Resumo O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES temum longo histórico de atuação na promoção do desenvolvimento econômico e social deforma sustentável. Além do crédito tradicional (direto ou por intermédio de agentes fi-nanceiros) e da participação acionária, oferece serviços de estruturação de projetos, ges-tão de fundos garantidores e aplica recursos não reembolsáveis para estimular projetosde alto impacto social e ambiental positivo. Em linha com a atuação mais recente de ins-tituições de desenvolvimento e utilizando as melhores práticas mundiais, vem buscandoutilizar mecanismos de finanças híbridas (Blended Finance) com o objetivo de alavan-car recursos, sobretudo privados, para atingimento dos Objetivos de DesenvolvimentoSustentável (ODS). O objetivo do presente artigo é demonstrar as lições aprendidas comsua iniciativa e apontar caminhos e desafios no fomento à agenda no país.
Palavras-chave: Instrumentos financeiros inovadores;Blended Finance; Bancos de de-senvolvimento; Capital catalítico; Objetivos de Desenvolvimento Sustentável.
Código JEL: G12, G32, M14.
Abstract The Brazilian Development Bank - BNDES has a long history promoting sustainable economic and social development. In addition to traditional credit (directly or through (mandal agents) and equity participation, it oilers project structuring services, guarantee fund management and applies non-rcimbursablc resources to encourage projects with positive social and environmental impact. In line with most recent trends of development institutions and best global practices, it is starting to use Blended Finance structures to leverage private resources and achieve the Sustainable Development Goals (SDGs). The objective of this article is to demonstrate lessons learned from its initiative and point out paths and challenges in promoting the agenda in the country. Keywords: Innovative linancial instruments; Blended Finance; Development banks; Catalytic capital; Sustainable Development Goals.
Keywords: Innovative linancial instruments; Blended Finance; Development banks; Catalytic capital; Sustainable Development Goals.
JEL Code: G12, G32, M14
1. IntroduçãoEm junho de 2022, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômicoe Social (BNDES) alcançou 70 anos de história como instrumento do Es-tado Brasileiro para promoção do desenvolvimento, com a perene missão deformular e implementar soluções financeiras (e mesmo não financeiras) queatendam às mais diversas necessidades relacionadas ao seu propósito de pro-mover o desenvolvimento econômico e social de forma sustentável.
O BNDES, desde sua fundação, vem atuando em diferentes segmentose temas, como a viabilização de grandes investimentos em infraestrutura, aexemplo de energia e transportes, passando pela indústria de base e de bensde consumo, o desenvolvimento tecnológico e inovação, as micro e pequenasempresas, a agricultura, a exportação e o setor público, até chegar na atuaçãosocial, cultural e ambiental de forma mais direta.
Atualmente o Banco, além do crédito tradicional (direto ou por intermé-dio de agentes financeiros) e da participação acionária, oferece serviços deestruturação de projetos, gestão de fundos garantidores e aplica recursos nãoreembolsáveis para estimular projetos de alto impacto social e ambiental.
O presente artigo dá foco em uma experiência recente e inovadora parao BNDES, que constitui um degrau a mais na evolução de sua atuação soci-oambiental, que é a promoção de mecanismos de finanças híbridas (BlendedFinance) com o objetivo de alavancar recursos, sobretudo privados, para in-vestimentos em projetos com impacto social e ambiental positivos.
O texto está estruturado da seguinte maneira: a seção 2 apresenta um brevepanorama do campo deBlended Financeem âmbito mundial e nacional, abor-dando o conceito e seu desenvolvimento nos anos recentes. A seção 3 abordao histórico da atuação socioambiental do BNDES, a fim de contextualizarsua trajetória até o lançamento do edital e a seleção das primeiras estrutu-ras deBlended Financeapoiadas pelo Banco. Em seguida, a seção 4 abordaa jornada específica do edital de seleção de estruturas deBlended Financelançado pelo BNDES em maio de 2022, desde sua concepção e viabilizaçãointerna até o processo seletivo, com o objetivo de sistematizar algumas liçõesrelacionadas tanto ao processo quanto aos instrumentos financeiros apresen-tados. Por fim, nas considerações finais tecemos algumas reflexões no intuitode contribuir para a continuidade da agenda de apoio aoBlended FinancenoBrasil.
2. Panorama do campo deBlended Financeem âmbito mundial e naci-onaL
Em estudo elaborado pelaConvergence, rede internacional responsávelpor originar dados, inteligência e fomentar operações que utilizam o meca-nismo deBlended Finance1, estima-se que, para alcançarmos os Objetivos deDesenvolvimento Sustentável (ODS)2serão necessários investimentos anuaisde 2,5 e 3 trilhões de dólares anuais até 2030, adicionais aos recursos já in-vestidos, o que seria equivalente a cerca de 6% do PIB global. E a situaçãoeconômica mundial, em especial as decorrências da pandemia de COVID-19,vem dificultando a ampliação dos investimentos nesse sentido, o que colocaem risco o alcance das metas mencionadas (OECD, 2020a).
Considerando que o valor mencionado corresponde a menos de 1% dosativos globais (Credit Suisse, 2021), depreende-se que se trata mais de umaquestão de reorientar carteiras de investimento do que de falta de recursos.
Para que essa reorientação ocorra, viabilizando a migração de investimen-tos em ativos tradicionais para negócios socioambientais, há um desafio sig-nificativo de melhorar a percepção de risco desse tipo de investimento, cujohistórico ainda é recente em modelagens que visem retorno financeiro emconjunto com impacto positivo para a sociedade. As chamadas finanças sus-tentáveis e o investimento de impacto, aos poucos, vem incorporando aspec-tos ASG (sociais, ambientais e de governança) na lógica dos investimentos.Porém, a velocidade necessária para que uma mudança substantiva ocorra emprazo compatível com a emergência climática e as necessidades sociais pre-cisa ser acelerada.
O conceito deBlended Financevem crescendo dentro dessa perspectivade acelerar os investimentos socioambientais, sendo entendido como uso derecursos concessionais, também chamados de capital catalítico (subsidiadosou não reembolsáveis), para estimular investimentos comerciais com objeti-vos de retorno financeiro em busca de alcançar os objetivos de desenvolvi-mento sustentável, especialmente nos países em desenvolvimento3.
O capital catalítico, cujas características principais são a "paciência" peloretorno, a propensão maior a riscos, a disposição para estruturar e capacitar osnegócios e a aceitação de retornos baixos ou nulos, e/ou até garantindo even-tuais perdas, fornece aos capitais comerciais uma melhor equação de risco eretorno, uma vez que a estruturação dos negócios e eventuais primeiras perdas estarão garantidas pelos parceiros concessionais. Dessa forma, espera-seque os negócios socioambientais possam ser viabilizados por umblendentrediferentes tipos de recursos, com diferentes perfis de risco e retorno, equaci-onando suas necessidades de capital para estabelecimento e crescimento.
Dada a participação de diferentes tipos de capital, é importante a exis-tência de um agente intermediário que promova o alinhamento de interessesentre os diferentes investidores, a aplicação dos recursos de forma tempestiva,o acompanhamento e orientação aos negócios e a medição de seu impacto so-cioambiental.
De acordo com estudo da Convergence (2021), para o avanço dos valo-res investidos em estruturas deBlended Financeem nível global, ainda háuma agenda extensa de articulação institucional, de fomento ao surgimentode agentes intermediários em quantidade e qualidade para dar conta das ne-cessidades de redução dogapde financiamento dos ODS e de melhor comu-nicação das experiências deBlended Finance, que permitam uma aceleraçãodas curvas de aprendizado no tema.
No que diz respeito aos países em desenvolvimento, especialmente noBrasil, a OCDE (OECD, 2020b) indica um papel central para os Bancos Na-cionais de Desenvolvimento (BNDs) para o alcance dos objetivos de desen-volvimento sustentável. Apesar da agenda deBlended Financeainda ser in-cipiente no País, os BNDs e demais instituições de fomento, com o devidomandato político dado por seus governantes, pode favorecer, com a oferta decapital catalítico, a mobilização de recursos privados em grande escala, am-pliando assim o potencial de investimento em setores cuja presença dos capi-tais comerciais ainda é pequena, característica observada nos projetos sociaise ambientais ligados aos ODS.
Considerando o nível de risco ainda percebido em tais perfis de projeto,é natural que, historicamente, os recursos investidos em tais atividades te-nham sido, em grande medida, não reembolsáveis. Entretanto, dada a ur-gência climática e ambiental, para alcançar o investimento necessário parao cumprimento das metas dos ODS, é necessária a mobilização de um vo-lume significativo de recursos, cujas fontes não reembolsáveis, além de nãoserem suficientes, carecem de características importantes para tornar os inves-timentos socioambientais também economicamente sustentáveis. Essa tarefadeverá ser endereçada pelos investimentos comerciais, sendo a necessidadedo uso de não reembolsáveis, numa estratégia deBlended Finance, pensadaem uma trajetória descendente.
Dentro desse contexto, a próxima seção apresenta a experiência histó-rica do BNDES com uso de recursos não reembolsáveis, que culmina, nosanos mais recentes, na formulação de uma chamada pública para apoio, com recursos concessionais, a estruturas deBlended Financeno Brasil, que serádetalhada na seção 4 subsequente.
3. Trajetória da atuação socioambiental do BNDES pela ótica dos ins-trumentos financeiros
Desde 1952, portanto há mais de setenta anos, o Banco Nacional de De-senvolvimento Econômico e Social (BNDES) é um instrumento do EstadoBrasileiro cuja missão é prover soluções para as mais diversas necessidadesapresentadas no processo de desenvolvimento nacional.
Sua trajetória mostra o apoio, seja com crédito, capital ou serviços nãofinanceiros, a crescente número de temas, desde projetos de infraestruturade transportes e energia, em seus primórdios, estendendo seu apoio a temascomo por exemplo a indústria de base e de consumo, a inovação tecnológica,a exportação, a agricultura, as micro e pequenas empresas, cooperativas e osmicroempreendedores individuais e empreendimentos de baixa renda.
Originalmente denominado BNDE, em 1982 recebe o S para registrar ex-pressamente sua missão social, reconhecendo-a como parte fundamental parao processo de desenvolvimento nacional. Em 1997, o trabalho experimentadonos 15 anos anteriores se consolida com a criação da Área de Desenvolvi-mento Social (AS) e a constituição de um Fundo Social próprio, criado apartir de uma parcela dos lucros anuais do Banco, para realização de investi-mentos sociais de forma não reembolsável4.
Numa primeira fase do Fundo Social, o apoio foi concedido, principal-mente, para ações ligadas aos campos da saúde e educação, e preferencial-mente para iniciativas com potencial de se tornarem políticas públicas, o que,em geral, foi feito em parceria com municípios e no âmbito de outras açõesestruturantes realizadas pelo poder público local (Neves e Souza, 2011).
A partir de 2003, o foco das ações do Fundo Social passou a ser o apoio aprojetos de geração de trabalho e renda, que nos anos seguintes se tornou bas-tante significativa. Se o primeiro programa nesse sentido, o Programa de De-senvolvimento Local (PDL), ainda na primeira fase do Fundo Social, contra-tou quatro operações, tendo desembolsado cerca de R$ 14 milhões, de 2003 a2008 foram contratados 54 projetos de desenvolvimento local, pelo Programade Investimentos Coletivos (PROINCO) e numa iniciativa de apoio a coope-rativas de catadores de materiais recicláveis, alcançando um total de cerca deR$ 60 milhões (Pamplona, 2009).
Para ampliar a escala de atuação, o BNDES aprimorou sua estratégia deparcerias institucionais, se aliando a instituições com capacidade para alavan-car seus recursos, ainda que de forma também não reembolsável. No períodode 2009 a 2015, as contratações não reembolsáveis para geração de trabalhoe renda alcançaram o patamar de R$ 1 bilhão, recursos que foram duplicadospor seus parceiros e alcançaram cerca de 1.700 municípios brasileiros, emsua maior parte com índices de desenvolvimento humano (IDH) abaixo damédia nacional. O número de projetos apoiados na ponta também saltou decerca de 80, com a celebração do mesmo número de contratos, cumulativa-mente contados até 2008, para mais de 1000 projetos apoiados por meio de150 contratos, também considerando valores acumulados (Pamplona, 2017).
Na temática ambiental, o BNDES atuou eminentemente com projetos derestauração florestal, tendo contratado, no período de 2010 a 2018, cerca de25 operações no valor total de R$ 70 milhões. Recentemente, em uma estra-tégia semelhante à realizada no tema de geração de trabalho e renda, foi lan-çada uma chamada de captação de recursos complementares para restauraçãoflorestal, chamado Floresta Viva, onde foram captados recursos não reembol-sáveis com mais de 10 parceiros privados para serem igualmente aportadospelo BNDES em projetos de reflorestamento, totalizando a previsão de R$700 milhões.
Atualmente, o BNDES ainda disponibiliza, por meio de orçamentos tri-enais, recursos não reembolsáveis em quatro diferentes Fundos Estatutários,brevemente descritos a seguir.
Fundo Socioambiental (maior abrangência temática)investimentos de ca-ráter social, nas áreas de inclusão produtiva, serviços urbanos, saúde, educa-ção, desportos, justiça, meio ambiente e outras vinculadas ao desenvolvi-mento regional e social;
Fundo Culturalprojetos de preservação e revitalização do Patrimônio Cul-tural Brasileiro e projetos estruturantes para as cadeias produtivas da Econo-mia da Cultura;
Fundo de Tecnologia (FUNTEC)projetos de P&D nos Institutos de Tecno-logia em parceria com empresas, estimulando o desenvolvimento tecnológicoe a inovação de interesse estratégico;
Fundo de Estruturação de Projetos (FEP)desenvolvimento de estudos téc-nicos ou pesquisas, bem como a estruturação de projetos que promovam odesenvolvimento econômico e social do país, seja por meio de prospecção eP&D de projetos ou estruturação de projetos, inclusive com abordagem ASG,que possam orientar a formulação de políticas públicas
O BNDES também opera fundos que contam com recursos captados junto a terceiros, possuindo, portanto, natureza híbrida definida por meio dos ins-trumentos específicos de operacionalização dos referidos fundos, tais como:
Fundo Amazôniavoltado a ações de prevenção, monitoramento e combateao desmatamento, e de promoção da conservação e do uso sustentável dasflorestas da Amazônia Legal, foi criado em 2008 e é formado por doações doGoverno da Noruega, da Petrobras e da República Federal da Alemanha e jásoma R$1,9 bilhão em projetos contratados.
Fundo para o Desenvolvimento Regional com Recursos da Desestatização(FRD)criado em 1997, a partir de recursos oriundos do processo de deses-tatização da então estatal Companhia Vale do Rio Doce - CVRD.
Nos últimos 15 anos, o BNDES desembolsou cerca de R$ 3,3 bilhões emdoações, por meio dos quatro Fundos Estatutários não reembolsáveis, o que,em conjunto com doações de terceiros, contribuiu para totalizar os cerca deR$ 10,2 bilhões aplicados em cerca de 1.550 programas/projetos socioambi-entais, distribuídos em todas as regiões do território nacional.
A seguir, é mostrada a evolução de desembolsos de recursos não reem-bolsáveis dos Fundos Estatutários e Fundos Híbridos listados anteriormente.Nota-se que houve uma evolução crescente de liberações de recursos não re-embolsáveis até 2014, quando o BNDES registrou desembolso de R$ 483milhões para Fundos Estatutários e R$ 201 milhões para os Fundos Híbridos.
A partir do final de 2014, os efeitos da crise econômica passaram a sersentidos, o que se agravou significativamente nos anos seguintes. O PIB caiu3,5% em 2015 e 3,3% em 2016, registrando queda de investimentos em váriossetores, inclusive a queda de investimentos não reembolsáveis.
Em 2017 e em quase todos os anos subsequentes, outra tendência inte-ressante que pode ser observada é que os desembolsos de recursos para osFundos com recursos de terceiros (Fundo Amazônia e FRD) passaram a su-perar os referentes aos Fundos Estatutários, o que demonstra o papel crescentedos recursos captados junto a terceiros para complementar as necessidades deinvestimentos de caráter socioambiental.
As operações com recursos não reembolsáveis representam um custo ope-racional alto para o Banco, principalmente por suas particularidades de acom-panhamento. Por isso, são crescentes as discussões sobre a necessidade derevisão dos processos relacionados aos não reembolsáveis e da proposição deestruturas inovadoras para o apoio do ecossistema do setor social.
Ao longo da trajetória de atuação socioambiental do BNDES apresentadaacima, também foram realizadas análises estratégicas complementares queapontavam para algumas possibilidades de aprimoramento da atuação comrecursos não reembolsáveis. Uma delas foi a estruturação de plataformas de articulação que congregassem diversos parceiros e fossem operacionalizadaspor instituições intermediárias especializadas, com o propósito específico dezelar pela boa aplicação dos recursos e harmonizar as diversas especificida-des operacionais de cada instituição. O Programa Floresta Viva, mencionadoacima, observou tais recomendações.
Um outro apontamento colocado em debate desde então era a necessidadede aprimorar a capacidade dos recursos não reembolsáveis de promover sus-tentabilidade econômica nos projetos apoiados, considerado como fundamen-tal para viabilizar o acesso ao crédito e investimento tradicionais e o alcanceda independência das instituições dos recursos não reembolsáveis, bem comoa consequente expansão do seu alcance (Pamplona, 2017).
Esse debate interno se mostrou bem alinhado com a visão do setor pri-vado em relação ao papel das doações, que veio crescentemente dando lugara formulações ligadas à filantropia estratégica (Deboni e Aloi, 2019), ao con-ceito de "doações recicláveis" (usando os recursos não reembolsáveis parao doador mas fazendo com que seja cobrado, em alguma medida dos pro-jetos apoiados, de forma pedagógica e com vistas a constituir instrumentosde crédito autônomo no médio e longo prazo) e ao investimento de impactosocioambiental, que congrega propósito com retorno financeiro
Todos os conceitos abordados trazem como pano de fundo a ideia do ca- pital paciente, que compreende a necessidade de estruturação prévia dos pro-jetos socioambientais para que possam se tornar, ao longo do tempo, econo-micamente sustentáveis. É compreensível que os investidores privados tradi-cionais ainda tenham dificuldades para ampliar o horizonte temporal das suasexpectativas de retorno financeiro e, da mesma forma, projetos que necessi-tem de maior tempo de maturação tenham uma maior percepção de risco.
Essa experiência com o uso de recursos não reembolsáveis, e os debatespara alavancar seu impacto e atrair mais parceiros e recursos privados, culmi-naram, nos anos recentes, em algumas inovações, ainda em curso, no sentidode ampliar a efetividade de sua atuação socioambiental.
Durante o ano de 2020 duas frentes podem ser destacadas: i. a revisãointerna da governança e procedimentos para uso dos recursos não reembol-sáveis, incluindo a prototipagem de novas alternativas, como uma espéciede "Sandbox"5; e ii. um estudo sobre alternativas de captação de recursosprivados para alavancar projetos com impacto socioambiental, considerandopesquisas junto ao mercado (institutos, fundações e empresas).
Estas frentes, além de possibilitar ao BNDES iniciar um trabalho trans-versal com diversas equipes internas, permitiram identificar junto ao mercadoque, além das temáticas setoriais e territoriais, governança eaccountabilityseriam elementos-chave para a construção de novos modelos de atuação, so-bretudo por surgirem como qualificadores de valor de uma eventual parceriacom o BNDES.
4. JornadaBlended Financeno BNDES
Como visto na seção anterior, a jornada começou com a montagem deum grupo transversal, liderado pela Área de Gestão Socioambiental, agre-gando técnicos de outras áreas, com expertises diferenciadas e responsáveispor mercado de capitais, processos, planejamento, finanças e jurídico.
Foi criada uma força tarefa em meados de 2021 e utilizado um sistemainterno para controle das fases de todo o processo, gerenciado pela equipedo Escritório de Projetos do BNDES (no inglês, o já conhecido PMO6), queauxiliou os responsáveis pela condução dos trabalhos.
Ainda durante a fase inicial de constituição do grupo, foi identificada anecessidade de construção de um arcabouço regulatório mínimo para garantiro uso adequado dos recursos não reembolsáveis no contexto de uma aborda-gem deBlended Finance(considerando suas especificidades, uma vez que, na prática, são doações realizadas a entidades com encargos como contrapar-tida). Essa definição foi fundamental para a construção da nova abordagem,bem como do processo necessário para sua elaboração.
O projeto foi pensado em quatro frentes interdependentes e, por vezes,concomitantes: i. desenvolvimento do produto e processos; ii. relacionamentocomstakeholders; iii. comunicação; e iv. Observatório.
De forma resumida, na primeira frente, de desenvolvimento do produto eprocesso, optou-se por não realizar apenas um piloto, mas sim desenhar umregulamento específico para que o BNDES pudesse aplicar recursos em estru-turas híbridas de financiamento. O uso tradicional dos não reembolsáveis peloBanco era voltado majoritariamente para entidades sem fins lucrativos, o quelimitaria o uso de estruturas que buscam justamente conciliar capitais con-cessionais e comerciais, para alavancar o impacto, como no caso doBlendedFinance.
No caso em questão, a nova abordagem deveria ser flexível e buscar comoobjetivo principal o teste de instrumentos e estruturas financeiras inovadoras.Além desta premissa inicial, o grupo buscou as melhores práticas internacio-nais, como os princípios deBlended Financeda OCDE7e de outras Institui-ções Financeiras de Desenvolvimento (DFI), como o IFC8, adaptando-os aocontexto do País e ao papel do BNDES.
Desse estudo resultou uma gama de objetivos paralelos que a nova abor-dagem deveria buscar, como alavancagem de recursos de terceiros, impactosocioambiental positivo, apoio a iniciativas inovadoras e escaláveis e monito-ramento e avaliação de impacto (M&A), visto como fundamental para pres-tação de contas e aferição da efetividade da iniciativa.
Um dos objetivos mais importantes, que permeou o processo desde o iní-cio, foi a visão de que seria importante fomentar o desenvolvimento de todo oecossistema, e que os agentes intermediários, que ficariam responsáveis pelagestão da captação de recursos (concessionais e comerciais) e pela implemen-tação dos projetos na ponta, de forma análoga ao papel de gestores de fundosem mercado de capitais, teriam um papel muito importante e diferenciado,ajudando a profissionalizar e fortalecer agentes de mercado que muitas vezesoperam com baixa governança e pouca capacidade de prestação de contas.
Em paralelo à construção do produto, o relacionamento com diferentesstakeholdersfoi fundamental para entender a necessidade do mercado e qualseria o papel do BNDES. Destaca-se a participação no Laboratório de Inova- ção Financeira (LAB)9, que em um de seus Grupos de Trabalho (GT), vinhase dedicando a estudar o tema, e que, além de disseminação dos conceitosdeBlended Financeno País, apoiou alguns pilotos de instituições públicas eprivadas, incluindo a iniciativa do BNDES.
O apoio do LAB foi muito importante nos debates e na conexão comdiversos atores, públicos e privados, bem como órgãos de controle, como oTribunal de Contas da União (TCU), que participou de encontros com o LABpara entendimento dos conceitos básicos deBlended Finance.
Esta frente contou ainda com uma extensa escuta de mercado, em quasesessenta reuniões realizadas com cerca de quarenta instituições, dentre gesto-res, intermediários, investidores e parceiros potenciais, preponderantementeatuantes no Segundo e Terceiro Setores. Esta escuta alimentou ao longo doprocesso a frente de elaboração do produto.
Apoiando ambas as frentes descritas, interna e externamente, estava a decomunicação, fundamental para a troca de informações e transparência comos diferentes atores envolvidos no ecossistema, e oportuna para a manutençãode relacionamentos e eventuais parcerias futuras. A participação do Banco emfóruns de discussão e conversas com entidades como GIFE10- que congregainstitutos, fundações e empresas e tem forte apelo em catalisar o investimentosocial privado e filantropia, e Latimpacto11- instituição focada em mobilizarcapital para impacto, dentre outros, ajudou a pavimentar o caminho e cons-truir o que viria a ser a solução financeira emBlended Financedo BNDES.
A quarta e última frente, do Observatório, foi postergada, pois demandariauma articulação maior com o mercado e massa crítica para a realização dostrabalhos, o que a equipe entendeu que só seria possível com o lançamentoda primeira chamada pública para contratação de estruturas emBlended Fi-nance.
Assim, em dezembro de 2021 foi criado o BNDES FundoBlended Fi-nance(BFBF), com o objetivo de dotar o BNDES de instrumental e recursospara o apoio a soluções deBlended Finance, visando tanto o aprendizadoinstitucional do Banco quanto o desenvolvimento do mercado brasileiro e ofortalecimento do ecossistema.
Em resumo, a criação do Fundo buscava estabelecer um lócus de inova-ção e previa que os recursos não reembolsáveis seriam aplicados em caráter piloto, experimental e inovador, com objetivo de desenvolver novos mode-los e instrumentos financeiros, utilizando desenhos híbridos ou combinados("Blended Finance"). A partir das lições aprendidas pretendia-se replicar eescalar as estruturas mais adequados ao Banco.
A forma de apoio dos recursos do BFBF seria exclusivamente por meiode chamadas públicas para a seleção de estruturasblended, a serem conduzi-das por um intermediário, também chamado de estruturador, responsável pordesenvolver os projetos e realizar a captação e gestão de recursos, utilizandodesenhos híbridos ou combinados de instrumentos financeiros, agregando go-vernança e adequada prestação de contas.
Destaca-se que o regulamento do BFBF buscou ser o mais flexível pos-sível, delegando para os editais a serem lançados, quando das chamadas pú-blicas, um detalhamento maior quanto aos temas escolhidos e seus objetivosespecíficos, diretrizes e critérios de priorização.
Com a solução financeira concluída, iniciou-se a construção do primeiroedital. A Área de Gestão Socioambiental, onde nasceu a iniciativa, era a maiorinteressada em tocar projetos do gênero, em função de suas atribuições. Outracandidata natural era a Área responsável pela agenda de inovação no BNDES,ligada às atividades da indústria.
A comunicação foi novamente um elemento fundamental, tanto com asequipes internas, para definição do escopo da chamada e dos seus critérios,quanto para fora, tendo sido realizadas, da mesma forma que na etapa an-terior, reuniões para testar os conceitos junto a uma gama destakeholders,principalmente estruturadores e gestores, que serviram para ajustes e vali-dações importantes no edital. Esta etapa foi importante também para buscarmaximizar o alcance da Seleção Pública, chamando a atenção de potenciaisparceiros para composição futura dofundingdos projetos.
4.1 O Primeiro Edital de Seleção do BNDES FundoBlended Financeeseus impactos
Dando sequência à criação do BFBF, em maio de 2022 o BNDES lançouo primeiro edital para seleção pública de estruturas financeiras híbridas, numvalor total de até R$ 90 milhões (noventa milhões de Reais). Estes recursosdeveriam ser utilizados como capital catalítico nas estruturas propostas, es-tando limitados a R$ 30 milhões (trinta milhões de Reais) por estruturador,para garantir acesso a diferentes agentes de mercado e evitar a concentração.
As propostas deveriam atender aos objetivos gerais já descritos anteri-ormente para a abordagem e as estruturas deveriam promover projetos comimpacto social e ambiental positivo em uma das seguintes vertentes: Bioeco-nomia Florestal, Desenvolvimento Urbano e Economia Circular.
Foram realizados webinários para divulgação dos conceitos e detalhes doedital juntos aos potenciais participantes, além da prorrogação do prazo ini-cial para submissão de propostas, buscando dar tempo ao mercado para seadaptar a esta iniciativa inovadora.
O processo seletivo mostrou-se bastante complexo, não apenas por contarcom diferentes equipes envolvidas, que seriam as responsáveis pela contra-tação e acompanhamento das estruturas após a seleção, como por se tratarde uma inovação aberta, onde o BNDES deu apenas diretrizes gerais para astemáticas, ficando o mercado livre para propor diferentes desenhos de estru-turas e projetos.
As diferentes equipes e graus de conhecimento dos conceitos deBlendedFinancedeixaram clara a importância de se manter uma estrutura mínimafocada na construção da ferramenta em si, bem como pelo nivelamento doconhecimento e uniformização do processo. Todas as etapas foram conduzi-das pelo chamado núcleo duro da iniciativa, funcionários originados da Áreade Gestão Socioambiental, que ficaram dedicados integralmente ao projeto eque interagiram com os diversos clientes internos.
A escolha das estruturas em si foi um grande desafio, seja pela quantidadede propostas protocoladas (cinquenta), quanto pela qualidade e diversidadedas estruturas. O edital ocorreu em três etapas, tendo sido as duas primeirasconduzidas pelas equipes internas, para triagem das propostas, e a terceira re-alizada por um Comitê de Seleção formado por especialistas internos e commembros externos com papel consultivo. Participaram deste último represen-tantes do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Programadas Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), que agregaram dife-rentes visões e expertises, robustecendo sobremaneira o processo seletivo.
No final de novembro de 2021 o BNDES divulgou em sua página na inter-net12a lista final das onze propostas selecionadas, por ordem de classificação.Essas ficarão em um cadastro de reserva e serão chamados pelas equipes espe-cíficas do BNDES, seguindo aquela ordem, para detalhamento das propostase contratação.
Ainda que haja um grande caminho a percorrer, dado seu ineditismo, al-guns números dão uma ideia do potencial da iniciativa, bem como de seusdesafios.
O primeiro deles é a limitação orçamentária, uma vez que as onze es-truturas selecionadas demandaram inicialmente R$ 246 milhões (duzentos equarenta e seis milhões de Reais), para R$ 90 milhões (noventa milhões deReais) alocados inicialmente. Algumas alternativas serão discutidas entre osproponentes e as equipes do BNDES, visando ao atendimento do maior nú- mero possível de estruturas, dentre elas a busca de parceiros, filantropos einvestidores, para suprir a lacuna orçamentária.
Outros desafios vislumbrados por ora são a própria contratação de diferen-tes estruturas e seu acompanhamento futuro pelas equipes do BNDES. Esteúltimo tema vem sendo discutido também no âmbito do LAB, que deve pro-por em breve um framework padrão para acompanhamento de estruturas emBlended Financepelos diversos agentes interessados na agenda, o que podeauxiliar o trabalho interno do Banco, inclusive quanto à sua uniformização,uma vez que o acompanhamento deverá ocorrer de forma descentralizada.
Já com relação ao potencial deBlended Financeno País, as cinquenta pro-postas enviadas, oriundas de uma variada gama de proponentes, solicitaramrecursos não reembolsáveis de mais de R$ 900 milhões (novecentos milhõesde reais) de capital concessional para implementação de estruturas e projetoscom relevante impacto socioambiental, valor dez vezes maior que o alocadono orçamento inicial pelo BNDES. Considerando que foram priorizadas ape-nas três vertentes temáticas, pode se ter uma estimativa inicial do potencialde uso da ferramentablended,tendo em vista uma alavancagem média dosprojetos de cerca de cinco vezes13.
Além disso, a diversidade de estruturas e instrumentos inovadores apre-sentados, tais como CRIs, CRAs, FIDCs, Fundos Garantidores e Filantrópi-cos, FIPs e FIIs aumentam a possibilidade de uso de capital catalítico paraatrair capitais privados.
Sendo o Brasil um país em desenvolvimento, com diversas mazelas so-cioambientais egapsde financiamento para o desenvolvimento sustentávele atingimento dos ODS, pode-se imaginar o potencial do uso da ferramentaBlended Financee sua extensão a temas como saúde, educação, geração deemprego e inclusão produtiva, saneamento e inovação, dentre outros.
5. Considerações finais
O presente artigo procurou demonstrar o trabalho do BNDES na promo-ção do desenvolvimento econômico sustentável, desde a contextualização doseu histórico de atuação socioambiental, passando pela evolução vista global-mente e culminando no desenvolvimento de um instrumento financeiro ino-vador no País, oBlended Finance, com objetivo de atrair e alavancar capitalprivado e causar mais impacto socioambiental positivo.
Esta jornada só foi possível com o apoio da Alta Administração, ao segre-gar parte da equipe e conceder-lhe mandato específico para desenvolvimento de uma nova abordagem, transversal e colaborativa, como o próprio nome"blended" sugere.
Fundamental também para seu sucesso foi poder contar com diversos téc-nicos, de diferentes perfis, expertises e departamentos, para ajudar a quebrarsilos, mudar a cultura vigente e testar inovações.
Há ainda no horizonte diversos desafios a serem enfrentados, como a im-plementação dos projetos e fortalecimento do ecossistema, além do acompa-nhamento, monitoramento e avaliação dos impactos das estruturas, que pode-riam ser consolidados em estruturas como um observatório dedicado ao tema,para que não se perca a visão do todo e dar continuidade ao fomento.
Como primeiras lições aprendidas, a disseminação de conhecimento, cen-tralização e especialização de equipes dedicadas ao tema, além de ampla es-cuta de mercado, apoiados por uma estrutura de divulgação estratégica, sur-gem como aprendizados positivos na construção de iniciativas inovadoras ereplicáveis.
Ao buscar fomentar o ecossistema, não só pela formatação da chamada,bem como pela divulgação e apoio à agendaBlended Financeno País, o BN-DES obteve umfeedbackpositivo de ter mobilizado diversos agentes de mer-cado para este tipo de solução, que pode ser seguida e multiplicada pelo Sis-tema Nacional de Fomento, ampliando sobremaneira seu alcance e impacto.
Submitted on November 5, 2022. Accepted on March 3, 2023. Published online in March 2023.
Editor in charge: Marcelo Fernandes.
1(Convergence, 2021).
2Os ODS foram definidos em 2015 pela ONU e estão organizados em 169 metas relativas a 17macro objetivos a serem cumpridas em 15 anos (a chamada Agenda 2030).
3https://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/blended-finance-principles/. Tradução própria.
4A primeira fase da atuação social do BNDES foi viabilizada pela gestão, delegada ao Banco, doFinsocial, imposto cobrado pelo governo Federal sobre a renda para apoio a projetos sociais. OFinsocial foi extinto em 1990, tendo o BNDES, por alguns anos, ficado sem fontes regulares derecursos para investimentos sociais.
5Sandbox é um termo utilizado para caracterizar um ambiente normativo isolado para a realizaçãode experiências piloto, no sentido de fomentar inovações de maneira controlada.
6PMO - Project Management Office. Simplificadamente, é o setor responsável por implementar egarantir a manutenção dos padrões de Gerenciamento de Projetos adotados pelas organizações.
7(OECD, 2022)
8(International Finance Corporation (IFC), 2021).
9(Laboratório de Inovação Financeira, 2022). Trata-se de um fórum de interação multissetorial eum espaço de diálogo público privado para a promoção da inovação e das finanças sustentáveis nopaís. Uma parceria iniciada por ABDE, CVM, BID e GIZ, e que reúne centenas de representantesdo governo e da sociedade.
10https://gife.org.br/
11https://www.latimpacto.org/?lang=pt
12http://www.bndes.gov.br/blendedfinance
13Extrapolando a alavancagem média das onze propostas selecionadas, que demandaram R$ 246milhões para projetos com impacto socioambiental no valor total de R$ 1,240 bilhão.
Referências
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Abstract
Resumo O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES temum longo histórico de atuação na promoção do desenvolvimento econômico e social deforma sustentável. Além do crédito tradicional (direto ou por intermédio de agentes fi-nanceiros) e da participação acionária, oferece serviços de estruturação de projetos, ges-tão de fundos garantidores e aplica recursos não reembolsáveis para estimular projetosde alto impacto social e ambiental positivo. Em linha com a atuação mais recente de ins-tituições de desenvolvimento e utilizando as melhores práticas mundiais, vem buscandoutilizar mecanismos de finanças híbridas (Blended Finance) com o objetivo de alavan-car recursos, sobretudo privados, para atingimento dos Objetivos de DesenvolvimentoSustentável (ODS). O objetivo do presente artigo é demonstrar as lições aprendidas comsua iniciativa e apontar caminhos e desafios no fomento à agenda no país.