LA URGENCIA EN EL «ITER LEGIS»: UNA TÉCNICA DE AGILIZACIÓN PROCEDIMENTAL A DISPOSICIÓN DEL GOBIERNO

Abstract

The urgency methode is one of the several special legislative procedures in the Spanish legal system. It constitutes a technique to speed up the iter legis that the Parliament could use it in political circumstances that demands an urgent legislative solution. Its main speciality involves in that all parliamentary terms to pass the bill are reduced to half in Congress and to twenty days in Senate. And, in that order, it saves time and produces a reduction of the legislative procedure. This paper examines the urgency special legislative procedure in the Spanish Parliamentary law. We will analyse the Government's roll in this legislative technique, because it can be used if the Government declares the urgency of the bill. [PUBLICATION ABSTRACT]

Headnote

Fecha recepción: 18.10.2007

Fecha aceptación: 05.11.2007

Title

The urgency in the iter legis: a Government's technique to speed the le- gislative procedure

Resumen

El procedimiento de urgencia es uno de los diferentes procedimientos le- gislativos especiales existentes en nuestro ordenamiento. Constituye una técnica de agilización del iter legis que el Parlamento puede utilizar cuando las circunstancias políticas exigen una respuesta legislativa ur- gente. Su especialidad consiste en que los plazos ordinarios para la aprobación de la ley son reducidos a la mitad en el Congreso y a veinte días naturales en el Senado. De este modo se produce un acor- tamiento de la tramitación y un ahorro de trámites parlamentarios.

El presente trabajo tiene por objeto el análisis del régimen jurídico del procedimiento legislativo especial de urgencia en Derecho parlamen- tario español. Asimismo se estudia el papel del Gobierno en esta téc- nica legislativa, ya que se trata de uno de los sujetos que pueden pedir la aplicación de este procedimiento a través de la declaración de ur- gencia.

Abstract

The urgency methode is one of the several special legislative procedures in the Spanish legal system. It constitutes a technique to speed up the iter legis that the Parliament could use it in political circumstances that demands an urgent legislative solution. Its main speciality involves in that all parliamentary terms to pass the bill are reduced to half in Congress and to twenty days in Senate. And, in that order, it saves time and produces a reduction of the legislative procedure.

This paper examines the urgency special legislative procedure in the Spanish Parliamentary law. We will analyse the Government's roll in this legislative technique, because it can be used if the Government declares the urgency of the bill.

Palabrtas clave

Parlamento, legislación, procedimiento legislativo, declaración de ur- gencia

Key words

Parliament, Legislation, Legislative procedure, Urgency declaration

1. LA URGENCIA COMO TÉCNICA DE AGILIZACIÓN PROCEDIMENTAL Y COMO INSTRUMENTO A DISPOSICIÓN DEL GOBIERNO

Nuestro texto constitucional se inserta en la tendencia iniciada por las Constituciones de la segunda posguerra que incorporan técnicas procedimentales tendentes a la agilización en la aprobación de la ley. Combatir la lentitud propia de los procedimientos legislativos1, y las consecuencias que derivan de ello, así como alcanzar cierta celeridad de la actividad legislativa se ha convertido en al- gunas de las principales exigencias de los Parlamentos contemporáneos, para lo cual han sido creados diferentes mecanismos para simplificar el cauce ordinario previsto para la emanación legislativa. En esta línea son varios los ordenamien- tos jurídicos de nuestro entorno que contemplan diferentes procedimientos le- gislativos especiales por razón del tiempo de tramitación2, cuya singularidad reside en la capacidad para atenuar los trámites previstos por las normas reguladoras del iter legis común, pudiendo afectar bien a fases completas del procedimiento (la técnica de lectura única o delegación de competencia legislativa plena en Co- misión), o bien a plazos del mismo (procedimiento de urgencia).

Las razones que justifican la búsqueda de la aceleración de los trámites le- gislativos son de naturaleza estrictamente política. La premura de la actividad le- gislativa puede venir motivada por la necesidad de resolver asuntos sobrevenidos o demandados socialmente, para dar curso a un texto sobre el que existe con- senso político suficiente que haga innecesaria la celebración de todos los actos in- tegrantes del iter legis, por el deseo de cumplir el programa político del Gobier- no ante el final de una legislatura y la consiguiente disolución de las Cámaras, incluso por la pretensión de evitar el uso obstruccionista de algunos actos o trá- mites parlamentarios por parte de la oposición, ante la pretensión de la mayoría de sacar adelante los proyectos del Gobierno.

Además, estas técnicas procedimentales permitirán dotar de mayor flexibi- lidad a la actividad de la Cámara permitiendo la adaptación a las eventualidades que reclamen su intervención. Resulta evidente que la aplicación de estas varie- dades transmite mayor dinamismo al Parlamento al facilitar instrumentos aptos para ofrecer una respuesta legislativa ágil de los asuntos propuestos y, al mismo tiempo, otorga al Ejecutivo las condiciones y mecanismos necesarios para favo- recer el cumplimiento de su programa político, ya que no puede omitirse que la mayor parte de estas técnicas se activan a instancia del Gobierno y la mayoría parlamentaria que lo sustenta. De este modo se constata que la previsión de este tipo de técnicas y procedimientos parlamentarios no sólo tiene como función lo- grar la agilización de la actividad legislativa de las Cámaras, sino que pretende igualmente mejorar el rendimiento de la misma, racionalizando el uso de los tiempos y permitiendo una mayor eficiencia en los trabajos legislativos; propó- sitos que se alcanzan mediante una correcta distribución de los mismos. Desde esta perspectiva, es indudable la relevancia que el factor temporal tiene en el des- arrollo del quehacer parlamentario, convirtiéndose en un aspecto esencial en aras de la funcionalidad de la institución.

La función de estas técnicas procedimentales como instrumentos para com- batir el obstruccionismo3 es clara, constituyendo buena muestra de ello la decla- ración de urgencia que el Gobierno puede presentar estando en curso el proce- dimiento legislativo durante cualquier momento de la tramitación4; supuesto del que nos ocuparemos detalladamente en este trabajo. En este sentido, métodos como el procedimiento de urgencia vienen a reforzar el papel del Ejecutivo en el iter legis, en la medida en que son mecanismos que le permiten acelerar la pro- ducción legislativa y, de este modo, dar cumplimiento a su programa político. Efectivamente, a nuestro modo de ver, los procedimientos legislativos especiales por razón temporal, y entre ellos el de urgencia, se convierten en instrumentos en los que se plasma la concepción del denominado Parlamentarismo raciona- lizado por la optó el constituyente español. A través de cualquiera de ellos (pro- cedimiento de urgencia, lectura única o de delegación de competencia legislati- va plena en Comisión) se reconocen ciertos privilegios al Ejecutivo para lograr una aceleración en los trámites que llevan a la emanación legislativa5.

Ahora bien, debemos adelantar que el éxito de esta técnica de agilización procedimental no depende exclusivamente de su previsión normativa, sino de otros factores como su uso por las Cámaras y del ejercicio que los parlamentarios hagan de sus derechos inherentes al cargo que ostentan, puesto que el resultado final deriva de la actuación de aquellos a lo largo de la tramitación, en la medi- da en que no recurran a «discursos interminables con el fin de impedir el estudio y votación de un asunto»6.

Realizadas estas precisiones sobre el contexto en el que se inserta la categoría del procedimiento de urgencia, seguidamente pasamos a analizar su régimen ju- rídico en nuestro derecho positivo, destacando el papel preponderante del Go- bierno en el mismo.

2. MARCO NORMATIVO DE LA «URGENCIA»

La Constitución no regula esta abreviación de la tramitación parlamentaria como un procedimiento legislativo aplicable por igual en ambas Cámaras, sino que únicamente incorpora dos breves referencias en su articulado, dirigidas a cada una de las Cámaras por separado. De una parte, en el artículo 86.3, y al hilo de la disciplina sobre la intervención parlamentaria en la tramitación del decreto-ley, contempla la existencia de un procedimiento de urgencia que sería aplicable a los decretos leyes que se sustanciasen como proyecto de ley dentro del plazo previsto para su convalidación por el Congreso de los Diputados. La norma simplemen- te reconoce la existencia de un procedimiento especial sin especificar las caracte- rísticas de esta modalidad, por lo que la determinación de los trámites que lo con- forman será desarrollada por el Reglamento del Congreso. De otra, el texto constitucional prevé la simplificación procedimental aplicable en la Cámara Alta al disponer que «el plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o en- mendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos decla- rados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados» (art. 90.3). En este supuesto, el precepto constitucional detalla la particularidad aplicable al procedimiento común, que servirá de soporte o estructura base.

Este modo de abordar la regulación de la declaración de urgencia, sin espe- cificar su naturaleza, ha originado un debate doctrinal en torno a la considera- ción de esta figura como un procedimiento legislativo especial autónomo, o bien como una mera regla de funcionamiento de las Cámaras, lo que ha dado lugar a ciertas dificultades de encaje técnico, en la medida en que existen motivos que dificultan su catalogación como procedimiento legislativo especial. Lo que sí po- demos constatar es la creación constitucional de esta modalidad de tramitación, independientemente de lo que exponemos a continuación sobre su naturaleza, aunque cierto sector de nuestra doctrina sostiene que se trata de una variante creada por los Reglamentos parlamentarios, como locus adecuado para simplifi- car o acortar los trámites7. En nuestra opinión, no parece haber dudas para ad- mitir que ha sido la voluntad del constituyente la que ha reconocido la existen- cia de esta modalidad en el Senado (art. 90.3 CE), si bien en el caso del Congreso de los Diputados es el Reglamento la fuente encargada de su creación, salvo el supuesto específico de conversión de decretos leyes que regula expresa- mente el artículo 86.3 CE.

3. ¿PROCEDIMIENTO DE URGENCIA O NORMA DE FUNCIONAMIENTO?

Esta peculiar regulación constitucional de la urgencia, y su desarrollo posterior por los Reglamentos parlamentarios, ha abierto una discusión sobre la posibilidad de que este acortamiento de plazos pueda considerarse criterio suficiente para ca- talogar esta forma de tramitación parlamentaria como procedimiento legislativo especial autónomo respecto al ordinario; problemática, planteada también en otros ordenamientos de nuestro entorno más cercano, como el italiano. Veamos cuál es el estado de la cuestión en nuestro derecho positivo.

Para abordar esta temática debemos analizar por separado la normativa re- cogida en los Reglamentos del Congreso y del Senado. Como hemos apuntado, la Constitución no regula formalmente la urgencia como «procedimiento» en sí, sino que simplemente reconoce la posibilidad de que los proyectos de ley sean declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados; esto es, existe una regulación constitucional de la declaración de urgencia, aunque no se configura jurídicamente como procedimiento específico de elaboración de leyes, con la excepción de la norma constitucional del artículo 86.3 CE aplicable ex- clusivamente en la Cámara baja. De igual manera, debemos reconocer que en el caso de la modalidad contemplada por el artículo 75.2 CE (Comisión con competencia legislativa plena), la Constitución tampoco utiliza la expresión «procedimiento» para referirse a este modo particularizado de tramitación y aprobación legislativa, y sin embargo, nadie parece cuestionar la naturaleza procedimental de este modo de ejercicio de las competencias legislativas de las Cámaras.

A nuestro modo de ver, la raíz del problema se encuentra en la sistemática del Reglamento del Congreso, cuyo capítulo VI tiene como rúbrica «De la de- claración de urgencia», y aparece dentro del Título IV dedicado a las disposicio- nes generales de funcionamiento, en lugar de situarse en el Título V donde se re- cogen las normas referentes al procedimiento legislativo. En opinión de cierto sector doctrinal, este tratamiento normativo resulta acertado, ya que se trata de un procedimiento distinto del ordinario; en esta línea se pronuncian autores como Villacorta Mancebo8 o Redondo García. A juicio de esta última, «la de- claración de urgencia no constituye una especialidad en cuanto peculiaridad pro- cedimental, puesto que lo que significa es únicamente la reducción de plazos a la mitad sin que se modifique la estructura del procedimiento previamente esta- blecido que se desarrolla en todas sus fases pero con mayor celeridad»9.

Esta postura se ve confirmada por la interpretación que del precepto cons- titucional (90.3 CE) ha hecho el Tribunal Constitucional al considerar que el enunciado «...pone de manifiesto que no constituye propiamente objeto del mis- mo la regulación de un procedimiento legislativo abreviado para la tramitación de proyectos normativos caracterizados por la urgencia. No existe en nuestro tex- to constitucional, a diferencia de lo que es el caso de otras Constituciones, un precepto que expresamente prevea el establecimiento de uno o varios procedi- mientos de tal carácter, por más que su concreta regulación se remita a una nor- ma de desarrollo...» (STC 234/2000, F.J. 8o). Desde esta óptica, el supremo in- térprete de nuestro texto constitucional sostiene que el apartado tercero del artículo 90 contiene «una regla de reducción de plazos por la que se disminuye a veinte días el referido plazo ordinario de dos meses en el caso de los proyectos declarados urgentes...» (F.J. 8o). El Tribunal Constitucional se está refiriendo probablemente a Constituciones como la italiana, cuyo artículo 72.210 faculta a los Reglamentos parlamentarios para que puedan establecer procedimientos abreviados para aquellos proyectos de los cuales sea declarada la urgencia; sin embargo, a nuestro juicio, la ausencia de una norma como esta en nuestro tex- to constitucional, no es óbice para impedir el reconocimiento de variantes abre- viadas en el ordenamiento jurídico español, entre otras razones, porque las Cá- maras siempre pueden crear este tipo de instrumentos procedimentales a través del Reglamento parlamentario, y ello, en el ejercicio de su autonomía normati- va y organizativa. Téngase en cuenta que los procedimientos legislativos espe- ciales por razón temporal, entre los que incluimos el de urgencia, se distinguen de los especiales ratione materiae en la posibilidad de ser creados no sólo por las normas constitucionales, sino también por los Reglamentos parlamentarios11. Además, el efecto de los procedimientos abreviados italianos y el que produce la declaración de urgencia en nuestro sistema parlamentario es el mismo: reducción de los plazos previstos en el iter legis ordinario a la mitad. Independientemente de la denominación que se quiera emplear, a nuestro juicio nos encontramos ante un expediente técnico similar, que funciona impulsado por un presupues- to previo, la declaración de urgencia, y que produce los mismos efectos jurídicos, la atenuación temporal del procedimiento legislativo.

Otro argumento utilizado por Redondo García para descartar la considera- ción de la urgencia como procedimiento especial es la posibilidad de aplicar esta tramitación sobrevenidamente, esto es, «el hecho de que la urgencia pueda de- clararse una vez iniciado el procedimiento, redunda en la idea de que no estamos en presencia de un procedimiento legislativo especial sino que se trata de una de- cisión que afecta al procedimiento ordinario o especial que se ha elegido en base a las características de la materia o del objeto a regular»12. Ahora bien, a nuestro modo de ver, esta consideración parte de un presupuesto equivocado, como es circunscribir los denominados procedimientos legislativos especiales a aquellas particularidades de la tramitación parlamentaria determinadas exclusivamente por razón de la materia objeto de regulación y que se aplican exclusivamente des- de el inicio de la tramitación en la Cámara; acotamiento que no encaja con la definición de procedimiento legislativo especial que sostenemos, la cual abarca también aquellos otros especiales por razón temporal. A nuestro modo de ver, re- sulta perfectamente admisible la aplicación sobrevenida de algunas especialida- des procedimentales, como se desprende de diferentes normas de nuestro De- recho parlamentario13.

Existe, además, otro argumento que nos lleva a defender esta tesis a favor de la urgencia como procedimiento legislativo especial, y es que no resulta equipara- ble la mera prórroga o acortamiento ordinario de plazos aplicables a trámites concretos de un procedimiento parlamentario a la activación de la modalidad de urgencia, de aplicación genérica y con alcance a todos los trámites y actos inte- grantes del iter que restan hasta la finalización de la tramitación parlamentaria.

Villacorta Mancebo entiende que «de admitirse que la mera declaración de urgencia -con acortamiento de plazos- supone un cambio de Procedimiento Legislativo, puede llegarse en último extremo a la absurda conclusión, de que, por ejemplo, siempre que se produzca una prórroga expresa del plazo de pre- sentación de enmiendas o una transgresión de los plazos en cualquiera de los momentos o trámites del Procedimiento ... estaríamos en presencia de un nue- vo Procedimiento»14. Sin embargo, pese a que la Constitución no ha reconocido de forma explícita la existencia de un procedimiento de urgencia, del contenido de los artículos 90.3 y 86.3 CE puede deducirse este reconocimiento. Por lo que respecta a la normativa reglamentaria, en el caso del Congreso debe tenerse en cuenta que, aunque en la rúbrica no se haya mencionado la referencia al «pro- cedimiento», el contenido del artículo 93.1, en su inciso final, se refiere expre- samente al «procedimiento de urgencia» (en el mismo sentido que la normativa del Reglamento provisional del Congreso de 1977, si bien éste lo incluía en el Capítulo II del Título Sexto sobre procedimiento legislativo). Ahora bien, en el supuesto del Reglamento del Senado, es más difícil incluso negar la existencia de un procedimiento especial separado del iter legis común, en la medida en que la propia normativa reglamentaria regula expresa y detalladamente en la sección tercera del capítulo II del Reglamento del Senado, sobre los «procedimientos le- gislativos especiales», el denominado «procedimiento de urgencia» (artículos 133 a 136), incluyendo un procedimiento autónomo, variante de este último, y que analizaremos seguidamente. Así pues, tanto de las normas del Reglamento del Senado, como del artículo 90.3 CE se deriva el reconocimiento de una variante de tramitación y aprobación legislativa, diferente y alternativa al procedimiento legislativo común.

En consecuencia, no podemos compartir la línea argumental sostenida en la STC 234/2000 en la que se niega la existencia en nuestro Derecho parlamenta- rio de un procedimiento de urgencia particularizado y se confirma este trata- miento jurídico como norma de funcionamiento consistente en regla de reduc- ción de plazos. En nuestra opinión, la reducción de plazos a la mitad o a veinte días, constituye una afección importante al significado de algunos trámites del procedimiento. El acortamiento de los plazos que conlleva la «declaración de ur- gencia» es bastante rígido, lo suficiente para afectar a la naturaleza del procedi- miento convirtiéndolo en una tramitación que se aparta del procedimiento le- gislativo común, no tanto por razones cuantitativas como cualitativas, en la medida en que en dicha modalidad de elaboración de leyes la minoría parla- mentaria verá disminuida su posibilidad de participación, como veremos.

Realizadas estas consideraciones, entendemos que la «urgencia» encaja perfectamente en el concepto de procedimiento legislativo especial por razón temporal que proponemos, por lo que desde esta perspectiva la misma aparece configurada en nuestro Derecho parlamentario como tal, y no como mera norma de funciona- miento de la Cámara. Por tanto, nos encontramos con una modalidad procedi- mental particularizada, cuya especialidad consiste en la atenuación de la trami- tación parlamentaria, sin que ello implique supresión alguna de las fases del procedimiento, sino una reducción de los plazos previstos para el iter legis ordi- nario, lo que constituye una restricción drástica de la secuencia temporal. Por lo demás, la estructura del procedimiento se mantiene intacta, esto es, el orden de trámites y etapas que se suceden para la emanación de la ley no se ve alterado.

4. EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA EN LAS CORTES GENERALES

4.1. Introducción

Las fuentes normativas de esta variante del iter legis se encuentran tanto en la Constitución, donde encontramos las normas que crean el procedimiento, como en los Reglamentos parlamentarios cuyas previsiones detallan las reglas particularizadas de esta tramitación. Por tanto, podemos afirmar sin duda algu- na que se trata de un procedimiento con «apoyatura constitucional», como ha reconocido P. García-Escudero Márquez15, cuyo reconocimiento deriva de los ar- tículos 90.3 y 86.3 CE.

Por su parte, los Reglamentos parlamentarios incorporan la normativa que desarrolla los trámites especiales de esta modalidad. Respecto a su ubicación, en el caso del Reglamento del Congreso no se regula en el Título V sobre el Proce- dimiento Legislativo, sino que se incorpora en el Título IV sobre las disposicio- nes generales de funcionamiento, en el capítulo VI rubricado «De la declaración de urgencia». En cambio, el Reglamento del Senado introduce esta regulación en el Título IV («Del procedimiento legislativo»), concretamente en el Capítulo II («De los procedimientos legislativos especiales»). En nuestra opinión, esta segunda opción resulta más adecuada con la naturaleza de la urgencia como procedi- miento legislativo especial, y más acorde con los preceptos constitucionales, por lo que sería aconsejable que la futura reforma del Reglamento del Congreso incorporase la normativa de esta técnica procedimental junto a las restantes especialidades del iter legis.

4.2. La especialidad procedimental

Hemos catalogado el procedimiento de urgencia como modalidad especial de elaboración legislativa por razón del tiempo de tramitación. En este supues- to la especialidad o tipificación procedimental no actúa sobre los trámites que in- tegran el iter legis, sino sobre los plazos y tiempos generales previstos para el pro- cedimiento común que sirve de base.

De la regulación del Reglamento del Congreso de los Diputados se deduce que la principal característica de este procedimiento en la Cámara baja consiste en la reducción a la mitad de los plazos establecidos para el procedimiento legislati- vo ordinario (art. 94)16, manteniendo todas las fases previstas para éste, si bien la especialidad afectará a todos los momentos de Ponencia, Comisión y Pleno. La aplicación de esta norma implica una disminución del tiempo destinado al examen de la iniciativa, a la presentación y votación de las enmiendas, así como una reducción de la duración de las intervenciones, discusión y votación del tex- to definitivo; limitaciones, que afectan directamente al ejercicio de los derechos de los parlamentarios en el seno del procedimiento legislativo y que en el caso del Senado producirá unos efectos más drásticos.

Efectivamente, en el caso del Senado las previsiones constitucionales y re- glamentarias establecen que la duración de la tramitación quedará reducida a veinte días naturales, frente a los dos meses que dura en el procedimiento ordi- nario, como se desprende del artículo 90.2 de la Constitución. En consecuencia, el lapso temporal de la secuencia procedimental se repartirá del siguiente modo: el plazo para la presentación de enmiendas quedará reducido a cuatro días (ar- tículo 133.1 RS), el mismo de que dispondrá la Ponencia para emitir su Informe (artículo 133.2 RS). A los tres días de concluido éste se reunirá la Comisión para emitir su dictamen en el plazo de dos días (artículo 133.3 RS). Respecto a la de- liberación en el Pleno, aunque en principio se rige por las normas del procedi- miento legislativo ordinario, la Mesa tiene la facultad de modificar la duración de las intervenciones cuando así lo aconseje el desarrollo de los debates (artícu- lo 133.4 RS). También podrá la Mesa modificar los plazos cuando así lo acon- sejen las circunstancias del proyecto (artículo 133.6 RS), ampliando o redu- ciendo los mismos.

Así pues, a través de estas normas se establecen los límites máximos para el desarrollo de cada uno de los trámites señalados, con la única excepción del de- bate plenario que, pese a no tener determinado ningún límite temporal tasado, se celebrará durante el tiempo restante hasta el transcurso de los veinte días que dura la tramitación en la Cámara Alta.

Ahora bien, debemos tener en cuenta un dato fundamental y es que en am- bas Cámaras el acortamiento de la tramitación que implica el procedimiento de urgencia es perfectamente compatible con la aplicación de las reglas generales de ampliación o reducción de tiempos previstas por el Derecho parlamentario; en este sentido se pronuncian expresamente los Reglamentos parlamentarios. En el caso del Senado, las normas reglamentarias permiten el acortamiento de cual- quiera de los límites máximos fijados por las reglas previstas en el artículo 133, por lo que, de aplicarse esta norma, el Pleno podría beneficiarse de esta agiliza- ción al contar con más tiempo disponible para celebrar el debate. Efectiva- mente, la aplicación de esta atenuación procedimental es perfectamente com- patible con la regla general de reducción de tiempos17 prevista por los Reglamentos parlamentarios, como se desprende del artículo 94 RCD al prever que «sin perjuicio de lo establecido en el artículo 91 del presente Reglamento, los plazos tendrán una duración de la mitad de los establecidos con carácter or- dinario» y del artículo 135.6 RS al disponer que «La Mesa podrá acordar mo- dificaciones en los plazos cuando así lo aconsejen las circunstancias».

Por último, cabe la posibilidad de que el procedimiento de urgencia sea de- clarado una vez iniciada la tramitación de un texto, esto es, sobrevenidamente, siendo de aplicación las especialidades de esta tramitación al resto de fases que queden hasta la adopción del texto, sin retrotraer el procedimiento al momento de la incoación del mismo.

4.3. Órgano legitimado para la activación del procedimiento de urgencia

La decisión sobre la tramitación conforme al procedimiento de urgencia puede adoptarse tanto a petición de determinados órganos parlamentarios, como por iniciativa de sujetos ajenos a las Cámaras.

El Reglamento del Congreso atribuye la capacidad para adoptar la tramitación de urgencia a órganos exclusivamente parlamentarios, al señalar como sujeto le- gitimado para instar la activación de esta modalidad procedimental a la Mesa de la Cámara, a propuesta del Gobierno, dos Grupos parlamentarios o una quinta par- te de los diputados (art. 93.1 RCD)18. Por tanto, en esta Cámara el órgano rector de la misma será el encargado de aplicar esta variante, si bien no podrá hacerlo de oficio, sino siempre a instancia de los sujetos señalados en el precepto anterior.

La normativa del Reglamento del Senado admite no sólo el origen parla- mentario de la decisión sobre la urgencia, sino también la activación procedi- mental mediante la declaración procedente de órganos ajenos a la Cámara Alta. Efectivamente, podemos distinguir en esta regulación dos grupos de sujetos legitimados para poner en marcha este cauce procedimental. De una parte, se atribuye a la Mesa del Senado la potestad de activarlo de oficio, o bien a pro- puesta de un Grupo parlamentario o veinticinco senadores (art. 133.2 RS). Y de otra, se reconoce al Gobierno y Congreso de los Diputados la capacidad para de- clarar la urgencia; instancias, ajenas a la Cámara en la que se tramita el texto.

Comenzando por la primera de las opciones, el Reglamento amplía el elen- co de sujetos legitimados por el artículo 90.3 CE19 para instar el procedimiento, admitiendo que la decisión sobre la tramitación de urgencia pueda ser adoptada directamente por órganos pertenecientes a la Cámara, y ello, independiente- mente de la modalidad de tramitación del texto seguida en el Congreso de los Diputados. En esta ocasión la novedad que aporta la normativa del Reglamento del Senado se encuentra en la posibilidad de que el órgano rector actúe no sólo a propuesta de un grupo parlamentario o veinticinco senadores, sino tam- bién de oficio (art. 133.2 RS)20. Esta atribución de la Mesa para fijar el procedi- miento aplicable, supone un refuerzo de los poderes de dirección de la actividad legislativa por parte del órgano rector que puede incluso actuar a instancia pro- pia; posibilidad que, sin embargo, el Reglamento del Congreso no reconoce a la Mesa. A nuestro modo de ver, en este supuesto se produce una ligera variación en el alcance de las funciones de la Mesa; ésta deja de actuar como mero órgano técnico en el ejercicio de su potestad de decidir sobre la tramitación, en la me- dida en que no se limita a llevar a cabo solamente un juicio de procedibilidad21. En el caso que nos ocupa, la Mesa va más allá, viendo reforzadas sus atribuciones para decidir sobre la tramitación, puesto que la normativa vigente permite que actúe con mayor margen de discrecionalidad participando activamente en la tra- mitación legislativa. El Reglamento del Senado, al prever la activación de oficio por la Mesa, elimina el trámite previo de la necesaria «propuesta de tramitación» por parte de otros sujetos, por lo que aquella acuerda por sí misma la aplicación de este procedimiento especial sin tener que tramitar esta propuesta de aplica- ción del procedimiento de urgencia y decidir sobre la misma. Por tanto, la di- ferencia entre los dos supuestos, actuación de oficio o a instancia de los órganos legitimados, se sitúa en el distinto margen de maniobra de la Mesa, lo que a su vez transmite un mayor dinamismo a la actividad de la Cámara.

Desde este punto de vista, el fundamento del artículo 133.2 RS adjudican- do a la Mesa de la Cámara la capacidad para aplicar de oficio el procedimiento de urgencia parece encaminarse hacia un reforzamiento del papel del Senado en la función legislativa de las Cortes Generales, teniendo en cuenta las condiciones y limitaciones temporales impuestas por las fuentes parlamentarias a la Cámara Alta. Al permitir la activación de la urgencia, no sólo previa petición de otros su- jetos como un grupo parlamentario o veinticinco senadores, sino también cuan- do la Mesa del Senado lo acuerda de oficio, se está abriendo un cauce más fle- xible que permite un acortamiento de la tramitación legislativa. Recuérdese que el plazo máximo para el desarrollo de todos los actos que llevan a la apro- bación del texto conforme a esta técnica procedimental es de veinte días natu- rales, por lo que atribuir esta capacidad al órgano rector supone economizar tiempos y trámites previos al acuerdo de la urgencia. Con ello el Senado cuenta con un margen temporal más amplio para tramitar la iniciativa, puesto que a los veinte días se descontaría el tiempo destinado por la Cámara a la admisión a trá- mite y resolución de la propuesta cuando ésta procede de otros sujetos -un gru- po parlamentario o veinticinco senadores-. A ello debemos añadir que aunque el artículo 133.2 RS no especifica el momento a partir del cual comienza el cóm- puto de los veinte días naturales, será de aplicación la regla general del artículo 106 RS, en virtud de la cual el plazo de que dispone la Cámara Alta para apro- bar, enmendar o vetar la propuesta legislativa comienza a contar «a partir del día de la recepción del texto».

Además, debe tenerse en cuenta que cuando la Mesa de la Cámara acuerda el procedimiento de urgencia a iniciativa de los grupos parlamentarios o del nú- mero exigido de miembros de la Cámara de que se trate, sea en el Congreso o en el Senado, lo hace con carácter facultativo o, al menos, así se deduce de la nor- mativa de los Reglamentos de ambas Cámaras al prever que la Mesa «podrá» acordar o decidir la aplicación del procedimiento de urgencia (arts. 93.1 RCD y 133.2 RS). En este segundo supuesto, lo que resulta obligado es la propuesta de tramitación, al menos en el Congreso donde el órgano rector tiene vedado de- cidir de oficio, pero la decisión final acordando la tramitación de urgencia co- rresponde a la Mesa de la Cámara.

La segunda eventualidad es fruto de la norma contenida en el artículo 90.3 CE que habilita al Congreso de los Diputados y al Gobierno para intervenir en la actividad legislativa del Senado decidiendo sobre la técnica procedimental que éste deberá seguir para la tramitación del texto. En virtud de lo dispuesto en di- cho precepto, ambos quedan facultados para declarar la urgencia, por lo que en los «proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Di- putados, el Senado dispone de un plazo de veinte días naturales para ejercitar sus facultades de orden legislativo» (Art. 133.1o RS). En estos supuestos nos en- contramos ante la aplicación del procedimiento de urgencia de carácter automáti- ca y obligada por impulso de instancias ajenas al Senado, esto es, la mera decla- ración de la urgencia por iniciativa de los órganos señalados activa directamente la modalidad en el Senado sin necesidad de trámite añadido y sin que la Mesa pueda oponerse a la solicitud presentada.

Este automatismo constituye una excepción a una de las reglas generales de los procedimientos especiales por razón temporal, el carácter dispositivo o fa- cultativo de su activación para la Cámara en la que se tramita el proyecto o pro- posición de ley. Téngase en cuenta que, a diferencia de las especialidades proce- dimentales ratione materiae, las particularidades derivadas del elemento tiempo otorgan a las Cámaras mayor libertad de elección de la modalidad procedimental a seguir para la tramitación de la iniciativa legislativa. Por otra parte, esta liber- tad se traduce en una ausencia de vinculación procedimental entre la modalidad de tramitación seguida en el Congreso y la acordada en el Senado; no obstante, esta norma quiebra en el caso que nos ocupa, esto es, cuando el Congreso ha tra- mitado un proyecto conforme al procedimiento de urgencia, quedando la Cá- mara Alta obligada a seguir la misma modalidad para la tramitación del texto en dicha sede.

Esta regulación ha suscitado algunas dudas doctrinales acerca de las potes- tades de la Mesa ante un hipotético uso indebido por parte del Gobierno al ejer- cer su facultad de declarar la urgencia. Concretamente Basterra Montserrat plantea la posibilidad de que la Mesa deniegue la tramitación del procedimien- to «...si el Gobierno remite con carácter de urgencia todos sus proyectos de ley, llegando a abusar de esta facultad...»22. Se trata de un supuesto de hecho no con- templado por el texto constitucional, ni por los Reglamentos parlamentarios por lo que, en opinión de este autor, «debe entenderse que la Mesa, por razón del principio de autonomía normativa de las Cámaras, podría denegar, en determi- nados casos, dicha facultad, ya que cada Cámara tiene la autonomía de, en de- fecto de normación constitucional, proveer a disciplinar el procedimiento le- gislativo»23. Esta postura doctrinal se funda en la discrecionalidad con la que cuenta el órgano rector para seleccionar los procedimientos legislativos, por lo que Basterra sostiene que «siempre que la Constitución no lo prescriba de forma directa y expresa, quiere decir que en este caso puede declarar la urgencia y pue- de negarla llegado el caso».

En el supuesto de hecho planteado, se trata de dilucidar cuál es el alcance de las potestades del órgano rector una vez declarada la urgencia por uno de los su- jetos legitimados, en este caso, el Gobierno; o expresado en otros términos, si la Mesa tiene que dar curso obligatoriamente a la tramitación de urgencia o bien puede denegarla. Nos encontramos ante el ejercicio de las facultades de califica- ción, admisión a trámite y decisión de la tramitación que corresponden a la Mesa de la Cámara. De las normas reguladoras de estas potestades se deduce que nos encontramos ante trámites preordenados jurídicamente e imprescindibles para la prosecución del procedimiento, cuya correcta aplicación es fundamental para lo- grar un uso adecuado de los procedimientos legislativos. La Mesa no sólo pro- cede a la calificación y admisión a trámite de los escritos y documentos parla- mentarios, sino que también decide sobre la tramitación de los mismos, procediendo a la fijación de la modalidad procedimental concreta, y es precisa- mente este momento el que nos interesa en el supuesto planteado. Ahora bien, el alcance de las facultades de la Mesa al seleccionar el procedimiento por el que se tramitará la iniciativa variará en función del tipo de especialidad procedi- mental, esto es, dependerá del tipo de procedimiento concreto.

En el caso de los procedimientos especiales por razón del tiempo de trami- tación, como es el caso del procedimiento de urgencia, la labor fiscalizadora de la Mesa se limita a supervisar los requisitos formales previstos por la Constitu- ción y los Reglamentos, y de este modo, valorar la idoneidad del procedimiento solicitado; esto es, procedería a la verificación de las exigencias relativas a la le- gitimidad de los sujetos, condicionantes temporales, así como a las materias ex- cluidas de estas modalidades de tramitación, si las hubiere. Pues bien, teniendo presentes estas consideraciones acerca del alcance de las potestades de la Mesa so- bre el acuerdo de tramitación, y en ausencia de previsiones constitucionales o re- glamentarias que permitan a ésta denegar la urgencia declarada por el Gobierno, no podemos compartir la solución aportada por Basterra. A nuestro modo de ver, el órgano rector debe limitarse a la recepción de la declaración de urgencia y supervisar las exigencias previstas por las fuentes parlamentarias, que en este su- puesto son mínimas, por lo que prácticamente se limitaría a fiscalizar la legiti- midad del sujeto que declara la urgencia y, una vez comprobado la licitud de la declaración acordada por el Gobierno, debe dar curso a la misma fijando las re- glas de este cauce procedimental. No existe norma en nuestro Derecho positivo que habilite a la Mesa para oponerse a dicha solicitud concurriendo los requisi- tos previstos por el ordenamiento. Recuérdese que la labor de la Mesa sigue sien- do estrictamente jurídica, y salvo que los Reglamentos parlamentarios ante la au- sencia de condicionantes por la Constitución opten por incorporar algún tipo de limitación en este sentido, aquella no puede denegar la solicitud.

Por último, y respecto al significado del reconocimiento constitucional al Gobierno de la facultad de declarar la urgencia, como medio de agilización del iter legis el Tribunal Constitucional ha declarado que se trata de una «opción del constituyente por un determinado entendimiento en las relaciones entre las Cortes Generales y el Gobierno a través de un mecanismo que permite a éste ac- tuar sobre el procedimiento legislativo influyendo en su desarrollo cronológico cuando, en su criterio, concurran las circunstancias que así lo requieran» (STC 234/2000, FJ 10).

4.4. La declaración de Urgencia

Tanto la normativa constitucional como las previsiones de los Reglamentos parlamentarios supeditan la aplicación de esta modalidad procedimental a la de- claración de urgencia, por lo que ésta se presenta como el acto de naturaleza po- lítica que impulsa la activación de la especialidad y cuya adopción corresponde a los sujetos legitimados por las fuentes parlamentarias. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que la declaración de urgencia se convierte en el fundamento habilitante de este mecanismo procedimental. En consecuencia, se presenta como requisito previo y necesario, cuya concurrencia deberá verificar la Mesa de la Cámara antes de iniciar los trámites propios del procedimiento de urgencia.

Mas complicado resulta elaborar una definición material de la declaración de urgencia, esto es, intentar delimitar cuál debe ser el contenido de la misma. En realidad, ésta viene constituida por las razones fácticas que llevan a los órganos habilitados para declararla y proponer la aceleración de la tramitación. Son los sujetos legitimados para declarar la urgencia, (Gobierno, Congreso de los Di- putados y Mesa de la Cámara) quienes deciden cuando concurre la misma, y ello conforme a criterios de mera oportunidad política.

Lo que parece indudable es que esta «declaración de urgencia» sólo puede acordarse ante circunstancias que requieren de cierta celeridad en su resolución le- gislativa, situaciones imprevistas o excepcionales que no pueden esperar el des- arrollo de la secuencia de actos de que consta el iter legis común, o incluso, que ante una hipotética disolución de las Cámaras, la resolución del asunto legislati- vo no puede esperar la celebración de la convocatoria electoral y la formación de las nuevas Asambleas. En nuestra opinión, estos supuestos de hecho se darían ante cualquier necesidad de actuación legislativa del Parlamento en un plazo inferior a cualquiera de los que ofrece el resto de modalidades procedimentales. De este modo, quedaría justificada la utilización de este cauce procedimental, cuando se requiriera la adopción de medidas normativas de forma inmediata por parte del Parlamento por excepcionales circunstancias políticas, resultando indispensables para satisfacer determinadas necesidades sociales y políticas que no pudieran es- perar al normal desarrollo legislativo, que habitualmente se caracteriza por su len- titud. Parece deducirse que la voluntad de declarar la urgencia, como acto que ac- tiva el mecanismo procedimental, constituye en realidad una valoración política por parte de los sujetos legitimados por el ordenamiento a tal efecto.

Veamos ahora cuál es el papel de la Mesa en su faceta de órgano receptor de la petición para cursar la declaración de urgencia, y no como promotora de la misma. En este supuesto, el órgano rector actúa dando cumplimiento a una se- rie de competencias predeterminadas jurídicamente: recepción, calificación, ad- misión a trámite y decisión sobre la tramitación de escritos y documentos parla- mentarios. En consecuencia, no podrá controlar jurídico-materialmente el contenido de la declaración de urgencia, por lo que, recibido el escrito con la de- claración de urgencia procedente de cualquiera de los sujetos legitimados, deberá limitarse a constatar los requisitos formales exigidos por el ordenamiento, que prácticamente se limita a la concurrencia de la legitimación, esto es, verificará el Acuerdo del Consejo de Ministros o el escrito de la Presidencia del Congreso de los Diputados, dependiendo del caso, admitiéndolo a trámite y dando curso a la tramitación requerida, sin posibilidad de denegar dicha petición. Por tanto, de esta normativa se constata nuevamente que la declaración de urgencia por par- te de la Cámara baja o del Gobierno constituye un supuesto de aplicación au- tomática de esta modalidad de iter legis. Esta regla viene a confirmar una vez más la opción de nuestro constituyente por un bicameralismo imperfecto a favor del Congreso que, en este supuesto, incide directamente en la modalidad de trami- tación que el Senado debe aplicar para aprobar la legislación proyectada.

Cuando es el Gobierno quien actúa como promotor de la urgencia, la jus- tificación del automatismo de la decisión gubernamental de declararla procede de las facultades inherentes a su función de indirizzo politico 24. Entre las muchas manifestaciones de ejercicio de este cometido, el Gobierno puede hacer uso de esta posibilidad para agilizar la adopción de medidas que permitan el cumpli- miento de su programa político dando impulso y orientación a la actividad es- tatal. De ahí, que admitir un control parlamentario sobre la decisión guberna- mental, con el consiguiente rechazo de la declaración acordada, pudiera interpretarse como una usurpación de la función de dirección política, esto es, el Parlamento se habría inmiscuido en el ámbito de competencias que la Consti- tución reconoce al Gobierno, como efectivamente sucedió en el supuesto de he- cho que resuelve la STC 234/2000.

De este modo, podemos afirmar que nos encontramos ante un instrumento que permite al Ejecutivo intervenir activamente e influir en el ejercicio de la fun- ción legislativa que el artículo 66.1 CE atribuye a las Cámaras parlamentarias, lo que a su vez se inserta entre las diferentes manifestaciones del parlamentarismo racionalizado incorporadas en nuestra Constitución. Desde esta perspectiva puede afirmarse que se trata de un instrumento a disposición del Gobierno para «actuar sobre el procedimiento legislativo influyendo en su desarrollo cronoló- gico cuando, en su criterio, concurran las circunstancias que así lo aconsejen» (STC 234/2000, FJ 10o). Por otra parte, nuestra Jurisprudencia constitucional ha vinculado esta facultad gubernamental al ejercicio de la función de dirección política del Gobierno, al reconocerse que se trata de un cauce que le permite «acelerar o abreviar en determinadas circunstancias la tramitación parlamentaria de un proyecto de ley para el desarrollo de su función de dirección política (art. 97 CE)» (STC 234/2000, FJ 12o).

Fuera de estos supuestos, cuando es la Mesa de la Cámara quien actúa de oficio, en el caso del Senado, o a petición de los grupos parlamentarios o del nú- mero de parlamentarios exigidos por los Reglamentos, entendemos que las cir- cunstancias fácticas quedarán en última instancia a la libre apreciación de la Mesa de la Cámara correspondiente ya que, como se desprende de los artículos 93.1 RCD y 133.2 RS, ésta «...podrá...» acordar la tramitación de un asunto por el procedimiento de urgencia, con lo cual nos encontramos ante una facultad discrecional de la Mesa y ante una petición que puede ser denegada.

4.5. Ausencia de límites materiales

Uno de los rasgos más llamativos de esta técnica procedimental es la au- sencia de condicionantes materiales en las normas constitucionales y parla- mentarias; condicionantes, que pudieran condicionar su activación para legis- lar determinados contenidos. Por una parte, el procedimiento de urgencia puede aplicarse a cualquier propuesta legislativa. En cuanto al tipo de iniciati- va legislativa, entendemos que el artículo 133.2 RS se refiere tanto a proposi- ciones como a proyectos de ley, ya que a diferencia del supuesto previsto en el párrafo primero del mismo precepto, en el que alude exclusivamente a «pro- yectos», en esta ocasión simplemente no especifica nada al respecto. Por otra, a diferencia de lo que ocurre con otras especialidades por razón del tiempo de tra- mitación, como la Comisión con competencia legislativa25, en este supuesto no se excluyen materias de ser tramitadas y aprobadas conforme a las reglas de este procedimiento. Desde esta perspectiva, puede afirmarse que se trata de una mo- dalidad caracterizada por el carácter genérico de su ámbito de aplicación, en la medida en que permite su activación a cualquier tipo de propuesta legislativa, pro- yecto o proposición de ley, independientemente del contenido material de ésta, lo cual dota de mayor flexibilidad y agilidad a la tramitación y actividad legislativa de las Cámaras. Esta característica viene a confirmar la admisibilidad de la si- multaneidad de procedimientos especiales por razón material con aquellos cuya peculiaridad deriva del tiempo de tramitación, salvo aquellos supuestos ex- cluidos expresamente. Sin embargo, esta posibilidad no impide que nos cues- tionemos si sería aconsejable incorporar en nuestro ordenamiento alguna ex- cepción a esta regla general de ausencia de límites materiales al procedimiento de urgencia, que es el que nos ocupa.

Resulta indudable que esta opción de la ausencia de límites materiales pro- porciona a las Cámaras técnicas aptas para actuar con flexibilidad frente a exi- gencias sobrevenidas necesitadas de respuesta legislativa. Un mecanismo como la tramitación de urgencia dota al Legislador de una mayor capacidad de actua- ción, permitiendo también economizar tiempos y trámites innecesarios cuando las circunstancias así lo aconsejan; piénsese, por ejemplo, en el supuesto de una ley aprobada por procedimiento particularizado ratione materiae, que debido a exigencias políticas requiere de una reforma inminente; resultaría absurdo no hacer uso de un expediente técnico como la declaración de urgencia para agilizar la legislación en respuesta a la demanda generada. Nadie parece poner en duda que la aplicación genérica del procedimiento de urgencia confiere a las Asam- bleas mayor funcionalidad en el ejercicio de sus competencias.

Desde una perspectiva más general, encontramos otras razones que abogan por esta postura. Debemos tener en cuenta que de los tres procedimientos le- gislativos especiales por razón temporal, tan sólo el de competencia legislativa plena en Comisión tiene excluida su aplicación a determinadas materias tasadas constitucionalmente (art. 75.3 CE). Por otra parte, el régimen jurídico de la tra- mitación de lectura única, pese a no prever límites materiales explícitos, parece apuntar a supuestos de hecho lo suficientemente consensuados como para jus- tificar la supresión de la fase de examen en Comisión26. En consecuencia, te- niendo en cuenta estos datos, el mecanismo de urgencia quedaría como la úni- ca técnica libre de condicionantes materiales, capaz de permitir una aceleración procedimental ante circunstancias políticas apremiantes. El único reparo que po- dría plantearse a esta opción es el derivado del abuso de este tipo de técnicas pro- cedimentales, en la medida en que no podemos olvidar que una aceleración ex- cesiva de la tramitación siempre va acompañada de menor tiempo de discusión de los textos, y por tanto, de menores posibilidades para que los parlamentarios, especialmente la oposición, puedan participar en los mismos. Sin embargo, haber incorporado este tipo de restricciones materiales a la tramitación de ur- gencia hubiera supuesto convertir el proceso de adopción de decisiones legisla- tivas en un sistema aún más rígido, al privar al Parlamento de un instrumento que le permite reaccionar de forma ágil a las demandas legislativas sobrevenidas.

4.6. Ausencia de límites temporales

La práctica parlamentaria se ha encargado de poner de manifiesto otra de las controvertidas cuestiones que plantea la tramitación del procedimiento de ur- gencia, cual es la relativa a la existencia o no de límites temporales, o expresado en otros términos, si la declaración de la urgencia, como requisito necesario para la activación de esta especialidad, debe tener lugar necesariamente con carácter previo al inicio de la tramitación en el Congreso de los Diputados o si también puede acontecer en otro momento procesal posterior de forma sobrevenida.

La cuestión a la que estamos aludiendo llegó hasta el Tribunal Constitucio- nal en uno de los escasos conflictos de atribuciones entre órganos constitucio- nales que ha tenido que resolver dicha institución; conflicto, promovido por el Gobierno contra el Senado en relación con el Acuerdo de la Mesa de dicha Cá- mara por la que se inadmitió a trámite la declaración de urgencia del Gobierno relativa a la tramitación del proyecto de Ley Orgánica sobre regulación de la in- terrupción voluntaria del embarazo, por vulnerar los artículos 90.3 CE y 133.1 del Reglamento del Senado. En esta ocasión y ante la negativa del órgano rector del Senado a dar curso a la activación y tramitación del proyecto declarado ur- gente por el Gobierno, éste requirió la revocación del Acuerdo de la Mesa por entender que la Cámara Alta era incompetente a tal efecto; requerimiento, que fue rechazado por ésta al considerar que la facultad reconocida al Gobierno por el artículo 90.3 CE debía producirse «con anterioridad al inicio de dicha tra- mitación de los proyectos de ley en el Congreso de los Diputados» y, por tanto, ratificó la decisión parlamentaria impugnada. Ante esta situación el Gobierno decidió promover conflicto constitucional de atribuciones contra el Acuerdo de la Mesa del Senado por entender que se invadían las facultades que le concede el artículo 90.3 CE para declarar urgente un proyecto de ley de forma originaria o sobrevenida.

Hechas estas consideraciones, el asunto fue resuelto en la STC 234/200027 a través de la cual el Tribunal Constitucional resolvió las discrepancias plante- adas entre el Gobierno y el Senado en torno a la interpretación del artículo 90.3 CE, concretamente, sobre la existencia o no de límites temporales al ejercicio de la facultad de declarar la urgencia de los proyectos de ley que la Constitución reconoce al Gobierno. Frente a la argumentación de la represen- tación del Senado a favor de la existencia de dichas restricciones temporales, el Tribunal se manifiesta en contra de esta tesis sosteniendo, por el contrario, la ausencia de límites de esta naturaleza. «Del propio tenor del art. 90.3, pues, no resulta el límite temporal que se aduce a la facultad del Gobierno de declarar la urgencia de los proyectos de ley con los efectos que a tal declaración se anudan en el precepto constitucional» (STC 234/2000, FJ 11). Según se expresa en la resolución tal limitación temporal «no resulta tampoco de un examen teleoló- gico o finalista del mecanismo puesto a disposición, en este caso, del Gobierno para abreviar el tiempo normal de tramitación en el Senado de los proyectos de ley al objeto de agilizar su tramitación parlamentaria y de este modo obtener, en un plazo más reducido al establecido con carácter general, aquellas medidas legislativas que propone a las Cámaras. En la urgencia, pues, que el Gobierno atribuye a un determinado Proyecto de ley estriba la razón y el fundamento úl- timo de la facultad que al Gobierno confiere el art. 90.3 CE, siendo claro, como reconoce la representación del Senado, que dicha urgencia puede ser per- cibida por el Gobierno tanto en el momento de depositar el proyecto de ley en el Congreso de los Diputados como en un momento posterior, iniciada ya la tramitación parlamentaria del mismo, como consecuencia de cambios de cir- cunstancias» (FJ 11o).

Por tanto, el Tribunal concluye, acertadamente a nuestro juicio, descartando la existencia de justificación alguna de la que pueda deducirse un límite tem- poral, por lo que termina admitiendo tanto la aplicación originaria (al inicio de la tramitación), como la activación sobrevenida del procedimiento de urgencia (una vez iniciada aquélla).

4.7. Simultaneidad con otros procedimientos legislativos

La posibilidad de aplicar simultánea o transversalmente28 el procedimiento de urgencia con otras variantes ha suscitado la cuestión de si esta modalidad de tramitación urgente puede combinarse también con otras especialidades proce- dimentales, incluidas las que derivan la peculiaridad por razón del tiempo de tra- mitación.

Ya señalamos anteriormente que la simultaneidad de la urgencia con los procedimientos especiales por razón material no suscita problema alguno, habida cuenta de la ausencia de límites materiales a su aplicación. Sin embar- go, la compatibilidad con las especialidades derivadas del elemento temporal genera algunas dudas. Para abordar esta cuestión debemos traer a colación el debate acerca de la tipificación de la urgencia como procedimiento legislativo autónomo, especial, o como mera norma de funcionamiento de la Cámara. Por tanto, para profundizar en esta problemática debemos tener en cuenta esta discusión sobre la naturaleza procedimental de la urgencia que divide a la doc- trina entre quienes consideran que se trata de un procedimiento autónomo y quienes estiman que se trata de una mera norma de funcionamiento. Recor- demos que para los partidarios de esta última postura doctrinal, la regulación del Reglamento del Congreso posibilita la aplicación de la declaración de ur- gencia junto al procedimiento de comisión con competencia legislativa ple- na29.

La práctica parlamentaria nos ofrece múltiples muestras del uso coetáneo de los procedimientos de urgencia y delegación de competencia legislativa en Comisión por parte de las Cámaras, e incluso de aquél junto al método de lec- tura única. Esta simultaneidad resulta más acuciante en el Congreso de los Di- putados donde el Reglamento, como hemos señalado, regula la urgencia como mera norma de funcionamiento interno ubicándola fuera del Título so- bre el procedimiento legislativo. Por otra parte, esta opción se ha visto avalada por la Jurisprudencia Constitucional contenida en la STC 234/2000. Preci- samente esta interpretación constitucional del artículo 90.3 CE como regla de funcionamiento constituye una de las razones esgrimidas para compatibilizar estas dos modalidades procedimentales. En nuestra opinión se trata de una postura que conlleva ciertos riesgos inherentes a una excesiva aceleración de la tramitación parlamentaria, como por ejemplo la merma de algunos de los principios parlamentarios clásicos o la limitación de los derechos de las mi- norías que verían recortadas sus posibilidades reales de actuación en el proce- dimiento legislativo. En consecuencia, y para evitar estos riesgos, insistimos en que la urgencia debería regularse como procedimiento autónomo no compa- tible con otras modalidades de su misma especie, evitando la duplicidad de aplicación de varios procedimientos especiales caracterizados por la agilización procedimental.

No puede olvidarse que la previsión normativa de instrumentos de acelera- ción de la tramitación parlamentaria no garantiza por sí sola el objetivo de aprobar leyes de un modo más ágil, ya que ello dependerá de otros factores como la actitud de los Grupos parlamentarios y, sobre todo, de la ausencia de un uso obstruccionista de los mismos. Es indudable, que la voluntad de los órganos parlamentarios que intervienen en el ejercicio de la función legislativa influye en el resultado final de los procedimientos.

4.8. El procedimiento del artículo 136 del Reglamento del Senado

Por último, queremos hacer una breve referencia a otra especialidad proce- dimental recogida en el artículo 136 del Reglamento del Senado y que se pre- senta como variante específica dentro del procedimiento de urgencia. Se trata de otro supuesto excepcional en el que la tramitación del procedimiento en el Senado queda reducida a un mes, convirtiéndose en una modalidad alternativa a la de los veinte días, que puede ser adoptada por la Mesa de la Cámara, a pro- puesta de la Junta de Portavoces, sólo en el caso de que «...no resulte aplicable lo dispuesto en el artículo 133...», esto es, únicamente si la declaración de ur- gencia es acordada por la Mesa del Senado, único supuesto en que puede optar por uno u otro30. Debe tenerse en cuenta que en esta modalidad los plazos no son naturales, como sucede en el procedimiento de urgencia, sino hábiles, lo cual alarga más la tramitación parlamentaria en el Senado. Esta variante pro- cedimental ha recibido por parte de la doctrina diferentes denominaciones, como procedimiento acelerado31 o procedimiento de semiurgencia32, si bien utili- zaremos la expresión «procedimiento de un mes»; nomenclatura, utilizada por las Memorias de Legislatura del Senado. En definitiva, se trata de una vía in- termedia entre el procedimiento ordinario de elaboración de leyes y el proce- dimiento de urgencia.

De la práctica legislativa de la Cámara Alta se constata que se trata de una modalidad procedimental poco utilizada; desde la entrada en vigor del Regla- mento del Senado de 1982 ha sido aplicada tan sólo en veintiséis ocasiones (veinticinco proyectos y una proposición de ley) a contar desde la III Legislatu- ra (1986-1989)33. Con la única excepción de las dos primeras veces en que se empleó esta vía (en la II Legislatura) y la tramitación de la proposición de Ley de Solidaridad con las víctimas del terrorismo (durante la VI Legislatura), se verifica que, desde la IV Legislatura, los restantes proyectos de ley tramitados conforme al procedimiento de un mes corresponden a las Leyes de Presupuestos Generales del Estado y a las leyes de medidas fiscales, administrativas y de orden social, co- nocidas popularmente como Leyes de acompañamiento34, que con anterioridad eran aprobadas por el procedimiento de urgencia35.

5. EL PROCEDIMIENTO DE URGENCIA EN LOS PARLAMENTOS AUTONÓMICOS

El Legislador autonómico ha optado por incorporar este procedimiento en los Reglamentos de las Asambleas legislativas autonómicas36. Aunque no vamos a analizar pormenorizadamente la normativa de estos Reglamentos, sí que qui- siéramos realizar un breve comentario sobre algunas curiosidades de esta regu- lación. La rúbrica y sistemática que han utilizado para referirse a esta modalidad varía de unos casos a otros.

Todos los Reglamentos parlamentarios de ámbito autonómico regulan la ur- gencia junto a las disposiciones normativas relativas al funcionamiento interno de las Asambleas, con la única excepción del Parlamento vasco. De entre ellos, los Reglamentos de la Asamblea de Madrid y del Parlamento de Navarra disci- plinan la urgencia como «procedimiento» y no como «declaración», mientras que los restantes optan por la forma de la «declaración de urgencia». Sin em- bargo, de esta distinción formal no cabe extraer consecuencias relevantes para la naturaleza de esta modalidad de tramitación, en la medida en que todos ellos, independientemente de la forma concreta (declaración o procedimiento), in- corporan estas normas entre las disposiciones generales de funcionamiento de las Cámaras, de donde se desprende que la urgencia se articula como mera regla parlamentaria de aplicación genérica a cualquier asunto y procedimiento, inde- pendientemente de su naturaleza; o expresado en otros términos, su aplicación no se limitaría exclusivamente al ámbito del iter legis, sino que abarcaría cual- quier modalidad de procedimiento parlamentario.

Por tanto, el único Reglamento parlamentario que concede una forma dife- rente a la urgencia es el del Parlamento Vasco, cuyas previsiones incluyen esta va- riante en su Título VI, dedicado al Procedimiento Legislativo, por lo que cir- cunscribe esta especialidad procedimental a la actividad legislativa, descartando su aplicación a las restantes actividades de la Cámara. Con ello, el Reglamento vasco ha optado explícitamente por otorgar a la urgencia un tratamiento jurídico de auténtico procedimiento de naturaleza legislativa, e independiente del ordi- nario, como se deriva de su regulación en un capítulo (III) separado del referente al procedimiento legislativo común (I) y de las especialidades del procedimien- to legislativo (II). En nuestra modesta opinión, esta opción minoritaria parece más respetuosa con la naturaleza de la urgencia como procedimiento alternativo al común.

Por último, quisiéramos llamar la atención sobre el Reglamento de la Asam- blea de Murcia por su curioso e innovador tratamiento jurídico y sistemática, no sólo de la urgencia, sino de las restantes especialidades procedimentales legisla- tivas por razón temporal. El Capítulo IX del mismo (De la declaración de ur- gencia)37 ofrece la posibilidad de tramitar los asuntos parlamentarios conforme al procedimiento de urgencia, ofreciendo una pluralidad de variantes para elegir: a) tramitación preferente, b) reducción de los plazos ordinarios a la mitad, c) de- bate con tiempos tasados (se asimila a la técnica de la guillotina), y d) lectura única ante el Pleno. La normativa atribuye la capacidad de activar cualquiera de estas modalidades a la Junta de Portavoces, de oficio o a instancia del Consejo de Gobierno, la Mesa de la Asamblea o un Grupo Parlamentario de los constituidos al inicio de la legislatura (art. 113.1). Además, se habilita la posibilidad de aplicar simultáneamente dos o más de las técnicas incluidas en este precepto, si ello es compatible; decisión que también deberá acordar la Junta de Portavoces.

En definitiva, se constata como la mayoría de los Reglamentos parlamenta- rios autonómicos han optado por la fórmula sistemática empleada por el Re- glamento del Congreso de los Diputados: «De la declaración de urgencia». Éste es el caso de los Reglamentos de las Asambleas de las siguientes Comunidades Autónomas: Andalucía, Aragón, Asturias, Islas Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Cataluña, Extremadura, Galicia y Valencia. En otros Reglamentos se hace referencia de forma expresa al «procedimiento de urgencia», como ocurre en el caso de las Comunidades de Madrid, Navarra, País Vasco y en el anterior Reglamento de La Rioja.

En cuanto a las especialidades que se aplican en esta tramitación parlamen- taria, en todos los casos consiste en la misma limitación de plazos que se sigue en los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado, es decir, en la re- ducción a la mitad de los plazos ordinarios previstos para el procedimiento base. Respecto a los sujetos legitimados para activar la declaración o procedimiento de urgencia, en términos generales los Reglamentos de las Asambleas autonómicas optan por una regulación bastante próxima a las normas referentes a las Cámaras nacionales. Por lo que se refiere a la legitimidad para acordar esta modalidad de tramitación, todos los Reglamentos atribuyen unánimemente dicha facultad a la Mesa de la Asamblea, que actuará únicamente a solicitud del Gobierno autonó- mico, los Grupos parlamentarios (exigiéndose un número que varía entre uno y tres) y un número mínimo de parlamentarios (una quinta parte o una décima parte, dependiendo de los casos). De entre estos Reglamentos, destaca el de las Cortes de Castilla y León que adjudica la adopción de la urgencia a la Mesa con la intervención previa de otro órgano parlamentario, al exigir «previo acuerdo de la Junta de Portavoces» (art. 97.1). En este supuesto, entendemos que lo que es preceptivo es la intervención de dicho órgano pero ello no implica que el acuer- do que emita tenga que ser favorable a la declaración de la urgencia; nada de eso parece deducirse del precepto señalado. Por último, debemos destacar de nuevo el Reglamento de la Asamblea de Murcia, cuya normativa sobre este extremo se aparta radicalmente de esta homogeneidad. En efecto, en este supuesto no será el órgano rector de la Asamblea, sino la Junta de Portavoces la instancia encargada de adoptar la tramitación de urgencia; eventualidad que podrá llevarse a cabo no sólo a petición de los órganos señalados (Consejo de Gobierno, Mesa de la Asamblea y un Grupo Parlamentario de los constituidos al inicio de la legislatu- ra), sino también de oficio, posibilidad no reconocida al órgano correspondiente por el resto de Reglamentos de Parlamentos autonómicos.

6. CONSIDERACIONES FINALES

En las páginas que preceden se ha analizado el significado de la «declaración de urgencia» en el procedimiento legislativo como técnica de agilización procedi- mental. Asimismo se ha procedido a examinar el régimen jurídico de este proce- dimiento legislativo especial previsto en nuestro derecho positivo. Tras este estudio, se hace preciso destacar algunos aspectos que han llamado nuestra atención.

En términos generales, el juicio que nos merece la existencia de este meca- nismo, como técnica de agilización procedimental es positivo, si bien todo de- pende una vez más del uso que se realice del mismo. A nuestro modo de ver, la normativa del Reglamento del Congreso de los Diputados debería modificarse con el objeto de regular este procedimiento dentro del capítulo dedicado a las es- pecialidades del procedimiento legislativo, como hace el Reglamento de la Cá- mara Alta; con esta nueva sistemática se evitarían las dudas doctrinales surgidas acerca de la naturaleza de esta técnica, descartando su consideración como mera norma de funcionamiento.

Del análisis realizado se colige que esta técnica se ha convertido en un cauce alternativo al iter legis ordinario cuando las circunstancias políticas o sociales re- quieren de una rápida intervención legislativa por parte del Parlamento; celeri- dad, que no deriva exclusivamente de la acumulación habitual de tramitaciones legislativas en las Cámaras, sino también de otro tipo de circunstancias, como el propósito de evitar la caducidad de las iniciativas legislativas en curso en el su- puesto de disolución de las Cámaras. Desde esta perspectiva, podemos confirmar que nuestro ordenamiento jurídico cuenta con instrumentos jurídicos suficien- tes para permitir una actuación urgente del Legislador. Las normas parlamen- tarias dotan a las Cámaras de procedimientos idóneos, entre los que se encuen- tra el de urgencia, para hacer frente a las circunstancias políticas más diversas y a la sobrecarga legislativa. Sin embargo, la aplicación de este cauce particulari- zado no está exenta de dificultades, fundamentalmente las que se derivan para las minorías parlamentarias, como hemos señalado en diversas ocasiones. En este sentido, hemos tratado de poner de relieve como el problema reside en el uso del procedimiento, lo que nos lleva a recordar de nuevo que su aplicación deberá realizarse con cautela y de forma excepcional. La utilización de la urgencia en el iter legis debe efectuarse siempre dentro del marco que delimitamos al principio de este trabajo, es decir, respetando los principios que rigen, no sólo el modo de creación de las leyes, sino cualquier procedimiento parlamentario. Por ello, queremos terminar este apartado, haciendo un alegato a la prudencia con la que debe emplearse esta técnica procedimental puesta a disposición del Gobierno y la mayoría parlamentaria que lo apoya, de tal modo que se logre un uso racional de la misma que permita un equilibrio entre dos extremos: el bloqueo de la fun- ción de indirizzo politico del Gobierno y la vulneración de los derechos de la mi- noría a participar en los procedimientos parlamentarios. Ciertamente, la apli- cación de mecanismos como el procedimiento de urgencia vendrá a su vez condicionada por diversas variables tales como la naturaleza del texto en trami- tación, la composición de las Cámaras o la finalidad perseguida por los impul- sores del procedimiento.

Asimismo la praxis parlamentaria pone de manifiesto que se trata de un pro- cedimiento utilizado principalmente en el Senado, y con menor frecuencia en el Congreso de los Diputados. Las razones que explican este dato no derivan úni- camente del escaso margen temporal con que cuenta la Cámara Alta para el exa- men, discusión y aprobación de las leyes, sino también de la regla prevista por el artículo 133.1 RS que impone su activación cuando los proyectos hayan sido de- clarados urgentes por el Congreso de los Diputados; es decir, en nuestro derecho parlamentario vigente el número de iniciativas legislativas tramitadas conforme a esta modalidad en la Segunda Cámara siempre será superior a las que han se- guido la misma técnica procedimental en el Congreso porque la norma regla- mentaria señalada dispone la automaticidad y obligación de su aplicación, cuando previamente ha sido declarada la urgencia en la Cámara baja, dando lu- gar a un supuesto de vinculación procedimental entre ambas ramas del Parla- mento. Por otra parte, los datos estadísticos sobre las iniciativas tramitadas con- forme a esta modalidad confirman que se trata del procedimiento legislativo especial por razón temporal más empleado en la Cámara Alta; ello resulta fácil- mente comprensible a la luz de los rigurosos y estrictos plazos impuestos por la Constitución para la tramitación legislativa en esta Cámara.

Footnote

1 Entre las obras generales sobre el procedimiento legislativo pueden consultarse GARCÍA MARTÍNEZ, M. A., El procedimiento legislativo, Madrid, Congreso de los Diputados, 1987; GARCÍA- ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad, El procedimiento legislativo ordinario en las Cortes Generales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2006.

2 La sistematización de los procedimientos legislativos especiales que utilizaremos en este tra- bajo seguirá la clasificación propuesta por M.A. García Martínez, en virtud de la cual se van a dis- tinguir dos variantes. Por una parte, se encuentran los procedimientos cuya especialidad deriva ra- tione materiae, esto es, se trata de modalidades particularizadas de tramitación para la regulación de determinados ámbitos materiales, por lo que tendrán carácter obligatorio, y entre los que cabría señalar los previstos para la aprobación de la Ley de presupuestos, las Leyes Orgánicas, la reforma de los Estatutos de Autonomía, la Ley de armonización,... De otra, se encuentran los procedi- mientos legislativos especiales por razón temporal, es decir, aquellas técnicas procedimentales ten- dentes a la aceleración de los actos parlamentarios que conforman el iter legis, con la pretensión de agilizar la emanación de las leyes, y que tienen carácter dispositivo o facultativo. Quedarían in- cluidos dentro de esta modalidad los siguientes métodos procedimentales: la delegación de com- petencia legislativa plena en las Comisiones parlamentarias, la técnica de lectura única y el pro- cedimiento de urgencia. Sobre la clasificación de los procedimientos legislativos especiales propuesta por García Martínez consúltese, El procedimiento legislativo, op. cit.

3 Puede entenderse el obstruccionismo como «el uso de los mecanismos parlamentarios con el fin de obstaculizar la toma de decisiones por parte de las Cámaras». Cfr. TORRES MURO, I., «El obstruccionismo, un arma de las minorías», Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid, n.o 83 (anuario), p. 367.

4 Sobre los distintos instrumentos dirigidos a acelerar la actividad legislativa a través de la li- mitación de las intervenciones que pueden obstaculizar la labor parlamentaria, cfr. REDONDO GARCIA, Ana María, El derecho de enmienda en los procedimientos legislativos de las Cortes Generales, Madrid, Congreso de los Diputados, 2001, pp. 88-92. Como se recoge en esta monografía, diferentes ordenamientos jurídicos han incorporado distintas modalidades de técnicas, entre las que se incluyen algunos procedimientos legislativos especiales, que favorecen «la celeridad en la aprobación de la ley reprimiendo cualquier maniobra obstruccionista pero también, en oca- siones impidiendo a las minorías una participación regular en los debates», op. cit., p. 89. Efecti- vamente, el problema de estos mecanismos reside, como señala A. Redondo García, en saber «dis- cernir las tácticas obstruccionistas de otras prácticas de la oposición no abusivas o de mala fe, pero que igualmente pueden conducir a una ralentización del procedimiento de elaboración», p. 91.

5 Un análisis de las distintas manifestaciones del rol del Gobierno en la esfera del Parlamen- to desde las perspectiva del derecho comparado, puede consultarse en MASSA, Paolo, Parlamen- tarismo razionalizzato e procedure parlamentare. Lineamenti di diritto parlamentare comparato, Milano, Giuffrè, 2003.

6 En este sentido ha sido entendido el fenómeno de los «filibusteros» por el Tribunal Cons- titucional. Ver ATC 135/2004, de 5 de agosto, f.j. 6o.

7 Consúltese RUIZ ROBLEDO, A., «Sobre los tipos de procedimientos legislativos» en V Jor- nadas de Derecho Parlamentario. El Procedimiento legislativo, Madrid, Congreso de los Diputados, 1997, p. 661.

8 VILLACORTA MANCEBO, L., Hacia el equilibrio de poderes. Comisiones legislativas y robuste- cimiento de las Cortes, Valladolid, 1989, p. 310. A su juicio, resulta más acertado el criterio em- pleado por el Reglamento del Congreso que «regula la declaración de urgencia en un capítulo se- parado -el VI-, dentro del Título IV, y aunque el artículo 93.1 del Reglamento del Congreso de los Diputados, en su inciso final, haga expresa mención del «Procedimiento de urgencia», todo pa- rece indicar que en este Reglamento la declaración de urgencia se refiere a un aspecto formal que no altera la naturaleza del Procedimiento declarado urgente». Para el autor la razón de este plan- teamiento se encuentra en que la abreviación de los plazos no implica alteración de la naturaleza del procedimiento, por lo que en ningún caso podría considerarse como un procedimiento dife- rente, op. cit., pp. 444-445.

9 Véase, REDONDO GARCÍA, Ana María, El derecho de enmienda en los procedimientos legisla- tivos de las Cortes Generales, op. cit., p. 102.

10 Artículo 72.2 de la Constitución italiana: «El Reglamento establecerá procedimientos abreviados para las propuestas de ley que se declaren urgente».

11 El análisis de la cuestión en derecho parlamentario español revela como alguno de los pro- cedimientos legislativos especiales por razón temporal ha sido creado por los Reglamentos parla- mentarios, constituyendo un claro ejemplo de ello el procedimiento de lectura única, creado di- rectamente por las normas reglamentarias, concretamente, por los artículos 150 RCD y 129 RS. De este modo, no existe óbice alguno que impida la creación ex novo, como sostiene Ruíz Ro- bledo, de algunas categorías de procedimientos legislativos. Sobre ello, cfr. RUIZ ROBLEDO, Agus- tín, «Sobre los tipos de procedimientos legislativos», en V Jornadas de Derecho Parlamentario. El procedimiento legislativo, Madrid, Congreso de los Diputados, 1997, p. 661.

12 REDONDO GARCÍA, Ana María, op. cit., p. 103.

13 Son varios los ejemplos previstos en los que se permite la alteración del procedimiento in- coado el mismo retrotrayendo o no la tramitación, según los casos, a un trámite anterior. La rec- tificación de la calificación inicial de una iniciativa según lo dispuesto en el artículo 130 RCD y su recalificación en iniciativa de ley orgánica, con la consecuente modificación del procedimiento. Otro supuesto sería el que deriva de la potestad del Pleno de avocar para sí las facultades aproba- torias o resolutorias sobre un proyecto o proposición de ley en tramitación, cuando se hubiera op- tado previamente por el procedimiento de delegación con competencia legislativa plena en Co- misión (arts. 149.1 RCD y 130.2 RS). Y por último, respecto al procedimiento de urgencia que nos ocupa y como se verá detenidamente en este trabajo, el artículo 93.2 del Reglamento del Con- greso de los diputados permite la adopción del mismo «hallándose un trámite en curso», esto es, incoado un procedimiento legislativo la Mesa de la Cámara, a petición del Gobierno, dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los diputados, pueden decidir que el asunto se sustancie por esta modalidad procedimental, siendo de aplicación a partir de los trámites siguientes sin posibi- lidad de retrotraer el procedimiento.

14 Véase VILLACORTA MANCEBO, op. cit., p. 445.

15 Véase en GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad, «El procedimiento legislativo en las Cor- tes Generales. Regulación, fases y tipos», Teoría y Realidad Constitucional, n.o 16, 2005, p. 236.

16 Artículo 94 del Reglamento del Congreso de los Diputados: «Sin perjuicio de lo estable- cido en el artículo 91 del presente Reglamento, los plazos tendrán una duración de la mitad de los establecidos con carácter ordinario».

17 Artículo 91.1 RCD:

«1. La Mesa de la Cámara podrá acordar la prórroga o reducción de los plazos establecidos en este Reglamento.

2. Salvo casos excepcionales las prórrogas no serán superiores a otro tanto del plazo ni las re- ducciones a su mitad».

18 Artículo 93.1 RCD: «A petición del Gobierno, dos Grupos Parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados, la Mesa del Congreso podrá acordar que un asunto se tramite por procedimiento de urgencia».

19 Artículo 90.3 CE: «El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Go- bierno o por el Congreso de los Diputados».

20 «Asimismo, la Mesa del Senado, de oficio o a propuesta de un Grupo parlamentario o de veinticinco senadores, podrá decidir la aplicación del procedimiento de urgencia».

21 Téngase en cuenta que el acuerdo sobre la tramitación de escritos y documentos de índo- le parlamentaria constituye un acto necesario y predeterminado jurídicamente consistente en dar curso a los trámites imprescindibles para la prosecución del iter legis, subsumiendo la iniciativa en el procedimiento reglamentariamente previsto. Esta labor de identificación procedimental tiene lu- gar, bien por razón del objeto material de la iniciativa y de la calificación otorgada por la Mesa, o bien porque haya sido presentada la propuesta de tramitación conforme a un procedimiento es- pecífico a instancia de los sujetos legitimados. En cualquier caso, insistimos en el carácter jurídi- co de esta decisión que debe ser acordada conforme a Derecho.

22 Consúltese BASTERRA MONTSERRAT, Las Comisiones legislativas con delegación plena, Gra- nada, 1997, Comares, p. 94.

23 En BASTERRA MONTSERRAT, op. cit., p. 94

24 Entre las normas constitucionales que distribuyen las funciones estatales el artículo 97 CE prevé la denominada función de dirección política del Gobierno; dirección política, como equi- valente a orientación e impulso, lo que «supone una capacidad de señalar metas, disponer los me- dios para alcanzarlas, y fijar las prioridades en el uso de dichos medios. Trasladando el término al ámbito político, significa, por una lado, una acción creadora e independiente, no determinada por instrucciones o mandatos de otros (actividad libre) y, por otro, actividad de relación con sujetos muy distintos, y que puede expresarse en maneras diversas, con mayor o menos formalización ju- rídica» (LÓPEZ GUERRA, Luis, «Dirección Política», en ARAGÓN REYES, Temas básicos de Derecho Constitucional, Tomo II, Madrid, Civitas, 2001, p. 209.

25 El párrafo tercero del artículo 75 de la Constitución excluye la aplicación de esta variante procedimental para legislar determinados ámbitos materiales. «Quedan exceptuadas de lo dis- puesto en el apartado anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes or- gánicas y de bases y los Presupuestos Generales del Estado».

26 Este es el sentido del artículo 150.1 del Reglamento del Congreso al disponer que se acor- dará este procedimiento «cuando la naturaleza del proyecto o proposición de ley tomada en consideración lo aconsejen o su simplicidad de formulación lo permita...».

27 Sobre esta sentencia puede verse el trabajo de TORRES MURO, I., «¿Subordinando al Se- nado? La declaración gubernamental de urgencia, ex art. 90.3 CE, ante el Tribunal Constitucio- nal (STC 234/2000)», Repertorio Aranzadi del Tribunal Constitucional, 2000, n.o 3, pp. 1883- 1903.

28 Entre los términos utilizados por la doctrina para referirse a esta posibilidad de combina- ción de varios procedimientos legislativos, P.García-Escudero emplea la expresión «aplicación transversal». Consúltese GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad, El procedimiento legislativo ordi- nario en las Cortes Generales, op. cit., p. 110.

29 Así lo admite VILLACORTA MANCEBO, op. cit., p. 447. En el mismo sentido se pronuncia también BASTERRA MONTSERRAT, quien considera que en el caso del Senado la ausencia de regu- lación por el Reglamento de la Cámara, la Mesa podría decretar la urgencia cuando se produce la delegación legislativa a las Comisiones «basándose en lo dispuesto en el art.133.2 del Regla- mento del Senado», op. cit., p. 94.

30 Consúltese GARCÍA MARTÍNEZ, op. cit., p. 302.

31 Véase ESTEBAN ALONSO, Jorge de, y GONZÁLEZ-TREVIJANO, Pedro, Curso de Derecho Constitucional español, III, Madrid, Servicio de Publicaciones de la Facultad de Derecho UCM, 1994; ÁLVAREZ CONDE, Curso de Derecho Constitucional, II, Madrid, Tecnos, 2005.

32 GARCÍA-ESCUDERO MÁRQUEZ, Piedad, «El procedimiento legislativo en las Cortes Gene- rales: regulación, fases y tipos», Teoría y Realidad Constitucional, n.o 16, 2005, p. 238.

33 Estos datos pueden consultarse en las Memorias correspondientes a la I, II, III, IV, V, VI y VII Legislaturas del Senado.

34 Sobre la problemática que estas leyes suscitaron en nuestra doctrina nos remitimos a CA- ZORLA PRIETO, Luís María, Las llamadas leyes de acompañamiento presupuestario, Madrid, Institu- to de Estudios Fiscales-Marcial Pons, 1998. Puede consultarse una breve exposición de esta cate- goría legislativa en GARCÍA DE ENTERRIA, Eduardo, Justicia y seguridad jurídica en un mundo de leyes desbocadas, Madrid, Cuadernos Civitas, 1999, pp. 77-89.

35 Efectivamente, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para 1979, 1980, 1981, 1982, 1983, 1984, 1985, 1986, 1987, 1988 y 1989 fueron tramitadas y aprobadas en el Senado siguiendo el procedimiento de urgencia, simultáneamente al procedimiento presupuestario.

36 Véase Reglamento del Parlamento de Andalucía de 26 de abril de 1995 (arts. 98 y 99); el de las Cortes de Aragón de 26 de junio de 1997 (art. 107); el de la Junta General de Asturias de 18 de junio de 1997 (arts. 122 y 123); el del Parlamento de las Islas Baleares de 6 de junio de 1986, reformado por última vez el 20 de marzo de 1991 (arts. 95 y 96); el del Parlamento de Ca- narias de 28 y 29 de marzo de 1995, reformado el 26 de mayo de 2003 (arts. 102 y 103); el de la Asamblea Regional de Cantabria de 16 de mayo de 1984, reformado por última vez el 17 de sep- tiembre de 2001 (arts. 89 y 90); el de las Cortes de Castilla-La Mancha de 16 de octubre de 1997, reformado el 10 de octubre de 2002 (arts. 122); el de las Cortes de Castilla-León de 11 de mayo de 2005 (arts. 97 y 98) el del Parlamento de Cataluña de 22 de diciembre de 2005 (art. 96); el de la Asamblea de Extremadura de 14 de septiembre de1993, reformado por última vez el 11 de septiembre de 2003 (art. 97 y 98); el del Parlamento de Galicia de 1 de septiembre de 1983, re- formado el 4 de enero de 1995 (arts. 98 y 99); el de la Asamblea de Madrid de 30 de enero de 1997 (arts. 132); el de la Asamblea de Murcia de 14 de abril de 1988, reformado el 13 de junio de 2002 (art. 113); el del Parlamento de Navarra de 2 de febrero de 1995, reformado el 21 de junio de 2005 (arts. 108 y 109 ); el del Parlamento Vasco de 11 de febrero de 1983 (arts. 121 y 122); el de la Diputación General de la Rioja de 18 de abril de 2001 (art. 79) y el de las Cortes Valencia- nas de 30 de junio de 1994 (arts. 88 y 89).

37 Artículo 113:

1. Al decidir los aspectos concretos de la tramitación que deba darse a un asunto, el Conse- jo de Gobierno, la Mesa de la Asamblea y un Grupo Parlamentario de los constituidos al inicio de la legislatura, y en relación con un asunto que se tramite a instancias de éste, podrán sugerir, o la Junta de Portavoces directamente acordar, que dicha tramitación se realice por el procedimiento de urgencia. A tal efecto podrá optarse por alguno de los sistemas siguientes:

a) Declaración de carácter prioritario sobre cualquier otro asunto que no tenga atribuida di- cha cualidad.

b) Reducción de plazos hasta un máximo de la mitad del término establecido.

c) Debate a término fijo, de tal modo que, transcurrido el tiempo señalado de antemano, se pase a efectuar las votaciones que queden pendientes.

d) Lectura única directamente en el Pleno, sujeta a un solo debate de totalidad sin discusión de enmiendas y concluida con una sola votación sobre el proyecto o documento considerado en su conjunto.

2. Cuando dos o más medidas de las contempladas en el apartado anterior sean compatibles, la Junta de Portavoces podrá acordarlas con carácter complementario, siempre que la urgencia del tema o proyecto lo requiera.