o consenso dos sentimentos da massa do povo, mas a expressâo dos interesses especiáis de minorías altamente vocais - políticos, comentadores e publicity- seekers de todo tipo" (¿fem: 6162).

Para além da premi ssa, muitas vezes implicita, da irracionalidade e da ineficiência da politica e, portanto, da impossibilidade da democracia em um mundo complexo, a outra parte do argumento realista está calcada na diferença ontologica entre política externa e as demais políticas públicas. Como se viu, esta concepçâo é axiomática para os autores realistas, estando bem representada na imagem de que a política para na fronteira da naçào. Para os autores realistas, a "boa política externa" é aquela que está de acordo com os verdadeiros interesses nacionais, cujo conteúdo so é conhecido pelos "verdadeiros estadistas", intérpretes da vontade nacional, e cuja viabilidade pode ser impedida pela democracia.

A crítica a essa familia de argumentos tem por base o questionamento da scparaçào entre política extema e política doméstica. Esta análise é realizada a seguir, com base em argumentos teóricos e substantivos.

No ámbito das teorías de relaçôes internacionais, urna das primeiras críticas à hegemonía da representaçâo do ator unitario é o modelo de "política burocrática" de Graham Allison (1971) que, ao aplicar o para- digma pluralista à análise de decisöes de política externa, questionou a artificialidade da separaçâo interno/externo e, conseqüentemente, a es- pecifícidade das relaçôes internacionais vis-à-vis a análise da política doméstica. Urna das deficiencias de se aplicar a perspectiva pluralista à política internacional está relacionada as fragilidades inerentes a essa abordagem derivadas quer da nao consideraçâo dos problemas de açào coletiva, quer do ocultamento da dimensäo do poder e do diferencial de recursos entre distintos atores políticos e sociais. Por outro lado, em um texto que antecipou a perspectiva neo-institucionalista na análise políti- ca, Krasner (1978) argumentava que, a despeito da fragmentaçao do sistema político norte-americano e do elevado grau de acesso dos grupos de interesse, a coerência da política externa norte-americana e mes mo a autonomía com respeito aos intéresses particularistas de grupos econó- micos poderosos podiam ser mantidas, em funçâo de o Executivo dispor de capacidade para definir a agenda e a natureza das questöes extemas, bem como sua arena de decisâo.

De qualquer maneira, o trabalho de Allison foi pioneiro na sugestäo de se explorar os rendimentos teóricos e analíticos dos modelos e teorías comuns à ciencia política ñas relaçôes internacionais. A posterior hege- monia do realismo estrutural de Waltz e as novas possibilidades abertas pelo uso de modelos dedutivos acabaram por desviar os estudos internacionais da trajetória aberta pelo modelo de política burocrática. Apenas recentemente a fertilizaçào entre os dois campos foi retomada.

Assim, por exemplo, a eliminacäo das fronteiras interno/externo foi operada a partir de perspectivas teóricas antitéticas. Dessa forma, tanto urna abordagem estratégica, com base na escolha racional, quanto urna abordagem normativa, a partir de urna perspectiva cosmopolita, vao postular a indiferenciaçâo desses dois ámbitos. No primeiro caso, a premissa da racionalidade instrumental, homogeneizando os atores, leva a que seja necessaria a especificaçao do contexto estratégico em que ocorre a interaçào4. A partir dessa delimitaçâo, com a teoria dos jogos e a construçào de diversas configuraçôes estratégicas, é possível ir além da mera constataçao dos efeitos da anarquía sobre a cooperaçâo, por exemplo. Os dilemas de cooperaçâo ou de coordenaçâo näo diferenciam o àmbito interno do externo e vice- versa. Problemas de açâo coletiva sao endémicos à vida social. Como observado pelos proponentes da abordagem da escolha estratégica, "os atores domésticos, geralmente, se deparam com problemas estratégicos muito semelhantes aqueles com que se defrontam os Estados" (Lake e Powell, 1999:5).

Também de urna ótica normativa, argumenta-se sobre a inexistencia de diferenças entre as duas esferas o que justificaria urna teoria normativa da justiça no plano internacional. Do ponto de vista substantivo, a crescente interdependencia de atores nacionais de diversos países implicaría a existencia de urna comunidade que ultrapassa, de fato, as fronteiras nacionais. Se as fronteiras sao arbitrarias, näo correspondendo mais à interaçào real dos individuos, passam a ser importantes as relaçôes moráis entre os membros de urna comunidade internacional. Assim sendo, näo apenas as questöes internas estaräo sujeitas ao "escrutinio moral externo", como os atores nacionais de um país devem obrigaçôes de justiça com relaçâo aos nacionais de outro (Beitz, 1979).

De um ángulo que claramente enfatiza a dimensäo causal da política doméstica na formaçào da política internacional e a necessidade de se integrar teoricamente os níveis da negociaçâo internacional e da ratificaçâo doméstica, está a contribuí cao de Putnam (1988) e seu modelo dos jogos de dois níveis. A soluçâo cooperativa de qualquer negociaçâo internacional requer que se superponham as respectivas estruturas dos ganhos domésticos dos parceiros. O modelo de Putnam pressupöe um problema de cooperaçâo entre Estados e urna ordern interna poliárquica, urna vez que o sucesso da negociaçâo internacional depende das expectativas de cada um dos parceiros com respeito aos resultados do processo de ratificaçâo interna do outro5. A novidade do jogo de dois níveis é nao apenas introduzir a causalidade doméstica na explicaçâo de resultados internacionais, mas apontar para a necessidade da ratificaçâo interna de compromissos internacionais, quando estes envolvem questöes distributivas no plano doméstico, gerando custos internos que levam à mobilizaçâo dos atores afetados, positiva e negativamente, o que empurra para a esfera pública a discussäo da política internacional. Esta questäo será desenvolvida mais adiante, quando for tratar do problema da definiçao do interesse nacional em contextos democráticos.

Anteriormente ao desenvolvimento do modelo dos jogos de dois níveis, a sociologia histórica já romperá com a dicotomia externo/interno, enf atizando, ao contrailo, a mediaçâo da guerra, vinculando essas du as esferas, na construçâo dos Estados nacionais. Pioneiro desta perspectiva, Otto Hintze (1975) já observara que o Estado territorial só pode se constituir em vista do conflito entre as duas instituiçoes universalistas da ordern medieval: a Igreja e o Imperio. A guerra nao apenas configurou os atores territorials e, neste sentido, representou umaoportunidade para a expansäo e consolidaçâo da estrutura administrativa do Estado, como, simultaneamente, criou oportunidades para a redefiniçâo do equilibrio de poder entre os governantes e a sociedade. Neste autor, está clara a vinculaçâo entre sistema de Estados e sistema de estates, origem dos sistemas representativos modernos. Ainda que nao se observe consenso na literatura sobre o impacto variável da guerra na constituiçâo dos Estados nacionais, os casos inglés e prussiano sao paradigmáticos, no sentido de representarem os "tipos ideáis" de constitucionalismo e absolutismo, respectivamente. Em um caso, a guerra acabou por democratizar as relaçôes Estado/sociedade, enquanto no outro, serviu para justificar o aumento da intervençâo e usurpaçao de poderes do Estado sobre a sociedade. De qualquer modo, foi a experiencia prussiana e nao o modelo anglo-saxäo liberal que serviu de template à representaçâo realista do Estado e do sistema anárquico internacional.

Argumentou-se que a tese da incompatibilidade entre política externa e democracia so se sustenta quando se parte da premissa da existencia de urna distinçao ontologica entre política interna e externa. Foram examinados argumentos de política internacional que eliminam essa distinçao ou a vïnculam a modelos causais integrativos. Se as diferenças entre política externa e doméstica deixam de existir, também nao mais se sustenta a alegaçao de um processo decisòrio distinto para as questöes internas e externas. A incompatibilidade política externa/democracia desaparece, a menos que se adote urna visao tecnocràtica da política tout court, com base na alegada racionalidade das decisöes técnicas.

As Deficiencias Institucíonais da Democracia

Os argumentos que se seguem pôem ênfase em certas características institucíonais das democracias representativas que podem impedir ou inviabilizar o estabelecimento de relaçôes intemacionais estáveis ou da cooperaçao internacional. O modelo subjacente de democracia, nessa familia de argumentos, é o schumpeteriano, enquanto um arranjo institucional para se chegar a decisöes políticas. Dessa forma, paríe-se de determinadas capacidades de governo, demandadas para a estabilidade das políticas exteriores, para, em seguida, demonstrar como a dinámica democrática pode afetar tais capacidades.

Manter ou garantir compromissos internaci onais com credibilidade é apontada na literatura especializada comò essa capacidade de governo. Argumenta-se, porém, que urna das principáis deficiencias das instituicöes democráticas seria exatamente impedir urna visao de longo prazo, condiçâo necessaria para a manutençâo de compromissos internacionais. Em um argumento de longa estirpe, as democracias näo seriam eficientes, de urna perspectiva temporal, já que voltadas para a gratificaçâo imediata dos eleitores. Assim, para Morgenthau, o estadista deve voltar-se para o longo prazo, procedendo devagar, aceitando pequeñas perdas no presente, em troca de grandes vantagens no futuro. Ao contrario, a "mente popular" quer resultados rápidos e está disposta a sacrificar beneficios reais no longo prazo por supostas vantagens no presente. Apenas aparentemente o argumento é semelhante ao da irracionalidade das massas e da política, pois é formulado com base em características institucionais das democracias responsáveis por tais resultados. Também para Kennan, como se viu, guiadas pela opiniäo pública, as democracias tornam-se imediatistas, revanchistas e voláteis na conduçao dos assuntos externos. Muitos dos problemas que o autor identifica na política externa americana derivam da política doméstica, contaminada pelos interesses eleitorais e por elementos valorativos.

Dessa perspectiva, as democracias gerariam um problema de "taxa de desconto" ou de "sombra do futuro", em urna formulaçao mais literaria, para seus líderes. E também em Morgenthau que a questäo da taxa de desconto aparece mais claramente formulada. Segundo ele, é tarefa do governante buscar apoio popular para a política externa, mobilizando os elementos do poder nacional para seus objetivos de politica externa. A tarefa é difícil porque as condiçoes mediante as quais esse apoio pode ser obtido näo sao necessariamente idénticas àquelas por meio das quais urna política externa pode ser perseguida com sucesso. Assim, continua o autor,

"Confrontado com o dilema entre urna boa política extema e urna ruim que a opiniäo pública demanda, o governo deve evitar duas armadilhas. Deve resistir à tentaçao de sacrificar o que considera urna política externa correta no altar da opiniäo pública, abdicando ass im da Hderança e trocando urna vantagem política de curto ? razo pelos interesses permanentes do país. Deve também evitar aumentar o fosso inevitável entre os requisitos da boa política externa e as preferencias da opiniäo pública" (Morgenthau, 1948:142, ênfases minhas).

A vinculaçao entre competiçao pelo voto do eleitor e reduzida perspectiva temporal aparece claramente em Schumpeter, que, sintomaticamente, adverte para os riscos de a política externa se transformar em política doméstica:

"A incessante luta para chegar ao poder ou manter-se nele dá a todas as consideraçoes de políticas e de medidas o viés tao admiravelmente expresso na frase sobre 'negociar com votos'. O fato de, em urna democracia, o governo dever atender basicamente aos valores políticos de urna política, lei ou ato administrativo - ou seja, o proprio fato que fortalece o principio democrático da dependencia governamental em relaçâo aos votos do parlamento e do eleitorado - tende a distorcer todos os pros e contras. Em particular, obligaos homens da cúpula ou próximos à cúpula a urna visäo de curto prazo e torna-lhes extremamente difícil servir aos interesses de longo prazo da naçâo que exijam um trabalho compatível com finalidades distantes; a política externa, por exemplo, corre o perigo de degenerar em política doméstica. E isso só toma mais difícil dosar as medidas racionalmente. A dosagem decidida pelo governo com um olho em suas possibilidades políticas näo é necessariamente a que produz os resultados mais satisfatórios para a naçâo" (1984:357-358).

Nesta citaçâo está expresso o dilema do governante na democracia. Como é eletto precisa do apoio popular para continuar no poder. É isto que o faz um animal político. Por outro lado, ele governa para a naçâo e, portanto, tem que se preocupar com a realizaçao de objetivos coletivos, relacionados ao bem-estar da comunidade. Assim, o seu problema consiste em conciliar objetivos individuáis de sobrevivencia políticoeleitoral com os interesses coletivos da populaçâo . Trata-se de um dilema presente na decisäo de qualquer política pública (doméstica ou externa) ñas poliarquías. Portanto, nao é algo peculiar à suposta incompatibilidade entre democracia e política extema. Assiin sendo, ou bem se desenham instituiçoes políticas e mecanismos institucionais que possam amenizar esse oportunismo dos políticos e os tornem mais responsáveis perante a coletividade nacional, ou entäo somos forçados a aceitar o argumento cético na sua totalidade, isto é, da impossibilidade de se assumir compromissos internacionais estáveis e com credibilidade ñas democracias.

Um outro argumento, da familia das deficiencias institucionais da democracia para a formacäo da política externa, associa a menor capacidade de manter compromissos internacionais à difusäo de poder interno. Instituiçôes políticas que se caracterizam por menor concentraçâo de poder decisorio, como é o caso do sistema presidencialista de governo, cuja base é a separaçâo de poderes, multiplicariam os pontos de veto e a incerteza com respeito àratificaçâo doméstica de acordos internacionais. O curioso é que pesquisas empíricas, comparando as supostas capacidades diferenciadas dos sistemas presidencialistas e parlamentari stas para manter compromissos internacionais, nao encontraram diferenças significativas entre eles, com relaçao ao desempenho da política comercial em democracias consolidadas. A natureza dos grupos de interesse domésticos, os objetivos das elites políticas e as restriçoes do sistema internacional tiveram maior impacto sobre o processo decisorio da política comercial que a natureza de seus respectivos sistemas de governo (Milner, 1993).

Nao se pense que a tese das deficiencias institucionais das democracias represente urna idiossincrasia de intelectuais do inicio do século XX. Na verdade, o tema tern freqüentado com bastante assiduidade os debates contemporáneos seja na academia, seja na mídia, acompanhando a saliência na agenda pública da questäo das reformas estruturais e institucionais, no ámbito das reestruturaçôes em curso nos países da periferia capitalista e do Leste Europeu. Paralelamente, o ressurgimento da perspectiva institucionalista na análise política, focalizando a dinámica institucional do processo de decisäo e o exame dos fatores que facilitam ou näo os governos na implementaçao de seus programas legislativos, direcionou a análise para os pontos de veto em processos decisorios como um dos principáis fatores institucionais responsáveis pela definiçâo de resultados políticos. Naturalmente que quanto mais concentrado o processo decisorio, menos pontos de veto existiräo e maior a facilidade de o Executivo implementar políticas de sua preferencia.

Os desenhos institucionais sugeridos para instituir reformas estruturais têm por base urna configuraçào que concentra poder na esfera do Executivo e limita a esfera de decisäo política. E sintomático que a mesma receita já esteja presente em George Kennan. Em texto posterior ao American Diplomacy, de 1984, as reflexöes do autor voltam-se para as peculiaridades do sistema político norte-americano. O problema colocado por Tocqueville, de as democracias decidirem questöes de política externa levando em conta consideraçôes unicamente domésticas, é atribuido claramente a certas deficiencias institucionais dos sistemas presidencialistas e de seus eleitorados localizados na sociedade mais ampia. Em um veio nitidamente institucionalista, Kennan aponía para as vantagens do sistema parlamentarista europeu cujo eleitorado é normalmente o Parlamento (1984: 176). No sistema presidencialista, processos eleitorais distintos para a escolha dos membros do Executivo e do Legislativo sao responsabilizados, pela literatura sobre sistemas de governo, como um dos fatores potenciáis para a geraçâo de conflitos entre essas duas esferas. Ao contrario, no sistema parlamentarista as eleiçoes legislativas definem os membros do Parlamento que escolhem o chefe de governo. Como se sabe, o desenho institucional do presidencialismo objetiva o controle do despotismo, desconcentrando poder, enquanto o parlamentarismo maximiza graus maiores de governabilidade.

Nao é aleatorio que as sugestöes de desenhos institucionais que concentrerà poder no Executivo, informadas que estäo pela definiçào schumpeteriana de democracia como método de escolha de governo, repitam urna das condiçoes sugeridas por esse autor para o sucesso do método democrático (Schumpeter, 1984:361-368). Democracia, contudo, só é sinónimo de governabilidade se se adota urna definiçào decisional do conceito. Por outro lado, dentre as varias capacidades de governo, algumas délas demandam, para serem efetivas, recursos de poder e autoridade. Outras, ao contrario, remetem à dimensäo da representaçâo e da capacidade de inclusaci do demos na polis. Pesquisas empíricas sobre processos de reestruturaçâo demonstran! que o modelo do Executivo limitado pela sociedade nao apenas géra coerência ñas políticas de reforma, como garante maior sustentabilidade no tempo às medidas tomadas (Stark e Bruszt, 1998).

Mesmo que se aceite em parte o argumento dos defeitos institucionais das democracias com respeito à capacidade de manter compromissos internacionais com credibilidade, nesses mesmos regimes podem ser encontrados mecanismos e instituiçoes capazes de atenuar os problemas de "oportunismo" dos governantes e neutralizar a ameaça potencial da nâo-ratificaçâo doméstica de acordos internacionais previamente negociados.

Entre as instituiçoes, mencione-se a existencia de urna burocracia profissionai, estável, que possa garantir algum grau de continuidade à política externa e credibilidade aos compromissos internacionais assumidos. Praticamente, todos os realistas, Weber, Schumpeter, Morgenthau e Kennan, apontam para a necessidade de quadros burocráticos profissionais para garantir racionalidade à formaçâo da política exterior ñas democracias. O que eles nao tratam, porém, sao os mecanismos institucionais para neutralizar esse mesmo poder burocrático. Na verdade, mesmo tendo feito profissäo de fé na interpretaçâo realista da política, todos eles acreditam no "altruismo" e "espirito público" desses burócratas para evitar o resultado despótico, claramente urna condiçâo estranha à ontologia realista.

Dentre os mecanismos institucionais, sobressai o da delegaçao da autoridade de decidir. A delegaçao é especialmente necessaria na política externa, seja para se obter políticas mais voltadas aos interesses da coletividade e nao aqueles meramente eleitorais, seja em funçâo do conhecimento especializado que o manejo da política exterior demanda, seja ainda para preservar a estabilidade das decisöes em arenas internacionais e a credibilidade dos compromissos internacionais acordados.

Claro está que essas duas soluçôes nao estao imunes a processos de desvirtuamento e decadencia, sendo os mais comuns o insulamento burocrático e as perdas de agenciamento, com o conséquente aumento da autonomia do decisor com respeito à sociedade. Naturalmente que as especificidades da política externa, em especial o sentido de urgencia e o segredo, sao, por si só, geradoras de desvirtuamentos, quanto mais näo seja, porque essas mesmas características sao fonte de justificativas dos governantes para desconsiderar os procedimentos democráticos.

Argumentei nesta seçâo que as duas principáis teses opondo democracia e política externa, a da especificidade da política extema e a das deficiencias institucionais da democracia, só se sustentam quando se aceita o argumento cético na sua totalidade, isto é, da impossibiíidade de se assumir compromissos internacionais com credibilidade ñas democracias. Em primeiro lugar, näo é necessariamente verdadeiro que a política externa guarde especificidade com respeito a outras políticas públicas, em particular quando tem implícacoes distributivas domésticas. Em segundo lugar, os problemas gerados pela operaçao das instituiçôes democráticas, em particular o foco no curto prazo e a preferencia por beneficios particularizados e setorializados à custa dos interesses coletivos, nao apenas näo diferenciam a política externa das demais políticas públicas, como existem mecanismos institucionais que podem minimizar esses mesmos riscos.

Criticar a visäo célica näo significa endossar o argumento da paz democrática, nem o das virtudes e capacidades distintivas das democracias liberáis no que diz respeito a compromissos internacionais duráveis. Afinal, urna parte da política externa é política de Estado no sentido de sua definiçâo como prerrogativa do soberano, semelhante à formulaçao da política monetaria no sistema capitalista. Para urna outra parte expressiva da política externa, mesmo que possam valer os argumentos realistas com relaçao as limitaçôes democráticas desses regimes, essas últimas, porém, säo antes dilemas empíricos do que impossibilidades teóricas. Como ocorre na produçâo de outras pob'ticas públicas, também na política externa podem ser necessários recursos de autoridade e, simultaneamente, de representaçao e conciliaçào de interesses diversos e de administraçâo do confuto. A tensâo permanente entre autoridade e controle democrático constituí o cerne das democracias e caracteriza sua operaçao quotidiana. Sendo assim, o problema da suposta incompatibilidade entre política externa e democracia remete a urna questäo perene do experimento democrático.

Interesse Nacional, Confuto Distributivo e Política Exterior em Contextos Poliárquicos

Como se viu, a premissa do ator unitario, além de postular a especificidade da política externa, praticamente elimina da análise qualquer causalidade ou condicionante doméstico da política internacional, muito particularmente a natureza de seu sistema político. Também como se observou anteriormente, a crítica ao modelo unitario introduziu a causalidade doméstica na explicaçâo dos resultados internacionais. Por implicaçâo, a incorporaçâo causal da dimensäo doméstica se fez mais ampiamente ñas teorías de política externa do que ñas de política internacional6. Por outro lado, se considerarmos que a última busca explicar os resultados da interaçâo de Estados, exemplos bem-sucedidos dessa incorporaçâo na área da política internacional sao o modelo dos jogos de dois níveis, de Putnam (1988), urna teoría de barganha internacional, e a teoría da soberanía como hipocrisia organizada, de Krasner (1999).

Em ambos os casos, os atores ontologicamente dados sao os governantes, "líderes políticos que tomam as decisöes de política" (idem:43). De acordo com Krasner: "assumo que os governantes querem permanecer no cargo, qualquer que seja o cargo, bem como promover a segurança, a prosperidade e os valores daqueles que os apóiam, sejam eles o eleitorado nacional ou a guarda presidencial" (ibidem). Tanto em um caso como no outro, os atores näo sao mais os Estados, mas os governantes. A meu ver, um dos f atores que dificultaran! um maior diálogo entre a área de relaçoes internacionais e a de ciencia política foi tratar Estado e governo como sinónimos. Realistas clássicos, em vista de sua filiaçâo teórica à razäo de Estado, e realistas analíticos, em funçâo da premissa teorica de atores unitarios autónomos, tomam o Estado como o ator cujo dilema de segurança é unicamente extemo. Ao explicitar a premissa da natureza autónoma do Estado, por exemplo, Grieco observa que eia é crucial para aquela perspectiva teórica, pois é eia que permite postular que os "decisores respondem, em nome do Estado-naçàb como um todo, as oportunidades e ameaças presentes no sistema internacional" (1997: 166). O suposto neste caso èque, independentemente da natureza do governo que esteja no poder, ele será sempre o mais fiel intérprete dos intéresses nacionais - donde Estado e governo sao sinónimos. E mais, os decisores enfrentam apenas o dilema de segurança extema e, por implicaçâo, sua sobrevivencia intema está garantida - ou porque sao vitalicios, ou porque sao ditadores7.

Na verdade, a definiçâo realista do interesse nacional nao apenas parte da premissa da distinçào entre os campos interno e externo, como elimina os fatores domésticos de seu modelo causal. Na vertente realista, a resposta à pergunta "como aferir o interesse nacional?" é imediata: garantindo a sobrevivencia e a integridade territorial e política da naçâo. Na verdade, os realistas produziram duas definiçoes de interesse nacional8. A primeira é estrutural ou dedutiva. Na anarquía, a máxima realista é clara: a segurança do Estado é garantida pela política de nunca ficar à mercè de terceiros para nada, isto é, obedecer ao principio da auto-ajuda (selflielp). Na linguagem da escolha racional trata-se da "política ótima", aquela mais eficiente dadas as restriçôes sistêmicas. Qualquer resposta com base na satisfaçâo de interesses domésticos será subótima. A premissa do Estado enquanto ator unitàrio é corolario de urna definiçâo estrutural/dedutiva do interesse nacional9.

A outra definiçâo do interesse nacional é empirica/indutiva. Krasner (1978) sugere que sua aferiçâo se faça com base naquilo que fazem e dizem os governantes. Em primeiro lugar, essas açôes têm que estar relacionadas a objetivos gérais, näo as preferencias e necessidades particulares de setores sociais ou classes. A implicaçâo desta restriçâo é que ganhos e perdas näo podem estar concentrados em um único setor ou classe. Ademais, um determinado ordenamento deve obedecer ao principio da transitividade e persistir ao longo do tempo. De acordo com Krasner, o requisito para que se defina o interesse nacional seria, assim, um conjunto de preferencias estatais/governamentais transitivamente ordenado, voltado para a promoçào do bem-estar da coletividade e que persista por um longo período de tempo.

A definiçào dedutiva tem problemas porque é muito restrita: só se aplica a situaçoes em que objetivos core do Estado estejam ameaçados. Ademais, a premissa do ator unitàrio supöe consenso intemo acerca dos objetivos externos compartii hados e, portante, a possibilidade de se prescindir dos mecanismos de ratificaçâo doméstica de açôes externas. Sua apHcaçào a ordens democráticas é no mínimo problemática. A definiçào induriva é mais interessante, pois tem maior amplitude de aplicaçào. Sendo empírica, pressupöe que o interesse nacional é contingente, podendo variar de acordo com conjunturas históricas. A dificuldade da definiçào de Krasner é supor um alto grau de autonomia do decisor/governante com relaçâo as forças políticas e sociais, mantendo, em certo sentido, a distinçâo ontològica entre política extema e política doméstica.

Da contribuiçào de Krasner pode-se derivar, porém, duas implicaçoes que nos permitem superar o problema da especifìcidade da politica externa, premissa que praticamente todos os realistas adotam. A dimensäo contingente do interesse nacional, bem corno a preocupaçâo em conferir-lhe urna natureza substantiva apontam para a possibilidade da ocurrencia de confuto domestico sobre a propria definiçào desse interesse. Do ponto de vista concreto, ademáis, apenas aquelas açôes do Estado que näo têm conseqùências distributivas domésticas se qualificariam como de interesse nacional. Dessa forma, seria possível urna aproximaçao teórica entre interesse nacional e o conceito de bem coletivo. Ainda que sejam conceitos de tradiçôes teóricas bem díslinLas, ambos apontam para urna mesma implicaçao substantiva, trata-se de açôes ou resultados políticos cujos beneficios ou custos nao se concentram em nenhum segmento social particular, isto é, nao têm implicaçôes distributivas. Mantendo-se as restriçôes de Krasner, os demais nao se qualificariam como de interesse nacional.

A inevitabilidade do confuto sobre o que o interesse nacional requer é a premissa do argumento de Milner ( 1 997), para quem a escolha de política (externa) é resultado do jogo estratégico entre atores domésticos na luta pelo poder interno. O interesse nacional depende das preferencias e interesses da coalizao política vencedora e nâo apenas pode mudar, como é objeto de confuto interno. Para a autora, a importancia causal da política doméstica nao é apenas o resultado de mudanças sistêmicas ou estruturais, mas depende da natureza da questäo e da estrutura de preferencias doméstica. Quando as conseqüencias da política externa sao distributivas, no sentido de que custos e beneficios nao se distribuem igualmente na sociedade, a política doméstica tem influencia na formacao da política extema.

A globalizaçào, no sentido ampio de intemacionalizacäo da economia e de diversos fenómenos sociais, fomenta a superaçao da fronteira interno/externo e, conseqüentemente, a intemacionalizacäo da agenda doméstica, com aincorporaçào à esfera dadecisäo legislativa de questöes de política externa, questöes que previamente estavam restritas ao Executivo. A integraçao à economia internacional e a abertura econòmica contribuem para a politizacäo da politica externa em vista dos impactos distributivos internos da maior participaçao no comercio internacional, urna vez que em urna economia aberta há ganhos e perdas diferenciados frutos de decisöes e negociaçôes internacionais. A economia global estimula a criaçao de redes de intercambio entre cidades e estados de diferentes países. A formaçào dessas novas redes federativas questiona a tradiçao constitucional latino-americana calcada na maior autonomia do Executivo na conduçâo da política externa. Por seu turno, a liberalizaçao política também pode fomentar a politizaçao da política externa, tendo em vista sua maior exposiçâo ao escrutinio público. Dessa forma, tanto a internacionalizaçâo economica quanto a liberalizaçâo política desafiam o processo tradicional de formaçao da política externa. Afìnal, onde está o interesse nacional quando a açâo do Estado tem conseqüencias distributivas domésticas?

A seçâo seguinte examina o caso brasileiro e as implicaçôes das mudanças políticas e económicas recentes para a formaçao da política externa em um contexto democrático. Seu principal objetivo é apontar a mudança na natureza da política externa na linha do que foi examinado anteriormente. Nesta parte, argumento que as transformaçôes da natureza da política externa, em funçâo da abertura econòmica e da liberalizaçâo política, representam a principal responsável pela relevancia causal da política doméstica na sua formaçao no presente.

A Natureza da Política Exterior Brasileira

Urna das características mais enfatizadas ñas análises especializadas é a continuidade da política externa brasileira. Nos últimos quarenta anos poderiam ser identificados apenas tres momentos de ruptura: o pós-64 e a instalaçâo do governo militar; o "pragmatismo responsável" do governo Geisel; e o governo Collor com a abertura comercial. Do ponto de vista da associaçâo entre regime político e politica externa, esses momentos säo paradoxals: com exceçâo do primeiro (Castello Branco), observou-se mudança de política sem mudança de regime (Geisel e Collor) e mudança de regime sem mudança de politica (Samey).

Tais resultados têm sido explicados em funçâo do forte componente institucional na formaçao da política externa e a existencia de um poder burocrático, relativamente autónomo, configurado na existencia de urna agencia especializada, como é o caso do Itamaraty. Certamente que elementos desse poder podem ser identificados no processo decisorio e urna organizaçâo dessa natureza garante continuidade nas escolhas e relativa consistencia nas orientaçôes de política. E verdade, também, que a institucionalizaçâo dos serviços diplomáticos contribuiu para "despolitizar" a política externa, com exceçâo de alguns momentos, mas certamente o caso brasileiro é distinto do da Argentina10. Contudo, o fator burocrático nao é suficiente, por si so, para dar conta desse resultado. O que também parece ter contribuido para urna relativa desvincuIaçâo da politica externa da dinàmica política doméstica, foi a natureza das questöes que, majoritariamente, compuseram a agenda externa, conseqiiência para a qual muito contribuirán! certas características institucionais do processo de formaçâo da política, assegurando ao Ministerio das Relaçôes Exteriores (MRE) influencia decisiva na definiçao dessa agenda.

Como já examinado, a politizaçâo da política externa e, portanto, a influencia da política doméstica na sua formaçâo, depende da existencia de impactos distributivos internos que ocorrem quando os resultados da açâo externa deixam de ser simétricos para os diversos segmentos sociais. Quando, ao contrario, os cusios e beneficios nao se concentram em setores específicos, ou os resultados da açâo externa sao neutros do ponto de vista do confuto distributivo interno, a política externa produz bens coletivos, aproximando-se do seu papel clàssico, de defesa do interesse nacional ou do bem-estar da coletividade.

A integridade territorial e política da naçâo pode ser concebida como bem coletivo, na melhor tradiçâo realista. A proteçâo da sociedade contra o mercado, na linha da argumentaçào de Polanyi, também pode ser definida como bem coletivo, assim como a existencia de um Estado desenvolvimentista, garantendo a proteçâo das formaçôes económicas tardías, os late corners, no mercado mundial ou, ainda, urna política externa cujo objetivo é aumentar a renda nacional. Contrariamente, os resultados de negociaçôes comerciáis em arenas multilaterais, como a Organizaçâo Mundial do Comercio (OMC), sao claramente diferenciáis em termos de ganhos e perdas para distintos grupos económicos, configurando-se a diplomacia comercial como questäo distributiva. Da mesma forma, a política de integracäo regional, em um contexto de regionalismo aberto, também tem efeitos distributivos internamente (vide as dificuldades entre Brasil e Argentina, no ambito do Mercosul, em funcäo da ameaça de imposiçâo de salvaguardas argentinas a produtos brasileiros).

Com base nesses dois tipos de política externa (bens coletivos/interesses da comunidade e política externa distributiva) e levando-se em conta diferentes regimes políticos, é possível apontar tres grandes períodos na política externa brasileira1 1 .

1) Momento de const ruçâo do Estado

Compreende o Impèrio e a República Velha. Suas características sao o processo de demarcaçâo territorial, a inserçâo na economia mundial como país agroexportador e um regime político de tipo oligárquico. Urna das principáis questöes da política externa é a negociaçâo, a favor do Brasil, de praticamente todos os conflitos de fronteira. A política economica extema está voltadapara a soluçâo dos conflitos intra-oligárquicos. Nao se observam grandes diferenças na política extema, apenas a ênf ase no pan-americanismo na República Velha. O papel do baräo do Rio Branco é emblemático dessa continuidade da política extema nesse momento, quer no que se refere à definiçâo substantiva da agenda externa, em especial a configuraçâo do espaço nacional com a delimitaçao praticamente definitiva das fronteiras geográficas, quer por sua contribuiçào para a institucionalizaçâo posterior dos serviços diplomáticos12.

Sintomaticamente, a política externa é assunto de Estado, insulada da política partidaria. Fazendo uso do "modelo Campos Sales", desenvolvido por Renato Lessa, diria que a política externa pertence ao que o autor denomina a esfera "substantiva" da ordem política da República Velha, aquela "protagonizada por sujeitos altruistas, que se satisfazem com o usufruto de beneficios públicos - o 'interesse nacional' - e que opera fora do espaço da politica", vis-à-vis a de "procedimentos", segundo Lessa, "obrigatoriamente mais realista, pois implica o reconhecimento do estado do mundo político tal como ele se apresenta: o oligopòlio das oligarquías sobre o demos nacional" (Lessa, 1999:168, 165). Se se considera a bem-sucedida obra do baräo do Rio Branco na demarcaçâo das fronteiras do país como o inicio da moderna diplomacia brasileira, também é sugestivo que a natureza da política extema da República no seu momento inicial seja constituida, majoritariamente, por questöes afetas à propria configuraçao do espaço nacional. Nesta condiçâo, está garantida a legitimaçâo do discurso diplomático da política internacional como acima da política doméstica. A tarefa da política externa é a defesa dos interesses nacionais, sendo sua formulaçâo e implementaçào reservadas à burocracia do Estado, movida pelo "interesse público" por oposiçâo à esfera propriamente política, lugar dos conflitos e das facçôes.

2) Período da industrializaçâo protegida

Politicamente, engloba o período constitucional de 1946 e o regime militar de 1964, momento em que tem inicio e se consolida o modelo de substituiçâo de importaçoes. A política económica externa está voltada para a defesa deste modelo, do qual eram principáis beneficiarios os empresarios industriáis nacionais, as empresas multinacional s, os sindicatos urbanos e o Estado.

Até os anos 60, o contexto internacional é o da Guerra Fría, com duas conseqüencias contraditórias com relaçâo aos países do Terceiro Mundo, em especial aqueles localizados na área de influencia norte-americana. No plano multilateral, aquele contexto foi propicio à emergencia da assim chamada "agenda do desenvolvimento", a partir da criaçào de instituiçoes internacionais que permitiram o exercício de um metapoder por parte dos países maiores do Terceiro Mundo. Nos planos regional e bilateral das relaçoes dos Estados Unidos com os países latino-americanos em geral, com a obvia exceçâo cubana, o contexto de Guerra Fria implicou a consolidaçâo da dominaçâo economica e da subordinaçào política da regiáo latino-americana à potencia norte-americana.

Des sa forma, a Guerra Fri a gerou urna certa indulgencia por parte dos EUA a propósito da agenda do desenvolvimento económico do Terceiro Mundo, representada pela criaçào da UNCTAD, a instituiçào de um Sistema Generalizado de Preferencias para as exportaçôes dos países em desenvolvimento e a inclusäo do capítulo IV ñas normas do GATT. Em suma, a competicäo com a Uniâo Soviética abriu espaço para a legitimaçâo da agenda do desenvolvimento no ámbito multilateral. No plano bilateral, essa cooperaçâo obedeceu aos interesses estratégicos norteamericanos: aquela direcionada à América Latina é posterior ao Sudeste Asiático e se segue à questuo cubana, com a Aliança para o Progresso. Urna implicaçâo importante da criaçâo desse arcabouço multilateral foi permitir o exercício de um metapoder pelos países periféricos, tendo o Brasil exercido papel protagónico na coalizäo terceiro-mundista.

Por outro lado, no plano regional o que se verificou foi a internacionalizaçao da política doméstica latino- americana com a institucionalizaçâo, no interior da aliança hemisférica, de práticas intervencionistas norteamericanas nos países da América Latina, na medida em que os EUA definiam como um problema de segurança continental, estando, portante, legitimada a açâo interventora pelo mecanismo de segurança coletiva, qualquer processo ou acontecimento interno à regiäo que escapasse de seu controle. No primeiro momento da Guerra Fria, antes de sua estabilizaçâo com a détente, coincidindo com o periodo constitucional de 46, as questöes de política externa dividiam a sociedade brasileira, gerando discussäo e oposiçào. Assim, por exemplo, o Acordo Militar Brasil/EUA, apro vado pelo Congresso brasileiro em marco de 1953, dividiu a maioria das bancadas partidarias. Questöes vinculadas ao contexto de Guerra Fria, como o reatamento da relacöes com a Uniäo Soviética em fins de 196 1 e a posiçâo brasileira com respeito à proposta de exclusäo de Cuba da Organizaçao dos Estados Americanos (OEA) em 1962, também geraram polèmica, dividindo ideologicamente os membros do Congresso Nacional. Mas, de modo geral, o Congresso foi colaborativo com a agenda externa do Executive-: dos 353 atos internacionais examinados pelo Congresso, apenas um foi emendado por iniciativa congressual. A principal característica desse período é a internacionalizaçâo das políticas doméstica e externa. No imediato pós-64, assiste-se a urna das mais visíveis rupturas da política extema com o abandono da "política externa independente" e retorno ao "alinhamento automático"13.

O curioso é que essa politizaçâo foi muito menor ñas questöes económicas externas e, apesar do recuo brasileiro em 64, já em 1967, o país retorna as suas posiçôes de defesa das teses económicas do Terceiro Mundo, passando a exercer, inclusive, papel de liderança no Grupo dos 77. Na verdade, na diplomacia económica, tanto multilateral quanto bilateral, o regime militar de 64 adota muitas das posiçôes defendidas pela "política externa independente". Primeiramente na UNCTAD e depois no GATT, a posiçao brasileira era de propor a reforma do regime de comercio internacional, centrada na inclusäo de urna norma de näoreciprocidade como padräo de conduta entre países economicamente desiguais e na instituiçao de medidas compensatorias para os países em desenvolvimento.

Esta agenda econòmica externa teve duas conseqiiências para o processo decisorio da política externa: desvinculou a política externa da política doméstica e garantiu relativa autonomia ao MRE vis-à-vis as forças políticas e sociais internas, renovando o padrao de insulamento burocrático característico da diplomacia nos seus primordios. Enquanto a posiçâo negociadora do governo consistiu na defesa da industrializaçao protegida, na demanda por tratamento diferencial e por exceçôes as regras do regime de comercio e, tendo em vista o tamanho reduzido do seu mercado em termos mundiais, a diplomacia nao tinha de negociar ou trocar concessöes para se beneficiar dos resultados liberalizantes das sucessivas rodadas de comercio. A norma do GATT de Naçao Mais Favorecida estendia, automaticamente, aos demais, eventuais reduçôes tarifarias, negociadas entre parceiros desenvolvidos.

Possíveis ganhos obtidos ñas negociaçoes multilaterais tinham característica de bem coletivo, no sentido de que nenhum setor económico seria penalizado pelos seus resultados. Assim sendo, era racional para os atores empresariais e sindicáis nao participaren! dessas negociaçoes. Dessa forma, a diplomacia desfrutava de relativa autonomia para definir a posiçâo do país ñas rodadas multilaterais, já que contava com urna delegaçâo tácita daqueles setores para conduzir essas negociaçoes. Os agentes diplomáticos representavam de jure e de facto o interesse coletivo pelo desenvolvimento industrial. Nessa situaçâo, o nivel de ratificaçâo doméstica, na lógica dos jogos de dois níveis, era supèrfluo, pois o chefe de governo, diferentemente de urna situaçâo de troca real, nao precisava conciliar eventuais interesses contraditórios entre as duas arenas, nem estava sob a pressäo cruzada délas.

Na comprovaçâo de meu argumento, é sintomático que até o país adotar urna política clara de proteçâo à industria nacional, com base na estrategia de substituiçâo de importaçôes nos anos 50, os empresarios buscavam influenciar as políticas comerciáis, mobilizando-se para defender seus interesses na arena do Congresso Nacional nos momentos era que consideravam seus interesses ameaçados. Isto ocorreu, por exemplo, por ocasiäo da assinaturado tratado comercial de 1935 com os Estados Unidos, quando os intéresses industriáis conseguiram adiar a aprovaçâo do acordo pelo Congresso por quase um ano, só sendo finalmente assinado depois de pressäo dos EUA (Moura, 1980; Corsi, 1999). Por outro lado, do final do século XIX até a instituicäo de um regime de proteçâo à industria nos 50, as lideranças empresariais buscaram influenciar a formulaçâo da política tarifaria. A promulgaçâo da tarifa de 1957, que consolidou o regime de proteçâo industrial, nao apenas culminou este processo.de mobilizaçâo dos interesses industriáis, como constituiu um momento de intensa participaçâo de industriáis e suas associaçoes de classe ñas arenas técnicas do Executivo, no Congresso e no GATT (Lafer, 1970; Leopoldi, 2000).

3) Fase da integraçao competitiva

Politicamente corresponde à vigencia da República Constitucional de 1988. Mudanças internación ais e domésticas väo tornar inviável o exercício desse papel previo dos agentes diplomáticos de representantes da coalizäo industrializante. No plano mundial, o firn da Guerra Fría, a globalizaçâo fínanceira, maiores restriçoes no contexto negociador multilateral e pressäo norte-americana por harmonizaçâo internacional de políticas internas, praticamente, inviabilizaram um comportamento "carona" do país ñas negociaçôes internación ais. Na Rodada Uruguai já foi visível a impossibilidade de o Brasil continuar bloqueando a agenda dos países desenvolvidos, capitaneados pelos EUA, colocando-se a necessidade de elaborar urna agenda positiva de negociaçâo. Por outro lado, o retorno à ordern democrática, a crise do Estado e do modelo de industrializaçâo protegida e a abertura económica väo redundar em urna importancia renovada da política doméstica no processo de formaçâo da política externa, com duas implicaçôes que se reforçam: a potencial diminuiçâo da autonomia decisoria previa do MRE na conduçao da política externa e a politizaçao da política externa, em funçao de seu novo componente distributivo, com a possibilidade da criaçao de novas coal izöes favoráveis a mudanças do status quo, em face dos incentivos e restriçoes presentes nos planos doméstico e internacional. As dificuldades entre Brasil-Argentina no ámbito do Mercosul refletem a politizaçâo da agenda externa em ambos os países.

Em resumo, a principal conseqüencia da liberalizaçao política e da abertura económica foi ter modificado a natureza da política externa que, além de representar interesses coletivos no plano mundial, passou a ter que negociar intéresses setoriais, inserindo-se diretamente no conflito distributivo interno. Idealmente, nessa nova situaçào, a ratificaçao tende a adquirir urna dinàmica propria, cabendo ao chefe de governo o papel de compatibilizar os dois níveis, tal como ocorre ñas poliarquías contemporáneas.

Observances Fináis

O exame da relaçâo entre globalizaçâo, instituiçôes democráticas e política externa foi efetuado neste artigo a partir de dois ángulos de análise. Por um lado, discutiu-se a questäo da compatibilidade entre instituiçôes democráticas e política externa. Por outro, argumentou-se que a globalizaçâo contribuì para fomentar o componente causal doméstico na formaçâo da política exterior. Como se viu, o modelo clàssico pressupöe urna especificidade da política extema que nào apenas elimina qualquer importancia causal da política doméstica, como justifica, para a primeira, um processo decisorio diferenciado, fora da esfera política, no ámbito da esfera tecnoburocrática. O artigo demonstrou a artificialidade da separaçâo entre política externa e política doméstica, quer no plano teórico, como no empírico. De urna perspectiva substantiva, o aumento do componente distributivo da política extema, conseqùência da globalizaçâo e interdependencia económica, politiza a última, inserindo-a diretamente no confuto distributivo que ñas poliarquías é resolvido por meio dos mecanismos de representaçao e voto no espaço público.

Na seçào final do traballio analisei o caso brasileiro e as implicaçôes das mudanças intemacionais e domésticas para a formaçâo da política externa. A despolitizaçâo desta ultima em varios momentos da vida política nacional, em grande medida, explica a peculiaridade de sua relativa continuidade de orientaçâo. No presente, a integraçâo à economia globalizada tende a ampliar as consequências distributivas da política externa e, juntamente com a liberalizaçâo política, contribuí para a sua politizaçâo e perda de sua especificidade prèvia.

A discussào da tese dos defeitos institucionais das democracias para a garantía de compromissos intemacionais remete diretamente à tensao permanente no experimento democrático entre recursos de autoridade e de representaçao. O equilibrio destas duas capacidades necessárias à garantía daqiieles compromissos ñas democracias supöe um desenho institucional que combine a existencia de burocracias nacionais especializadas (weberianas) e de instrumentos de controle político externos à agencia diplomática. Vinculando-os, estâo mecanismos institucionais que garantam a delegaçâo pelas instancias de representaçao de um mandato negociador ao Executivo e suas burocracias especializadas. Ñas poliarquías essas instituiçoes säo cruci ais, urna vez que a diluiçao da fronteira doméstico/internacional transforma a natureza do "interesse nacional", remetendo para o ámbito da política a sua definiçâo.

O Brasil, entre os países em desenvolvimento, tem na sua burocracia profissionai especializada (MRE) urna clara vantagem para a obtençao do equilibrio entre aquelas capacidades de modo a garantir a estabilidade de suas escolhas externas, em um contexto de democracia política. Os mecanismos institucionais de controle político e ratificaçao doméstica, contudo, estâo claramente anacrónicos se se levar em conta o novo papel da política externa no conflito distributivo interno. Como é sabido, a Constituiçâo de 1988 manteve a tradiçâo republicana de garantir ao Congresso Nacional poder de ratificaçao ex-post de acordos internacionais. Em algumas situaçôes, porém, este poder praticamente se desvanece, urna vez que o custo da modificaçâo ou anulaçâo de acordos previamente negociados no plano externo pode ser muito alto (Lima e Santos, 1998). A busca do equilibrio entre os recursos de autoridade e de representaçao, necessario à credibilidade junto aos parceiros internacionais, estaría demandando a modernizaçâo das instituiçoes decisorias da política externa. A criaçâo de mecanismos que garantam maior equilibrio das informaçôes, a regularidade do controle político ex-ante e da prestaçâo de contas ex-post ao Congresso Nacional sao soluçôes possíveis para responder aos novos desafios da política exterior brasileira em um contexto de democracia e integraçâo competitiva à economia mundial.

(Recebido para publicaçâo em outubro de 2000)

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Resumo

Instîtuiçôes Democráticas e Política Exterior

O artigo analisa a relaçâo entre instîtuiçôes políticas democráticas e política externa, discutindo criticamente os dois principáis argumentos acerca das dificuldades de se compatibili zar democracia e política exterior: da especificidade da política extema e das deficiencias institucionais das democracias. Examina, também, o peso causal da política doméstica na formaçâo da política externa, particularmente as implicaçôes da liberalizaçào política e económica. As conseqüencias das mudanças políticas e económicas recentes para a política exterior brasileira sao analisadas ao final.

Palavras-chave: Democracia - Política Extema - Liberalizaçào Política e Económica - Instîtuiçôes Democráticas

Abstract

Democratic Institutions and Foreign Policy

This article analyses the relationship between democratic politics and foreign policy. It criticizes the two main arguments concerning the difficulties to reconcile democracy and foreign policy in view of the specificity of foreign policy and the institutional flaws of democracies. It also examines the causal weight of domestic policy in the constitution of foreign policy, notably the implications of political and economic liberalization. The consequences of recent economic and political changes for Brazilian foreign policy are analyzed at the end.

Keywords: Democracy - Foreign Policy - Economic and Political Liberalization - Democratic Institutions

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* Uma primeira versâo deste trabatho foi apresentada no seminario Política Internacional e Comparada: Perspectivas Recentes no Brasil, organizado pelo Departamento de Relaçôes Intemacionais da UnB, Brasilia, 1 1 - 1 2 de novembre de 1 999. A segunda versâo foi discutida no workshop El Estado del Debate Contemporáneo en Relaciones Internacionales, organizado pelo Centro de Relaciones Internacionales da Universidad Torcuato Di Telia. Buenos Aires. 27-28 de julho de 2000. Seu argumento foi inicialmente desenvolvido em palestra proferida no Instituto Rio Branco, MRE, Brasilia, em 10 de marco de 1999.

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Notas

1. Para urna ampia discussäo da relaçâo entre instituiçôes políticas representativas e política externa, bem como das implicaçoes internacionais da liberalizaçào política e económica, ver Kahler (1997b). O argumento da origem sistèmica da guerra é de Waltz (1954).

2. Convencionou-se considerar o final da Primeira Guerra Mundial como a origem institucional da disciplina. Mesmo aqueles que näo concordam com esta data fundacional, argumentam que a guerra popularizou a área de relaçôes internacionais (ver Schmidt, 1998 e Kahler, 1997a).

3. A vinda de intelectuais oriundos da Europa continental para os EUA é responsável pelo "realismo transplantado" na conformaçao da disciplina naquele país, introduzindo "urna ênfase continental européia e profundamente pessimista da política de poder" em urna área que começava a se profissionalizar (Kahler, 1997a:25). A escola inglesa, com ênfase na sociedade internacional, manteve-se mais próxima das influencias liberáis dominantes no contexto anglo-saxao, menos sujeita que foi as influencias realistas continentais.

4. Curiosamente, foi a perspectiva da "escoma estratégica", ainda que nao assumi da pelo autor, que permitiu a Waltz (1979) construir urna teoria estrutural que eliminou qualquer condicionante doméstico à política internacional e retomar com respaldo "científico" a ontologia clàssica da separaçâo interno/externo.

5. Ao se fixar no problema da cooperaçâo, Putnam afasta-se da tradiçao realista. Mas déla se aproxima pela importancia conferida em seu modelo ao decisor central, bem como pela premissa de que a política externa pode ter implicaçoes distributivas e, portanto, ser objeto de confuto. Ao contrario da representaçâo sugerida pela ontologia realista, de confuto extemo e consenso interno, a de Putnam é o inverso, consenso extemo e confuto interno.

6. Urna perspectiva realista na análise de política externa introduzindo variáveis domésticas relativas as percepçôes dos decisores acerca do poder relativo do Estado, bem como à estrutura das relaçôes Estado-sociedade é desenvolvida por Zakaria (1 998). A crítica de que a introduçâo das variáveis domésticas desvirtúa o paradigma realista parte da premissa da existencia de urna forma canónica do paradigma (ver Legro e Moravcsik, 1999).

7. Mesmo reis e ditadores precisam de suporte doméstico, seja porque podem ser assassinados ou porque podem ser depostos.

8. Esta distinçâb está em Krasncr ( 1978). Um exemplo paradigmático de definiçâo dedutivado interesse nacional é Waltz (1979). O livro de Krasner adota umadefiniçao indutiva.

9. Se substituirmos o contexto estrutural de anarquía pelo de globalizaçâo e interdependencia, o comportamento ótimo dos Estados (o interesse nacional, nesta ótica) é seguir as restriçôes sistêmicas, quais sejam, a adaptaçào ou ajustamento à dinàmica da economia global, mesmo que tal comportamento signifique a perda da soberanía nacional ou do controle nacional das políticas públicas. Mudando a natureza das restriçôes sistêmicas, o interesse nacional passa a ser o oposto daquele postulado pelos realistas.

10. Para urna análise comparativa das políticas externas de Argentina e Brasil, ver Arbilla(1997).

11. A análise que se segue, ainda que bastante preliminar, objetiva ilustrar e nao propriamente comprovar o argumento.

12. Para a análise do papel do barâo do Rio Branco na delimitaçâo do espaço nacional na América do Sul e seu impacto na formaçâo da identidade internacional brasileira, ver Danese (1984), Lafer (2000) e Ricupero (2000). Para o papel institucional de Rio Branco, ver Cheibub (1985).

13. Visibilidade atestada pela mudança da posiçâo negociadora brasileira durante a realizaçâo da primeira conferencia da UNCTAD, cujo inicio coincidiu com o golpe militar.

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