Las políticas públicas urbanas como proceso plural. Enfoques de política urbana y gobernanza urbana*

Abstract

This article inquires about the relationship between urban governance, as an approach to the analysis of public policies in the cities and urban politics. To answer this question, first, the approaches of urban policy are examined in order to determine their contributions to urban governance. Second, some perspectives of urban governance are analyzed, to find points of connection with the approaches of urban politics. With the tools that emerge from this contrast it an analytical model is proposed that provides substantive criteria to examine the phenomenon of governance in public policies of contemporary cities. The article considers the opening the spectrum of analysis is a the way in which the governance approach can recognize that substantive features of the new forms of public-private interaction in the field of urban policy, especially, those present in contexts different from developed countries. [PUBLICATION ABSTRACT]

Headnote

Resumen

Este artículo se pregunta por la relación entre la gobernanza urbana, como enfoque para el análisis de las políticas públicas propias de las ciudades, y los enfoques de política urbana. Para responder dicha pregunta se examinan las posibles contribuciones que los enfoques de política urbana pueden hacer a la aproximación de la gobernanza urbana y se analizan las perspectivas que, en esta última, tienen puntos de conexión con los primeros. Con las herramientas que emergen de ese contraste, se plantea un modelo de análisis que ofrece criterios de carácter sustantivo para examinar el fenómeno de la gobernanza en las políticas públicas de las ciudades contemporáneas. Se sostiene que la apertura del espectro de análisis constituye la vía para que el enfoque de la gobernanza pueda reconocer las características sustantivas de las nuevas formas de interacción público-privada en el ámbito de la política urbana, en especial, aquellas presentes en contextos diferentes a los propios de los países desarrollados.

Palabras claves

Gobernanza; Políticas Públicas; Políticas Urbanas.

Fecha de recepción: febrero de 2013 * Fecha de aprobación: abril de 2013

Urban Public Policies as a Plural Process. Approaches to Urban Policy and Urban Governance

Abstract

This article inquires about the relationship between urban governance, as an approach to the analysis of public policies in the cities and urban politics. To answer this question, first, the approaches of urban policy are examined in order to determine their contributions to urban governance. Second, some perspectives of urban governance are analyzed, to find points of connection with the approaches of urban politics.

With the tools that emerge from this contrast it an analytical model is proposed that provides substantive criteria to examine the phenomenon of governance in public policies of contemporary cities. The article considers the opening the spectrum of analysis is a the way in which the governance approach can recognize that substantive features of the new forms of public-private interaction in the field of urban policy, especially, those present in contexts different from developed countries.

Keywords

Governance; Public Policies; Urban Politics.

Introducción

Las políticas urbanas constituyen el área de las políticas públicas en la que se ha hecho más evidente la necesidad de tratar problemas complejos y de trabajo conjunto entre actores públicos y privados; la aplicación del enfoque de la gobernanza a este sector de las políticas públicas, permite enfatizar la naturaleza relacional de las mismas, al describir y explicar cómo diversos actores públicos y privados participan en la producción de políticas relativas a la ciudad (Cf. Blanco, 2004, Pierre y Peters, 2012).

Una parte significativa de las aproximaciones teóricas de la Ciencia Política al tema urbano concierne de manera amplia al estudio de la política urbana y más restringida a las políticas públicas urbanas (Cf. Judge, Stoker y Wolman, 1995; Davies e Imbroscio, 2009). En este trabajo los enfoques de política urbana son asumidos como aquellos que estudian el poder urbano, mientras que las aproximaciones de políticas públicas urbanas son consideradas como aquellas que se ocupan centralmente de aspectos institucionales y materiales de las políticas públicas relativas a las ciudades; es decir, estudian, por un lado, quiénes y cómo se producen políticas públicas sobre las ciudades y, por otro, las áreas o sectores de políticas públicas significativos en el tratamiento de los problemas urbanos (Cf. Brugué y Gomá, 1998; Cochrane, 2007; Subirats y Blanco, 2009).

El enfoque de gobernanza urbana estudia la articulación e interacción de actores públicos y privados interdependientes involucrados en las políticas públicas urbanas (Blanco y Gomá, 2006); su interés está en los arreglos institucionales emergentes en las relaciones entre el sector público y el privado para la formulación e implementación de las políticas públicas relativas a las ciudades, en un contexto de transformación de los gobiernos locales.

Aunque la gobernanza urbana constituye una aproximación para el análisis de las políticas públicas, los enfoques de política urbana constituyen sus antecedentes: primero, porque conciben las políticas urbanas como resultado de las interacciones entre actores públicos y privados; y segundo, porque algunos de ellos también se interesan, como lo ha hecho la aproximación de la gobernanza urbana, en dar cuenta del cambio ocurrido en las políticas urbanas desde las últimas décadas del siglo xx hasta hoy.

En este orden de ideas, este trabajo examina la relación entre las aproximaciones de política urbana y el enfoque de la gobernanza urbana, así como determina las perspectivas que, ubicadas en el campo de la gobernanza urbana, tienen puntos de conexión con aquellas aproximaciones teóricas, con el propósito de configurar un modelo de análisis de políticas públicas que ofrezca criterios de carácter sustantivo para examinar el fenómeno de la gobernanza en las ciudades contemporáneas.

En la literatura contemporánea sobre política urbana, y sobre análisis de políticas públicas urbanas, no se ha aclarado si el enfoque de la gobernanza urbana constituye una nueva aproximación o si simplemente se trata de un enfoque genérico que engloba diversos conceptos construidos por aproximaciones precedentes (Cf. Stoker, 2000; John, 2001; Jouve, 2005); de acuerdo con la perspectiva que aquí se expone, la gobernanza urbana constituye una aproximación teórica emergente, diferenciable de otros enfoques, pese a que estos le puedan aportar diversos elementos.

En la primera parte del artículo se revisan las aproximaciones teóricas de política urbana que constituyen antecedentes de la gobernanza urbana como enfoque de análisis de políticas públicas y se resaltan sus contribuciones a este campo de estudio; en la segunda, se examinan las propuestas de algunos autores que, desde la aproximación de la gobernanza urbana, retoman elementos provenientes de los estudios de política urbana antes mencionados y presentan perspectivas menos formalistas que las encontradas normalmente en el análisis de redes de gobernanza; finalmente, se presenta una propuesta de modelo de análisis de políticas públicas urbanas, que si bien está centrada en la aproximación de la gobernanza, tiene como preocupación central el énfasis sobre aspectos sustantivos, es decir, aquellos que dan primacía a asuntos de contenido.

1. Los enfoques de política urbana como antecedentes de la gobernanza urbana

La gobernanza, como enfoque genérico, tiene antecedentes en el estudio de redes de políticas públicas, el cual posee diversas fuentes teóricas, tal como lo recalcan David Marsh y Rod Rhodes (1992), Erik-Hans Klijn (1997), Marsh (1998) y Rhodes (2006); todas ellas preocupadas por los procesos de políticas públicas como resultado de metas y estrategias de diversos actores. La procedencia geográfica de los aportes sobre redes, en el campo de las políticas públicas, es principalmente estadounidense y británica, ámbitos en los que, en la década de 1980, proliferaron conceptos próximos como subsystems, subgovernments, policy communities e issue networks. En la actualidad el tópico gobernanza no solo es usado en la Ciencia Política y en el estudio de las políticas públicas, sino también en distintos campos de las ciencias sociales (Cf. Levi-Faur, 2012) y se lo asume como un concepto interdisciplinario (Cf. Zumbansen, 2012).

La gobernanza urbana constituye una aplicación del enfoque genérico de la gobernanza, pero circunscrito al estudio de las políticas públicas; en este artículo el acento no se hace en tal enfoque genérico, sino en el específico de gobernanza urbana para ponerlo en contraste con aproximaciones de política urbana. A continuación se destacan las más relevantes:

a) La denominada teoría de la élite, constituyó el primer enfoque en el desarrollo de la política urbana e hizo énfasis en el poder comunitario, desmarcándose de la interpretación tradicional de la política local a partir de decisiones y prácticas de las instituciones formales; por el contrario, resaltó el papel de los actores extrainstitucionales y, a partir del análisis reputacional, mostró la concentración del poder (Cf. Hunter, 1953). Más adelante, la versión neoelitista de Peter Bachrach y Morton Baratz (1962, 1970) reconoció la importancia de las no decisiones, es decir, de los asuntos que se quedan por fuera de la decisión pública por voluntad de las élites dominantes.

b) El enfoque pluralista, enfrentado al elitismo, consideró que el poder se encuentra fragmentado y descentralizado en diversos grupos que dominan distintos sectores de la política local y de las políticas públicas, sin que ninguno tenga el dominio sobre los otros. Robert Dahl (1961) fue uno de sus máximos exponentes y empleó en sus estudios el análisis decisional; el desarrollo posterior de este enfoque, como neopluralismo, reconoció el papel preponderante de los empresarios (Cf. Dahl y Lindblom, 1963).

c) La aproximación de las máquinas de crecimiento -growth machines-, enfatizó el papel de la comunidad de los negocios en las estrategias de crecimiento de las ciudades (Cf. Molotch, 1976, 1990; Logan y Molotch, 1987); en particular, resaltó el rol central de aquellos que, actuando como rentistas, aprovechan el valor de cambio de sus propiedades para obtener ganancias. Los actores, intereses y alianzas en búsqueda del crecimiento económico de la ciudad conforman lo que la aproximación denominó como máquina de crecimiento.

d) El análisis de los regímenes urbanos -urban regime analysis-, reconoce diversas formas de poder político presentes en las ciudades: sistémico, de mando o control social, de coalición y de producción social. Resalta las coaliciones que buscan que los propósitos públicos sean construidos y sostenidos (Cf. Stone, 1989, 1993, 2005); de este modo, los regímenes son entendidos como arreglos colaborativos entre actores gubernamentales y no gubernamentales para enfrentar los desafíos económicos y sociales, a través de la cooperación y coordinación pública y privada (Cf. Mossberger y Stoker, 2001).

e) Finalmente, la teoría de la regulación, que se focaliza en las instituciones político-económicas que sustentan las relaciones de producción, consumo e inversión y las implicaciones de sus cambios para el gobierno de las ciudades (Cf. Mayer, 1994; Jessop, Peck y Tickell, 1999; Painter y Goodwin, 2000). Aplicada a la política urbana tiene distintas líneas de desarrollo: encuentra similitudes entre las transformaciones del proceso de trabajo con cambios adoptados respecto de la estructura y funcionamiento de la administración pública en el ámbito urbano (Cf. Stoker, 1989), y plantea paralelismos entre las nuevas formas de organización corporativa del sector privado y la organización del sector público; reformas orientadas a resolver la crisis fiscal y los problemas de legitimación de la prestación de servicios durante el fordismo (Cf. Painter, 1995). En términos de cambio político y económico, centra su análisis en el paso del fordismo al posfordismo.

Entre las contribuciones que estas aproximaciones hacen a la política urbana y al estudio de las políticas públicas se subrayan las siguientes:

i) En cuanto a los actores. Todas estas aproximaciones muestran la presencia de actores distintos a los gobiernos en la política urbana y el reconocimiento de que las políticas públicas son el fruto de la interacción público-privada. Varias enfatizan en la preponderancia del sector privado económico: el neopluralismo confiere gran relevancia al papel de los empresarios; el enfoque máquinas de crecimiento le da preponderancia al rol de los rentistas y del sector inmobiliario; el análisis del régimen urbano enfatiza su importancia en ciertos tipos de regímenes urbanos; y finalmente, la teoría de la regulación enfatiza tal preeminencia al dar relieve a la transformación del capitalismo. Mientras las tres primeras aproximaciones están centradas en los agentes -sobre todo locales-, la última lo hace en las estructuras.

ii) En cuanto al análisis del poder político. El pluralismo y el elitismo constituyen desarrollos opuestos; sin embargo, asumir los dos puntos de vista como complementarios permite reconocer que la distribución de poder no sigue un único patrón. A partir de este presupuesto el enfoque de la gobernanza puede reconocer diversos tipos de redes de acuerdo con la distribución de poder; además, con los aportes del análisis del régimen urbano es posible evaluar distintas funciones del poder que pueden tener lugar en la gestión de redes o en la interacción propia de las redes, específicamente se destacan la importancia del poder de coalición y el poder de producción social.

iii) En lo metodológico. Las distintas aproximaciones poseen su específica forma de acercarse al objeto de estudio y sus propias preguntas, sean expresas o implícitas, que pueden seguir teniendo pertinencia para el estudio de la gobernanza; así, por ejemplo, el método reputacional, originario del elitismo, sigue siendo útil, así sea como primera aproximación para identificar quiénes hacen parte de un grupo que ostenta el poder y, en particular, quiénes son los integrantes de una red de políticas públicas; el uso del método decisional, propio del pluralismo, permite la indagación no por quiénes integran o participan en la red, sino por quiénes toman realmente las decisiones o inciden en ellas, esto precisa el papel desempeñado por los distintos actores y muestra la diferencia entre participar y decidir; el neoelitismo agrega otras preguntas que permiten precisar aún más el análisis de políticas públicas, en lo que se refiere a quiénes definen lo que se va a decidir y, por ende, quiénes construyen la agenda.

iv) En el análisis de los aspectos sustanciales de las políticas públicas. Tales como contenidos, fines e impactos de las políticas. La categoría de las no decisiones, propuesta por el neoelitismo, permite entrar en aspectos de corte sustancial usualmente no develados: qué aspectos y por qué razones no son incluidos en la toma de decisiones, es decir, la cara oscura de la agenda pública. La aproximación conocida como máquinas de crecimiento llama la atención sobre las políticas centradas en el crecimiento urbano y en los efectos de dichas políticas respecto a los distintos grupos poblacionales. A partir de elementos del análisis de los regímenes urbanos es posible reconocer una gama más amplia de políticas urbanas construidas a partir de las coaliciones, lo que puede servir de inspiración para la construcción de modelos de gobernanza urbana.

v) En el estudio del origen histórico de la gobernanza. La teoría de la regulación aporta elementos que permiten entender que los cambios económicos de trayectoria global, inciden o determinan la adopción de ciertos modelos de política y políticas públicas, y que las aparentes peculiaridades de un caso específico, coinciden con las características de otros casos e incluso se insertan en las lógicas de transformación de las ciudades del mundo contemporáneo.

vi) En el estudio del cambio y la variación de las políticas públicas. La teoría de la regulación aporta elementos para identificar factores explicativos de carácter exógeno, para mostrar las relaciones entre los cambios de las políticas urbanas y los cambios acaecidos en el sistema económico; mientras que el análisis de los regímenes urbanos sirve para explicar la variación de acuerdo con situaciones de carácter endógeno, es decir, dependiendo del tipo de régimen urbano que sea conformado en una ciudad en particular.

En América Latina si bien existe un amplio repertorio sobre estudios urbanos, que van desde el urbanismo hasta la antropología urbana, la política urbana ha tenido un desarrollo incipiente que se ha preocupado más por estudiar problemas concretos -por ejemplo, la violencia, la descentralización, la participación o el clientelismo-, que por generar o aplicar enfoques teóricos para el estudio de los problemas abordados; por consiguiente, es difícil encontrar esfuerzos investigativos que hagan uso de las teorías o enfoques mencionados. En Colombia y en la ciudad de Medellín, se destacan Globalización: cadenas productivas y redes de acción colectiva en Medellín y el Valle de Aburrá, de María Soledad Betancur et al. (2001), que hace uso de elementos de la teoría de la regulación; y El giro políticocultural en los estudios del poder urbano, de Santiago Leyva (2012), que avanza en la pretensión de establecer un diálogo entre los estudios del poder urbano y la economía política cultural.

2. El enfoque de la gobernanza urbana

En la trayectoria de teorías de política urbana, el enfoque de la gobernanza referido al ámbito local y urbano, aparece en la década de 1990 como una aproximación que pretende dar cuenta de una serie de transformaciones que cubren un amplio espectro de asuntos, no todos de un claro tinte político, pero sí con una definitiva incidencia en los asuntos públicos de la ciudad y específicamente en las políticas públicas urbanas:

a) El aumento de la complejidad de los problemas de las ciudades (Cf. Blanco, 2004; Pierre y Peters, 2012) en asuntos tales como prestación de servicios públicos, movilidad, hábitat, urbanismo, entre otros, que requieren de diagnósticos y soluciones desde múltiples perspectivas que involucran una variedad de actores y colectivos sociales.

b) Los efectos del proceso de globalización en las ciudades y específicamente en el gobierno de las mismas (Cf. Le Galès, 2002), que presiona a sus gobiernos para que se encarguen de nuevas funciones y desempeñen un papel activo a favor de la inserción de las urbes en la economía mundial.

c) Las consecuencias de la europeización, especialmente en cuanto a redistribución de autoridad (Cf. Mayntz, 2001; Goldsmith, 2005) y su repercusión en la autonomía de las ciudades.

d) El surgimiento en las urbes contemporáneas de nuevas formas de regulación y de coordinación (Cf. Stoker, 2000).

e) La proliferación de políticas urbanas elaboradas a partir de coaliciones (Cf. DiGaetano y Klemanski, 1999) y de procesos de negociación colectiva (Cf. Bagnasco y Le Galès, 2000).

f) La emergencia de una sociedad civil más exigente y dispuesta a tomar parte en los asuntos públicos pero por canales diferentes a los tradicionales (Cf. Denters y Rose, 2005).

g) La asunción por parte de los gobiernos locales de mayores responsabilidades y competencias (Cf. John, 2001; Denters y Rose, 2005), sobre todo en materia de desarrollo económico.

h) La redefinición de las relaciones entre las entidades locales y el Estado, determinada por la repolitización local (Cf. Brugué y Gomá, 1998) o la emergencia de un nuevo localismo (Cf. Goetz y Clark, 1993; Stoker, s. f.).

i) El creciente involucramiento en los temas de ciudad de actores provenientes de diversos frentes: sector económico privado, comunidades, organizaciones no gubernamentales, academia, distintos niveles de gobierno, organismos internacionales y supranacionales, entre otros (Cf. Stoker, 2004; Borja y Castells, 2004).

j) El desarrollo de nuevas formas de articulación de los territorios, como metropolización, configuraciones territoriales en red, creación de redes de ciudades (Cf. Subirats, 2002).

k) La emergencia de las ciudades como actores colectivos o protagonistas en la planeación estratégica de su futuro (Cf. Subirats, 2002; Borja y Castells, 2004).

l) La cada vez más extendida consideración de las ciudades como espacios para la resolución de conflictos y como marcos en los que opera la interdependencia entre actores, intereses y tratamiento de los problemas, en las sociedades contemporáneas (Cf. Jouve, 2005).

m) El creciente énfasis en el liderazgo, de manera particular el de los alcaldes (Cf. John, 2001, Denters y Rose, 2005).

Al igual que la teoría de la regulación aplicada al ámbito urbano, el enfoque de la gobernanza urbana se preocupa por la transformación del Estado y de los gobiernos locales; da cuenta de los resultados del cambio en un aspecto fundamentalmente descriptivo; puede incluso afirmarse que el fenómeno gobernanza urbana, categoría central de la aproximación, es precisamente el resultado de un conjunto de transformaciones de cierto modo interrelacionadas: dispersión y fragmentación del Estado, y de sus ámbitos de gobierno con competencias en las ciudades; cuestionamiento de la democracia representativa y aparición de nuevas formas de participación; incorporación de diversos actores en la solución de los problemas colectivos urbanos, formas de articulación e interacción horizontales entre los gobiernos locales y los actores económicos y sociales.

Sin embargo, la aproximación no muestra con suficiencia las razones o factores que han dado lugar a la aparición de estos cambios, ni la incidencia de tales factores en los posibles modos de gobernanza.

El enfoque de la gobernanza, en general, posee la impronta del análisis de redes (Cf. Marsh y Rhodes, 1992; Rhodes, 2007). El análisis de redes de políticas públicas aporta a los estudios sobre gobernanza la posibilidad, no solo de caracterizar las redes que participan en la elaboración y ejecución de las políticas públicas -de acuerdo con distintas tipologías, por ejemplo, según la distribución del poder o los tipos de interacción (Cf. Adam y Kriesi, 2007)-, sino también de comprender la gobernanza como gobierno en red; sin embargo, el análisis de redes representa un riesgo, pues si el énfasis en el estudio de las políticas públicas se hace en ese tipo de estructuras, sin hacer conexiones con otros aspectos, pueden llegar a ser enfatizados solo elementos de carácter formal. En particular, tal andamiaje analítico no aporta mayores rendimientos para examinar los contenidos de las políticas públicas urbanas y los modelos de ciudad que estos determinan.

Develar otros aspectos en el panorama requiere que en el análisis sean incluidos elementos sustantivos surgidos en la discusión sobre el poder comunitario en el campo de la política urbana, entre pluralistas y elitistas, y entre quienes continuaron el estudio del poder en y respecto a las ciudades; por ejemplo, las estrategias de desarrollo urbano y sus protagonistas, la concentración del poder, el poder empresarial, el poder estructural o sistémico, entre otras. Si no se tienen en cuenta estos elementos, a la gobernanza le podrían ser aplicables las críticas que se hacían al pluralismo: "Quizá el problema del pluralismo sea su tendencia a considerar el empresariado como un grupo más, con la particularidad de que este se halla bien provisto de recursos" (Smith, 1995). Adicionalmente, es importante tener en cuenta el contexto macro que condiciona la configuración de la gobernanza y la relación entre transformación económica y política urbana; por eso son relevantes los aportes que pueda proveer en tal sentido la teoría de la regulación.

Esta ampliación del enfoque es precisamente lo que caracteriza las perspectivas que abren Jon Pierre (1999), Alan DiGaetano y John Klemanski (1999), William Miller, Malcolm Dickson, y Gerry Stoker (2000), Patrick Le Galès (2002), Alan DiGaetano y Elizabeth Strom (2003) y Gerry Stoker (2006); en gran medida, sus planteamientos han estado orientados a la construcción de modos o modelos de gobernanza, con base en los cuales se facilita el estudio de distintas configuraciones de la gobernanza en las políticas urbanas.

Estos modelos o modos de gobernanza, siguen criterios de diferenciación de carácter sustancial, tales como valores comprometidos, objetivos de las políticas públicas, funciones cumplidas por estas, resultados, entre otros. Con esto posibilitan que el enfoque se llene de contenido y tenga elementos suficientes para comprender diferentes tipos de interacción o de arreglos público-privados que rigen el destino de las ciudades.

Estas perspectivas permiten mejores análisis comparativos que los que se podrían lograr a partir de los esquemas estrechos de las aproximaciones del régimen y coaliciones de crecimiento, los cuales, pese a aportar significativas categorías, solo permiten definir alternativamente si el caso estudiado coincide o no con el esquema respectivo; y lo más interesante, los modos de gobernanza pueden ofrecer una caja de herramientas susceptible de ser empleada para el estudio de ciudades y sociedades urbanas que cuentan con características diferentes a las propias de los Estados desarrollados en que se han utilizado. A continuación, se retoman brevemente algunas de estas propuestas de análisis:

Pierre (1999, 2011), propone que las formas de intercambio públicoprivado, que caracterizan la política urbana, sean entendidas de acuerdo con el trasfondo de propósitos y metas de la gobernanza existente en la ciudad, cuestión que, en su criterio, ha sido dejada sin respuesta por los investigadores. Destaca cómo los procesos de gobernanza no tienen carácter neutral, sino que reflejan y sostienen concepciones y valores políticos, por eso es necesario que estas dimensiones sean tenidas en cuenta en el análisis, para lo que la teoría institucional le resulta útil, en tanto permite entender los valores que dan a los procesos de gobernanza dirección, objetivos y significados.

Pierre sugiere que estos aspectos de la gobernanza urbana pueden reducirse a cuatro modelos generales: de gestión, corporativista, procrecimiento y gobernanza de bienestar. Cada uno de estos modelos exhibe sus propios tipos de gobernanza con respecto a cuatro variables: participantes, objetivos, instrumentos y resultados. La propuesta de Jon Pierre es claramente sustancial, ya que esos modelos corresponden a sistemas de valores políticos que revelan diferentes concepciones sobre la democracia local, sobre el papel del gobierno local en relación con el desarrollo económico, diversos estilos de políticas públicas, diferentes concepciones del rol del estado local en relación con la sociedad civil y de los objetivos que orientan los intercambios del gobierno local con la misma. De acuerdo con la perspectiva académica institucionalista, que Pierre propone como marco de análisis, estos sistemas de valores constituyen las instituciones de la gobernanza urbana.

Por su parte, Stoker (2006), con la finalidad de facilitar los estudios comparativos de gobernanza urbana, que usualmente tienen que enfrentar sistemas de gestión pública complejos y diferentes entre países, recomienda que el análisis sea efectuado con base en una simplificación de varios sistemas -o modelos-, a partir de un conjunto de preguntas:

La primera cuestión clave es cuáles son sus funciones básicas: ¿la supervivencia básica?, ¿la inversión social -desarrollo económico, carreteras, infraestructura física-?, ¿el consumo social -bienestar social, ayuda a la renta-? o ¿las preocupaciones posmateriales -medio ambiente, ocio, estilo de vida-?; un segundo conjunto de cuestiones está referido al contexto económico con el cual el sistema está tratando; como tercer punto, se requiere la identificación del origen de las principales partes interesadas; un cuarto criterio, dice, puede centrarse en la organización y la capacidad de la sociedad civil; otro punto a examinar es lo que se entienda como desafío clave de la gobernanza, es decir, su finalidad en relación con los objetivos que sean establecidos para la ciudad. Las respuestas a estas cinco cuestiones dan lugar a un resumen analítico de varios posibles modelos de gobernanza imperantes en las ciudades: básico, económico, bienestar y estilo de vida.

Le Galès (2002), consciente de que cada ciudad es algo único, en tanto es resultado de una historia individual determinada por diversos aspectos, considera útil diferenciar entre modos de gobernanza de las ciudades europeas, a través de variables situadas en cuatro dimensiones (pp. 268-271):

- Variables en la estructura de la sociedad local: involucran características político-institucionales, económicas y sociales de la localidad, tales como tipo de gobierno urbano, relaciones con otros niveles de gobierno y relaciones con otras ciudades, intereses económicos organizados, relaciones con grandes firmas, estructura de firmas en el territorio, grupos sociales, extensión de procesos de exclusión y segregación, élites dominantes, influencia del sector asociativo, organización de la sociedad civil. Aquí se asume que la debilidad del gobierno local, la ausencia de intereses organizados, las limitaciones financieras y la pobreza a gran escala, son condiciones que contribuyen a la hechura de un particular modo de gobernanza.

- Variables sobre la institucionalización de la acción colectiva: alcance y organización de actores involucrados en la hechura de un modo de gobernanza; grado de institucionalización de la acción colectiva y mecanismos de resolución de conflictos; combinación de formas de regulación política, social y del mercado; fortaleza y estabilidad de mecanismos para agregar y representar intereses.

- Variables sobre la orientación política: valores y decisiones colectivas que se inscriben, por lo regular, en la oposición entre orientaciones socialdemócratas o neoliberales; aunque en algunos países son priorizadas la protección ambiental y el desarrollo sostenible u otras causas.

- Variables sobre resultados o consecuencias: en cuanto a perdedores y ganadores en términos de recursos y de poder; específicamente, respecto a la ciudad, asumida como actor colectivo, refiere a su capacidad para extraer recursos. Los resultados también pueden ser analizados en cuanto al tipo de acción llevada a cabo, a la coherencia de una política en particular o en relación con la capacidad de implementar políticas que modifiquen el comportamiento de los actores y su involucramiento en el territorio. Las consecuencias también pueden referirse a los procesos de exclusión e inclusión de actores, a ganadores y perdedores en términos de redistribución y de proyectos, o a innovaciones políticas y sociales.

DiGaetano y Klemanski (1999), en su estudio comparativo sobre dos ciudades británicas -Birmingham y Bristol- y dos de los Estados Unidos -Boston y Detroit-, construyen un marco de referencia más complejo sobre los modos de gobernanza y asumen de modo decidido la necesidad de tener apoyo en aportes de distintas aproximaciones. Un modo de gobernanza implica, para ellos, las respuestas a varias preguntas en relación con la política urbana: quién, cómo y qué. Asimismo, estos dos autores establecen tres componentes del modo de gobernanza: uno de economía política urbana, relativo al contexto intergubernamental, económico y social en el cual tiene lugar la gobernanza urbana; el segundo componente, relativo a la agenda de gobierno urbano: como producto del proceso de gobierno que incluye las estrategias y políticas públicas formuladas por las coaliciones gobernantes;1 el tercer componente, concerniente al cómo y porqué se integran coaliciones alrededor de una agenda de gobierno particular, aquí el eje de la gobernanza urbana es el de alineación de gobierno urbano, que comprende las coaliciones y estructuras de poder que establecen y llevan a cabo las agendas de gobierno.

DiGaetano y Klemanski asumen que la composición de las coaliciones opera como variable independiente o causal respecto de las agendas de gobierno. En su propuesta incluyen tres perspectivas que cubren tres ámbitos: estructural, medio y agencia. En el primero está considerada la economía política, destacando la importancia del contexto nacional e internacional del desarrollo urbano; en el segundo, opera la perspectiva cultural-institucional, enfatizando el rol mediador de las instituciones en la gobernanza urbana; finalmente, en el ámbito de la agencia, se sitúa la perspectiva sobre el liderazgo, que focaliza la toma de decisiones estratégicas, específicamente el papel del liderazgo en la construcción de estructuras de poder y el establecimiento de agendas de políticas urbanas.

En un trabajo posterior, DiGaetano y Strom (2003) especifican más finamente, desde el punto de vista teórico, una propuesta en sentido similar; se trata de integrar tres aproximaciones de la política comparada: la estructuralista, la cultural y la escuela de la elección racional, y de establecer como núcleo integrador el estudio de las instituciones políticas. Al aplicar tal esquema de análisis a la política urbana de cuatro países -Estados Unidos, Inglaterra, Alemania y Francia-, logran evidenciar que cada aproximación por separado es insuficiente para explicar las diferencias de la política urbana entre ciudades y que los específicos modos de gobernanza, que emergen en una determinada ciudad, son producto de un conjunto complejo de influencias y procesos.

Los modelos mencionados ciertamente hacen más complejas y difíciles las investigaciones sobre gobernanza urbana, pero al abrir el espectro de estudio permiten una mejor comprensión del fenómeno, muestran la conveniencia de tener en cuenta la interrelación entre varios niveles de análisis e indican al investigador dónde aprovisionarse de los elementos que, aportados por otros enfoques, posibiliten la identificación más precisa del objeto de estudio en casos particulares.

El fenómeno de la gobernanza hoy está presente en América Latina; su aparición tuvo lugar a partir de la confluencia de tres fuentes: los procesos de democratización y descentralización que generaron la apertura para el ingreso de nuevos actores a la política; la aplicación de medidas de ajuste económico estructural en la década de 1990, que se expresaron en procesos de privatización; y la implementación posterior de reformas institucionales que incluyeron elementos de la nueva gestión pública.

No obstante, los estudios sobre la gobernanza todavía son escasos y el énfasis se hace en la discusión conceptual (Cf. Aguilar, 2006, 2007; Wittingham, 2002), siendo pocas las ocasiones en las que se emplea la aproximación para el estudio de casos concretos. Muestras de este último propósito son los trabajos de William Jiménez et al. (2007), quienes examinan la gobernanza en la política pública de empleo; Valeria Guarneros (2008), sobre partenariados en centros históricos; los trabajos en distintos sectores de políticas contenidos en Mario Basols y Cristóbal Mendoza (2011); y la gobernanza en un contexto de violencia en Claire Launay y Fernán González (2011). En el ámbito medellinense, puede observarse el empleo del enfoque de la gobernanza en Luisa Cano (2011) y el énfasis en las redes de políticas públicas en Juan Zornoza (2010). Y si las investigaciones que emplean el enfoque genérico de la gobernanza son escasas, lo son aún más las que usan el enfoque específico de gobernanza urbana; en este sentido, hay cercanía a dicha perspectiva específica en Omar Urán (2007) y Santiago Leyva (2010).

Con el presente artículo se espera contribuir al desarrollo del enfoque en América Latina y en Colombia, ya que la interacción entre lo público y lo privado en la producción e implementación de las políticas públicas propias de las ciudades, así como el compromiso en ellas de varios ámbitos de gobierno, es hoy una realidad en el continente.

3. Propuesta de un modelo de análisis de la gobernanza en las políticas públicas urbanas

La apertura del espectro de análisis constituye la vía para que el enfoque de la gobernanza pueda reconocer las características sustantivas de las nuevas formas de interacción público-privada en el ámbito de la política urbana; en especial, aquellas presentes en contextos diferentes a los países desarrollados. Retomando elementos aportados por las perspectivas mencionadas anteriormente, se propone un modelo para el estudio de la gobernanza en las políticas públicas urbanas en el que se incorporan las siguientes dimensiones:

a) Dimensión económico-estructural. Desde una macrovisión, se evaluarían distintos aspectos que permiten ver la relación entre cambio económico y política urbana; también sería útil el concepto de poder sistémico enunciado por el análisis del régimen urbano (Cf. Stone, 1989) o diversos componentes de economía política urbana (Cf. DiGaetano y Klemanski, 1999). Esta dimensión puede incluir aspectos como: contexto económico, condiciones del régimen de acumulación y del modo de regulación -en el sentido asumido por la teoría de la regulación-, grado de pobreza y desigualdad, existencia de procesos de exclusión y segregación, intereses económicos organizados, estructura empresarial en el territorio, grupos sociales, élites dominantes, poderes estructurales; incluso aspectos económicos que implican constricciones a la capacidad institucional o al liderazgo político (Cf. Pierre y Peters, 2012).

b) Dimensión político-institucional. El análisis en esta dimensión incluiría características político-institucionales como: conflictividad política, consolidación de las instituciones políticas, tipo de gobierno, modelo de administración vigente, mecanismos de prestación de servicios, situación de los partidos, grado de descentralización o autonomía, mecanismos de participación política, relaciones con otros niveles de gobierno y relaciones con otras ciudades, influencia del sector asociativo y organización de la sociedad civil. Se corresponden en gran medida con los elementos que Le Galès (2002) asume como variables de la estructura de la sociedad local y variables sobre la institucionalización de la acción colectiva. Los modelos de gobernanza local planteados por Miller, Dickson y Stoker (2000) también aportan significativas perspectivas de análisis: localista, individualista, de movilización y centralista.

c) Dimensión de los agentes. En esta dimensión son básicos aspectos como quiénes participan en las redes de políticas públicas y a quiénes representan, cuáles son los actores con mayor protagonismo, quiénes inciden realmente en las decisiones; asuntos en los que tienen significativo valor los aportes sobre el poder comunitario de pluralistas (Cf. Dahl, 1961) y elitistas (Cf. Hunter, 1953), así como la identificación de liderazgos (Cf. DiGaetano y Klemanski, 1999) y de vínculos personales relevantes. De particular importancia son los aportes del enfoque de máquinas de crecimiento (Cf. Molotch, 1976, 1990; Logan y Molotch, 1987), para identificar los intereses económicos en juego en relación con el territorio y los actores que los detentan; también lo son las contribuciones del análisis de los regímenes urbanos, en términos de poder de coalición y poder de producción social (Cf. Stone, 1989).

d) Dimensión de la orientación política. En esta dimensión lo central es determinar si hay predominio de una visión individualista o de una visión que enfatiza lo social (Cf. Le Galès, 2002); son relevantes el modelo de ciudad establecido, los valores que lo inspiran o el marco ideológico en que se inscribe, las metas consideradas como claves, los objetivos de las políticas públicas urbanas, los sectores de políticas urbanas enfatizados, los asuntos que se definen como problemas a tratar, así como las cuestiones que, pese a su importancia o gravedad, no se incluyen como objeto de políticas públicas, es decir, las no decisiones. En esta dimensión pueden ser buenas pistas de investigación los tipos de regímenes enunciados por Stone (1993) en el análisis del régimen urbano, ya que ilustran diversas opciones del desarrollo de las ciudades: mantenimiento, desarrollo, progresistas y de expansión de oportunidades de las clases bajas; así como los modelos propuestos por Pierre (1999, 2011): gestión, corporativista, procrecimiento y gobernanza de bienestar; los de Stoker (2006): básico, económico, bienestar y estilo de vida; y los tipos de agendas descritos por DiGaetano y Klemanski (1999): procrecimiento, gestión del crecimiento, reforma social y cuidadora.

e) Dimensión de los resultados. Los aspectos a analizar en esta dimensión pueden ser: efectividad, eficacia, eficiencia y pertinencia de las políticas derivadas de los procesos de gobernanza; identificación de ganadores y perdedores (Cf. Le Galès, 2002); instrumentación de la gobernanza; resultados del proceso de gobernanza en términos de legitimidad, grado de ampliación de la participación, construcción de capital social, entre otros.

Conviene enfatizar que la apreciación en torno a la necesidad de tener en cuenta estas dimensiones, que transcienden la clase de indagación que normalmente pueden hacerse desde la perspectiva del análisis de redes de políticas públicas, no implica que en una sola investigación tengan que incluirse todas; lo que se intenta con esta propuesta conceptual y metodológica, es mostrar otros posibles caminos a través de los cuales el estudio de la gobernanza urbana pueda adquirir un carácter más sustantivo y, de esa manera, hacer mayores aportes para la comprensión de la transformación de la política y las políticas públicas urbanas en las ciudades contemporáneas.

Se destaca el énfasis del carácter mediador (Cf. Jouve, 2005) que adquiere la aproximación de la gobernanza urbana, si, sumadas a sus previas propiedades generales, se tienen en cuenta las dimensiones anotadas:

El hecho de que se ocupe de las redes de políticas públicas urbanas, implica que se interese por formas de interacción que están situadas en un nivel medio del sistema social, entre lo macrosocial y lo microsocial.

Sus planteamientos no se sitúan de manera definitiva ni en la visión estructural, ni en la visión de los agentes; sin embargo, dependiendo de las dimensiones y aspectos que se enfaticen hará que los análisis tiendan más a un lado que a otro; además, no opta ni por la visión abiertamente pluralista ni elitista, en tanto el análisis de redes permitiría ver configuraciones cercanas a las características remarcadas por el pluralismoy por el elitismo; igualmente, la gobernanza urbana se sitúa en un ámbito intermedio entre corporativismo y pluralismo.

La gobernanza urbana no defiende una visión estado-céntrica de la política pero tampoco socio-céntrica; de nuevo, aquí hay que tener en cuenta matices de perspectivas y entre las posiciones sostenidas por diferentes autores; igualmente, incorpora el examen de distintos poderes con incidencia en la ciudad: públicos, privados; locales, extra-locales; comunitarios, no comunitarios.

Conclusiones

De acuerdo con lo expuesto, el carácter mediador del enfoque de la gobernanza urbana constituye una potente ventaja en contraste con las demás aproximaciones examinadas. Entre las oportunidades que emergen de manera más evidente, está la de poder estudiar la variación entre políticas públicas urbanas de distintos sectores, ciudades o países; además, es destacable cómo la gobernanza constituye un enfoque que permite retomar categorías y dimensiones construidas por otras aproximaciones teóricas. Particularmente, en este trabajo se ha planteado la apertura del espectro de análisis para el estudio de las políticas públicas urbanas; esta se inspira en diversas aproximaciones de política urbana y se nutre de las perspectivas abiertas por distintos autores cuyas propuestas, pese a su hibridación, se insertan en el enfoque de la gobernanza urbana.

En este artículo se propuso un modelo de análisis que constituye un menú de dimensiones alternativas para escoger, al abordar una investigación sobre la gobernanza urbana: económico estructural, político institucional, orientación política, entre otras, que bien pueden acompañar el estudio de la gobernanza en términos de análisis de redes.

La inclusión de las dimensiones mencionadas, hace más complejas y difíciles las investigaciones sobre gobernanza urbana, pero al abrir el espectro de estudio, permite una mejor comprensión del fenómeno; muestra la conveniencia de tener en cuenta la interrelación entre varios niveles de análisis e indica al investigador dónde aprovisionarse de los elementos que, aportados por otros enfoques, posibiliten una identificación más precisa del objeto de estudio en casos particulares.

Al ampliar el horizonte de la aproximación de la gobernanza urbana, dotándola con las herramientas recogidas en esta propuesta, se puede redundar tanto en la capacidad analítica del enfoque de la gobernanza, como en la sustanciación de sus conceptos. El fortalecimiento de los aspectos señalados, posibilita que dicha aproximación permita leer con mayor fiabilidad y validez los procesos de configuración del fenómeno gobernanza en contextos diferentes a aquellos en que surgió originariamente.

Lo anterior implica la posibilidad de que tal enfoque pueda ser empleado en América Latina de manera más intensa y con provecho, de modo que permita el análisis de los procesos de transformación urbana producidos a través de políticas públicas en las que participan actores tanto del sector público como del privado, así como el nuevo protagonismo de las ciudades en la región; esto sin duda redundaría en la consolidación de los estudios urbanos desde las perspectivas de la Ciencia Política urbana y del análisis de políticas públicas.

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Cómo citar este artículo

Vásquez Cárdenas, Ana Victoria. (2013). Las políticas públicas urbanas como proceso plural. Enfoques de política urbana y gobernanza urbana. Estudios Políticos, 42, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, pp. 218-241.

Footnote

* Este artículo hace parte de la tesis doctoral Gobernanza en políticas públicas de regeneración urbana. El caso de la ciudad de Medellín (Colombia) 2004-2011, Doctorado de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de Barcelona.

1 En este aspecto, identifican tres tipos de agenda: procrecimiento, gestión del crecimiento, reforma social y cuidadora.

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