LAS AGENCIAS NACIONALES DE ACREDITACIÓN DEL SISTEMA ARCUSUR: CONSIDERACIONES INICIALES/National Accreditation Agencies of the Arcu-Sur System: Initial Considerations

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RESUMEN

El texto analiza el papel de las Agencias Nacionales de Acreditación (ANA), que son los órganos encargados de llevar a cabo la acreditación de carreras en el Sistema Regional de Acreditación de Carreras Universitarias del Mercosur Educativo (ARCU-SUR). El Sistema ARCU-SUR fue creado como sistema de acreditación permanente en 2008 después del Mecanismo Experimental de Acreditación (MEXA), que tuvo vigencia entre los años 2004 y 2006. El MEXA acreditó carreras de medicina, ingeniería y agronomía. Este trabajo muestra los resultados parciales de una investigación basada en el análisis de documentos y entrevistas. Las agencias de acreditación analizadas corresponden a los siguientes países del MERCOSUR: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. El análisis se realiza de acuerdo a cuatro criterios: su creación, su autonomía, su naturaleza y su estructura. A partir de tal análisis, se procede a valorar el desempeño de las agencias y su compatibilidad como ANA en el marco de la Red de la Agencia Nacional de Acreditación. Al final, se presentan las conclusiones donde se relaciona el comportamiento de las agencias en el ARCU-SUR con otros factores que incidieron en los resultados.

PALABRAS CLAVE: Acreditación de la Educación Superior, Agencia Nacional para la Acreditación del Sistema ARCU-SUR, MERCOSUR Educativo.

ABSTRACT

The paper analyzes the role of National Accreditation Agencies (ANAs), which are the organs responsible for carrying out the accreditation of programs in the Regional Programs Accreditation System (ARCU-SUR) do Mercosul Educativo. The ARCU-SUR was created in 2008 as a permanent system after a previous experience with the Courses Accreditation Experimental Mechanism, in 2004-2006, which had accreditated medical, engineering and agronomy programs. The text presents partial research results based on documentary analysis and interviews. It points out the characteristics of the accreditation agencies of Argentina, Brazil, Paraguay and Uruguay analizing them according to four criteria: creation; autonomy; nature and structure. From this analysis, we proceed to assess the performance of agencies and their compatibility as ANA in the framework of the Network of National Agencies for Accreditation. The conclusions show a relationship between the behavior of the agencies in the ARCU-SUR and other factors that influenced the results.

KEY WORDS: Higher Education Accreditation, National Agency for Accreditation ARCU-SUR System, Education in Mercosur.

1.INTRODUCCIÓN

La evaluación de la educación superior comenzó a desarrollarse en América Latina junto con los cambios en educación superior propios de la década de 1990. En ese momento y como consecuencia de la globalización, se sucedieron grandes transformaciones en la sociedad: la liberalización de la economía, los cambios en los modos de producción, la apertura de los mercados y la incorporación de nuevas tecnologías, entre otros.

En América Latina, las políticas de ajuste estructural promovidas por el Consenso de Washington llevaron a la retirada o reducción del Estado en la provisión de bienes y servicios; esto afectó a las políticas sociales y en particular al sector educativo. Al mismo tiempo, la influencia de los organismos internacionales de crédito introdujo políticas similares en todos los países de América Latina, con características de descentralización, privatización y focalización, dando origen a las reformas educativas.

Todos estos factores: la globalización, el ajuste estructural y la influencia de los organismos financieros internacionales tuvieron su impacto en la educación superior. Si en las décadas anteriores la educación superior estaba destinada a reproducir valores y formar recursos humanos, en este nuevo marco es vista como generadora de conocimiento y se convierte en vital para la actividad productiva (RAMA, 2006). Así pues, por el predominio del conocimiento como eje estructurante de la sociedad, el Estado comenzó a intervenir más en la universidad y en el nivel superior de educación.

En América Latina se pasó de un modelo inicial de autonomía universitaria con carreras dirigidas a la formación profesional, a un modelo de ampliación del acceso a través de la vía privada. Esto permitió la coexistencia de instituciones tradicionales con otras de dudosa calidad (FERNÁNDEZ LAMARRA, 2010).

Dicha expansión generó una preocupación por la calidad de la educación que se combinó con el nuevo interés en la universidad proveniente de la importancia del conocimiento para las actividades productivas. Esto es lo que Rama (2006) denominó Tercera Reforma de la Educación Superior, donde el Estado tiene un papel importante como regulador en busca de la calidad académica:

"la construcción de los nuevos aparatos reguladores del Estado en materia de educación superior constituye un proceso reciente en todo el continente, que refleja el creciente papel del Estado en la fiscalización, supervisión y control (RAMA, 2006: 141)".

La preocupación por la calidad de la educación fue una cuestión importante desde los años noventa y se tradujo en propuestas para la evaluación sistémica de los diferentes niveles de educación, incluida la educación superior. Así surgieron los sistemas de control de la calidad como una forma de control ejercida por el Estado en la política educativa de este nivel, es decir, implantando políticas de evaluación y acreditación en los países de América Latina.

Los procesos de evaluación y acreditación de la educación superior que se han desarrollado en varios países de América Latina, en el nivel nacional, se orientaron principalmente en torno a dos concepciones distintas: a) como vía de control, propia de la administración pública burocrática y formal; o b) con el objetivo de dar validez legal a los títulos y habilitaciones profesionales, con la perspectiva de que la evaluación ejercería la función educativa-reflexiva destinada al aprendizaje institucional de las comunidades académicas (STUBRIN, 2005).

Dias Sobrinho (2005) identifica dos grandes paradigmas de la evaluación de la educación superior y los denomina: a) evaluaciones estáticas/tecnicistas, y b) evaluaciones dinámicas/participativas, vislumbrando también combinaciones entre ambas.

El primer tipo es característico de las evaluaciones externas llevadas a cabo por la agencia evaluadora y por personal técnico-burocrático. Su objetivo central es el cálculo de los resultados, es decir, los productos: los resultados obtenidos y el rendimiento de los alumnos. Por lo general, son resultados sumativos que permiten la comparabilidad de la eficiencia de las instituciones, carreras y programas. Los resultados de esta evaluación se expresan a partir de una lógica de la jerarquía y el establecimiento de rankings, cuyo propósito es orientar a la sociedad en general y a los estudiantes/clientes en particular.

Por otra parte, las evaluaciones dinámicas/participativas se basan en valores éticos y políticos y asumen deliberadamente un carácter político, social y público, centrándose no sólo en el resultado sino también en las circunstancias que lo originaron y en sus actores, siendo de carácter predominantemente formativas. Este tipo de evaluación tiene como objetivo mejorar las prácticas educativas y pone en primer plano la responsabilidad social de la educación, buscando promover la mejora del elemento evaluado para el avance de la ciencia y el desarrollo social. La evaluación entonces, puede ser un fin en sí misma o un mecanismo para la acreditación, es decir, la certificación de la calidad de una institución, carrera o programa de estudio (ALMEIDA JR; CATANI, 2009). De este modo, el Estado garantiza la calidad dando fe pública de sus instituciones y de los títulos que se expiden (DIAS SOBRINHO, 2011).

Mientras en los países de América Latina se iban desarrollando estos procesos de evaluación sistémica, en el nivel nacional, en la primera década del siglo XX se fueron iniciando paralelamente intentos de acreditación regional. Esto ocurrió porque, con el advenimiento de la educación transnacional las políticas de aseguramiento de la calidad se tornaron de interés internacional y regional (RAMA, 2009; FERNÁNDEZ LAMARRA, 2005).

Para Verger y Hermo (2010), el ámbito regional ha sido el lugar donde se desarrolló la internacionalización de la educación superior, como en el Proceso de Bolonia y el MERCOSUR.

Rama (2009) describe los diversos procesos de acreditación de la calidad desarrollados en América Latina. Respecto a las acreditaciones internacionales relacionadas con los acuerdos de integración regional, destaca la existencia de dos tipos: el modelo de acreditación internacional de América Central y el modelo de acreditación internacional del MERCOSUR.

Al ser un proceso que trasciende las fronteras nacionales para constituirse en un asunto regional, la acreditación brinda variadas posibilidades en el análisis de sus efectos, tornándose una temática interesante de ser abordada desde la metodología comparada. Asimismo, el nuevo escenario regional e internacional en que se inscriben los procesos educativos plantea nuevas implicaciones para el método, abriendo la necesidad de incluir el análisis de los contextos sociales (ACOSTA, 2011; GEORGEN, 1991). Esto significa que el método busca expandir su terreno para atender al nuevo escenario, algo que no ocurría en sus comienzos pues se dedicaba al estudio de los sistemas educativos nacionales (GREEN, 2003; YANG, 2010).

Desde este punto de vista, el artículo intenta contribuir a la construcción de conocimiento en educación superior desde una visión comparativa. Tal como afirman Sartori y Morlino (1994), la comparación es siempre útil para alcanzar los objetivos de estudio o investigación que nos planteamos, sean cuales sean los intereses que nos motiven: descriptivos, interpretativos o explicativos. En este caso, a partir de un análisis descriptivo, se buscarán nexos entre realidades diferentes.

2.EL MERCOSUR EDUCATIVO

El Mercado Común del Sur (MERCOSUR) fue creado en 1991 con el Tratado de Asunción entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay e incluyó, desde sus inicios, a la educación como un aspecto fundamental en su proceso de integración regional. Esto se puede corroborar mencionando una de sus primeras acciones en educación: la creación de un Plan Trienal del Sector Educativo en 1992.

Aunque el MERCOSUR Educativo no está limitado exclusivamente a la educación superior, ésta es una de las primeras tentativas de convergencia a nivel regional, una experiencia pionera en cuanto a la intención de reconocer los títulos universitarios para la movilidad profesional y académica, e incluso su proceso fue considerado un antecedente en el proceso de integración de la educación superior europea (HERMO, 2010).

Con el fin de facilitar el movimiento de profesionales graduados en el bloque MERCOSUR, en 1996, comenzaron las discusiones sobre la posibilidad de un reconocimiento mutuo de los títulos académicos. En ese sentido, se hizo el intento de crear una tabla de correspondencias entre carreras, que no funcionó porque resultó un procedimiento muy complejo (FERNÁNDEZ LAMARRA, 2010). Luego de este paso, en 1998, con el "Memorándum de Entendimiento sobre el Establecimiento de un Mecanismo Experimental de Acreditación de Carreras para el reconocimiento de Títulos de Grado Universitario para los países del MERCOSUR, Bolivia y Chile (MEXA)", se crearon las directrices para el establecimiento de un proceso de acreditación.

En dicho Memorandum, se define la acreditación del siguiente modo:

"La acreditación es el proceso mediante el cual se otorga validez pública, entendido exclusivamente como referido a la calidad académica y de acuerdo con las normas legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes cumplan con requisitos de calidad previamente establecidos a nivel regional" (MERCOSUL, 1998).

El MEXA fue creado en 1998, revisto en 2002 y fue ejecutado entre 2004 y 2006, estableciéndose que el mecanismo se aplicaría de manera experimental y gradual para carreras de grado cuyo título es indispensable para el ejercicio profesional, pero sin que la obtención de la acreditación otorgase autorización para el desempeño profesional regional (FERNÁNDEZ LAMARRA, 2010), permitiendo solamente el intercambio de docentes y alumno.

Los Ministros de Educación establecieron la participación voluntaria en el MEXA de las carreras de Agronomía, Ingeniería y Medicina, y crearon Comités de Expertos para cada carrera. Estos Comités fueron los encargados de definir los procedimientos de acreditación, incluida la autoevaluación institucional y la visita de pares evaluadores. El Mecanismo examina principalmente el cumplimiento de los requisitos relativos al entorno institucional de la carrera, a sus características propias, a los recursos humanos y a la infraestructura, así como la capacidad de auto-evaluación de la propia carrera, indicando y reconociendo sus puntos débiles y posibles acciones de mejora (URUGUAY, 2009).

Para la aplicación de los procedimientos de evaluación fueron designadas las Agencias Nacionales de Acreditación (ANA) de cada país, que possen la facultad de estipular sus propios criterios para seleccionar las instituciones y cursos de su país que participan en el proceso de acreditación y también son las encargadas de realizar las evaluaciones en su territorio nacional. Cada país podía indicar un mínimo de tres y un máximo de seis carreras para participar de los procesos de acreditación en cada área disciplinar.

El proceso MEXA, finalmente dio un resultado de 62 carreras acreditadas: 19 de Agronomía, 29 de Ingeniería y 14 de Medicina (MERCOSUR, 2008).

Luego de la experiencia MEXA, en el año 2006 se propuso la elaboración de un sistema permanente de acreditación de carreras que se denominó Sistema de Acreditación de Carreras Universitarias del MERCOSUR (Sistema ARCU-SUR), aprobado por la Decisión No. 17 del año 2008 del Consejo del Mercado Común (MERCOSUR, 2008), con los mismos procedimientos del MEXA pero con carácter permanente.

La acreditación en el Sistema ARCU-SUR tuvo dos ciclos. El primero desde 2008 hasta 2014, en el que participaron las carreras que ya estaban en el MEXA (Ingeniería, Medicina y Agronomía) con la inclusión de Arquitectura, Enfermería, Odontología y Veterinaria y, además de los cuatro países que se analizan en este artículo, se incluyeron Colombia y Venezuela. En total, se acreditaron 238 carreras: 46 de Agronomía, 31 de Arquitectura, 24 de Enfermería, 78 de Ingeniería, 21 de Medicina, 11 de Odontología y 27 de Veterinaria.

El segundo ciclo se inició en el segundo semestre de 2015, incorporando las carreras de Economía, Farmacia y Geología y la adhesión de Ecuador. Al igual que en el MEXA, el sistema ARCU-SUR no confiere el derecho a ejercer la profesión en otros países. Esto dependería de la intervención de los colegios profesionales y de los diferentes procedimientos que cada Estado miembro tiene al respecto.

Todo el proceso de acreditación se coordina internamente por la ANA de cada país. En el nivel regional, el sistema es coordinado por la Red de Agencias Nacionales de Acreditación (RANA). La RANA establece sus propias reglas y adopta decisiones consensuadas. Así, las ANAs son la fuerza motriz del sistema pues son las responsables por los procedimientos desde el lanzamiento de las convocatorias hasta la emisión final de la resolución que concede o deniega la acreditación.

El sistema establece que las ANAs deben ser instituciones públicas, tienen que estar regidas por un órgano colegiado, independiente e imparcial, integrado por personas competentes y deben desarrollar los procedimientos de evaluación adecuados, promoviendo la formación de los pares evaluadores nacionales y regionales (MERCOSUR EDUCATIVO, 2008).

Antes de entrar en el estudio propio de las ANAs, es preciso recordar que los factores internos se reflejan directamente en el desempeño de los organismos regionales ya que, tanto los sistemas de educación superior de los cuatro países miembros originales del MERCOSUR como sus experiencias o sistemas de evaluación, son muy diferentes. Esto se relaciona con su antigüedad, el número de instituciones y carreras evaluadas, los tipos de instituciones y el predominio de establecimientos del sector público o privado.

Los sistemas de evaluación de los países del MERCOSUR, también difieren entre sí: pueden ser voluntarios u obligatorios, pueden poseer o no agencias acreditadoras, y sus agencias pueden ser estatales, monopólicas o pueden permitir la coexistencia de entes públicos y privados. Asimismo, los propios procesos nacionales de evaluación y acreditación tienen características diferentes.

3.LAS AGENCIAS NACIONALES DE ACREDITACIÓN

Con la intención de hacer comparaciones y tejer hipótesis sobre su compatibilidad como ANA dentro del marco establecido por el Sistema ARCU-SUR, las ANAS de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay fueron analizadas en relación a cuatro criterios: su creación, su autonomía, su naturaleza y su estructura.

3.1.Argentina1

La Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU) fue creada en 1995 por la Ley N° 24.521 (Ley de Educación Superior-LES) y comenzó sus actividades en el año 1996. A partir de ese año se encarga de la acreditación de las carreras de posgrado y de grado y fue nombrada por el gobierno argentino como ANA para actuar tanto en el MEXA como en el ARCU-SUR.

Las principales funciones de la CONEAU son: a) coordinar y ejecutar las evaluaciones externas de las instituciones universitarias, b) acreditar cursos de grado correspondientes a profesiones reguladas por el Estado, y c) acreditar cursos de postgrado.

Como observa Fernández Lamarra (2003: 15):

"Esta multiplicidad de funciones le otorgaron a la CONEAU un perfil bastante diferenciado de otras instituciones o agencias similares, ya que la mayoría de las existentes se ocupan de algunas de esas funciones pero no de todas conjuntamente; es decir: evaluación institucional y acreditación de instituciones oficiales y privadas y de carreras de grado y de posgrado".

La CONEAU es un organismo de naturaleza eminentemente ejecutiva, ya que es una agencia descentralizada del Ministerio de Cultura y Educación que solamente aplica las normas aprobadas por él y por el Consejo de Universidades (BARREYRO y LAGORIA, 2010), contando con presupuesto propio conforme el artículo 47 de la LES (ARGENTINA, 1995). Está integrada por doce miembros designados por el Presidente de la Nación de los cuales tres son propuestos por el Consejo Interuniversitario Nacional, uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas, uno por la Academia Nacional de Educación, tres por el Senado de la Nación, tres por la Cámara de Diputados de la Nación y uno por el Ministerio de Educación.

Además de estar organizada en áreas específicas (Área de Evaluación Externa de Proyectos Institucionales, Área de Acreditación de Grado y Postgrado y Área de Desarrollo y Relaciones Internacionales), las subcomisiones de la CONEAU programan y supervisan el trabajo de sus equipos y generan propuestas para las sesiones plenarias (CONEAU, s/d).

Según Fernández Lamarra (2011) la amplitud de funciones de la CONEAU constituye una ventaja porque proporciona al órgano una visión completa y panorámica de la Educación Superior en Argentina y en el ámbito regional. Por su parte, Chiroleu (2007), pondera que tal sobrecarga de funciones puede, potencialmente, comprometer la ejecución de los procedimientos en el Sistema ARCU-SUR. A pesar de la opinión de la autora, la CONEAU, ha acreditado 51 carreras en el primer ciclo de acreditaciones del Sistema ARCU-SUR y debe optimizar su trabajo con la aprobación de su propuesta de articular los procesos de acreditación nacional y regional para el segundo ciclo (RANA, 2015b). Cabe señalar que, hasta el momento, la Coneau es la única de las ANAs que ha realizado la convocatoria para el nuevo ciclo de acreditaciones iniciado en 2015 (SISTEMA ARCU-SUR, s/d, b). Aunque la CONEAU sea la ANA más consolidada en la región y juegue un papel clave en los debates sobre acreditación, hay varios proyectos de modificación de la Ley de Educación Superior (LES), en el parlamento argentino, que prevén una reforma de las competencias del organismo o la creación de agencias que la substituyan2.

3.2.Brasil3

Como en Brasil no existe una Agencia Nacional de Acreditación, para el proceso de acreditación del Mecanismo Experimental (MEXA), Brasil había indicado a la Secretaría de Educación Superior (SESu) y al Consejo Nacional de Educación (CNE) para ejercer las funciones de ANA, porque son los órganos que participaron de todas las fases de la elaboración de los procesos de acreditación regional4 (HIZUME, 2013). Pero, para el Sistema ARCU-SUR decidió designar a la Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior (CONAES) para asumir las funciones de ANA.

La CONAES fue creada en 2004 por la Ley N ° 10.861 y es un órgano colegiado encargado de la coordinación y supervisión del Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Superior (SINAES). Esta Comisión, instituida en el ámbito del Ministerio de Educación y vinculada al Gabinete del Ministro de Estado, tiene funciones de asesoría en materia de evaluación (ROTHEN; BARREYRO, 2009) y regulatoria (HIZUME, 2010).

A diferencia de la CONEAU de Argentina, carece de atribuciones ejecutivas, ya que de la parte operacional del SINAES (la evaluación de las instituciones, de los cursos y de los estudiantes), se encarga el Instituto Nacional de Estudios e Investigaciones Educativas Anísio Teixeira (INEP).

La CONAES está compuesta por 13 miembros entre funcionarios del gobierno y profesionales destacados y se distribuyen del siguiente modo: cinco representantes de entidades gubernamentales (un representante del INEP, un representante de la Comisión de Perfeccionamento del Personal Superior (CAPES); tres representantes del Ministerio de Educación, siendo uno obligatoriamente del órgano responsable por la regulación y supervisión de la educación superior); tres representantes de los diferentes segmentos de la comunidad académica (uno por los estudiantes, uno por el cuerpo docente y uno por los empleados del cuerpo técnico administrativo); cinco miembros propuestos por el Ministro de Educación del Estado, escogidos entre ciudadanos con notorio saber científico, filosófico y artístico, y reconocida competencia en evaluación o gestión de la educación superior.

Además de los miembros que componen la CONAES, la misma dispone actualmente de una secretaria ejecutiva y de un personal de apoyo. La agencia actúa por comisiones a través de la asesoría voluntaria de profesores designados y de una asesoría internacional específica (HIZUME, 2010).

A pesar de la CONAES cumplir formalmente con los requisitos para desempeñarse como ANA, la implementación del Sistema ARCU-SUR a través de este organismo se vio obstaculizada por algunos elementos clave tales como: no tener su propio presupuesto o de otras fuentes de financiamiento para pagar los gastos relacionados con la acreditación regional, estando su asignación presupuestaria subordinada al Ministerio de Educación, y por no contar con el número mínimo indispensable de personal para llevar a cabo los procedimientos de evaluación. Como ha señalado Hizume (2010), en realidad, dentro del SINAES, el órgano brasileño que tiene funciones más próximas a la de una ANA es el INEP, que implementa las evaluaciones, y no la CONAES.

La falta de condiciones de la CONAES para actuar como ANA, indirectamente, fue objeto de nota de la Comisión Regional Coordinadora de Educación Superior (CRC-ES) del bloque, que quedó registrada en el Acta n. 02/2011:

"La CRC-ES reitera su preocupación sobre el estado de las acreditaciones en Brasil, ya que hasta la fecha no ha acreditado ninguna carrera en el sistema ARCU-SUR lo que afecta integralmente a dicho sistema [...]"(MERCOSUL, 2011).

Para solucionar este problema, el 9 de diciembre de 2011, se publicó la Portaría No. 1734 del Ministerio de Educación, que incluye al INEP y a la Secretaría de Regulación y Supervisión de la Educación Superior (SERES) como miembros de la RANA, además de la CONAES. Curiosamente, no se hace mención de las atribuciones que corresponderían a la SERES en el sistema y sólo se mencionan las que incumben al INEP y a la CONAES:

"Artículo 2: El INEP será el órgano responsable en Brasil de la aplicación del proceso de evaluación de las carreras en el Sistema Regional de Acreditación de Grado del MERCOSUR y Estados Asociados - Sistema ARCU-SUR; Artículo 3: La Comisión Nacional de Evaluación de la Educación Superior - CONAES será responsable por establecer los criterios que se utilizarán para el funcionamiento del sistema ARCU-SUR en Brasil, de acuerdo con las definiciones de la RANA" (BRASIL, 2011)5.

Así, lo que se observa es que para participar del proceso de acreditación regional, Brasil tuvo que reproducir su práctica interna de compartir las responsabilidades entre los diferentes órganos que actúan en la evaluación y la regulación de la educación superior, porque no posee uno sólo que tenga las características de una ANA (HIZUME, 2013).

De este modo, fue necesaria la inclusión de otros órganos además de la CONAES para cumplir la función de ANA para que Brasil pudiera realizar las acreditaciones del sistema ARCU-SUR (HIZUME, 2013). En el primer ciclo del Sistema ARCU-SUR, Brasil ha sido el país que más ha acreditado: 78 carreras en total, entre 2013 y 2014 .

En relación con este tema, Brasil propone la creación de una Agencia Nacional de Acreditación (Proyecto de Ley 4372/12), que crearía el Instituto Nacional de Supervisión y Evaluación de la Educación Superior (Instituto Nacional de Supervisâo e Avaliaçâo da Educaçâo Superior - INSAES). Con este proyecto, además de introducir en el país la práctica de la acreditación como certificación de aseguramiento de la calidad, las acciones regulatorias relativas a la Educación Superior se concentrarían en un único órgano, con actuación tanto nacional como internacional, pudiendo entonces asumir la la función de ANA.

En caso de aprobación del Proyecto, el INSAES se constituirá en una agencia federal con personalidad jurídica de derecho público, con autonomía administrativa y financiera, encargada de evaluar y supervisar las carreras de grado y las instituciones de educación superior federales y privadas, en Brasil. Actualmente, el Proyecto de Ley está siendo analizado en el Congreso Nacional.

3.3.Paraguay6

En el Paraguay no hubo experiencias anteriores de evaluación de la educación superior hasta su participación en el diseño del Mecanismo Experimental (MEXA), para el cual fue constituido un Grupo de Trabajo integrado por académicos del país. En este marco, fue creada la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES), motivada por la acreditación regional. Para la creación de la Agencia Nacional de Acreditación, el país contó con la experiencia, capacitación y cooperación de los países del MERCOSUR que tenían antecedentes en acreditación, es decir Argentina, Brasil y Chile, pero con la preocupación de:

"buscar la mayor convergencia entre ambos procesos [nacional y regional], garantizando además los requerimientos de una sociedad bilingüe, español y guaraní, y en proceso de construcción de ciudadanía democrática" (ROBLEDO y CAILLÓN, 2009: 95).

La búsqueda de convergencia entre ambos procesos pretendió facilitar el ingreso al mecanismo regional de acreditación de las carreras, que exige como requisito obligatorio, que las carreras se acrediten primero en el sistema nacional.

Así, el proceso de acreditación en Paraguay comenzó en febrero de 2003, a través de la sanción de la Ley N° 2072/03, que creó la ANEAES. Esta agencia depende del Ministerio de Educación y Cultura, pero goza de autonomía técnica y académica para el cumplimiento de sus funciones. Según el Art. 4 de la Ley, la agencia debe realizar las evaluaciones externas de las instituciones de educación superior y acreditar la calidad acadêmica de los programas. También sirve como organismo de consulta sobre acreditación y evaluación de la educación superior y debe producir informes sobre las propuestas de creación y/o habilitación de carreras e instituciones. Además, debe dar difusión de los resulados de las acreditaciones y está habilitada para vincularse con organismos extranjeros para cooperación financiera y técnica, lo que le permite actuar en el marco de los procesos de acreditación del MERCOSUR (PARAGUAY, 2003).

La Agencia posse un Consejo Directivo que se ocupa de las funciones operacionales que requiere la realización de las evaluaciones; tales como establecer procedimientos, elaborar el presupuesto y administrar los recursos asignados, así como crear un registro nacional de pares evaluadores y designarlos para las diferentes evaluaciones

Es una agencia gubernamental que recibe recursos para su funcionamiento, pero tiene autonomia para la realización de sus funciones.

El Consejo Directivo está integrado por un miembro titular y uno suplente, nominados por el Ministerio de Educación y Cultura; dos miembros titulares y dos suplentes, propuestos por el organismo que nuclea a las instituciones de educación superior públicas y privadas; un miembro titular y uno suplente, nominados por las federaciones de organizaciones de profesionales universitarios; y un miembro titular y uno suplente, nominados por las federaciones que conformen las asociaciones del sector productivo (PARAGUAY, 2003).

El proceso de evaluación y acreditación puede abarcar a toda una institución de educación superior o restringirse a una o más carreras.

La Ley establece el carácter voluntario de la participación en procesos de evaluación externa y acreditación, salvo para las carreras de derecho, medicina, odontología, ingeniería, arquitectura e ingeniería agronómica, y para aquéllas que otorguen títulos que habiliten para el ejercicio de profesiones, cuya práctica pueda significar daños a la integridad de las personas o a su patrimonio (PARAGUAY, 2003).

El Paraguay fue suspendido del MERCOSUR, en 2012, por el incumplimiento de la cláusula democrática7 y en consecuencia se suspendieron todas las actividades regionales. Pero, en 2014, se reintegro al Sistema ARCU-SUR y acreditó 17 carreras en el primer ciclo de acreditación (RANA, 2015).

3.4.Uruguay8

En Uruguay todavía no se ha concretado la creación de un organismo para la evaluación y acreditación de la educación superior.

En cuanto a la acreditación regional, desde el año 2002 Uruguay comenzó a participar de la acreditación de carreras de grado a partir de la implementación del Mecanismo Experimental (MEXA). Debido a la ausencia de una Agencia Nacional de Acreditación, la participación del país se concretó a través de una medida excepcional, por la cual se crearon Comisiones ad hoc para cada una de las carreras que se evaluaron en esa oportunidad.

Con la aprobación del Sistema ARCU-SUR, Uruguay creó en 2008 una única Comisión ad hoc para la acreditación de todas las carreras y poder participar así en este proceso "integrada por cinco personas, dos de ellos nombrados por el Ministerio de Educación, dos por la Universidad de la República y uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas" (LANDONI, 2010: 102).

A pesar de no contar con un organismo específico para la acreditación, las comisiones ad hoc creadas para participar del Mecanismo Experimental y Sistema ARCU-SUR contribuyeron a generar experiencias en materia de garantía de calidad. Al respecto, Landoni (2010) sostiene que Uruguay ha participado activamente en el proceso de diseño de la acreditación regional a través de los académicos de la Universidad de la República.

La creación de una Agencia Nacional de Acreditación uruguaya constituye un tema en debate del que participan el Ministerio de Educación, las universidades públicas y las instituciones privadas. Asimismo, el tema fue considerado en el Decreto de creación de la Comisión ad hoc ARCU-SUR, y se lo mencionó como una de las debilidades identificadas en el proceso de acreditación experimental

Desde 2010, existe un proyecto de ley enviado por el Presidente al Parlamento, donde se propone la creación de la Agencia para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Terciaria (APACET) con funciones de evaluación, supervisión, regulación y acreditación a nivel nacional e internacional. Sin embargo, el proyecto no fue tratado y no es considerado una prioridad. Entre las razones para la continuación de los debates sobre la creación de una Agencia Nacional de Acreditación, se puede identificar la peculiaridad intrínseca del sistema educativo uruguayo en el cual sólo las instituciones privadas pasan por un proceso de autorización y reconocimiento de las carreras de grado y posgrado, no contando con un sistema general de evaluación y acreditación. (URUGUAY, s/d)

La Universidad de la República (UDELAR), la principal y más antigua universidad pública del país, ha manifestado su oposición al proyecto de ley de creación de la APACET. Según el proyecto original, las competencias del APACET serían: regular el funcionamiento de la educación terciaria privada y proceder en la acreditación de universidades públicas y privadas, además de actuar en procesos de acreditación internacional. Con el fin de eludir los puntos neurálgicos de discusión, el Ministerio de Educación y Cultura propuso que, en lugar de un único proyecto, éste se subdividiera en dos: uno específico sobre la regulación de las universidades privadas y otro exclusivamente para la acreditación con miras a la acreditación regional. Sin embargo, la propuesta fue rechazada vehementemente por la UDELAR argumentando que dividir el proyecto en dos podría resultar en que uno de ellos se aprobara y el otro no; resultando, por ejemplo, la aprobación de la acreditación y dejando a las instituciones privadas sin regulación (EL PAÍS, 2011).

Vale mencionar aquí las reflexiones de Lemez (2004), quien afirma que la voluntad política expresada por los Ministros de Educación y las decisiones tomadas al interior del MERCOSUR, a menudo ignoran las condiciones reales e individuales de los países de lograr la implementación de un sistema regional de acreditación de carreras universitarias, como puede observarse en este caso respecto a la ANA uruguaya. A esto se agrega la complejidad propia del proceso legislativo para establecer acuerdos, que muchas veces se desarrolla de un modo lento, demandando también la observación del orden jurídico a nivel internacional de modo tal que dichos acuerdos tengan validez adecuada y produzcan los efectos deseados en todos los países del bloque.

3.5.En síntesis...

Se observa, en el funcionamiento de los sistemas de acreditación del MERCOSUR y de sus agencias, la fuerte influencia de las características nacionales de los sistemas de educación superior que condicionan las posibilidades de acreditación regional.

Respecto de las ANAS de los cuatro países que crearon el MERCOSUR, presentan características bastante diferentes entre sí. En cuanto a su creación, la Argentina fue pionera en crear su agencia, la CONEAU, en 1995 en el clímax del neoliberalismo en Latinoamérica, mientras que Brasil creó la CONAES, en 2004, aunque para la evaluación y regulación interna de su sistema, contaba con el INEP, creado en 1937 con otras funciones. La agencia paraguaya fue creada en 2003 para participar de los procesos de acreditación del MERCOSUR, mientras que el Uruguay todavía debate sobre la creación o no de una agencia, pero igual participa de los procesos.

Puede observarse también que las agencias y comisiones ad hoc poseen autonomía técnica para su funcionamiento, pero las tres agencias (de Argentina, Brasil y Paraguya) dependen de los Ministerios de Educación, aunque la CONEAU y el INEP tienen presupuesto propio. Su estructura es diversa, pero todas tienen importante presencia de representantes del Estado en su composición, sea de organismos del Ministerio de Educación (Argentina, Brasil, Paraguay) o del Congreso Nacional (Argentina), lo que permite inferir una fuerte influencia de las políticas de gobierno en su funcionamiento como agencias, tanto para la evaluación y acreditación internas como externas. Hay también participación de académicos de los sectores público y privado (Paraguay, Brasil, Argentina) y de los estudiantes (Brasil), así como de la comunidad (Paraguay). Tienen caracter ejecutivo dos de las agencias (Argentina y Paraguay); Brasil tuvo que incluir al Inep para la ejecución de las evaluaciones y Uruguay debió crear comisiones para poder participar de los procesos. El cuadro siguiente sintetiza esas características:

A continuación presentamos la cantidad de carreras acreditadas por el sistema ARCU-SUL en su primer ciclo, en que se observa mayor cantidad de ellas pertenecientes a Argentina y Brasil, justamente los dos países cuyos sistemas nacionales de evaluación se encuentran más desarrollados. Es interesante observar que en todos los países, la mayoría de las carreras acreditadas pertenecen a universidades públicas, lo que parece estar señalando que la oferta pública está relacionada con la buena calidad, aún cuando en algunos sistemas nacionales la mayor parte de la oferta es privada. Pero, hay que tener en cuenta que las ANAS de cada país hacen la convocatoria para que las carreras participen de la acreditación ARCU-SUR y como se exige que tengan una buena evaluación en los sistemas nacionales, esto lo consiguen mayormente las carreras de universidades públicas. O sea que como las carreras de instituciones públicas tienen buenas evaluaciones en los sistemas nacionales, también lo tienen en la acreditación regional.

4.CONSIDERACIONES FINALES

Vista la educación en su contexto, es posible advertir nuevos escenarios regionales (intra e internacional) que complejizan en campo y lo tornan interesante para el estudio de determinadas características estructurales de la realidad a partir de la comparación como método cognoscitivo.

Las características contextuales mencionadas al comienzo de este trabajo, donde se identifican diferentes fenómenos tales como la diversificación de la educación superior, la transnacionalización de la educación superior, la movilidad de estudiantes y profesionales, la demanda de profesionales del mundo del trabajo, entre otros, tuvieron como consecuencia dos fenómenos principales: pusieron a la educación superior en la mira de las políticas educativas de los años noventa y condujeron a los países a emprender procesos que demostraran la calidad de la educación superior y la certificaran a nivel regional. Teniendo en cuenta el comportamiento de los fenómenos analizados desde una mirada diacrónica (Bartolini, 1994), podemos afirmar que, hoy en día, la internacionalización de la educación superior es una tendencia consolidada. El MERCOSUR Educativo es una experiencia que se inició en 1991 junto con las primeras acciones del bloque. Éste, tuvo un desarrollo lento pero constante, a pesar de las crisis periódicas del MERCOSUR en los aspectos económicos.

Desde 1998, con la creación del MEXA y diez años más tarde del ARCU-SUR, la acreditación de carreras de grado del nivel superior ha sido una de las acciones más desarrolladas. Esta continuidad demuestra una tendencia constante de la política regional. Sin embargo, existen algunas cuestiones que permiten poner en tensión el funcionamiento de la acreditación regional y abren interrogantes acerca de los fines con que estos procesos se iniciaron. Al parecer, el proceso de acreditación regional en el MERCOSUR no tendría mayor impacto que el de emitir una certificación regional para las carreras, ya que el reconocimiento de títulos de grado a nivel regional no es aún una realidad concreta. En otros estudios donde se registra la experiencia de acreditación nacional y regional de carreras de Ingeniería de universidades argentinas (LAGORIA, 2015) se pudo constatar a través de entrevistas que la ventaja de estar acreditados a en el MERCOSUR pasa por una cuestión de prestigio, ya que la acreditación no habilita para el ejercicio profesional en otro país del bloque. Asimismo, la acreditación regional le brinda un valor simbólico al título y a la acreditación nacional y abre posibilidades para acceder al programa de Movilidad Académica Regional para las Carreras Acreditadas del MERCOSUR (MARCA) y esto es valorado positivamente por los actores entrevistados.

El ARCU-SUR tiene el potencial para establecer criterios regionales de calidad y conducir hacia una posible convergencia de los sistemas nacionales de evaluación de la educación superior en el MERCOSUR, a pesar de la diversidad de los sistemas nacionales y sus sistemas de evaluación. Sin embargo, se debe prestar especial atención al riesgo de la estandarización que la acreditación podría introducir el bloque sin tener en cuenta las necesidades y características y de cada país. Por el momento, este riesgo está controlado ya que el ARCU-SUR no crea una agencia de acreditación regional sino una red de agencias nacionales, que funciona a través de cada ANA que actúa en su país realizando la acreditación regional de las carreras convocadas. La experiencia de Argentina y Brasil en el campo de la evaluación de la educación superior constituye un aporte en los aspectos técnicos de los procesos de acreditación para países como Uruguay y Paraguay, que no contaban con agencias acreditadoras ni con experiencias de evaluación de la educación superior hasta su participación en la acreditación regional.

La investigación muestra la existencia de una agencia consolidada en el bloque que es la CONEAU de Argentina, que se encarga no sólo de llevar a cabo los procesos para su país sino que en el MEXA también acreditó carreras para Bolivia a través de un acuerdo y ayudó con el aporte de técnicos y especialistas en la creación de la agencia acreditadora en Paraguay. Así, Paraguay creó luego su agencia, en 2003, habiendo acreditado carreras junto con Bolivia a través de CONEAU en el sistema ARCU-SUR. Asimismo, Uruguay, que no cuenta con un organismo acreditador y la posibilidad de que esto ocurra es remota, consiguió acreditar carreras en el sistema ARCU-SUR a partir de la creación de Comisiones creadas ad hoc para cumplir con las tareas que demanda el sistema, lo que muestra que la existencia de un organismo acreditador no es el único factor que garantice el cumplimiento de acreditación regional, aunque la estrategia uruguaya pueda poner en peligro los procesos y la memoria de la institucionalización de este sistema. En el caso de Brasil, observamos que este país no posee una agencia de acreditación pero sí cuenta con una amplia experiencia en la evaluación institucional y de carreras desde principios de 1990 y con un sistema institucionalizado. Hasta fines del año 2012, el país no registraba carreras acreditadas en el sistema ARCU-SUR, pero luego comenzó a participar activamente del proceso de acreditación regional llegando a acreditar 78 carreras. Así, la participación de Brasil en el 1er. Ciclo del ARCU-SUR tuvo un impase hasta que logró avanzar para participar del proceso. El próximo ciclo de acreditación del Sistema ARCU-SUR podrá traer evidencias acerca de la continuidad de los procesos, avances o retrocesos. La inclusión de nuevos países muestra un crecimiento de la preocupación por la calidad de la educación superior en el nivel regional. Pero, probablemente, el sistema de acreditación regional será sensible a futuras decisiones políticas. Una de ellas tendría que ser la de propiciar el reconocimiento de los títulos acreditados y otra el fomento a la circulación de profesionales en el ámbito del Mercosur así como otras estrategias de integración a ser desarrolladas en el futuro.

Footnote

1Argentina posee gran número de estudiantes en la educación superior, siendo su tasa bruta de matrícula 69% (Brunner, 2012). Esas matrículas se encuentran mayormente en el sector público, pues sus matrículas en el sector privado son el 26% del total (Brunner y Villalobos, 2014). Según los autores, el país tiene 2.092 instituciones de educación superior, de las cuales 55 son universidades públicas.

2 Según Nosiglia y Bultynch (2011), entre 2006 y 2011, se presentaron 21 proyectos de reforma hasta mayo de 2011, y ocho de ellos continúan en discusión: S-233/10, S-24/10, S-4112/10, 2794-D- 10, 5430-D y 1066-10-D-11, D-1134-11 y D-1846-11.

3 Brasil tiene poca cantidad de estudiantes en la educación superior pues su tasa bruta de matrícula es del 34% (Brunner, 2012). Esas matrículas se encuentran mayormente en el sector privado (72%) (Brunner y Villalobos, 2014). Según los autores, el país tiene 2.128 instituciones de educación superior, de las cuales 100 son universidades públicas.

4 En Brasil no hay acreditación de carreras de grado ni su certificación directa de calidad, sino solamente el reconocimiento de las carreras, lo que les confiere legitimidad para su funcionamiento y es un acto de naturaleza meramente regulatoria.

5 Traducción de las autoras.

6 Paraguay tiene poca cantidad de estudiantes en la educación superior pues su tasa bruta de matrícula es del 37% (Brunner, 2012). Esas matrículas se encuentran mayormente en el sector privado (70%) (Brunner y Villalobos, 2014). Según los autores, el país tiene 166 instituciones de educación superior, de las cuales 15 son universidades públicas.

7 El período de suspensión fue entre junio de 2012 y agosto de 2013 y la causa fue un juicio político realizado al entonces presidente constitucional Fernando Lugo en el que no se había respetado el debido proceso. El país se reincorporó al MERCOSUR, luego de la realización de nuevas elecciones democráticas

8 Uruguay posee gran número de estudiantes en la educación superior, siendo su tasa bruta de matrícula de 65% (Bruner, 2012). Esas matrículas se encuentran mayormente en el sector público, pues sus matrículas en el sector privado son el 29% del total (Bruner y Villalobos, 2014). Según los autores, el país tiene 13 instituciones de educación superior, de las cuales 1 es universidad pública. Pero el país está ampliando su sistema público y creó la Universidad Tecnológica en 2012 y se propone crear una Universidad Pedagógica.

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