Parlamentos Supranacionais na Europa e na América Latina: Entre o Fortalecimento e a Irrelevância

Abstract

Virtually no process of regional integration has been safe from the criticism of allegedly suffering from either democratic deficit, institutional deficit or both. These deficits, the argument goes, are the consequence of scarce accountability and the lack of transparency in regional decision-making. Different regional blocs have attempted in a variety of ways to confront one or both of these deficits, the most visible of which is the creation and empowerment of a regional parliament. This paper presents a comparative analysis of five of these institutions in Europe and Latin America - i.e. the European Parliament, the Latin American Parliament, the Central American Parliament, the Andean Parliament, and the Joint Parliamentary Commission of Mercosur - with the aim of understanding their impact on regional representation, decision-making and accountability. The conclusions pinpoint five plausible factors in accounting for the differences found across the Atlantic divide. [PUBLICATION ABSTRACT]

Introducaci

A moderna instituiçào parlamentar nasceu na Inglaterra do século XVII, como instrumento de controle dos poderes monárquicos por parte de urna burguesía ascendente. Nao foi um acontecimento singular e isolado na historia política européia, mas o resultado de um processo gradual de desenvolvimento institucional para o qual con- tribuirán! experiencias da Antiguidade, tais como a assembléia geral de archons e o areopagus da anüga Grecia, o senado da República de Roma e os conselhos dos povos escandinavos. O Parlamento viria reclamar para si tres competencias ou poderes fundamentáis, nos processus de governança: 1) a supremacía legislativa; 2) o poder úl- timo de decisäo e de fiscalizaçâo sobre as políticas de tributaçào e de despesa pública; e 3) a possibilidade de intervir indiretamente no processo de decisäo, quer por meio da impugnacäo da escolha de um ministro da coroa, quer pelo poder de votar a incapacitaçào do sobe- rano. Este modelo de assembléia representativa seria, posteriormen- te, exportado para o continente americano, onde se consolidaría como órgào de soberanía autònomo. Regressaria à Europa continen- tal com a Revoluçào Francesa e seria, novamente, exportado para o resto do mundo, afirmando-se, finalmente, como a instituiçâo em- blemática dos processus de deliberaçào política e legislativos na maioria dos Estados modernos.

Assembléias legislativas análogas tiveram também a sua difusäo ao nivel subnacional, em Estados (con)federados ou provincias autóno- mas que, posteriormente, constituíram-se em Estados federáis. Se os Parlamentos subnacionais datam, pelo menos, do século XVIII, pois já se encontravam presentes em algumas colonias americanas quan- do foi proclamada a independencia e jurada a Constituiçâo, os Parla- mentos supranacionais sao criaçôes recentes.

O primeiro Parlamento supranational relevante foi o Parlamento Eu- ropeu. Na definiçào dada pelo Tratado de Roma de 1957, o Parla- mento Europeu é "composto por representantes dos povos dos Esta- dos reunidos na Comunidade". A legitimidade do Parlamento Euro- peu baseia-se no sufragio direto e universal dos seus membros - des- de 1979 - e a sua investidura tem urna duraçao de cinco anos. Outros processus de integraçâo regional tentaram replicar este modelo de assembléia legislativa supranational, sendo a América Latina a re- giäo onde a experimentaçâo ou mimetismo institucional teve maior repercussäo. Em junho de 2004, a International Parlamentary Union, organizaçào internacional que reúne de um modo associativo os varios Parlamentos nacionais a nivel mundial, era composta por 140 membros nacionais e cinco associados, estes últimos de carácter regional/internacional: o Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano, o Parlamento Europeu, o Parlamento Latino-Americano e a Assembléia Parlamentar do Conselho da Europa. Para além destes, a Comissäo Parlamentar Conjunta do Mercosul representa também o embriäo de urna instituiçâo representativa supranacional e merece, por isso, um escrutinio mais atento.

Este desenvolvimento político e institucional levanta varias questôes. A primeira é saber por que razäo os líderes políticos optaram por estabelecer um Parlamento regional (Rittberger, 2003) quando o processo de integraçào era, substancialmente, urna iniciativa de cariz económico. A segunda é estabelecer se os orgâos parlamentares regionais constituem Parlamentos propriamente ditos ou algo diferente. Finalmente, inquere-se por que razäo os Parlamentos regionais se desenvolverán! apenas em duas regiòes do mundo, nomeadamente Europa e América Latina, e quais as diferenças observáveis entre os processus de integraçào regional nestas regiôes. O artigo discute estas questôes por meio da análise comparativa de cinco Parlamentos regionais, ditos supranacionais: todos aqueles anteriormente mencionados, menos a Assembléia Parlamentar do Conselho da Europa, porque se trata apenas de um órgao de deliberaçào coletiva e nao de decisäo, para o qual nao se antevé nenhum novo desenvolvimento institucional que aponte em outra direçào.

O artigo está dividido em cinco partes iniciáis que incidem sobre cada um dos cinco Parlamentos regionais. Trata-se de urna breve análise da evoluçâo histórica e política destes organismos, examinados na sua estrutura, competencias e modo de funcionamento à luz de quatro funçôes parlamentares clássicas: representaçào (legitimizaçào), legislaçào (processo de decisäo), controle do Executivo e do aparelho do Estado (fiscalizaçâo) e f ormaçâo de elites e liderança política (recrutamento e treino). A parte final do artigo apresenta um conjunto de conclusôes comparativas.

O Parlamento Europeu (PE)

Quem olhar pela primeira vez o tecido institucional da Europa ficará surpreendido com a existencia de varios arranjos institucionais que se sobrepöem, interagem e se articulam de modo a tornar a Uniäo Européia (UE) um modelo único de integraçào regional. Tendo em conta o nivel de integraçào conseguido entre os varios membros e a extensäo e intensidade das suas competencias políticas, a UE é a estrutura organizational central da Europa. Existe, contudo, urna série de organizaçôes anteriores aos Tratados de Roma de 1957 que deram, cumulativamente, um contributo significativo para a singularidade do processo de integraçào europeu - aínda que limitado, menos abrangente e sem poder de decisäo. Algumas délas sobreviveram ao processo de integraçào europeu proporcionado pelas comunidades dos Tratados de Roma, mas ficaram reduzidas a um papel deliberativo secundario e simbólico - como, por exemplo, o Conselho da Europa - ou foram, ultimamente, incorporadas pelas sucessivas révisées dos tratados - tal como aconteceu com a Uniäo da Europa Ocidental, incorporada na política européia de defesa mediante o Tratado de Maastricht . Algumas destas organizaçôes mantiveram a sua filiaçào e caráter europeu; outras, tais como a Organizaçâo para Cooperaçào e Desenvolvimento Económico (OCDE), expandiram suas atividades para outros países e regiôes além da Europa. Todavía, um dos elementos comuns mais salientes a estas organizaçôes continua sendo a existencia de Parlamentos ou assembléias de cariz regional (Quadro 1).

Poderiam aínda ser mencionadas outras iniciativas de carácter interparlamentar ou fóruns regionais, tais como: o Conselho Nórdico, que reúne os parlamentares dos países escandinavos; o Conselho de Consulta Interparlamentar dos países que constituem o Benelux (Bélgica, Países Baixos e Luxemburgo); a assembléia dos países do Báltico; a Assembléia Parlamentar de Cooperaçâo Económica dos países do Mar Negro; ou mesmo a Conferencia Parlamentar dos países da Europa Central. Nenhuma destas iniciativas parlamentares regionais/internacionais participa do processo de integraçâo europeu de forma tao relevante quanto o Parlamento Europeu. Contudo, tais iniciativas nao podem deixar de ser mencionadas, porque a sobreposiçâo de afiliaçâo institucional dos varios países europeus e das próprias competencias destas instituiçôes se destaca como um elemento fondamental do modelo de integraçâo política regional conseguido pelos Estados-naçâo na Europa do pos- 1945. A evoluçào do processo de integraçâo europeu seduz qualquer académico que se debruce sobre as razôes que conduzem ao sucesso e fracasso de opçôes e modelos institucionais. A integraçâo européia construiu-se a partir de varios projetos institucionais, que, embora apontassem para o mesmo objetivo último, isto é, a criaçâo de urna unidade política regional, apresentavam métodos bastante diferentes e, conseqüentemente, resultados dispares. Nao só estes projetos coexistiram, como também competiram entre si. Enquanto alguns obtiveram sucesso na implantaçâo e consolidaçâo das suas instituiçôes, outros foram relegados a um papel secundario.

De todas as iniciativas parlamentares regionais acima mencionadas, o Parlamento Europeu foi a única que desenvolveu poderes reais de decisäo, tornando-se, assim, um elemento central da estrutura complexa de governança da UE. Para que melhor possamos compreender a evoluçào do Parlamento Europeu, passando de urna entre varias iniciativas parlamentares regionais ao primeiro Parlamento supranational, será conveniente rever brevemente a estrutura e processo da Comunidade Européia (CE).

Evoluçâo e competencias do Parlamento Europeu

Os fundadores dos Tratados de Roma de 1957 pretendiam urna ruptura com o passado. O fracasso do Conselho da Europa como resposta institucional à idéia de urna Europa unida era apontado por alguns ex-dirigentes do Conselho, como Paul-Henri Spaak, como um exemplo daquilo que o novo projeto deveria evitar a todo o custo. O novo projeto institucional seria baseado em um equilibrio sustentável, entre intergovernamentalismo e supranacionalismo, e em um modelo constitucional liberal tripartido: um Poder Executivo que tornasse e implementasse as decisôes; urna assembléia onde os varios assuntos e problemas seriam debatidos e deliberados; e um corpo judicial independente, com capacidade de rever decisôes e de resolver conflitos que suscitassem problemas de legalidade.

A originalidade deste novo regime internacional reside no fato de adaptar a clàssica divisäo tripartida dos Poderes - Executivo, Legislativo e Judicial - aos novos arranjos institucionais que resultaram do equilibrio entre o caráter intergovernamental e supranational dos processus de decisäo. Contudo, as competencias dos tres corpos políticos - Comissäo, Conselho de Ministros e Parlamento Europeu - encontram-se entrelaçadas a ponto de tornar difícil estabelecer urna divisäo clara dos Poderes Executivo e Legislativo.

A funçâo executiva é partilhada pela Comissäo Européia e o Conselho de Ministros. A Comissäo é um corpo político supranational nomeado de mutuo acordo entre os Estados-membros, mas os seus membres exercem as suas prerrogativas independentemente das vontades e interesses dos seus respectivos governos. A Comissäo representa os intéresses da comunidade, atua como "guardia dos Tratados" - no sentido de garantir a observancia dos tratados e do Direito Comunitario, mesmo que isto implique em infligir sançôes a um Estado-membro ou levá-lo a responder diante do Tribunal Europeu - e continua sendo a interface central do sistema de decisäo (Mény, 1998:24). O Conselho de Ministros é um modelo clàssico de corpo político intergovernamental composto por representantes dos Estados-membros que defendem os intéresses dos seus próprios governos.

Ernbora estas duas instituiçôes sejam denominadas de órgaos executivos, também desempenham funçôes legislativas. A Comissäo detém um quase-monopólio do direito de iniciativa legislativa, além de ser responsável pela gestäo e execucäo das políticas comuns, fiscalizacäo da aplicacäo do Direito Comunitario (conjuntamente com o Tribunal de Justiça) e representacäo da UE em ambito internacional. Também pode tomar decisòes, autonomamente ou mediante delegaçào do Conselho, emitir pareceres e elaborar recomendaçôes. O Conselho, por sua vez, possui ampios poderes de decisäo: pode adotar regulamentos e diretivas, concluir acordos e tratados (que, no entanto, teräo que ser negociados com a Comissäo), retificar lacunas ou clarificar disposiçoes nos tratados e partilhar competencias orçamentais com o Parlamento.

O Parlamento Europeu, à semelhança dos Parlamentos nationals, é eleito por sufragio universal desde 1979, mas, ao contràrio da maioria de regimes parlamentares europeus, o "governo europeu" nao emana da maioria ou coligaçao representada no Parlamento. Em outras palavras, as eleiçôes para o Parlamento Europeu nao visam punir ou gratificar o "Poder Executivo europeu", aínda que o Parlamento Europeu tenha o direito de dissolver a Comissäo por meio de um voto de censura com maioria de dois tercos. O Parlamento Europeu tem também o poder de influenciar a adoçao de legislaçao comunitaria por intermèdio do procedimento de cooperaçao e de fiscalizaçao. Pode também iniciar ou instalar comissôes de inquérito, questionar os Comissários sobre materias relativas as varias políticas comuns, adotar resoluçoes e souci tar audiencias com a Comissäo, mas continua sem possuir competencias legislativas gérais próprias. Exceto a adoçào do orçamento, competencia que partilha com o Conselho e que incide apenas sobre 3% da despesa comunitaria global, o Parlamento nao dispôe de capacidade legislativa propria, nem proporciona aos eleitores a f aculdade de escolherem diretamente o Executivo ñas urnas. Este déficit institucional e democrático explica, de certo modo, a baixa parücipacäo ñas eleiçoes européias e a tendencia de os partidos nationals utilizarem este escrutinio para testar a governabilidade do partido ou coligaçào no poder.

Em adiçào a este "triángulo institucional" complexo, como é denominado no jargäo comunitario, nao deverà permanecer esquecido o "poder" vinculativo das decisôes do Tribunal de Justiça das Comunidades Européias. Este "gigante adormecido" constituí um dos maiores motores do processo de integraçâo europeu:

"O Tribunal de Justiça das Comunidades Européias é o órgao comunitario mais discreto e menos conhecido pelo público, mas também o maior responsável pela inesperada transformaçào da Comunidade (inicialmente com objetivos bastante limitados) em urna especie de quase-federaçào. Se o 'governo dos juízes' existe em algum lugar, é em Luxemburgo ! Mesmo quando o desenvolvimento político da Comunidade abrandou, ou mesmo paralisou, durante os fináis da década de 1960 até o inicio da década de 1980, o Tribunal nunca desistiu de aplicar assertivamente a sua jurisprudencia 'federativa' , a qual viria a compensar a inercia dos governos nationals e a incapacidade da Comissäo de impulsionar eficazmente o processo de integraçâo" (idem:25)3.

Este sumario pretende dar urna idéia geral da complexidade do aparelho de decisäo da UE e urna breve indicaçâo das varias tensôes e batalhas de poder travadas entre as très principáis instituiçôes políticas da comunidade quando da revisäo dos tratados. Nao será inoportuno recordar que este aparelho de decisäo se baseia em um equilibrio, em constante evoluçâo e ajuste, entre très fontes de legitimaçâo e de interesses: os interesses e demandas do(s) povo(s) europeu(s), representado^) pelos deputados e partidos que integram o Parlamento Europeu; os interesses e exigencias dos Estados-membros representados no Conselho; e a missäo e interesses comunitarios - com expressäo nos tratados, no Direito Comunitàrio e na jurisprudencia do Tribunal Europeu - representados na Comissäo.

O Fortalecimento do Parlamento Europeu

Na sua gênese, o Parlamento Europeu nao se diferenciava substancialmente da assembléia do Conselho da Europa no que se refere ao seu desenlio institucional e à amplitude das suas competencias. O Parlamento Europeu, denominado "a Assembléia" até 19624, era essencialmente um forum composto por delegaçôes nomeadas pelos Parlamentos nacionais. Detinha urna funçào consultiva limitada a um número reduzido de temáticas e de propostas legislativas antes de virem a ser submetidas à aprovaçào do Conselho.

No inicio dos anos 1970, a entäo Comunidade Económica Européia atravessava um período turbulento causado quer por condicionalismos externos, como as sucessivas crises do petróleo, quer por disputas internas, como a posiçào intransigente do general de Gaulle adiante da futura adesäo do Reino Unido, e pelo enfraquecimento do equilibrio interno de poder entre as très principáis instituiçôes políticas da Comunidade. O poder pendía a favor do Conselho, que entäo detinha quase um monopolio sobre a adoçào de legislaçâo comunitaria. Por outro lado, os intéresses e preocupaçôes dos cidadäos continuavam deficitariamente representados e permaneciam à margem das discussóes e opçôes políticas tomadas pelos seus ministros no Conselho.

Em resposta a este déficit democrático e institucional que caracterizava o sistema político europeu, o Conselho decidiu adotar a introduçao de eleicóes diretas dos membros do Parlamento Europeu. As primeiras eleicóes transnacionais européias ocorreram nos días 7 e 10 de junho de 1979. Esta decisäo revolucionaria se tornaría crucial para a consolidaçào do equilibrio interno, na medida em que daría ao Parlamento Europeu a capacidade institucional necessaria para lutar, em pé de igualdade, por competencias legislativas mais ampias e assumir um papel de relevo no triángulo institucional. Ao mesmo tempo, iniciava-se urna nova experiencia de representaçâo supranational (Corbe«, 1998).

Desde 1979, portanto, o Parlamento Europeu é eleito diretamente pelo voto dos cidadäos europeus para um período de cinco anos e é constituido de acordo com urna distribuiçâo das cadeiras parlamentares que reflete, grosso modo, a dimensäo geográfica dos varios Estados-membros, embora se possa argumentar que favorece os mais pequeños. O sistema de representaçâo proporcional, queja era aplicado na maioria dos círculos nationals desde 1979, foi finalmente adotado pela totalidade de Estados-membros durante as eleiçôes européias de 1999. Os Quadros 2 e 3 mostram a evoluçào da distribuiçâo de mandatos parlamentares em relaçào aos Estados-membros e formaçôes partidarias.

O Tratado de Roma de 1 957 também atribuiu ao Parlamento Europeu o poder de dissolver a Comissäo por meio de um voto de censura com maioria de dois tercos. Embora este instrumento aínda nao tenha sido aplicado, a magnitude do seu efeito de dissuasäo é considerável: em 1999, a simples ameaça de ser colocado em pràtica levou à demissäo da Comissäo Sanier. Contudo, os fundadores dos tratados näo atribuíram competencias próprias nem poder de veto para que o Parlamento pudesse vir a assumir, a posteriori, um lugar central e um papel preponderante no processo de integraçào europeu. Como observou Olivier Costa (2001:19),

'Importa salientar que a existencia do Parlamento Europeu näo se deve tanto à vontade expressa dos fundadores de criar urna estrutura democrática supranational, mas sim à busca de maior eficacia e legitimidade e a um fenòmeno de mimetismo institucional".

A criaçào e estruturaçào do Parlamento Europeu enquadra-se no padrào de desenho institucional comum às demais organizaçôes ocidentais de caráter regional e/ou internacional que tiveram origem no pos- 1945. A maioria destas organizaçôes dispunha de um aparelho de decisäo semelhante: um conselho responsável pela tomada de decisòes e urna assembléia consultiva de natureza representativa mais ou menos permanente, como, por exemplo, a Organizacäo das Naçôes Unidas (ONU), a Uniäo da Europa Ocidental, o Conselho da Europa e a Organizacäo do Tratado do Atlàntico Norte (OTAN/NATO). A dimensäo simbolica associada a estas assembleras foi fundamental na conjuntura da reconstruçâo pós-guerra: näo só serviram como interface entre o interesse coletivo das organizaçôes regionais e os intéresses particulares dos membros nacionais, como também facilitaram a socializaçào das elites políticas de países que se tinham defrontado no palco de guerra, reforçando, conseqüentemente, os níveis de confianca mutua e de cooperaçào internacional.

Havia, contudo, algo de maior envergadura e de inovador no projeto europeu visualizado por seus fundadores, Robert Schuman e Jean Monnet: a partilha de soberanía. A idéia de construir um projeto político comum além do Estado-naçào questionava o conceito tradicional de soberanía territorial e levantava problemas de legitimidade, de poder e de accountability. O caráter supranational deste novo projeto político seria desde o inicio confrontado com a adoçào de urna assembléia plenària onde pudessem ser representadas e expressas posiçôes e idéias diferentes entre as partes contratantes e onde as decisôes aplicáveis à totalidade dos seus membros, que seriam tomadas em um nivel muito mais restato, pudessem ser objeto de escrutinio coletivo e sujeitas à deliberacäo da maioria. Era ainda prematuro falar de um "Parlamento do(s) povo(s) europeu(s)" corno parte integrante de urna versäo de democracia decalcada das experiencias nacionais e transposta para o nivel regional, urna idéia demasiado inovadora que näo suscitaría o apoio ou aval de alguns países europeus, tais como o Reino Unido. Em vez disso, fundadores procuraram apenas urna resposta pragmática para um problema específico: a criaçào de urna instituiçao parlamentar que controlasse e assegurasse a legitimidade das atividades e decisòes de caráter supranational atribuidas à Alta Autoridade da Comunidade Européia do Carväo e do Aço (CECA) .

E, por isso, legítimo questionarmo-nos sobre os fatores que contribuíram para a metamorfose do Parlamento Europeu, que de urna assemblerà parlamentar internacional comum passou a ser um Parlamento supranational único, com poderes de decisäo concretos e um papel central no processo de integraçào europeu. Nao existe urna explicaçào simples e direta. Talvez o fortalecimento do Parlamento Europeu se destaque como um processo de institucionalizaçao singular, porque os membros das demais organizaçôes internacionais nunca ambicionaram desenvolver urna estrutura política supranational. De qualquer forma, é lícito comparar a sua transformaçâo e o seu papel no processo de integraçào europeu com outras assembléias parlamentares regionais, cujos atores exprimiram urna intençâo semelhante, isto é, a de criar um tipo de Parlamento supranational. Sem pretender formular um modelo explicativo deste processo institucional, talvez possamos enumerar, com a ponderaçào devida, alguns desses fatores:

* Enquanto a institucionalizaçao da CE tem como gênese urna organizaçào edificada em torno de um problema transnacional específico para o quai foi ambicionado um modelo de gestäo supranational - a Comunidade Européia do Carväo e do Aço -, as demais organizaçôes internacionais européias - designadamente o Conselho da Europa - tiveram desde o inicio um enfoque difuso sobre urna série de objetivos de carácter económico, social, militar e institucional, sem vocaçào ou força suficiente para desencadear a criaçào de um aparelho de decisäo supranational. A regulamentaçâo supranational da produçào do carväo e do aço - matérias-primas fundamentáis quer para a in-\ dustrializaçào, quer para a produçào de materials bélicos - representava apenas um pequeño passo para naçôes que se tinham defrontado recentemente no campo de batalha pelo acesso e controle dos mesmos, mas provaria ser um salto gigantesco para o processo de integraçào europeu;

* Os atores, individuáis e coletivos, por detrás deste empreendimento foram também co-responsáveis pela singularidade do percurso institucional da CE. Monnet, Schuman e Spaak exerceram cargos de prestigio no Conselho da Europa, mas abandonar am posteriormente este projeto institucional como reacao ao "euroceticismo" e relutância do Reino Unido em avançar para novas formas de governo supranacionais. As posiçôes inovadoras dos tres seriam apoiadas por um número restrito de Estados - os Seis (Bélgica, Franca, Alemanna, Italia, Luxemburgo e Países Baixos) - empenhados na expansäo do "método comunitario" a novas áreas de política econòmica e social. Cada um destes países tinha razôes fortes para acreditar no processo de integraçào económica europeu: os países que constituem o Benelux tinham já implementado, com sucesso, urna uniäo alfandegária; a gestào e funcionamento eficaz da Alta Autoridade da CECA conseguirá promover um clima de confianca mutua e cooperaçào franco-alema; e a Italia era berço de importantes líderes e movimentos federalistas;

* A eleiçào direta do Parlamento Europeu em 1979, e a subséquente emergencia de formaçôes partidarias européias (os "europartidos"), seria o ponto de viragem no papel que esta instituiçào viria a desempenhar, quer no complexo triángulo institucional da CE, quer no processo de integraçào europeu. O fortalecimento do Parlamento Europeu transformou-o na unica assembléia parlamentar supranational do mundo a gozar, simultaneamente, de legitimidade democrática, capacidade de decisào legislativa e poder de censura do governo. Trata-se, por isso, de um forum político singular, em que os parlamentares europeus têm a possibilidade única de treinar as suas competencias políticas em um ambiente genuinamente influente e supranational. Contudo, pesa o fato de os parlamentares europeus serem frequentemente recrutados entre políticos em firn de carreña ou dissidentes partidarios. O mandato europeu continua a ser interpretado, pelas formaçôes políticas nationals, como um pára-quedas dourado para a reforma ou um esquema de compensaçào para oponentes internos incómodos as direçôes partidarias nationals (Bardi, 1996; Scarrow, 1997).

A evoluçâo do Parlamento Europeu nos últimos cinqüenta anos foi sintetizada de um modo elegante por Hix et alii (2003:191-192):

"Desde o seu modesto começo, o Parlamento Europeu [ . . . ] permaneceu marginal ao desenvolvimento da integraçâo européia e às políticas da Uniäo Européia. Inicialmente, esta instituiçâo era apenas urna assembléia consultiva composta por delegados enviados pelos Parlamentos nacionais. Cinqüenta anos depois, o Parlamento agora eleito por sufragio direto possui competencias legislativas e de investidura (ou remoçào) do Executivo importantes, assim como todas as características e componentes de um Parlamento democrático resultantes do exercício desses poderes: organizaçôes partidarias poderosas; comissôes de traballio bem organizadas; urna burocracia de apoio propria; e o constante lobbying de grupos de intéresses privados".

Se, do ponto de vista interno, a institucionalizaçào e fortalecimento do Parlamento Europeu é um processo continuo e näo necessariamente linear e progressivo, do ponto de vista externo, esta entidade politica é o arquetipo ao quai será comparado e medido o desempenho de todo e qualquer projeto de Parlamento supranational, em anos vindouros. O Parlamento Europeu tornou-se um modelo para aqueles que, em outras regiôes, aspiram a institucionalizar os processus de integraçâo em curso. Até a presente data, a América Latina é a regiào onde a sua influencia se fez sentir com maior intensidade.

O Parlamento Latino-Americano (Parlatino)

O Parlamento Latino- Americano (Parlatino) é a assembléia regional unicameral composta pelos membros de 22 Parlamentos nationals da América Latina e Caraibas . Fundado em Lima, Peru, em dezembro de 1964, foi posteriormente institucionalizado por um tratado internacional celebrado em Lima, em novembro de 1987. Desde 1992, a sua sede se encontra permanentemente localizada na cidade de Sao Paulo, Brasil. De acordo com os seus próprios Estatutos, os objetivos fiíndamentais desta entidade representativa regional sao a defesa da democracia, a promoçào da integraçâo regional e o fortalecimento da cooperaçào entre parlamentares e Parlamentos em toda a América Latina. Possui personalidade jurídica e um orçamento que Ine é atribuido por todas as partes que participam do tratado. As línguas oficiáis de traballio säo o espanhol e o portugués.

O Parlatino é integrado por delegaçoes nationals enviadas pelos Parlamentos-membros, à luz da experiencia européia anterior a 1979. Cada delegaçào nacional pode nomear no máximo doze representantes, em urna proporçào que reflete o peso dos grupos parlamentares nationals. Se a delegaçào for inferior a doze membros, cada um dos representantes poderá acumular no máximo quatro votos (proxy voting), sem exceder o limite total de doze votos por delegaçào. Esta disposiçào atribuí a todos os países o mesmo peso dentro do sistema de deliberaçào, independentemente da sua dimensäo real. O quorum é obtido quando mais da metade das delegaçoes nationals estäo representadas, desde que os seus membros respectivos representem pelo menos um terco do total de votos. O Parlatino reúne-se em sessäo plenària urna vez por ano, na sua sede em Säo Paulo. Näo tem poder de decisäo, limitando-se apenas a aprovar acordos e a emitir recomendaçôes e resoluçôes sem qualquer efeito vinculativo para terceiros.

Estranhamente, no Parlatino nao está representado nenhum dos territorios de expressäo francesa da regiäo: nem o Haiti, único Estado independente de expressäo francesa, nem os departamentos ultramarinos franceses (Guiana Francesa, Guadalupe e Martinica). Contudo, e apesar do termo "latino" que figura na sua designaçâo, o Parlatino incluí tres membros de expressäo holandesa: o Estado do Suriname e duas colonias ainda dependentes da Holanda - Aruba e Antilhas Holandesas.

No que diz respeito à sua representaçào territorial aberta, maleável e alargada, o Parlatino está mais próximo do modelo da assembléia parlamentar do Conselho da Europa que do Parlamento Europeu. A sua natureza intergovernamental e as escassas competencias que lhe foram atribuidas, similares também à mencionada asssembléia européia, sao comuns às demais assembléias regionais na América Latina - como será mostrado adiante. Contudo, importa notar que, ao contrario das tres assembléias regionais que iremos analisar, o Parlatino nao constituí o corpo representativo de urna organizaçào regional qualquer. Desde a sua fundaçào, possili um estatuto proprio e independente.

O Parlatino ganhou algum reconhecimento internacional apesar das suas limitadas influencia e competencias. Em 1972, assinou um acordo com o Parlamento Europeu - que na época também era eleito indiretamente pelos Parlamentos nationals - no sentido de estabelecer contatos permanentes e instituir urna Conferencia Interparlamentar com periodicidade regular. A primeira ocorreu em Bogotá, em 1974, e a partir do ano seguinte seria repetida a cada dois anos com sede rotativa: no primeiro ano, teria lugar em um país latino-americano, no seguinte, em um Estado-membro da Uniäo Européia. Até a presente data, foram organizados dezesseis encontros, tornando-se assim o forum bilateral com maior durabilidade. Os debates e resoluçôes produzidos sao testemunho dos assuntos que dominaran! a agenda transatlántica, das suas deficiencias e da sua evoluçào. A relevancia deste forum diminuiu à medida que a democracia se consolidou e se estendeu à quase totalidade dos países da América Latina e os Parlamentos nationals viram a sua existencia e continuidade salvaguardadas. No momento em que a longa batalha da Conferencia Interparlamentar em prol das instituiçôes representativas e da defesa dos Direitos Humanos obteve sucesso, a incapacidade do forum em encontrar urna missäo de igual capacidade mobilizadora conduziu a urna reduçào gradual da sua importancia. Embora os novos enfoques na qualidade das instituiçôes e na reforma da administraçâo pública estejam longe de suscitar o mesmo interesse das temáticas anteriores, a causa da integraçào regional encontrou novos defensores nos blocos sub-regionais que (re)emergiram no inicio dos anos 1990.

Apesar de existir um consenso generalizado em relaçâo as materias sobre a agenda comum, algumas questôes, em particular as que dizem respeito ao comercio internacional ou à divida externa, revelam urna assimetria persistente entre as duas regiôes. A cooperaçâo para o desenvolvimento constituí urna área sensível, na medida em que evidencia os desequilibrios estruturais entre as duas regiôes, mas nunca suscitou controversia entre as partes, porque a sua gestäo depende, täo-somente, da vontade unilateral do "parceiro rico": a Uniäo Européia.

Em resumo, o Pariatino é mais urna instituiçâo simbolica do que ef etiva, capaz de acolher a deliberaçâo de assuntos regionais e inter-regionais, mas sem qualquer perspectiva real de evoluçào para um orgäo de decisäo; de fato, carece de significado político e de enraizamento social. O seu mérito histórico foi o de constituir um reservatório de aspiraçôes democráticas e procedimientos parlamentares durante a idade negra das ditaduras latino-americanas. As suas principáis deficiencias resultam, provavelmente, do fato de a sua existencia, missäo e funcionamento näo estarem enquadradas em urna organizaçào regional.

O Parlamento Centro-Americano (Parlacen)

O Parlamento Centro-Americano (Parlacen) constituí o órgao deliberativo do Sistema de Integraçâo Centro- Americano (SICA). O SICA foi estabelecido em 1991 como urna organizaçâo complexa que reúne os países da América Central por um processo seletivo de geometria variável e se encontra edificado sobre o Mercado Comum Centro- Americano, fundado em 1960. Enquanto o SICA acolhe sete países da América Central - Belize, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaràgua e Panamá -, o Parlacen excluí dois destes, Costa Rica e Belize, mas incluí um Estado das Caraibas de expressäo espanhola: a República Dominicana. À semelhança da UE, o SICA também possui urna entidade judicial de caráter supranational, a Corte de Justiça Centro- Americana, e urna alta autoridade intergovernamental, a Cimeira Presidencial Centro- Americana. Introduz também a figura do secretário-geral, responsável pela coordenaçào de todo o sistema institucional. Embora o Parlacen tenda a ser visto corno órgao parlamentar do SICA, na realidade nao desenvolve nenhuma funçào legislativa.

A criaçào do Parlacen foi idealizada, pela primeira vez, na Declaraçào de Esquipulas I, assinada pelos varios presidentes dos países da América Central, com o intuito de por termo às rivalidades tradicionais e de promover a democracia e a paz na regiäo. A cimeira presidencial, apoiada pelo Grupo Contadora, o Grupo de Apoio e a entäo Comunidade Européia, teve lugar em maio de 1986. Em urna Declaraçào posterior, que seria conhecida por Esquipulas ?, produzida em 1987, os presidentes contratantes acordaram que a criaçào de um Parlamento centro-americano deveria ser um bastilo da liberdade, independencia e reconciliaçâo em urna regiäo devastada por anos a fio de chacina e instabilidade política. Entre o final de 1987 e inicio de 1989, Guatemala, El Salvador, Costa Rica, Nicaràgua e Honduras assinaram e ratificaran!, sucessivamente, o Tratado Constitutivo do Parlacen. Tres protocolos adicionáis foram assinados posteriormente, de modo a permitir algum tempo útil para o atraso gerado na eleiçào dos representantes nationals e facilitar a adesäo do Panamá ao tratado, embora a sua incorporaçào tivesse lugar apenas em 1999. O Parlamento foi, finalmente, estabelecido em outubro de 1991, quando ocorreu a sua primeira sessäo plenària na Cidade de Guatemala, que passaria a ser a sua sede permanente. A Costa Rica viria a retirar a sua participaçào, enquanto a República Dominicana passaria a fazer parte do processo em 1999.

Desde 28 de outubro de 1991, o número de deputados do Parlacen passou de um total de 65, representando quatro países e treze partidos políticos, para os atuais 132 deputados, representando seis países e 42 partidos políticos. Os deputados sao eleitos diretamente por um período de cinco anos pelos cidadäos eleitores de cada Estado-membro, podendo cada país preencher urna quota máxima de vinte representantes. Cada Estado-membro tem o direito de enviar dois deputados adicionáis: o presidente e vice-presidente em firn de mandato. O Parlamento está também aberto à participaçào de representantes, com o status de observadores, dos demais Parlamentos regionais, tais como o Parlatino, o Parlamento Andino e o Parlamento Europeu, ou de Estados nao signatarios da regiào, como Porto Rico e México. Os primeiros assistiram aos trabamos do Parlacen desde a sua criaçào, ao passo que os últimos se associaram pouco tempo mais tarde. Os representantes nacionais dividem-se em tres grupos parlamentares: o maior grupo representa o centro do espectro político, os outros dois cobrem as alas ideológicas, esquerda e direita respectivamente.

Tal como prevé o primeiro artigo do tratado fundador, as competencias legislativas do Parlacen resumem-se à capacidade de proposta, análise e recomendaçào. Contudo, o tratado também confere ao Parlamento o poder de eleger, nomear e dissolver o mais alto executivo de todas as instituiçôes pertencentes ao SICA. Por mais estranho que pareça, todavía, este órgao parlamentar nao foi próvido de capacidade legislativa, mas foi capacitado para nomear e fiscalizar urna série de técnicos e funcionarios. Também compete a ele requerer informacao sobre qualquer atividade da organizaçào e emitir recomendaçôes sobre os relatórios de atividade dos demais órgaos do SICA que lhe säo submetidos para apreciaçào, sem, contudo, interferir no seu funcionamento. No que diz respeito aos procedimentos de votaçào, o Parlacen decide por maioria absoluta, exceto no que se refere à revisäo dos seus estatutos internos: neste caso, é necessaria urna maioria qualificada. Quanto ao orçamento do Parlamento, todos os Estados-membros contribuem equitativamente.

Depois de mais de urna década de existencia, o histórico do Parlacen é misto: embora demonstre resultados positivos no que diz respeito à ampliaçâo da sua composicäo, näo apresenta qualquer progresso significativo no que se refere ao aprofundamento das suas competencias. Se, por um lado, contribuiu para a pacificaçào e crescente interdependencia entre as sociedades que representa, por outro lado, näo evoluiu suficientemente para se tornar um ator crucial no, já por si frágil, processo de integraçào da regiäo centro-americana.

O Parlamento Andino (Parlandino)

O Parlamento Andino (Parlandino) é o órgao deliberativo do Sistema Andino de Integraçào (AIS). O Pacto Andino , antecessor do AIS, foi fundado em 1969 com o objetivo de colmatar as lacunas e deficiencias da Associaçào Latino-Americana de Livre Comercio (ALALC), um projeto regional mais vasto cujo insucesso se deve, sobrenado, à reproduçâo interna da divisäo entre países mais e menos desenvolvidos - precisamente, o que em tempos, fora criticado em relaçào ao funcionamento do sistema político internacional. Os fundadores do Pacto Andino inspiraram-se no projeto europeu, que começava a consolidar-se nesse período, e decidiram formalizar o processo de integraçâo por meio da criacäo de um conjunto de instituiçôes que combinassem, simultaneamente, um sistema de votaçào majoritário e autoridades com poder vinculativo supranacional. No final dos anos 1980, após varios anos de turbulencia e de paralisia institucional causados por razôes domésticas e pelo fracasso na criacao da täo desejada interdependencia económica na regiäo, os presidentes nacionais decidiram relançar o processo de integraçâo com aspiraçôes mais modestas e um desenlio institucional sobrio. Contado, a estrutura institucional da regiäo continua, de um modo geral, semelhante à da UE: o complexo institucional compreende urna Comissäo, um Parlamento, um Tribunal de Justiça, um Conselho de Ministros e um Conselho Presidencial, além de um conjunto de instituiçôes de caráter técnico, tais como agencias financeiras, fóruns de consulta junto da sociedade civil e, até mesmo, urna universidade. Com o mérito que lhe é devido, na pràtica, as competencias reais e desempenho destas instituiçôes regionais ficam aquém das do modelo europeu.

Das varias instituiçôes mencionadas, o Parlandino é o órgao de representaçào dos povos da Comunidade Andina e possui caráter supranacional. O seu tratado fundador foi assinado em 1979 e entrou em vigor em 1984. A sua sede foi estabelecida em Bogotá, Colombia, e em 1 997 foi introduzida a eleiçào direta dos seus representantes. O processo eleitoral devia ter inicio durante os cinco anos seguintes; todavía, até a presente data, só Venezuela e Equador colocaram o pressuposto em pràtica. Nos restantes países, a eleiçào direta ou está agendada para os próximos anos, como é o caso da Colombia e do Peru, ou está sujeita a urna revisäo constitucional prèvia, no caso da Bolivia.

O Parlandino é composto por 25 deputados, cinco por cada Estado-membro. Há cinco comissôes permanentes, integradas por cinco elementos, um de cada nacionalidade. O Parlandino pode aprovar quatro tipos de atos - decisôes, acordos, declaraçôes e recomendaçôes - mediante maioria absoluta, mas carece de qualquer poder de decisäo. As suas competencias estäo limitadas ao enquadramento e fomento do processo de integraçào, por meio da promoçào de legislaçào entre os Estados-membros, da cooperaçào e coordenaçào de iniciativas com os Parlamentos nationals, países terceiros ou outras organizaçoes de integraçào regional que formulem recomendaçoes relativamente ao orçamento da Comunidade Andina.

Em 2004, o Parlandino celebrou o seu 25° aniversario, metade da idade do modelo em que sempre se inspirou, o Parlamento Europeu. As diferenças entre as duas assembléias regionais sao evidentes: a começar pela prolongada e atrasada eleiçào direta dos seus representantes, seguida pela composiçâo que nao respeita as proporçoes demográficas dos Estados-membros, e terminando na ausencia de poderes de decisäo. Embora o Parlandino já tenha trilhado bastante caminho, tendo em conta a sua jovem existencia, näo deixa de ser urna realidade que evoluiu pouco ao longo dos anos, tal como o bloco regional em que se insere (Bonilla, 2001 ; Malamud, 2004). Os interesses nationals contraditórios, ainstabilidade institucional, a turbulencia econòmica e os conflitos políticos entre os Estados-membros transformaram a Comunidade Andina em um exemplo a näo ser seguido. Precisamente, os primeiros passos do Mercosul seriam baseados na tentativa de evitar a repeücäo dos fracassos andinos (Caputo, 1999; Pereira, 2000).

A Comissäo Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM)

O Mercosul, designaçao abreviada de Mercado Comum do Sul, é o mais recente bloco regional da América Latina e integra dois velhos rivais, Argentina e Brasil, e dois "Estados-tampäo", Paraguai e Uruguai. Fundado em 1991 pelo Tratado de Assunçao e consolidado em 1994 no Protocolo de Ouro Preto, o Mercosul visava criar, primariamente, um mercado comum no Cone Sul por meio da eliminaçâo de obstáculos intra-regionais à circulaçào de bens, capital e serviços - embora algumas medidas também tenham sido tomadas em relaçào à livre circulaçào de pessoas. Os fundadores deste novo projeto de integraçao regional tinham presente duas realidades históricas: a experiencia de sucesso da Uniào Européia e a experiencia negativa da integraçao na América Latina. Os riscos de insucesso seriam reduzidos, por um lado, evitando urna institucionalizaçào prematura e, por outro, depositando o controle do processo ñas mäos dos presidentes nacionais (Malamud, 2003). Desde entäo, o Mercosul desenvolverse como urna organizaçào estritamente intergovernamental: näo obstante a sua personalidade jurídica lhe permita tomar parte em negociaçôes internacionais representando os seus membros, é sempre necessaria a unanimidade para adotar urna decisäo coletiva. A soberanía nacional näo foi nem delegada nem partilhada e todos os órgaos de decisäo do Mercosul sao compostos exclusivamente por altos representantes governamentais dos Estados contratantes (Peña, 1998). Existem, porém, algumas instituiçôes que, embora desprovidas de poderes de decisäo, convém serem analisadas, tais como a Comissäo Parlamentar Conjunta do Mercosul (CPCM).

A CPCM é o órgao do Mercosul que reúne as delegaçôes dos quatro Congressos Nacionais. Entre os cinco Parlamentos regionais analisados neste artigo, a CPCM é a única que aínda näo adquiriu o status de Parlamento, pelo menos na sua designaçao oficial. O Tratado de Assunçao, celebrado em marco de 1991, de fato indicava este órgao como o mecanismo que proporcionaría a criacäo de um mercado comum. Contudo, aínda näo era claro o modo como a CPCM contribuiría para a realizaçao do objetivo último de integraçao, pois o tratado näo lhe endossara qualquer tipo de atribuiçôes específicas; em alternativa, o mesmo tratado mencionara a obrigaçao dos Executivos nacionais manterem os respectivos Congressos Nacionais informados dos progressos conseguidos no projeto de integraçao em curso.

Somente por meio do Protocolo de Ouro Preto, celebrado em dezembro de 1994, é que foram definidos a estrutura institucional do Mercosul e o formato atual da CPCM. Esta passou a constituir um órgao representativo dos Parlamentos nationals, responsável pela transposiçào acelerada dos procedimentos do Mercosul para a ordern jurídica dos Estados-membros. Adicionalmente, foi incumbida de desempenhar um papel subsidiario ñas iniciativas de harmonizaçâo de políticas e um papel consultivo em relaçao ao Conselho do Mercado Comuni, o órgao regional supremo composto pelos ministros das Relaçôes Exteriores e da Economia dos países signatarios. Compete à CPCM exercer as suas funçôes e competencias mediante a elaboracao de recomendaçôes, disposiçôes e declaraçôes (Caetano e Perina, 2000; 2003). Contudo, nenhum destes atos possui qualquer efeito vinculativo. Neste contexto de reduzidos poderes de decisäo, recebeu ainda a missäo, pouco clara, de estudar e criar as condiçôes necessárias para a eventual criaçào de um Parlamento regional para o projeto Mercosul.

O Protocolo de Ouro Preto estabeleceu que a CPCM seria constituida por um total de 64 membros. A cada país competía eleger, no máximo, dezesseis representantes entre prestigiados advogados, incluindo membros das duas Cámaras nationals - notando-se que os quatro Estados-membros do Mercosul possuem um sistema parlamentar bicameral. Os representantes nationals da CPCM sao agrupados em seçôes nationals compostas por deputados e senadores. O Protocolo recomendou a eleiçào por um termo de dois anos, de modo a possibilitar alguma continuidade de traballio, mas deixou ao criterio dos Parlamentos dos Estados-membros a decisäo final sobre a duraçào do mandato e a definiçào da data e mecanismo de eleiçào.

O Protocolo também estabeleceu que a CPCM se reunisse, no mínimo, duas vezes por ano, com a ressalva de que a validade do encontró dependería da participaçào dos representantes de todos os Estados-membros. Mais aínda, todas as decisôes da CPCM teriam que ser tomadas por consenso entre as partes, a regra de ouro aplicável a todos os órgaos constitutivos do Mercosul. O caráter extremamente intergovernamental destas disposiçôes neutraliza urna das principáis fiinçôes exercidas no seio de qualquer instituiçâo parlamentar: a votaçào. Nem mesmo a presidencia da CPCM é eleita pelo plenàrio, näo obstante um sistema de rotaçâo, por um período de seis meses, tenha sido adotado, à semelhança do estabelecido para a presidencia do Mercosul como um todo. Os varios órgaos de decisäo que compöem o Mercosul sao coadjuvados por um Secretariado Administrativo Permanente. O secretario, que näo pode exercer funçôes de deputado a nivel nacional, é também nomeado, rotativamente, pelos quatro Estados-membros, mas, ao contrario das presidencias, a sua comissäo de serviço dura dois anos em vez de seis meses.

O Estatuto Interno da CPCM contempla a possibilidade de criar comissöes de traballio, desde que näo tenham um caráter estatutario permanente e funcionem apenas como instrumentos ad hoc. Esta provisäo näo permite a especializacäo dos parlamentares, nem Ines proporciona urna carreira estável ou urna formacäo progressiva das suas aptidôes. Como regra, a CPCM reune-se no Estado-membro que detém, temporariamente, a presidencia. O seu orçamento é atribuido em iguais proporçôes pelos Estados-membros do Mercosul. Desde, pelo menos, meados da década de 1990, um numero crescente de políticos, académicos e líderes de opiniäo têm se mobilizado em favor da criaçao e fortalecimento de um Parlamento do Mercosul (Caetano e Antón, 2003; CEFIR, 1998; SM, 2004; Vazquez, 2001). Até a data, permanecem apenas boas intençôes.

Conclusses Comparativas

De todas as instituiçoes internacionais designadas como Parlamentos, apenas o Parlamento Europeu desenvolveu um caráter verdadeiramente supranational e poderes efetivos próprios. Os restantes estäo ainda aquém desta realidade (ver também Vieira Posada, 2000).

A historia, estrutura, competencias e funçôes destas instituiçôes säo bastante variáveis, tal como o grau de legitimidade de que gozam. A análise dos Parlamentos regionais apresentada neste artigo teve como objetivo, por um lado, a homogeneizaçâo dos conceitos utilizados nesta área de estudos e, por outro, a apresentaçào de urna imagem comparativa de cinco instituiçôes que reclamam a mesma designaçào.

Depois de examinados os cinco Parlamentos regionais das duas regiöes consideradas, as diferenças encontradas entre o Parlamento Europeu e os quatro proto-Parlamentos da América Latina säo significativas, qualquer que seja a dimensäo considerada. O Quadro 4 oferece urna comparaçào das principáis diferenças (e semelhanças) entre os cinco casos de estudo.

No que diz respeito à dimensäo representativa, apenas o Parlacen designa os seus membros por eleiçôes diretas, à semelhança do Parlamento Europeu. Todavía, näo säo levadas em conta as diferenças demográficas entre os varios círculos eleitorais, isto é, os Estados-membros. Emrelaçao aos processus de decisäo, a nenhum Parlamento regional da América Latina foram atribuidos quaisquer poderes legislativos. O Parlacen, novamente, destaca-se como o único que possui competencias de fiscalizaçao sobre os restantes órgaos da organizaçao. Contudo, tem tido resultados menos brilhantes do que o Parlatino e o Parlandino no que se refere à institucionalizaçao de comissöes estatutarias permanentes e especializadas. Em contraste, o Parlamento Europeu figura, cada vez mais, com capacidades ñas quatro dimensôes consideradas. Varios fatores confluem para a explicaçao desta diferença. A seguir, mencionamos cinco que consideramos fundamentáis e sugerimos algumas pistas para urna investigaçao mais aprofundada sobre o assunto.

O primeiro fator que distingue a evoluçao dos Parlamentos regionais ñas duas regiôes em análise é o tempo: existe urna diferença de duas a quatro décadas entre o inicio do processo de integraçâo europeu e os processus em curso na América Latina; portante, algumas das diferenças de desenvolvimiento institucional assinaladas poderäo resumir-se a urna questäo de maturidade.

O segundo fator é a seqüencia: a atual estrutura da UE foi construida a partir do tao falado "método Monnet", isto é, a funçâo precede a forma e o "incrementalismo" é preferido à institucionalizaçâo prematura. Em contraste, algumas das experiencias da América Latina tentaram, sem sucesso, emular o resultado do processo de integraçâo europeu, mas descuidando do seu método.

Em terceiro lugar, existe urna grande disparidade no nivel de integracao conseguido: enquanto a UE é já um mercado comum e continua a consolidar a sua uniäo económica, nenhum dos projetos latino-americanos alcançaram sequer o nivel de uniäo aduaneira. Por conseguirne, a estrutura institucional necessaria para um tipo de organizaçào poderá ser inadequada aos requisitos das outras.

Em quarto lugar, o grau de sucesso na criaçào de instituiçôes regionais nao pode estar desassociado do modo efetivo como essas instituiçôes funcionam em nivel nacional. Em outras palavras, o caráter precàrio e de instabilidade das instituiçôes nacionais näo pode servir de base estável para a construçâo de instituiçôes que visam a integracao política regional.

Em último lugar, a maioria dos países europeus constituem regimes parlamentares ou semiparlamentares, enquanto todos os países da América Latina sao democracias presidencialistas. Urna conseqüencia desta variaçâo institucional é que o papel dos Parlamentos nacionais em todo o processo de integraçâo é inevitavelmente diferente em urna e outra regiäo: se, na Europa, os Parlamentos nacionais sao entendidos como instituiçôes supremas, em que os governos sao constituidos e dissolvidos, na América Latina, as eleiçôes, autoridade e sobrevivencia dos governos sao independentes da vontade parlamentar. Portanto, é razoável esperar que os chefes de governo de regimes presidencialistas tencionem replicar, em nivel regional, um esquema que Ines tem proporcionado dividendos em nivel nacional (Malamud, 2005).

O princípio que baseia este último argumento é o de que, mesmo nos processus de integraçào regional, a natureza presidencialista ou parlamentar dos regimes dos Estados-membros importa e tem implicaçôes diretas, especialmente no que diz respeito à criaçào e desempenho de Parlamentos regionais. Conseqüentemente, também os partidos políticos cumprem um papel diferente em um ou outro contexto institucional regional. Nao seria inoportuno que os reformadores destes processus levassem em consideraçào estas conclusôes, pois, como já foi referido por alguns autores, um sistema parlamentar poderá nao ser a soluçào mais adequada para governar urna democracia multiestatal (Fabbrini, 2004; McKay, 2001). Nota-se aínda que as implicaçoes desta hipótese dizem respeito nao apenas ao futuro dos Parlamentos regionais na América Latina, mas a qualquer processo de integraçào política, incluindo o europeu. Fóruns birregionais, tais como a Conferencia Interparlamentar Europa- América Latina8, poderiam desempenhar um papel mais significativo e de mutuo interesse, ajudando os Parlamentos nationals a prevenir possíveis insucessos geralmente associados à criaçào de expectativas quiméricas.

Os Parlamentos regionais podem contribuir para a criaçào, a longo prazo, de alicerces complementares da integraçào, tais como: aconstruçào de urna identidade regional entre as elites políticas; o fortalecimento da presença simbólica da organizaçào regional no seio da opiniäo pública e a sua promoçào em países terceiros; e a intensificaçào da comunicaçào intra-regional. Contado, estas funçôes nao sao nem exclusivas, nem características fundamentáis de urna instituiçào parlamentar. Sea reforma dos Parlamentos regionais é para ser tomada seriamente, a distinçào entre funçôes constitutivas e complementares não pode ser negligenciada. Como ensina a historia, embarcar em propostas pouco realistas, sejam elas baseadas na emulaçâo acritica, sejam resultantes de urna compreensäo insuficiente do contexto, condenará qualquer empresa ao fracasso ou, na melhor das hipóteses, à irrelevância.

Sidebar

Resumo

Parlamentos Supranacionais na Europa e na América Latina: Entre o Fortalecimento e a Irrelevância

Nenhum processo de integraçâo regional está isento de críticas sobre o seu alegado déficit democrático e/ou institucional. A razäo destes déficits é, frequentemente, apontada como urna conseqüencia da escassa accountability e da falta de transparencia dos sistemas de decisáo em nivel regional. Os diferentes blocos regionais têm tentado responder a um ou ambos dos déficits em causa, mediante urna variedade de métodos e opçôes institucionais. A mais visível das fórmulas aplicadas é a criaçâo e fortalecimento de um Parlamento regional - ou seja, supranacional. Este artigo pretende anali sar, comparativamente, cinco Parlamentos regionais na Europa e na América Latina - o Parlamento Europeu, o Parlamento Latino-Americano, o Parlamento Centro-Americano, o Parlamento Andino e a Comissáo Parlamentar Conjunta do Mercosul - com o objetivo de compreender o impacto que estas instituiçôes têm fido no àmbito da representaçâo regional, dos processus de decisáo e do fortalecimento da accountability. As conclusöes sugerem cinco fatores que os autores consideram pertinentes para a explicacáo das diferenças verificadas entre as duas regiöes transatlánticas.

Palavras-chave: Parlamentos Supranacionais - Integraçâo Regional - Integraçâo Latino-Americana - Integraçâo Européia

Abstract

Regional Parliaments in Europe and Latin America: Between Empowerment and Irrelevance

Virtually no process of regional integration has been safe from the criticism of allegedly suffering from either democratic deficit, institutional deficit or both. These deficits, the argument goes, are the consequence of scarce accountability and the lack of transparency in regional decision-making. Different regional blocs have attempted in a variety of ways to confront one or both of these deficits, the most visible of which is the creation and empowerment of a regional parliament. This paper presents a comparative analysis of five of these institutions in Europe and Latin America - i.e. the European Parliament, the Latin American Parliament, the Central American Parliament, the Andean Parliament, and the Joint Parliamentary Commission of Mercosur - with the aim of understanding their impact on regional representation, decision-making and accountability. The conclusions pinpoint five plausible factors in accounting for the differences found across the Atlantic divide.

Key words: Supranational Parliaments - Regional Integration - Latin American Integration - European Integration

Footnote

* Agradecemos a Daniel Bach, Helena Carreiras, Anne-Sophie Claeys-Nivet, Olivier Costa, Helge Hveem e Laurence Whitehead pelos comentarios a versöes previas deste artigo. Luís de Sousa também agradece à Fundaçâo Calouste Gulbenkian por ter financiado parte deste projeto no ámbito do Programa Gulbenkian de Estímulo à Investigaçâo 2003. Versöes anteriores foram apresentadas no Fifth Pan-European International Relations Conference (SGIR-ECPR), em Aia, Holanda, 9-11 de setembro de 2004; no XXV Latin American Studies Association Congress (LASA 2004), Las Vegas, Nevada, 7-9 de outubro de 2004; e no First Global International Studies Conference, World International Studies Committee (WISC), Estambul, 24-27 de agosto de 2005. Artigo recebido em dezembro de 2004 e aceito para publicaçâo em agosto de 2005.

Footnote

Notas

1. Por regional, entenda-se a dimensäo internacional e/ou os processos de decisáo de natureza intergovernamental ou supranacional em um espaço contiguo que afeta varias jurisdiçôes territoriais nacionais. Nao se refere ao nivel intermèdio de governo entre o local e o nacional dentro de urna jurisdiçâo estatal.

2. A Declaraçâo de Roma de 27 de outubro de 1 984 sublinhou a importancia de a Uniäo da Europa Ocidental vir a fazer parte do complexo da política de defesa européia. Esta intençâo política seria, posteriormente, posta em pràtica pelo Tratado de Maastricht de 1991.

3. Esta e as demais citaçôes de textos em lingua estrangeira foram livremente traduzidas por nós.

4. O Ato Único Europeu de 1 986 tornaría, finalmente, oficial a designaçâo de Parlamento Europeu.

5. Os países signatarios säo: Argentina, Aruba, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Antilhas Holandesas, Nicaràgua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela.

6. O Grupo Contadora foi fundado em 1983 com a participaçâo do México, Colombia, Venezuela e Panamá. O Grupo de Apoio foi estabelecido, posteriormente, em 1985 e era composto pela Argentina, Uruguai, Brasil e Peru. A missäo de ambos os grupos era a de contribuir para urna soluçâo negociada dos conflitos na América Central e os seus principios diretores eram, fundamentalmente, quatro: autodeterminaçâo, nâo-intervençâo, desmilitarizaçâoedemocratizaçâo. Em 1986, os dois grupos fundiram-se em um só, que viria a ser conhecido como Grupo do Rio.

7. O Pacto Andino foi assinado pela Bolivia, Chile, Colombia, Equador e Peru. Em meados dos anos 1970, a Venezuela integrou-se ao processo, ao passo que o Chile o abandonou.

8. Este fòrum, cujo terceiro encontró teve lugar em Puebla entre 17 e 19 de marco de 2004, incluí a participaçâo de delegados dos cinco Parlamentos regionais analisados neste artigo.

References

Referëncias

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