Yerel Yönetimlerde Katilimci Bütçeleme/Participatory Budgeting in Local Governments

Abstract

Participatory budgeting, is shaped by local administrators, is a budgeting process in accordance with public priorities and preferences. In this sense, participatory budgeting is considered to one of the most important step in transition from representative democracy to participatory democracy. In 1989, for first time, participatory budgeting was applied in Brazillian city of Porto Alegre. Participatory budgeting model was applied in thousands of cities and very successful results have been obtained. A structural relationship is established with citizens who benefit from the local services and local administrations in the provision of local services in participatory budgeting. This structural relationship creates a favorable environment both to provide public accountability and ensuring public control in local governments. Therefore, the spread of participatory budgeting is extremely important in point of democratic development and ensuring efficiency of resource use.

Headnote

ÖZ

Katilimci bütçeleme, yerel yönetimlerin harcama önceliklerini halkin dogrudan katilimi ve tercihleri dogrultusunda sekillendirdigi bir bütçeleme sürecidir. Bu anlamda, katilimci bütçeleme temsili demokrasiden katilimci demokrasiye geçisin en önemli demokratik adimlarindan biri olarak kabul edilmektedir. Ilk defa 1989'da Brezilya'nin Porto Alegre kentinde uygulanan katilimci bütçeleme modeli, daha sonraki yillarda Latin Amerika ülkelerinden baslayarak dünyanin birçok ülkesindeki binlerce kentte uygulanmistir. Katilimci bütçeleme ile yerel kamu hizmetlerinin sunumunda hizmetten faydalanan vatandaslarla yerel yönetimler arasinda dogrudan bir iliski kurulmaktadir. Bu yapisal iliski, hem yerel yönetimlerin halka hesap verme sorumlulugunu yerine getirmesi, hem de yerel yönetimler üzerindeki kamuoyu denetiminin saglanmasi için elverisli bir ortam olusmaktadir. Bu nedenle, hem dünyada hem de ülkemizde katilimci bütçelemenin yayginlasmasi, demokratik gelisim ve kaynak kullaniminda etkinligin saglanmasi açisindan son derece önemlidir.

Anahtar Kelimeler: Yerel Yönetimler, Katilimci Demokrasi, Katilimci Bütçeleme

JEL Siniflandirmasi: H72, H79, H83.

Participatory Budgeting in Local Governments

ABSTRACT

Participatory budgeting is shaped by local administratons that is a budgeting process in accordance with public priorities and preferences. In this sense, participatory budgeting is considered to one of the most important step in transtion from representative democracy to participatory democracy. In 1989 for first time applied in Brazillian city of Porto Alegre participatory budgeting model is that applied in thousands of cities and very successful results have been obtained. A structural relationship is established with citizens who benefit from the local services and local administrations in the provision of local services in participatory budgeting. This structual relationship is creates a favorable environment both to provide public accountability and ensuring public control in local governments. Therefore, the spread of participatory budgeting is extremely important in point of democratic development and ensuring efficiency of resoruce use.

Key Words: Local Governments, Participatory Democracy, Participatory Budgeting.

JEL Classification: H72, H79, H83

GIRIS

Dünya tarihinde geride biraktigimiz son otuz yil, insanlik tarihinin on bin yillik geçmisi ile kiyaslandiginda çok önemli degisimlerin yasandigi, uygarlik seviyesinin oldukça ilerledigi ve devlet- birey iliskilerinin yepyeni bir sürece evrildigi bir dönem olarak nitelendirilebilir. Sosyal bilimler açisindan bu degisimin en önemli yönünü hiç süphesiz ki devlet ve birey arasindaki karsilikli iliskiler olusturmaktadir. Binlerce yil boyunca dünyanin hangi kösesinde olursa olsun birey, devlet ve devleti temsil eden tek bir kisi ya da grup karsisinda son derece güçsüz ve edilgen bir konumda iken, günümüzde dünyanin önemli bir bölümünde siyasi ve ekonomik bakimdan edilgenlikten çikmis, demokrasi sayesinde devlet yönetimine farkli sekillerde etkide bulunabilme hakkina kavusmustur.

Dünya'da gelisen demokratik standartlar sayesinde bireyler, üyesi olduklari devletlerin siyasi ve ekonomik yönetimlerinde söz sahibi olmaya baslamislar, devletlerinden kendileri için daha ileri düzeyde hizmet ve ekonomik refah talep eder duruma gelmislerdir. Özellikle gelismis ve gelismekte olan ülkelerde devletler, halkin kendisinden kamusal hizmet anlaminda ne tür bir beklenti içinde oldugu sorusu üzerinden faaliyetlerini düzenlemeye baslamislardir.

Günümüz modern yapilanma süreci içinde devletler, gerek halka hizmet edecek kurumlarini olustururken, gerekse de hukuki, sosyal ve ekonomik anlamda politikalarini olustururken toplum yararina davranma ilkesini temel olarak alinmaktadir.

Bilindigi gibi kamu hizmetlerinin sunumu için gerekli kaynagin elde edilmesi ve elde edilen kaynagin farkli kamusal ihtiyaçlara tahsis edilmesi siyasal süreç içinde gerçeklesmektedir. Devlet tarafindan olusturulan politikalarin hedeflenen etkinlikte yasama geçirilmesi ise, kamu bütçesi ile pratige dönüstürülmektedir (Ergen, 2012:317). Bu anlamda bütçe, devletin toplumsal yasamdaki önceliklerini belirleyen en önemli siyasi belgedir. Son yillarda kamusal karar alma süreçlerine aktif katilim anlayisinin vatandaslarca benimsenmesi, katilimci bütçe tekniginin uygulanmasi konusunda önemli bir itici güç olmustur.

Demokratik bir ülkede vatandasin bütçeleme sürecine katilimi, kit olan kamusal kaynaklarin daha etkili kullanilmasi, vatandasin kamusal ihtiyaçlarinin daha gerçekçi belirlenmesi bakimindan oldukça önemlidir.

Özellikle yerel yönetimlerde daha yaygin olarak uygulanmaya baslamis olan ve günümüzde pek çok ülkede çok farkli sekillerde kullanilan katilimci bütçeleme anlayisi, MagnaCarta'dan baslayarak günümüze kadar çok önemli degisimler geçiren bütçeleme ve bütçe hakkinin kullanilmasi açisindan önemli bir asamadir (Özen ve Yontar, 2009:281).

Bu çalismanin amaci, özellikle yerel yönetimlerde uygulama olanagi bulan katilimci bütçelemenin kavramsal olarak incelenmesi ve demokratik standartlarin gelismesine önemli bir katki saglayacagi düsüncesinden hareketle ve Türkiye'de uygulanabilirligi açisindan bilimsel bir çerçeve ortaya konmasina katki saglamaktir. Bu amaçla çalismada öncelikle katilimci bütçelemeye temel olusturmasi bakimindan katilimci demokrasi anlayisi özet düzeyde incelenecek, daha sonra katilimci bütçeleme anlayisi kavramsal açidan ele alinacak, dünyadaki farkli uygulamalar ve sonuçlari üzerinde durulacaktir. Son bölümde ise, katilimci bütçelemenin Türkiye uygulamalarina deginilerek, özellikle kent konseyleri ve stratejik planlama baglaminda katilimci bütçelemenin belediyelerde uygulanabilirligi üzerinde durulacaktir.

I. KATILIMCI BÜTÇELEMEYE TEMEL OLUSTURMASI AÇISINDAN KATILIMCI DEMOKRASI

Köken olarak demos (halk) ve kratos (yönetim) sözcüklerinin bilesimlerinden olusan demokrasi, ülkenin tüm vatandaslarinin devletin siyasetini sekillendirmede esit haklara sahip oldugu bir yönetim biçimidir. Antik çagda Yunanistan'da çogunlugun yönetim sekli olarak baslayan demokrasi, yönetim biçimlerine uyarlanabilen bir siyasi sistemdir. Ancak, günümüzde demokrasi için kullanilan yönetim biçimi deyimi, demokrasiyi tanimlamaya yetmemektedir. Bu sistemde, tüm vatandaslar kendilerine uygulanan kurallarin ve bunlarla ilgili kararlarin kendileri tarafindan alinmasi ve yaptirima baglanmasi için hem esit haklara hem de ödevlere sahiptir (Yildirim, 1993:19). Bu anlamda günümüzde demokrasi, bir yönetim sisteminden çok, tüm vatandaslarin esit hak ve sorumluluklara sahip olduguna vurgu yapan bir felsefi anlayisi yansitmaktadir.

Temsili demokrasilerden farkli olarak, halkin karar verme sürecinde aktif rol oynamasini ifade eden katilimci demokrasi anlayisi ise, vatandasin karar verme sürecinde gözlemci olmasi, katkida bulunmasi, bazen de müdahil olmasi durumudur. Vatandaslarin siyasal sürece aktif katilimi sayesinde politikalar olusturulurken farkli kesimlerin çikarlari arasinda uzlasma saglanir. Böylelikle, vatandaslar kendi bireysel çikarlarinin ötesinde ortak çikar için hareket edebilmektedir. Temsili demokrasiden farkli olarak katilimci demokrasi, halka seçim günü disinda da söz hakki veren bir yönetim anlayisini yansitmaktadir (Kösekahya, 2003:34).

Günümüzde küresellesmenin de etkisiyle degisen ve gelisen yeni toplumun ihtiyaçlarina temsili demokrasi anlayisinin cevap verememesi ve karmasiklasan siyasal yapi nedeniyle, temsili demokrasiden katilimci ve karsilikli etkilesime dayali yeni bir demokratik devlet modeline geçisin yolu açilmistir (Tekeli, 2004:2). Katilimci demokrasi anlayisi, kavramsal düzeyde demokrasi için oldukça ideal bir durumu ifade etmekle birlikte, pratikte uygulamanin kolay olmadigi ifade edilebilir. Vatandaslarin egitim düzeylerinin düsük olmasi, nitelikli bir katilimin gerçeklesmesini engelleyen en önemli sorunlardan birini olusturmaktadir. Çünkü, egitim düzeyinin düsük oldugu bir siyasal karar alma sürecinde, alinan kararin ne kadar nitelikli veya saglikli oldugu sorgulanmaya neden olmaktadir. Yine, vatandaslarin refah düzeyleri arasindaki farkliliklar, kamusal kaynagin nereye kullanilacagi konusunda ve alinacak kararin ne kadar dogru olacagi noktasinda süpheler olusturmaktadir (Sahin, 2013:189-190).

Katilimci demokrasinin potansiyel olumsuzluklarina karsilik, böylesi bir demokratik anlayisin bir toplumda yerlesmesi ve yayginlasmasi, vatandaslarin kendi kentleri ve mahalleleri ile ilgili kararlarin alinmasinda ve ödedikleri vergilerin nerelere harcanacagi konusunda karar verme inisiyatifine sahip olmalari nedeniyle genel anlamda toplumlarin refahini arttirma noktasinda önemli bir role sahip oldugu açiktir. Dünyanin birçok ülkesinde kamu sektörünün daha etkin isleyebilmesi için devletin düzenleme ve denetleme faaliyetlerinde katilimci bir anlayisi benimsemesi, hizmet sundugu alanlarda rekabetçi piyasa yapisindan yararlanmasi ve önceliklerin belirlenmesinde toplumun taleplerine daha fazla kulak veren katilimci mekanizmalar olusturmasi gerekmektedir (Ergen, 2012:319)

II. KATILIMCI BÜTÇELEME KAVRAMI

Bütçe, genel anlamda devletin belli bir süre için gelir ve giderlerini tahmini olarak belirleyen, devletin üstlendigi görevlerin somutlasmis ve parasallasmis hali, kamu gelirlerinin kaynaklarini, kamu giderlerinin sarf yerlerini gösteren bir belge ve ayrica devletin iktisadi ve sosyal amaçlarini belirleyen bir düzenleme ve hükümetlerin temel siyasi programi olarak kabul edilmektedir (Meriç, 2013:156).

1215'te Magna Carta ile baslayan bütçe hakkina uygun kamu bütçeleme süreci, bireyin, toplumun, siyasetin ve ekonominin geçirdigi evrime paralel olarak ciddi bir degisim yasamistir. Bati toplumlarinda 17.yüzyila kadar bütçe, devletin sadece ne kadar gelir elde edecegini gösterir bir belge niteligindeyken, 17.yüzyildan itibaren gelirin yaninda devletin hangi toplumsal ihtiyaçlara ne kadar harcama yapacagini gösterir hale gelmis ve bütçenin geleneksel olarak bir yönetim araci oldugu kabul edilmistir.

1950'li yillardan itibaren bütçe, artik geleneksel bir yönetim araci olmaktan çikarak devletin yaptigi kamu harcamalarindan toplumun ne kadar fayda elde ettigine odaklanmistir. Kamusal hizmetlerin sadece yerine getirilmesi degil, plan ve programlara dayali olmasinin yani sira fayda ve maliyetleri de ön plana çikmistir. Bu dönemde ortaya çikan bütçe sistemleri arasinda Program Bütçe Sistemi, Planlama-Programlama Bütçeleme Sistemi(PPBS), Performans Bütçe Sistemi ve Stratejik Plana Dayali Bütçe Sistemi yer almaktadir (Meriç, 2013:156).

1990'li yillardan itibaren ise dünyadaki küresellesme sürecine paralel olarak kamu bütçesi alaninda daha sosyal degisimler yasanmaya baslamistir. Bu yeni dönemde, devletlerin o zamana kadar mali nitelikte alinan kararlarin halkin temel kamusal ihtiyaçlarini yeterince karsilamadigina yönelik elestiriler giderek artmis, bu elestirilerin sonucunda sivil toplum kuruluslari ve belediyeler araciligiyla organize edilen sosyal bütçe düzenlemeleri yapilmaya baslanmistir.

Söz konusu sosyal bütçe düzenlemeleri içinde katilimci bütçeleme anlayisi oldukça önemli bir yer tutmaktadir. Katilimci bütçeleme, çogunlukla yerel yönetimlerin harcama önceliklerinin halkin katilimi ve tercihleri dogrultusunda belirlendigi ve bütçelendirildigi bir süreci tarif etmektedir.

Katilimci bütçeleme kavraminin iki boyutu bulunmaktadir. Ilki, katilimci demokrasi boyutu, ki bu kavrama makalede katilimci bütçelemeye temel olusturmasi bakimindan kisa ve genel özellikleri itibariyla deginilmistir. Ikinci boyutu ise, katilimci bütçelemenin teknik veya uygulamaya dönük boyutudur.

Katilimci demokrasi penceresinden katilimci bütçeleme kavramina bakildiginda, katilimci bütçeleme bir ülkedeki siradan insanlarin kamu bütçesinin dagilimi hakkindaki kararlara katilabildigi bir süreçtir. Bu anlamda katilimci bütçeleme, 1980'lerin sonlarinda Brezilya'nin Porto Alegre kentinde ilk defa uygulanan ve o günlerden bugüne müzakereci demokrasinin en iyi örneklerinden biri haline gelmis demokratik bir yeniliktir (Fung ve Wright, 2003:17).Bir baska bakis açisiyla katilimci bütçeleme, seçilmemis insanlarin kamusal finansman sürecine katilimina izin veren bir modeldir ve bes temel unsuru içermektedir (Sintomer, 2012:2):

i)Bütçe sürecinin genis bir katilimla tartisilmasi,

ii)Kent bütçesinden belli miktarda kaynak tahsisi,

iii)Saglikli bir izleme ve degerlendirme için uzun yillar boyunca devam etmesi,

iv)Katilimci bütçelemenin görüsülmesinde kurumsallasmis forumlar,

v)Mümkün olan en üst düzeyde seffaflik.

Bu bütçeleme uygulamasinda vatandaslar dogrudan karar verme sürecinde yer aldiklari için yil boyunca birçok forum gerçeklestirilmekte ve böylece vatandaslar kamu kaynaklarinin ne sekilde kullanildigini izleme, sosyal politikalar arasinda tercihte bulunma ve kamusal kaynaklari önceliklerine göre dagitma firsati bulabilmektedir. Bu uygulama sayesinde, gelir düzeyi düsük ve politik açidan dezavantajli kesimlerin de karar alma süreçlerine katilma firsati olusmaktadir. Öte yandan, bu tür bir anlayis ile mümkün oldugunca açik ve toplumsallasmis bir bütçeleme sürecinin olusturularak geçmisten bu yana süregelen yolsuzluklarin ve benzeri sorunlarin ortadan kaldirilmasi mümkün olabilmektedir (Wampler, 2000; akt. Özen ve Yontar, 2009: 284).

Günümüzde bütçeleme sürecinde çogulculugu saglamak, bütçelerin mesrulugu ve etkinligi açisindan gerekli olsa da, pratikte bunu saglayabilmek kolay olmamaktadir. Bu nedenle, bütçelerin mesrulugunu ve etkinligini saglamak açisindan nasil bir katilim sorusunu tartismak ve bütçeleme sürecini gerçekten katilimci yapan unsurlari tespit etmek gerekir. Bu tespit için bütçeleme sürecinde katilimciligi olusturacak genis ve anlamli bir katilim düzeyinin ne oldugunu, nasil olmasi gerektigini tartismak gerekmektedir (Sahin, 2013: 191-192).

Arzulanan çogulculugu ve katilimciligi gerçeklestirebilecek genis ve anlamli katilimin ne oldugu ve nasil olmasi gerektigi iki temel noktada açiklanabilir (Moynihan, 2008:61):

i)Katilim düzeyi

ii)Katilim alani (katilimin niceligini ifade eder)

Asagidaki Tablo 1'de uygulamada katilimci bütçe sürecine vatandas katilimina iliskin siniflandirma yer almaktadir.

Katilimci bütçelemenin ilk hedefi, bütün vatandaslarin karar alma sürecine dogrudan katilimidir. Bu nedenle, bütçeleme sürecine vatandas katilimina iliskin siniflandirmanin birinci unsurunu vatandas katilim araligi (dogrudan katilimin kapsami) olusturmaktadir (Moynihan, 2008:61). Bu noktada ne kadar vatandasin ve örgütün bütçeleme sürecine katilarak öncelik tercihini beyan ettigini ifade eden "katilim alani" son derece önemlidir (TEPAV, 2007:3). Burada temel kriter, katilimci süreçlerin çok sayida vatandasin katilimina müsait yapida olmasi ve katilimcilarin toplumun genis bir kesimini temsil eder nitelikte olmasidir (Ebdon ve Franklin, 2004:35-36). Sadece birkaç vatandasin veya belli bir sosyo-ekonomik grubun karar alma sürecine katildigi ve etkiledigi bir bütçeleme süreci dar katilim düzeyine isaret etmektedir. Farkli sosyo-ekonomik gruplari temsil eden çok sayida vatandasin katildigi bir bütçeleme sürecinde ise, genis katilim düzeyinden bahsedilebilir. Arzulanan katilim ise, toplumdaki tüm farkliliklari yansitacak sekilde çok sayida vatandasin veya onlarin temsilcilerinin katildigi genis bir katilim düzeyidir (Moynihan, 2007:61).

Katilimci bütçelemenin ikinci temel hedefi, devletin vatandaslariyla gerçekten görüsmeler yapmasi, onlari dinlemesi ve ciddiye almasi, kamusal kararlar üzerinde vatandas görüslerinin etkilerinin olmasidir. Bu nedenle, katilimci bütçelemeye iliskin siniflandirmanin ikinci unsurunu "katilimin niteligi" olusturmaktadir (Moynihan, 2007:61). Bütçeleme sürecinde tercihlerin nasil gerekçelendirildigi, tercihlerin bilgiye dayali olup olmadigi, katilim sürecindeki farkliliklarin ve tercihlerin nasil ortaya kondugu ve bunlarin arasinda nasil bir uzlasma saglandigi ve bunun bütçe kararlarina nasil eklemlendigi son derece önemlidir (Sahin, 2013:194).

III. KATILIMCI BÜTÇELEMENIN GELISIMI

Katilimci bütçeleme, demokratik bir yenilik olarak ilk defa 1989 yilinda Brezilya'nin Porto Alegre kenti belediyesi tarafindan uygulanmis, ardindan Brezilya'nin birçok kentine yayilmis, 2000'li yillardan itibaren de dünyaya yayilmaya baslamistir (Goldfrank, 2012:1). 2010 yilinda Avrupa'da katilimci bütçelemeyi uygulayan kent sayisi 300'e ulasmistir. Yine 2010 yilinda, dünya genelinde bu bütçeleme yöntemini uygulayan kent sayisi 1400'ü asmistir (Sintomer vd., 2012:3).

Porto Alegre'deki katilimci bütçe uygulamasi ilk olarak 1989 yilinda Belediye Baskani Olivio Dutra yönetiminde baslatilmis, 1990 yilindaki kent bütçesinde ise fiili olarak uygulamaya geçilmistir. Bu süreçte kentte katilimci bütçenin uygulanmasiyla birlikte halk katilimi, halk planlamasi ve halk denetimi, yerel yönetim bütçesi üzerinde uygulanmaya baslamistir (Bayramoglu, 2015:134).

Aslinda, Brezilya'da katilimci bütçe tartismalarinin 1970'li yillarin sonu ile 1980'li yillarin ilk yarisinda Brezilya Demokratik Halk Partisi (PMDB) tarafindan yerel yönetimlerde uygulanabilmesiyle ilgili önerilerle basladigi bilinmektedir (Goldfrank, 2006:5). Breziya Demokratik Halk Partisi'nin 1970 ve 1980'li yillardaki katilimci bütçe önerilerine karsin, 1988 yilinda Brezilya Isçi Partisinin iktidara gelisinden sonra ilk çalismalar baslamistir. 1988 yilinda Brezilya Isçi Partisi'nin iktidara gelisi ve demokratik katilimi benimsemesi ile bu yöndeki çalismalar hiz kazanmistir. Brezilya Isçi Partisi'nin siyasi yelpazenin solunda yer almasi ve katilimci bütçelemenin ideolojik açidan sosyalizmin deger yargilariyla bagdasiyor olmasina baglanabilirse de, özellikle Dünya Bankasi gibi uluslararasi kalkinma kuruluslari bu tip bir ideolojik bakis açisini reddederek katilimci bütçelemeyi kalkinmanin bir araci olarak görme ve gösterme egilimine girmistir. Abers, Baiocchi ve Avritzer gibi yazarlar, Brezilya'nin katilimci demokrasi ve katilimci bütçeleme anlayisina adaptasyonundaki bu istekliligi, basta sivil toplum kuruluslarindaki çabalarina, daha sonra da açik ve seffaf bir bütçeleme sürecine istek duyan Brezilya halkinin politika yapma sürecine katilim konusundaki kararliligina baglamaktadir (Wampler, 2006:3-4, akt. Ergen, 2012:325).

Porto Alegre'de baslayan katilimci bütçeleme uygulamasi, 1990 ile 2004 yillari arasinda Brezilya'da Sao Paulo, Recife, Belo Horizante, Rio Claro, Blumenau, Santo Andre ve Ipatinga gibi 250 belediyede hayata geçirilmistir (Gret ve Sintomer, 2004:32). Brezilya'da büyük kentlerdeki katilimci bütçe uygulamalarinin yayginlasmasi oldukça göze çarpici niteliktedir. 1989-1992 yillari arasinda Brezilya'da 100.000'den büyük kentlerin %4.3'ü katilimci bütçelemeyi uygularken, 2005-2008 yillari arasinda bu oran %41'e yükselmistir. Yine 2005-2008 yillari arasinda katilimci bütçelemeyi uygulayan kentlerin toplam nüfusu 44 milyona yükselmistir (Wampler, 2009: 8).

Brezilya disindaki Latin Amerika'da 2010 yilina kadar toplamda 920 kent belediyesi kismen ya da tamamen bütçelemede katilimcilik ilkelerini kullanmistir. Peru'da yapilan anayasal degisiklik sonucunda katilimci bütçelemeyi, bütün yerel yönetim düzeylerinde uygulama zorunlulugu getirilmistir (McNulty, 2011:25). 1990'li yillarin basinda Latin Amerika'da baslayan katilimci bütçeleme fikri, 2000'li yillardan itibaren hizli bir sekilde dünyanin diger kitalarina yayilmaya baslamistir. Önce Avrupa, daha sonra Asya ve Afrika kitalarindaki birçok kent belediyesi katilimci bütçeleme fikrini benimseyerek kendi içlerinde ciddi bir degisim baslatmislardir (Sintomer vd., 2012:8).

IV. YEREL YÖNETIMLERDE KATILIMCI BÜTÇELEME UYGULAMALARI VE DÜNYADAN ÖRNEKLER

Katilimci bütçeleme, çogunlukla yerel yönetimlerin harcama önceliklerinin halkin katilimi ve öncelikleri dogrultusunda belirlendigi ve bütçelendirildigi bir süreci tarif etmektedir. 1989'da porto Alegre'de temelleri atilan bu süreç, bugün farkli biçimlerde Amerika kitasindan Avrupa'ya, oradan da Asya ve Afrika'ya uzanan binlerce sehirde farkli sekillerde uygulanan bir yerel demokrasi modelidir (TEPAV, 2007:2).

Katilimci bütçeleme modelinde vatandaslar, gelecek yilin belediye bütçesini olusturmaya ve bir önceki yilin gerçeklesmis sonuçlarini tartismaya karar verici düzeyde katilmaktadirlar. Bu süreçte, uygulanacak proje ve hizmetler belirlenerek bu proje ve hizmetlerin gerçeklesmesi için gerekli finansal çerçeve çizilmekte ve ayrintilariyla tartisilmaktadir. Vatandaslarin ikamet ettikleri bölgelerdeki yerel yönetim birimlerinin, çogunlukla belediyelerin, halka karsi açik, mali saydamlik ve hesap verme sorumlulugu içinde hareket etmeleri, katilimci bütçeleme sürecinin basarisi için son derece önemli bir faktördür. Alisilagelmis edilgen vatandas profilinden katilimcilik ögesiyle beslenmis aktif yurttasliga geçis süreci, vatandaslarin yasadigi kenti daha çok sahiplenmelerine ve kamu kaynaklarinin daha etkili kullanilmasina yol açacaktir (Ergen, 2012:326).

Katilimci bütçeleme, teoride hem ulusal düzeyde hem de yerel düzeyde uygulanabilir olsa da, pratikte en iyi sonucu vermesi muhtemel olani yerel yönetimlerdir. Yerel yönetimler içerisinde ise dünyada belediye pratikleri, katilimci bütçelemenin en uygun uygulama alani olarak görülmektedir. Zira, belediyeler halka en yakin hizmet birimleridir ve halkin katiliminin hem kolay, hem de etkili olabilecegi yönetim birimleridir.

A. Katilimci Bütçelemenin Yerel Yönetimlerdeki Basarisinin Bagli Oldugu Degiskenler

Katilimci bütçelemenin yerel yönetimlerde istenen olumlu sonuçlari dogurabilmesi esasen üç temel degiskene baglidir. Bunlar: Finansal Otonomi, Politik Kültür ve Yerel Yönetimlerin Yapisidir (Cabannes, 2004:14).

(1) Finansal Otonomi

Yerel yönetimin katilimci bütçeyi uygulayabilmesi için belli bir ölçüde finansal otonomiye sahip olmasi gerekir. Bu noktada, finansal otonomi iki yönlü olmak zorundadir. Birincisi, yerel yönetim biriminin katilimci bütçelemede belirtilen faaliyeti gerçeklestirebilmesi için belli ölçüde harcama özerkligine sahip olmalidir. Ikincisi ise, belli ölçüde gelir elde edebilme özerkligidir (Cabannes, 2004:14).

(2) Politik Kültür

Katilimci bütçelemenin yerel yönetimlerde uygulanabilmesi, o ülkedeki bazi politik özelliklere baglidir. Öncelikle, hem vatandaslarin hem de belediye bürokratlarinin bütçeleme sürecine vatandaslarin katilimi konusunda hazir ve istekli olmalari gerekmektedir. Yani, yerel siyasi aktörlerin bütçeleme sürecine katilacak bireyleri birer tehdit unsuru veya potansiyel rakip olarak görmemeleri, bu süreci bir yerel yönetisim süreci olarak görmeleri gerekmektedir (Cabannes, 2004:14). Bu noktada, yerel yönetici ve siyasetçilerin bu sürece katkilari hayati öneme sahiptir.

(3) Yerel Yönetimin Özellikleri

Katilimci bütçeleme sürecinin yerel yönetim düzeyinde basarili sonuç verebilmesi için hem yerel yönetimin hem de kentin belli basli üç özelliginin gözden uzak tutulmamasi gerekir. Bunlar, kentin nüfusu, kentin demografik özellikleri ve yerel yönetimin finansal imkânlarinin düzeyidir (Krenjova ve Raudla, 2013:29).

Eger kentin nüfusu kalabalik ise, katilimci bütçeleme sürecine dogrudan katilim yerine delege seçimleri yoluyla katilim saglanabilir. Büyük kentler için diger bir katilim yöntemi ise, konu bazinda temsilci seçim yöntemidir. Bu yöntemde, yerel hizmet türleri belirlenerek her hizmet türü için ayri bir delegasyon seçimi yapilmaktadir. Küçük kentlerde ise, bütçeleme sürecine katilim daha dogrudan bir yapiya sahiptir. Küçük kent ya da kasabalarda dogrudan seçim ve açik toplantilar yoluyla halkin tümünün sürece katilimi saglanabilmektedir (Cabannes, 2004:34).

Kentin demografik yapisi, yerel yönetimlerin katilimci bütçeleme sürecini etkileyen diger bir unsurdur. Kentin nüfusunun farkli din, dil, mezhep gibi çesitliliklere sahip olmasi, her farkli özellikten insan kümesinin yerel yönetim bütçesinden farkli taleplerde bulunmasina yol açacaktir. Bu durum, bütçeleme sürecinde etkin bir diyalog ve uzlasma sürecini gerektirmektedir (Ebdon ve Franklin, 2004:41).

Yerel yönetimin sahip oldugu finansal imkan düzeyi, katilimci bütçeleme sürecini etkileyen yerel yönetim özelliklerinden üçüncüsüdür. Yerel yönetimin kisi basina harcama düzeyinin yüksek olmasi, kentte farkli katilimci bütçeleme modellerinin uygulanmasini kolaylastiracaktir. Katilimci bütçelemeyi uygulayan kentlerden elde edilen verilere göre, toplam yatirim bütçelerinin %1 ile % 10'u katilimci bütçeye tahsis edilmektedir (Cabannes, 2007:34). Dahasi, yerel yönetimlerin sahip olduklari harcama düzeyi, kentin gelecek için büyük çapli projeleri hakkindaki görüsmeleri etkileyebilecek önemli bir özelliktir. Harcama düzeyi düsük belediyeler ise, bütçe tartismalarinda genel politik öncelikleri, yeni harcama ve proje taleplerine göre daha fazla tercih etmektedirler (Wampler, 2007:11). Bu anlamda, katilimci bütçelemeden beklenen basarinin elde edilmesinde daha önceki kent pratiklerinin de oldukça önemli oldugu söylenebilir.

B. Dünyadan Katilimci Bütçeleme Örnekleri

Katilimci bütçeleme, daha önce de belirtildigi gibi, ilk defa 1989 yilinda Brezilya'nin Porto Alegre kentinde uygulanmis bir bütçeleme teknigidir. Porto Alegre'den sonra gerek Brezilya'nin diger birçok kentinde gerekse de dünyanin birçok kentinde bu bütçeleme teknigi uygulanmistir. Bu uygulamalar içinde Porto Alegre modeli, ilk uygulama olmasi nedeniyle dünyanin birçok kentindeki uygulamalar açisindan örnek bir model olmustur. Porto Alegre Katilimci Bütçeleme modeli disinda farkli katilimci bütçeleme modelleri dünyanin farkli kentlerinde uygulanmistir. Bu çalismada, birbirinden farklilik arz eden katilimci bütçeleme modellerinin üzerinde durulacaktir.

(1) Porto Alegre Katilimci Bütçeleme Modeli

Porto Alegre'de uygulanan katilimci bütçe modeli, belediye bütçesinin belli bir kisminin halk tarafindan belirlenecek önceliklere göre ayrilmasi düsüncesine dayanir. Porto Alegre'yi basarili kilan ve diger benzer uygulamalardan ayirt eden husus, bu modelde halkin kendi sorunlarini tartisacagi mekanizmalari kurmayi basarmasi ve bu mekanizmalardan geçerek halkin belediye yönetimine katilmasini saglayan demokratik katilim mekanizmasini sürekli isler hale getirmesidir (Bayramoglu, 2015:137).

Porto Alegre'deki katilimci bütçeleme modeli, es zamanli paralel bir mekanizma ile islemektedir. Bir yanda, bölgesel düzeyde yapilandirilmis ve hemsehrilerin mahalle temelli katilimlariyla örülen sistem, diger yanda bununla es zamanli olarak ve tematik bir mantikla olusturulan halk meclisleri bulunmaktadir (Gret ve Sintomer, 2004:37).

Porto Alegre modelinin ilk düzeyi, mikro yerel düzeydir. Ikincisi düzeyi ise, mahalleleri olusturan bölgelerdir. Kent sakinleri tarafindan mikro yerel düzeyde (mahalleler) dile getirilen somut öneriler, bölgesel düzeyde öncelikleri belirlemek üzere siralanip siniflandirilir. Üçüncü düzeyde, belediye yatirimlarini bölüstürmek için sehrin farkli bölgelerinin önceliklerini bir araya getiren "Katilimci Bütçe Konseyi" yer alir. Es zamanli çalisan tematik halk meclisleri ise dinamik bir yapidir ve belli konularda çözüm üretmeye odaklidir (Gret ve Sintomer, 2004:49).

Mikro yerel düzeyde mahalle, sokak ve apartman ölçeginde örgütlenmis küçük gruplar, kendi önemli meselelerini kamusal alanda tartisirlar. Bölgesel düzey de sosyal, demografik ve siyasal ölçütler temelinde 16 alt düzeye bölünür. Bunlar, genellikle en küçügü 23 bin, en büyügü ise 271 bin nüfusa sahip bölgelerdir. Bu bölgelerde, her bir mahallenin sorunlarini kiyaslamak, karsilastirmali degerlendirme yapmak ve öncelikleri belirlemek gerekir. 16 bölge forumu için belediye sözcülügü yapacak delegelerin sayisi belirlenir ve katilimci bütçe konseyinin üyeleri atanir. Katilimci Bütçe Konseyi, piramidin en üstünde yer alir. 16 alt bölgenin ve 16 tematik meclisin her biri iki daimi konsey üyesi ve iki vekil seçer. Porto Alegre Mahalle Dernekleri Birligi ve Porto Alegre Çalisanlar Sendikasi birer adet daimi meclis üyesi tayin eder. Belediye yönetimi ise ikisi daimi olmak üzere dört adet meclis üyesi verir. Belediye yönetimini temsil edenlerin tartismalara katilma hakki olmakla birlikte oy kullanma haklari yoktur (Gret ve Sintomer, 2004:53).

Uygulamada süregelen sorunlara karsin, Porto Alegre'de katilimci bütçeleme süreci olumlu sonuçlar ortaya koymustur. Örnegin 2002 yilinda mahalle düzeyinde yapilan toplantilara 17.200 kisi katilmistir. Katilimcilar daha çok düsük gelir grubundan olanlar ile kadinlar ve gençlerden olusmaktadir. Katilimci bütçelemenin en önemli olumlu çiktilarindan biri de, çalisanlarin sivil toplum içinde daha güçlü bir örgütlenme ve temsil hakkina kavusmalari olmustur (Worldbank, 2008:23).

Porto Alegre katilimci bütçeleme süreci, daha iyi bir kamu yönetimi ve kamu harcamalarinda seffafliga yol açmistir. Yolsuzluk yapmak, daha zor hale gelmistir. Katilimci Bütçe Konseyi sayesinde, belediye görevlileri ile vatandaslar arasinda daha yogun bir diyalog olmus, bu durum Porto Alegre Belediyesi'nin sundugu yerel hizmetlerin kalite düzeyinin artmasina ve ayni zamanda vatandaslarin yerel hizmetlerden elde ettigi memnuniyet düzeyinin de artmasina yol açmistir. Bu olumlu sonuçlarin yaninda, kentte uzun vadeli yatirimlarin azalarak yatirimlarin daha çok kisa vadeli fayda saglayan yerel hizmetlere yönelmesi gibi olumsuz bazi sonuçlar da ortaya çikmistir (Worldbank, 2008:42).

Bütün olumlu ve olumsuz sonuçlariyla birlikte Porto Alegre Katilimci Bütçeleme Modeli, katilimci bütçeleme alaninda ilk ve en göze çarpici deneyimdir. Bu uygulama, küresellesme sürecinin en hizli oldugu 1990'lar ve 2000'li yillarin basinda Dünya Bankasi ve Birlesmis Milletler Kalkinma Programi gibi uluslararasi kuruluslarin ciddi destegini almistir ( Sintomer vd., 2004:6).

(2) Washington D.C. Bütçe Için Vatandas Zirvesi

ABD'nin baskenti Washington D.C.'de 1999 yilinda baslatilan bu uygulamanin amaci, kent bütçesi ve stratejik plan yoluyla vatandasin demokratik katiliminin saglanmasidir. Vatandas zirvesi ayni zamanda, teknolojiyi bütçe ve stratejik planlama faaliyetlerine katilim için etkin bir araç olarak kullanmayi amaçlamaktadir (Moynihan, 2007:68).

1999 yilinda kentin belediye baskani Anthony Williams, kente iliskin stratejik planlama ve bütçe sürecine halkin aktif katilimini saglamak için bir dizi toplantilar düzenledi. Özellikle bölge stratejik toplantilarina katilimi organize etmek için Semt Eylem Bürolari (The Office of Neighborhood Action) olusturuldu. Toplantilarda, stratejik planin olusturulmasi için dört sayfalik amaç ve hedefleri sistematize eden doküman hazirlandi. Bu doküman, vatandaslari stratejik plana iliskin temel konularda bilgilendirmeyi hedeflemistir. Yedi saatten fazla süren toplantilarda kent ve semt düzeyinde gelecek vizyonlari, kentin temel öncelikleri ile her bir semtin aksiyon planlarinin olusturulmasi üzerinde tartismalar yapilmistir. Toplantilara yaklasik 30.000 kisi katilmis ve on adet tematik çalisma grubu olusturulmustur. Toplantilarda ilk adimda, daha çok mikro ölçekteki Stratejik Semt Eylem Planlari (Stratejik Neighborhood Action Plans) olusturulmus ve yine bu planlamalarda mikro ölçekte kaynak saglama ve muhtemel faaliyetler üzerinde de durulmustur. Stratejik Semt Eylem Planlarindaki amaçlarin etkin yürütülebilmesi için belediye bürokratlarina performans standartlari getirilmistir. Stratejik planda öngörülen 10 tematik çalisma grubunun her biri için performans hedefleri belirlenmis. Ayrica, basari veya basarisizligin ölçümü için birer sayfalik kriterler olusturulmustur. Birinci tur toplantilarin ardindan ikinci tur toplantilara geçilmis ve bu tur toplantilarda stratejik plan revizyonlari yapilmistir. Ikinci tur görüsmelere katilim birinci tura katilimin % 60'i olmustur. Sunulan yeni teklif ve yorumlarin ardindan stratejik plan kabul edilerek yürürlüge konulmustur (Moynihan, 2007. 69-70).

(3) Hindistan'da Bütçe Kolaylastirma ve Kamu Harcamalarini Izleme Programi

Hindistan'in bati eyaletlerinden Gujarat'ta 1996 yilinda baslayan bir bütçe programi, katilimci bütçelemenin farkli bir modelini temsil etmektedir. 80.000'den fazla üyeye sahip bir sivil toplum örgütü olan Sosyal ve Insani Eylem için Kalkinma Girisimi (Development Initiative for Social and Human ActionDISHA), bütçe ödeneklerinin uygulanmasini izleyecek nispeten basit ama oldukça etkili bir katilimci bütçeleme süreci baslatti. Eyalet bütçesindeki ödenekler oldukça teknik ve detayli hazirlandigi için kamu kaynaklarinin nereye harcandigi ve ne sonuç alindigi konusunda bir fikir vermekten uzakti. DISHA, ortaya koydugu modelle eyalet ve belediye bütçesinin yönetiminde seffafligi saglayacak, bütçe izlemeyi kolaylastiracak ve mümkün oldugunca az çalisanla gerçeklestirilecek bir firsat sundu (Moynihan, 2007:73).

Hindistan hükümeti, 1980'lerden itibaren kabile yasaminin egemen oldugu geri kalmis kirsal bölgelere yönelik bir plani yürürlüge koymustu. Zira, kirsal bölgelere yönelik kamu harcamalari artarken, bu bölgelerdeki refah düzeyi giderek kötülesiyordu. Bu noktada DISHA, yerel düzeyde kamu harcamalarinin artmasina karsilik kalkinma düzeyinin gerilemesinin nedenlerini anlamak için kamu kaynaklarinin nasil ve nerede kullanildigini anlamaya yönelik bir çalisma baslatti. Köyler bazinda yapilan çalismalarda, yolsuzluk ve rüsvet gibi olumsuzluklarin oldukça yaygin oldugu ve köylülerin politik güç bakimindan zayif olmalari nedeniyle bütçe ödeneklerinin önemli bir bölümünün amaç disi kullanildigi tespit edildi. DISHA, köylüler için kirsal alanlarda politik farkindaligin arttirilmasina yönelik olarak köy idarelerine bütçe ile ilgili bilgi sunmayi hedefledi. Bu amaçla DISHA, köylüler için lobi faaliyetlerini destekleyecek bir takim eylemlerde bulundu. 2000 yilinda 140 farkli köyden seçilen 300 delege, köy bütçelerinin tartisildigi bir çalistaya katildi. Köy temsilcileri, bütçeyi okuma ve analiz etmeyi ögrendiler. Ayrica, kendi köyleri için yatirim ve diger temel hizmetler konusunda müzakere etme, lobicilik faaliyetlerini planlama ve gerektiginde eylem yapma gibi alternatifler için donanim kazandilar (Moynihan, 2007:74).

DISHA, kirsal kesime yönelik bütçe egitimlerinin yani sira, yine kirsal kesim bütçelerinin analizini yaparak, elde ettigi verileri hem vatandaslarla hem de yerel yönetim yetkilileriyle paylasmak suretiyle bütçenin kirsal kesim insani için daha etkili kullanimini saglayacak bir bütçe tartismalari sürecini de baslatmistir. Bütçe uygulamalari sonucunda kirsal kesimin ne kadar hizmet aldigi, ne kadar harcama yapildigi, önceki ödeneklerle simdiki ödeneklerin karsilastirilmasi, temel hizmetlerin ne kadar etkili verildigi gibi sorular, eyalet hükümeti ile sivil toplum arasinda bir diyalog sürecinin baslamasinda önemli bir etken olmustur (Worldbank, 2001:23).

DISHA'nin baslattigi süreç, kirsal kesime yönelik bütçe tartismalarinin kalitesini arttirmis, tartismalari arastirma bulgularina dayandirmistir. Bu süreç sonunda, kirsal bölgelere yönelik bütçe ödeneklerinin önceliklere göre dagitilmasina, bütçenin daha seffaflasmasina, basit fakat etkili bir iletisimle bütçe ödeneklerinin önceliklere göre yeniden dagitilabilecegine iyi bir örnektir (Moynihan, 2007:75).

(4) Polonya'nin Sopot Kentinde Katilimci Bütçeleme Uygulamasi

Polonya'nin Sopot kentinde 2011 yilinda uygulanan katilimci bütçeleme süreci, modelin özgünlügü ve 130.000 nüfuslu kentte ulasilan basari nedeniyle son derece önemlidir.

Sopott'ta uygulanan katilimci bütçe sürecinin asamalarini su sekilde özetleyebiliriz (Milewska ve Jozwik, 2014:130-131):

- 2011 yilinin mayis ayindan kasim ayina kadar Sopot kenti sakinleri kentlerinin gelecegi için proje tekliflerini sundular.

- Sopot kenti sakinlerini sürece daha iyi motive edebilmek için belediye web sitesinden, yerel gazetelerden, radyolardan ve belediye gazetesinden duyurular yapildi.

- Katilimci bütçe sürecinin nasil yürütülecegini açiklayan 18.000 brosür halka dagitildi.

- Brosürlere ek olarak reklam panolarinda süreci tanitan reklamlara yer verildi.

- Kent sakinlerinin proje tekliflerinde finansal ya da fiziki hiçbir sinirlama getirilmedi.

- Proje tekliflerinin içeriginde ise altyapi ve yenilikçilikle ilgili olmasi sarti getirildi.

- Gelen 500 tekliften 200 tanesi incelenmeye deger bulundu, kentin dört seçim bölgesinden olusturulan ve tamamiyla sivil toplum kuruluslarindan seçilen dokuz kisilik seçici kurul, 22 proje teklifini uygulamaya deger bulmustur.

- Söz konusu 22 proje teklifi, daha sonra iki kategoriye ayrilmis, projelerden 17 tanesi vatandasin günlük yasamini ilgilendiren ve yasami kolaylastirici yenilikçi proje teklifleri iken, 5 tanesi sehrin bütününü ilgilendiren daha çok yeni altyapi gerektiren proje teklifleri olmustur. 2012 belediye bütçesi 7 milyon PLN iken, bu tutarin 1 milyonu katilimci bütçeleme ile olusturulan ve kabul edilen projelere ayrilmistir.

V. TÜRKIYE'DE KATILIMCI BÜTÇELEMEYE ÖRNEK OLARAK ÇANAKKALE BELEDIYESI KATILIMCI BÜTÇELEME UYGULAMASI VE POTANSIYEL KATILIMCI BÜTÇELEME ALANLARI

Türkiye'de katilimci bütçeleme anlayisina yönelik ilk çalismalar 2007 yilinda "Yerel Yönetim Reformuna Destek Projesi" kapsaminda baslatilmis ve bu kapsamda "hizmet gelistirme planlarinin hazirlanmasi", "stratejik planlama araçlarinin gelistirilmesi" ve "çok yilli yatirim programlamasi" basliklari üzerinden katilimci bütçeleme yaklasimlari gelistirilmesi amaçlanmistir (Sakinç ve Bursalioglu, 2014:8). Katilimci bütçelemeye yönelik bir baska önemli çalisma da yine 2007 yilinda baslayan ve Türkiye'den 23 belediye ve Isveç'ten 6 belediyenin katildigi "Belediye Ortaklik Aglari" projesidir. Bu proje kapsaminda yerel yönetimlerin hizmet alanlarina giren teknik ve sosyal konularda etkinligin saglanmasi ve yerel demokrasinin güçlendirilmesi hedeflenmistir. Katilimci bütçeleme ise projenin kapsamina giren alt basliklardan biri olarak belirlenmistir. (http://projects.sklinternational.se/tuselog/tr/tusenet/tusenet-belediye-ortaklikaglari).

Türkiye'de yerel yönetimlerde katilimci bütçeleme uygulamasina yönelik ilk ve tek pratik örnek, Çanakkale Belediyesi'dir. 2007 yilinda merkezi yönetim tarafindan yürürlüge konulan "Yerel Yönetimlere Destek Projesi" kapsaminda katilimci bütçeleme uygulamasina pilot belediye olarak Çanakkale Belediyesi seçilmistir. Katilimci bütçeleme çalismasinda Çanakkale Fevzipasa Mahallesinde 16 yasindan büyüklerin katildigi oylamaya mahalle nüfusunun % 34.4'ü katilmistir. (I)Kentsel altyapi, (ii)ortak kullanim alanlari, (iii) toplu tasima, (iv) yol- kaldirim- trafik, (v) çevre koruma ve çevre sagligi, (vi) sosyal hizmetler seklinde belirlenen alti yerel hizmet türünde katilimcilardan önceliklendirme yapilmasi istenmis ve katilimcilarin %43'ü ortak kullanim alanlarinin düzeltilmesini temel öncelik olarak belirtmistir. Ikinci seçenek ise %29.6 ile sosyal hizmetlerin gelistirilmesi talebi olmustur. Bu oylamadan sonra mahallelinin tercihleri dogrultusunda Sariçay Kiyisi ve Zafer Meydani'nin düzenlenmesi Çanakkale Belediyesi'nin 2008 yili yatirim programina alinmistir (Uysal, 2013: 145).

A. Türkiye Katilimci Bütçeleme Için Uygun Bir Firsat Alani Olarak Kent Konseyleri

Türkiye'de yerel yönetim sistemi içinde belediyeler hiç süphesiz ki en önemli yere sahiptir. Ancak, Türkiye'de genel yönetim sistemi içinde yerel yönetimlerin gerek mali gerekse de idari açidan merkezi yönetime asiri bagimliligi, belediyelerin hem hizmet üretme açisindan hem de katilimci bütçeleme gibi yenilikçi uygulamalari rahatlikla uygulayabilmelerini güçlestirmektedir. Ancak, yine de belediyelerin isleyisini saglayan temel yasalarda katilimci bütçeleme gibi demokratik ve yenilikçi uygulamalari hayata geçirebilecek hükümler bulunmaktadir.

5393 sayi ve 2005 tarihli Belediyeler Kanununun 13.maddesine göre "hemsehrilerin belediye karar ve hizmetlerine katilma, belediye hizmetleri hakkinda bilgilenme ve belediye idaresinin yardimlarindan faydalanma haklari vardir". Yine ayni kanunun 76.maddesinde Kent Konseylerinin kurulmasi ile ilgili düzenleme yer almaktadir. Bu maddeye göre kent konseyi, kent yasaminda kent vizyonunun ve hemsehrilik bilincinin gelistirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunmasi, sürdürülebilir kalkinma, çevreye duyarlilik, sosyal yardimlasma ve dayanisma, saydamlik, hesap sorma ve hesap verme, katilim ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmeye çalisir (Sakinç,2014:8).

Türkiye'de belediyeler kanununda yer bulan bir yönetisim modeli olarak kent konseyleri, (i) katilimci bütçe sürecinde hesap verme/ hesap sorma iliskisinin kurulmasi, (ii) kentin stratejik yöneliminin belirlenmesi, (iii) vatandaslar ve sivil toplum kuruluslarinin bütçeleme sürecine ilgisinin sürdürülmesi ve (iv) yerel bütçeleme süreci içinde alinan yatirim ve hizmet kararlarinin izlenmesi için ideal bir yapi olarak görünmektedir. Bununla birlikte, her belediye bünyesinde kent konseyi bulunmadigi gibi, kent konseyi olan kentlerde de kent konseylerini yerel toplumun sahiplenmesi, ortak çalisma kültürünün benimsenmesi açisindan farkliliklar göstermektedir. Basarili bir kent konseyi deneyimine sahip kentlerde katilimci bütçe sürecinin uygulanmasi görece kolaylasmaktadir. Diger yandan, henüz olgunlasmamis ya da yerel toplum tarafindan henüz yeterli ilgiyi görmemis kent konseyleri için de katilimci bütçeleme süreci konseyin islevselliginin artmasi ve daha çok sahiplenilmesi için önemli bir firsat sunmaktadir. Özetle, katilimci bütçe süreci ile kent konseyleri arasinda karsilikli bir fayda iliskisi bulunmaktadir (TEPAV, 2007:5).

Ülkemizde yerel yönetimlerde katilimci bütçelemenin uygulanmasi bakimindan kent konseyleri çok önemli bir firsat alani olusturmaktadir. 5393 sayili Belediye Kanunu, kent konseylerine önemli görevler vermis; belediyeler, il özel idareleri, üniversiteler, siyasi partiler, kamu kurumlari, muhtarliklar, vakiflar, dernekler, cemiyetler, kamu kurumlari niteligindeki meslek odalari gibi çesitli toplum kesimlerine dayanan en önemli kurumlar kent konseylerinin dogal katilimcisi olarak sayilmistir. Ülkemizdeki hemen hiçbir olusum, bu denli bir toplumsal katilim yapisina sahip degildir (Özdemir, 2011:33). Bu nedenle, ülkemizde kent konseyleri sadece yerel düzeyde katilimci bütçelemenin hayata geçirilmesi açisindan degil, kent yasami ve demokratik standartlarin gelistirilmesi açisindan da çok önemli bir firsat penceresi saglamaktadir. Ancak, gerek belediye kanunu gerekse de kent konseylerinin çalisma düzenini belirleyen 2006 tarihli Kent Konseyleri Yönetmeliginde kent konseylerinin aldigi kararlarin belediye meclisi ve belediye baskani açisindan baglayiciligi olmadigi için kent konseylerinin hem katilimci bütçeleme hem de diger faaliyetlerinin ne kadar ciddiye alinacagi noktasinda çok ciddi bir süphe olusturmaktadir.

B. Potansiyel Bir katilimci Bütçeleme Alani Olarak Stratejik Planlama

Ülkemizde yerel düzeyde katilimci bütçeleme anlayisinin gelistirilmesi açisindan bir baska firsat alani da, 5018 sayili Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunudur. 2003 yilinda kabul edilip yürürlüge giren 5018 sayili kanunun 9. Maddesine göre, kamu yönetim sistemi içindeki tüm kamu kuruluslarinin stratejik plan hazirlamasini sart kosmaktadir. Buna paralel olarak, 5393 sayili Belediye kanunun 41. Maddesi de nüfusu 50.000'in üzerindeki bütün belediyelerin yillik stratejik plan hazirlamasini sart kosmaktadir ve ayrica varsa üniversite ve meslek odalari ile konuyla ilgili sivil toplum örgütlerinin görüslerinin de alinabilecegini hüküm altina almistir. Buna ek olarak, belediye bütçesi hazirlanirken mutlaka stratejik plan hedeflerine uygun olarak hazirlanmasi gerektigi de belirtilmektedir.

Ilgili kanunlarda stratejik planlar hazirlanirken sivil toplum örgütleri, meslek odalari ve üniversitelerin görüslerine basvurulmasi yönündeki ifadeler, belediyelerde stratejik planlama ile katilimci bütçeleme sürecinin Türkiye'de entegre olarak ele alinabilecegini göstermektedir.

Standart bir belediye stratejik plan belgesinde kentte ulasilmak istenen durum ve kurumsal yapiyi tarif eden bir vizyon, bu vizyona bagli olarak gelistirilen ve belediyelerin genel hizmet alanini belirleyen stratejik amaçlar, birimler düzeyine indirgenen stratejik hedefler ve bu stratejik hedeflere ulasmak için yapilmasi gereken belli hizmet ve yatirimlari içeren faaliyetler yer almaktadir. Faaliyet düzeyine kadar indirgenen planlarda çogunlukla yatirimlarin niteligi ve hangi mahallede yapilacagi tanimlanmaktadir. Bu sekilde, mahallelerde yapilacak büyük ve orta ölçekli yatirimlar önceden belirlenmis oldugundan katilimci bütçe sürecine konu olabilecek yatirimlardan bahsedebilmek mümkün olamamaktadir. Bu noktada, kentin orta ve uzun vadeli yönelimini belirleyen stratejik amaçlariyla, mahalle düzeyinde ihtiyaç ve beklentilerin birbiriyle uyumlu olabilmesi için katilimci bütçeleme sürecinin stratejik planlara entegre edilebilmesi son derece önemlidir. Böylece, katilimci bütçeleme sürecinde stratejik plan hedefleri ile uyumlu bir sekilde önceliklendirme yapilmasi ve faaliyetlerin (yatirim ve hizmetler) belirlenmesi mümkün hale gelebilir (TEPAV, 2007:8-9).

SONUÇ

Dünyada 20. yüzyilin ikinci yarisindan itibaren baslayan ekonomik, siyasi ve toplumsal degisim, sosyal ve ekonomik nitelikli birçok kavrami degistirdigi gibi maliye alaninda bütçeleme kavrami üzerinde de bir hayli etkili olmustur. Zira önceleri bütçe, daha çok klasik bir yönetim araci olarak görülürken, 20. Yüzyilin ikinci yarisindan itibaren etkili bir iktisat politikasi araci haline gelmistir. 1990'li yillardan itibaren ise bütçe, devletin iktisadi politikalari sekillendirmenin önemli bir araci olmasinin yaninda, ülkede demokratik standartlari gelistirmenin, temsili demokrasiden dogrudan katilimci demokrasiye geçisin bir araci olarak ele alinmaya baslanmistir.

Katilimci bütçeleme düsüncesi, temsili demokrasiden katilimci dogrudan demokrasiye geçis sürecinde en önemli politika araçlarindan bir olarak degerlendirilmektedir. Ilk defa 1989'da Brezilya'da uygulanan bu bütçeleme modelinin en önemli özelliklerinden biri de, uygulamada yerel yönetimlerin daha agirlikta olmasidir. Teoride ulusal düzeyde de uygulanabilir olmasina ragmen, pratikte yerel yönetimler düzeyinde daha etkili ve basarili sonuçlar ortaya çikarmaktadir.

Katilimci bütçelemeden beklenen olumlu sonuçlar, yerelde vatandasin kamusal ihtiyaçlarinin yine vatandasin aktif katilimi ile en etkin sekilde karsilanmasi, bunun sonucunda yerel kamusal kaynaklarin etkinliginin artmasi ve çok farkli toplum kesimlerinin beklentilerinin uzlasma ve diyalog zemininde tartisilmasi olanagini dogurmasidir.

Iletisimin ve teknolojinin olaganüstü ölçüde dönüsüm yasadigi günümüz dünyasinda bütün kavramlar degisirken kamu mali yönetiminde ve genel olarak ta yönetim anlayisinda degisim ve dönüsümün yasanmasi kaçinilmazdir. Yerel yönetimlerin bütçeleme sürecinde daha fazla vatandasin aktif katiliminin saglanmasi, açiklik, seffaflik, hesap verebilirlik, etkili yönetisim gibi temel demokratik degerlerin yerel yönetimler yoluyla tabana yayilmasini saglayacaktir. Zira, içinde bulundugumuz modern çagda demokrasinin temel ilkelerinin hayata geçirilebilecegi en uygun yönetim birimleri yerel yönetimlerdir. Ancak, yerel yönetimlerin katilimci bütçeleme gibi yenilikçi demokrasi uygulamalarini geregi gibi yerine getirebilmesi için etkili ve verimli hizmet üreten kamusal birimler haline getirilmesi gerekmektedir.

Yerel yönetimlerin etkili ve verimli isleyen birer demokratik kurum haline gelebilmesi için özellikle Türkiye gibi güçlü merkezi yönetim gelenegine sahip ülkelerde, yerel yönetimlerin belli ölçüde özerk hareket alanlarina sahip olmalari gerekir. Katilimci bütçelemenin basarili oldugu ülkelerin yerel yönetim yapilari incelendiginde, bu ülkelerde yerel yönetimlerin idari ve mali açidan kismen özerklige sahip olduklari görülmektedir. Dolayisiyla, katilimci bütçelemenin basarili olabilmesi için uygulandigi ülkede yerel yönetimlerin merkezi yönetimler karsisinda belli ölçülerde idari ve mali açidan bagimsiz hareket edebilmeleri gerekmektedir.

Türkiye katilimci bütçeleme konusunda henüz emekleme asamasinda olmakla birlikte, belediyelerimizin katilimci bütçelemenin uygulanmasi konusunda istekli oldugu görülmektedir. Fakat, kati merkeziyetçi yapimiz ve sahip oldugumuz politik kültürümüz, katilimci bütçelemenin etkili bir sekilde uygulanmasi noktasinda ciddi sorunlar yaratmaktadir.

2000'li yillarin basinda belediyeler bünyesinde kurulmaya baslanan kent konseyleri, katilimci bütçelemenin ülkemizde etkili bir sekilde uygulanmasi için oldukça önemli bir firsat yaratmaktadir. Zira, kent konseyleri dogasi geregi sivil toplumun katilimina açik olmak zorundadir. Ancak, mevcut mevzuatta kent konseylerinin sadece danisma ve forum niteliginde olmasi, aldigi kararlarin belediye yönetimi nezdinde bir baglayiciliginin olmamasi, kent konseyleri içinde katilimci bütçe uygulamasinin hayata geçirilmesini zorlastirici bir faktördür. Bu nedenle, gerek yerel yönetim sistemimizin daha demokratik bir yapiya kavusmasi, gerekse de yerel yönetimlerde kullanilan kamu kaynaklarinin etkinliginin arttirilmasi için kent konseylerinin katilimci bütçeleme yapabilecek mevzuat degisikligine ihtiyaci vardir.

Türkiye'de yerel yönetim düzeyinde katilimci bütçelemenin uygulanmasini saglayacak diger potansiyel bir düzenleme de, belediyeler bünyesinde yapilan stratejik planlamalardir. 2006 yilinda nüfusu 50.000'nin üzerindeki tüm belediyelerde yapilmasi zorunlu hale gelen stratejik planlar, eger yapim asamasinda sivil topluma yeteri kadar açilabilirse, kaynak kullaniminda etkinlik ve demokratik gelisim açisindan oldukça olumlu sonuçlar verecek potansiyele sahip bir mali yönetim aracidir.

References

KAYNAKÇA

Bayramoglu, S., (2015). Toplumcu Belediye. Ankara: Nota Bene

Cabannes, Y., (2004). Participatory Budgeting: A Significant Contribution To Participatory Democracy. Environment&Urbanization, 16(1), 27-46.

Ebdon, C., Franklin, A., (2004). Searching for a Role for Citizens in the Bugdet Process. Public Budgeting and Finance, 24(1), 32-49. Doi:10.111/j.0275-1100.2004.02401002.x

Ergen, Z., (2012). Yönetimden Yönetisime: Katilimci Bütçeleme Modeli. Maliye Dergisi, sayi 163, Temmuz-Aralik, 316-334. http://dergiler.sgb.gov.tr/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/163/163-17.pdf

Fung, A., Wright, O., (2003). Deepining Democracy: Innovations in Empowered Participatory Governance. Politics and Society, 29(1), 5-41. Doi: 10.1177/0032329201029001002

Goldfrank, B., (2012). The World Bank and the Globalization of Participatory Budgeting, Journal of Public Deliberation, Vol. 8 [2012], Iss. 2, Art. 7 http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol8/iss2/art7

Goldfrank, B., (2006). Lessons from Latin American Experience in Participatory Budgeting. http://www.internationalbudget.org/themes/PB/LatinAmerica.pdf erisim tarihi: 27.07.2015

Gret, M., Sintomer, Y., (2004). Porto Alegre,Ithaki Yayinlari, Istanbul.

Kösekahya, G.,(2003). Katilimcilik ve Iyi Yönetisim. http://www.deu.edu.tr/userweb/hilmi.coban/odevler/katilimcilik.pdf erisim tarihi:01.08.2015

Krenjova, J., Randla, R., (2013). Participatory Budgeting at the Local Level: Challenges and Opportunities for New Democracies. Administrative Culture, 14(1), 18-46. http://halduskultuur.eu/journal/index.php/HKAC/article/view/78

Mc Nulty, S., (2011). Voice and Vote: Decentralization and Participation in Post Fujimori Peru, Stanford University Press. www.amazon.com.uk erisim tarihi: 29.07.2015.

Meriç, M., (2013). Bütçe Sistemlerinde Dönüsüm ve Degisim. Ed.F.Altug, A.Kesik, M.Seker, Kamu Bütçesinde Yeni Yaklasimlar , Ankara: Seçkin.

Milewska, A., Jozwik, M., (2014). Organization and Changes of Local Government Finance System In View Of Implementation of Participatory Budgeting. ACTA Economia, 13(4), 125-134.

Moynihan, D., (2007). Citizen Participation in Budgeting: Prospect for Developing Countries. Participatory Budgeting,ed. Anvar Shah, Worlbank Public Sector Governance and Accountability Series 39498.

Özdemir, A.T., (2011). Mahalli Idarelerde Halk Katilimi Baglaminda Kent Konseyleri. Sayistay Dergisi, Sayi:83, 31-56. http://dergi.sayistay.gov.tr/icerik/der83m2.pdf

Özen, A., Yontar, I.G., (2009). Katilimci Demokrasi Anlayisinda Bütçeleme: Katilimci Bütçeleme. Maliye Dergisi, sayi:156,Ocak-Haziran, 280-293. http://dergiler.sgb.gov.tr/calismalar/maliye_dergisi/yayinlar/md/156/17.Ahmet.oZEN_ibra him.Guray.YONTAR.pdf

Sakinç, S., Bursalioglu, S., (2014). Bütçelemede Demokratik Bir Degisim: Katilimci Bütçeleme. Electronic Journal of Vocational Colleges, Mayis, 1-9. http://www.ejovoc.org/makaleler/may_2014/pdf/01.pdf

Sintomer, Y., Herzberg C., Röcke, A., Allegretti G., (2012). Transnational Models of Citizen Participation: the Case of Participatory Budgeting. Journal of Public Deliberation, 8(2), article 9. http://www.publicdeliberation.net/jpd/vol8/iss2/art9.

Sahin, D., (2013). Bütçeleme Sürecinde Çogulculuk. Ed.F.Altug, A.Kesik, M.Seker, Kamu Bütçesinde Yeni Yaklasimlar, Ankara: Seçkin.

Tekeli, I., (2004). Tek ve Çok Katmanli Demokrasi Kuramlarinin Ontolojik Kabulleri Üzerine. Dogu-Bati Düsünce Dergisi, sayi 28, 127-139.

TEPAV, (2007). Iyi Yönetisim için Örnek Bir Model: Katilimci Bütçeleme. Türkiye Ekonomi Politikalari Arastirmalari Vakfi Yönetisim Etüdleri Programi, http://www.tepav.org.tr/upload/files/1271229711r9770.Iyi_Yonetisim_Icin_Ornek_Bir_M odel_Katilimci_Butceleme.pdf Erisim Tarihi: 21.05.2015

Uysal, A. B., (2013). Katilimci Senaryo Teknigi Yardimiyla Tarihi Kentsel Alan Için Iyilestirme Stratejisinin Belirlenmesi. ODTÜ Journal of Faculty Architecture, 30(2), 137-162. Doi: 10.4305/METO.JFA.2013.2.1

Wampler, B., (2000). A Guide to Participatory Budgeting. www.commdev.org/userfiles/files/1613_file_GPB.pdf.

Wampler, B., (2007). The Difusion of Brazil's Participatory Budgeting: Sholud Best Practises Be Promoted ?. http://www.internationalbudget.org/themes/PB/AdoptingParticipatoryDemocracy.pdf.

Wampler, B., (2009). Participatory Budgeting in Brazil, Pennsylvania: Penn State Universty.

Worldbank, (2001). Case Study 3: Gujarat India. Participatory Approaches in Budgeting and Public Expenditure Managment. Participation Group Social Development Depertmant. http://sitesources.worldbank.org/INTPCENG/1433721116506093229/20511035/sdn72.pd f.

World Bank, (2008), " Brazil : Toward a More Inclusive and Effective Participatory Budget in Porto Alegre", Volume 1. Main Report. Washington.

Yildirim, S., (1993). Yerel Yönetim ve Demokrasi. Ankara: Basbakanlik Toplu Konut Idaresi. http://projects.sklinternational.se/tuselog/tr/tusenet/tusenet-belediye-ortaklik-aglari